REC.2015.249

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants :

A.

Le 11 décembre 2014, H. (ci-après : le fermier), fermier de la ferme C. sise sur la parcelle n°[a] du cadastre de D., laquelle est située en zone de crêtes et de forêts, a déposéa posterioriune demande d'autorisation de construire (minime importance). Cette demande a trait à l'installation temporaire, de mi-mai à mi-octobre, de trois yourtes, d'un dôme et de trois caravanes destinés à compléter l'offre d'hébergement, respectivement à loger les employés du fermier et lui-même.

B.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 13 février au 16 mars 2015. Il a fait l'objet d'oppositions de A. et de Y..

C.

Les différents intervenants se sont rencontrés les 4 mai et 1erjuin 2015 afin de clarifier la situation et de tenter une conciliation.

D.

Des plans modifiés ont été déposés le 21 mai 2015.

E.

Par décision spéciale du 7 juillet 2015, le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le DDTE) a notamment levé les oppositions de A. et de Y. et a accordé une dérogation au sens de l'article 37a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) du 22 juin 1979 pour l'installation de trois yourtes et d'un dôme destinés à l'hébergement hôtelier ainsi que de trois caravanes pour le fermier et ses employés, sur la partie sud-ouest du bien-fonds en question, actuellement utilisée comme parking du restaurant C. sur le site B.. Cette dérogation a été accordée pour une durée limitée à deux ans, soit jusqu'au 30 octobre 2017 ou jusqu'à l'entrée en vigueur du "PAC B. Elle a en outre été soumise à différentes conditions et charges, à savoir l'interdiction de procéder à du "girobroyage" sur le domaine d'estivage C.; à l'interdiction d'épandre des engrais chimiques du commerce et de ferme sur les surfaces telles que figurantes sur une carte jointe à la décision; à l'inscription de l'estivage dans des programmes "qualité" permettant l'obtention de paiements directs complémentaires et à l'acceptation de la mise en place de deux itinéraires (VTT et pédestre) sur les pâturages des biens-fonds du propriétaire du domaine C., le tracé VTT devant impérativement éviter les prairies et pâturages secs (PPS). La décision a en outre précisé que, sur demande, la dérogation pourrait être renouvelée pour un an et que, dès l'adoption du "PAC B.", cette dérogation serait réexaminée à la lumière du règlement du PAC. Enfin, l'établissement public C. doit disposer de sanitaires règlementaires pour la clientèle, ainsi que pour le personnel du restaurant et du lieu d'hébergement C., conformément aux préavis des services spécialisés, sous peine de révocation de la décision.

F.

Se référant à la décision spéciale du DDTE, ainsi qu'au préavis favorable du service de l'aménagement du territoire du 10 juillet 2015, le Conseil communal de I. a, par décision du 22 juillet 2015, accordé la sanction définitive des plans au fermier.

G.

X., Y., Z. et A. (ci-après : les recourants) ont recouru contre la décision spéciale du DDTE par mémoire du 3 septembre 2015. Ils ont conclu à l'annulation de ladite décision, ainsi qu'à l'ordre de démonter les installations litigieuses dans les 30 jours dès l'arrêt sur recours. En bref, ils ont rappelé que le fermier avait installé ses équipements sans requérir préalablement une autorisation et qu'il existait déjà dans la région de nombreuses possibilités d'hébergement – la ferme C. étant déjà le lieu disposant du plus grand nombre de places. Ainsi, les installations ne seraient nullement imposées par leur destination. Les recourants ont enfin requis la tenue d'une inspection locale.

H.

Le fermier a déposé ses observations le 9 novembre 2015. Il ressort notamment de celles-ci qu'il aurait reçu l'approbation de D. pour ses installations. Par ailleurs, le fermier aurait toujours respecté les conditions et charges posées dans l'autorisation de construire. Le fermier a au demeurant mis en évidence – rapport à l'appui – la volonté du Conseil d'État de développer la branche du tourisme dans le canton, de sorte que le projet en cause s'inscrirait parfaitement dans les objectifs poursuivis.

I.

Le DDTE, dans son écrit du 19 novembre 2015, a conclu au rejet du recours. Il s'est référé à sa décision du 7 juillet 2015, ainsi qu'au préavis de synthèse du service de l'aménagement du territoire du 10 juillet 2015 sans émettre de remarque particulière.

J.

Dans son courrier du 30 novembre 2015, le Conseil communal de I.. a essentiellement apporté une précision concernant une remarque du fermier s'agissant de l'installation d'une yourte dans un autre village de la commune.

K.

Par mémoire complémentaire du 2 décembre 2015, les recourants ont pris position par rapport aux éléments soulevés par le fermier dans ses observations. En ce qui concerne l'argument en lien avec le développement touristique, ils ont ainsi relevé que "J." venait de se retirer du projet B. et qu'il y avait déjà beaucoup de possibilités d'hébergement aux alentours.

L.

Le fermier, dans ses observations du 15 février 2016, a pour l'essentiel repris ses précédents arguments.

M.

Les autres éléments de fait seront, autant que besoin, repris dans la partie en droit de la présente décision.

Considérant en droit :

1.

1.1.

Les oppositions des 12 et 13 mars 2015 ont été déposées dans les termes et délais légaux (cf. art. 55, al. 5 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [Loi sur la protection de l'environnement, LPE] du 7 octobre 1983 et art. 12, al. 5 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage [LPN] du 1erjuillet 1966).

1.2.

X. etZ.font partie des organisations habilitées à recourir conformément aux art. 55 LPE et 12 LPN (cf. ch. 6 de l'annexe à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage – ODO; cf. également art. 62 de la loi sur la protection de la nature [LCPN] du 22 juin 1994), de sorte que le recours est recevable.

2.

2.1.

Le fermier a invoqué la protection de sa bonne foi en relevant que l'autorité n'aurait pas respecté ses promesses et qu'elle se serait contredite.

2.2.

Découlant directement de l'article 9 de la Constitution fédérale et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations sur un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, b) qu'elle agisse ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée. (cf. notamment ATF 131 II 627, consid. 6.1 et arrêt du Tribunal fédéral du 18 février 2011, réf. 1C_36/2010, consid. 6.1).

2.3.

En l'espèce, le fermier aurait reçu, en juin 2014, une approbation orale de l'ancien conseiller d'État, E., pour la construction d'un mini-village éphémère (cf. observations du fermier du 9 novembre 2015, pt. 2 et du 15 février 2016, pt. 1). Or, la soi-disant "approbation" de E. ne saurait être considérée comme une véritable promesse de l'autorité compétente, étant précisé que celui-ci a renvoyé le fermier à prendre contact avec le service compétent (cf. courriel du précédent mandataire du fermier du 8 octobre 2014, notamment pièce n°110 du dossier communal). Le fermier a d'ailleurs dû se rendre compte que cette soi-disante approbation orale n'était pas suffisante, puisqu'il a pris contact avec le service de l'aménagement du territoire pour demander à ce qu'une autorisation soit "dûment et rapidement couchée sur papier" (cf. courriel du précédent mandataire du fermier du 8 octobre 2014, notamment pièce n°110 du dossier communal). Cela étant, il convient de rejeter l'argument du fermier en lien avec l'application du principe de la bonne foi.

3.

3.1.

Selon l'article 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2, let. a). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il faut entendre par "constructions et installations" tous les aménagements durables créés par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement; les constructions mobilières fixées au sol pour une certaine durée sont aussi comprises dans cette définition (ATF 119 Ib 222, consid. 3.a et les références citées, ATF 113 Ib p. 315, consid. 2.b, traduitinJdT 1989 I, p. 455 s.).

3.2.

Le législateur neuchâtelois a concrétisé les dispositions de droit fédéral dans sa législation relative aux autorisations de construire. Ainsi, selon l'article 4a, alinéa 2, lettre j du règlement d'exécution de la loi sur les constructions RELConstr. du 16 octobre 1996 sont notamment considérées comme des constructions ou des installations l'établissement de résidences mobiles, de caravanes habitables, de tentes, etc., à l'extérieur d'un terrain de camping autorisé, pour autant qu'elles soient installées au même endroit pour plus de deux mois par année civile (cf. également art. 3a et 3b de la loi sur les constructions LConstr. du 25 mars 1996). Aussi, les installations en cause nécessitent l'octroi d'une autorisation de construire.

4.

4.1.

Le droit fédéral règle la question des dérogations à l'affectation de la zone hors de la zone à bâtir notamment aux articles 24 ss LAT. Hors de la zone d'urbanisation, l'approbation du département est nécessaire (art. 62, al. 1 LCAT). En conséquence, un projet sis en dehors de la zone d'urbanisation nécessite, d'une part, un permis de construire à proprement parler, délivré par le conseil communal, et d'autre part, une décision spéciale pour constructions hors de la zone à bâtir, délivrée par le département compétent.

4.2.

En l'espèce, la parcelle, à l'endroit concerné par le projet, se situe en zone de crêtes et forêts au sens du décret concernant la protection des sites naturels du canton du 14 février 1966; selon l'article 2 de ce décret, cette zone est soumise aux dispositions applicables hors de la zone d'urbanisation (cf. décision du Conseil d'Etat du 24 août 2011, réf. REC.2010.344, consid. 2). Elle fait en outre partie de la zone à protéger communale (ZP2.3), de l'inventaire fédéral des paysages (IFP – B. et K.) et de l'inventaire cantonal des objets que l'État entend mettre sous protection – ICOP (cf. décision du 7 juillet 2015, considérant 4, p. 2). Les installations projetées se trouveraient enfin à proximité de la réserve naturelle B. (cf. arrêté du 21 décembre 1976 fixant le statut des réserves naturelles neuchâteloises de la faune et de la flore) et du district franc fédéral B. (cf. ordonnance concernant les districts francs fédéraux [ODF] du 30 septembre 1991).

4.3.

Le régime applicable à la zone agricole régit la zone de crêtes et de forêts délimitée par le décret concernant la protection des sites naturels du canton du 14 février 1966, laquelle constitue une zone à protéger au sens de l'article 17, alinéa 1, lettre b LAT, c'est‑à-dire inconstructible sous réserve éventuellement de la possibilité d'y édifier des constructions agricoles ou forestières (ATF 132 II 408, consid. 4.1). La zone de crêtes et de forêts reste donc par essence inconstructible et ne peut en aucun cas être assimilée à une zone à bâtir, dont elle ne remplit pas les conditions (art. 15 LAT). Cela étant, des installations telles que des yourtes ou des caravanes pour les touristes, respectivement pour le personnel de l'établissement en cause ne sont pas conformes à l'affectation de la zone de crêtes et de forêts.

4.4.

À l'instar du DDTE on constate que l'article 24b LAT n'est pas envisageable en l'espèce (cf. décision du 7 juillet 2015, considérant en droit 1c). En revanche, il sied d'examiner si les conditions de de l'article 37a LAT – constructions et installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone – sont remplies en l'occurrence. Des changements d'affectation et des agrandissements de constructions et installations artisanales ou commerciales devenues contraires à l'affectation de la zone peuvent être autorisés conformément à l'article 43 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT) du 28 juin 2000 aux conditions suivantes :

a.si la construction ou l'installation a été érigée ou transformée légalement;

b.s'il n'en résulte aucun nouvel impact important sur le territoire et l'environnement;

c.si la nouvelle utilisation ne contrevient à aucune autre loi fédérale.

La surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone peut être agrandie de 30%; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant compte pour moitié (art. 43 al. 2 OAT). Si l'agrandissement de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone en dehors du volume bâti existant excède 100m2, il ne pourra être autorisé que s'il est indispensable au maintien de l'entreprise (art. 43 al. 3 OAT).

4.5.

Ces dispositions ont pour objectif de permettre aux entreprises commerciales situées hors de la zone à bâtir de maintenir leur activité, de se moderniser et de se restructurer afin de préserver les emplois, le cas échéant en changeant d'orientation. Il s'agit d'une extension de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT) en faveur des constructions à usage commercial; ni l'ordonnance, ni la loi ne posent expressément d'exigence quant à la continuité de l'activité commerciale. Celle-ci découle toutefois clairement des buts de la réglementation, qui est d'accorder aux entreprises commerciales ou artisanales existantes la flexibilité dont elles peuvent avoir besoin en termes d'augmentation de capacité et d'adaptation des processus de production, pour pouvoir demeurer compétitives; il ne s'agit donc pas d'ouvrir des bâtiments commerciaux ou artisanaux désaffectés à des usages différents ou de permettre l'installation en zone agricole d'entreprises entièrement nouvelles (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 30 juillet 2010, réf. 1C_176/2010, consid. 2.2 et les références citées).

4.6.

En l'espèce, il ressort du dossier que la ferme C. est utilisée comme débit de vin depuis de nombreuses années (art. 37a LAT; art. 43, al. 1 let. a OAT; décision du 7 juillet 2015, considérant en droit 2b). Sachant que les installations projetées sont démontées chaque hiver, qu'elles se trouvent aux abords d'un parking et que l'autorisation est limitée dans le temps, jusqu'à l'adoption du nouveau PAC, on peut admettre que l'impact sur le territoire et l'environnement n'est pas excessif (cf. art. 43, al. 1 let. b OAT).

La limite posée à l'article 43, alinéa 2 OAT est respectée alors que celle fixée l'alinéa 3, de 100m2est dépassée (cf. décision du 7 juillet 2015, considérant en droit 2b). Or, on ne saurait confirmer le point de vue du DDTE, selon lequel l'éloignement du site des zones à bâtir les plus proches et l'occupation des bâtiments existants rendent indispensable la création de logements temporaires pour le fermier et le personnel de l'établissement. En effet, durant la période d'exploitation, la ferme C. dispose d'un grand parking et d'un accès relativement aisé en voiture depuis G. ou F. notamment (cf. annexe aux observations du fermier du 15 février 2016). L'arrêt invoqué par le fermier ATF 117 Ib 226 [recte : 266] n'est donc pas applicable ici, puisque celui-ci concernait un restaurant sans accès carrossable (cf. consid. 2.b). L'éloignement des zones à bâtir ne justifie par conséquent pas l'application de l'article 43, alinéa 3 OAT. De même, les discussions s'agissant des possibilités d'accès à pied apparaissent dénuées de portée (cf. observations du fermier du 15 février 2016, pt. 7; mémoire complémentaire des recourants du 2 décembre 2015, p. 5). De plus, ledit accès à pied semble plutôt théorique, dans la mesure où il s'agit d'un sentier long et escarpé – près de 700 mètres de dénivelé – peu adapté à un usage quotidien, en particulier dans l'obscurité (cf. guichet cartographique du Système d'Information du Territoire Neuchâtelois [ci-après : SITN]).

Par ailleurs, il ressort des déclarations du fermier que les dortoirs sont "désertés" (cf. observations du fermier du 9 novembre 2015, pt. 7). Il faut ainsi comprendre que cette partie du bâtiment est généralement vide et pourrait, moyennant éventuellement certaines transformations, accueillir le personnel ou des clients. Il apparaît donc que c'est par pure convenance personnelle que des équipements ont été installés à l'extérieur – le propriétaire ne souhaitant "pas entreprendre des travaux pour créer des chambres séparées ou autres aménagements" (cf. courriel du fermier du 8 octobre 2014, pièce n° 110 du dossier communal). Cela étant, on ne saurait admettre que les logements extérieurs dépassant 100 m2soient indispensables au maintien de l'entreprise (art. 43, al. 3 OAT). Pour les mêmes motifs, l'argument du fermier en lien avec une offre d'hébergement ne correspondant pas à la demande tombe à faux (cf. observations du fermier du 15 février 2016, pt. 5). On rappelle enfin que l'emplacement prévu pour les installations est protégé à différents niveaux et qu'il se trouve à proximité d'une réserve naturelle (cf. ci-dessus, consid. 4.2. et s.), de sorte qu'on ne saurait satisfaire les intérêts privés du fermier au profit de la préservation du milieu naturel.

4.7.

La parcelle en question bénéficie en outre d'une protection communale, de laquelle il ressort que la zone C. doit être maintenue dans son état actuel (cf. art. 14.04 du Règlement d'aménagement du village de D., du 18 décembre 1995, sanctionné par le Conseil d'Etat le 23 juin 1997). Si l'on peut admettre que l'installation de yourtes, respectivement d'un dôme ou de caravanes jusqu'à l'échéance du permis de construire en cause, ne nécessite aucune dérogation à cette protection, l'octroi d'une autorisation pour une durée indéterminée requerra toutefois vraisemblablement une dérogation à l'article 14.04 du règlement d'aménagement communal. En effet, l'installation à long terme de tels équipements risque de modifier l'état de la zone, même si ces équipements sont démontés durant la saison hivernale.

5.

5.1.

En conclusion, les installations projetées doivent être limitée à une surface de 100 m2. Au demeurant et pour les mêmes motifs que ceux précités, on ne saurait non plus accorder de dérogation allant au-delà sur la base de l'article 24 LAT (cf. ci-dessus, consid. 4.6.; arrêt du Tribunal fédéral du 9 février 2016, réf. 1C_268/2015, consid. 4.1. et les références citées). Le recours est donc partiellement admis et la cause renvoyée aux autorités inférieures, pour complément et nouvelles décisions au sens des considérants. Il reviendra en particulier au fermier d'indiquer à la Commune de I. quels éléments inférieurs à 100m2il entend installer.

5.2.

L'autorité de céans ayant été en mesure de se prononcer sur la base du dossier et avec l'aide des données disponibles sur le Système d'information du territoire neuchâtelois (SITN), il y a lieu de rejeter la demande de vision locale.

6.

Compte tenu de ce qui précède et de la nécessité de préciser quels équipements seront finalement installés, le fermier n'est, en l'état du dossier, pas encore autorisé à mettre en place ses installations. Par ailleurs, sachant qu'un éventuel recours contre la présente décision aurait un effet suspensif, il n'y serait pas non plus autorisé en cas de recours.

7.

7.1.

Vu le sort de la cause, les recourants, qui obtiennent partiellement gain de cause, supporteront le paiement de frais de procédure réduits (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours. En application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'État et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas 6'000 francs (art. 44, al. 1 TFrais). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1 TFrais).

7.2.

En l'espèce, la cause a nécessité deux tours d'écritures, sans vision locale. Elle revêt par ailleurs une importance restreinte vu que l'autorisation de construire n'est prévue que pour une durée déterminée. Tout bien considéré, les frais de procédure réduits sont fixés à 660 francs, montant compensé par l'avance de frais de 1'210 francs versée par les recourants le 15 septembre 2015, le solde de 550 francs leur étant restitué.

8.

8.1.

Vu l'issue du recours, les recourants ont par ailleurs droit à des dépens réduits (art. 48, al. 1 LPJA). Le montant doit être déterminé en application du décret du 6 novembre 2012 précité, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 60, al. 2 et 69 TFrais). Le mandataire des recourants a déposé son mémoire de frais et honoraires le 26 février 2016. Celui-ci se monte au total à 6'696 francs; il ne mentionne ni le tarif horaire appliqué, ni les dates des différentes activités. Étant notamment précisé que les recourants n'ont eu que partiellement gain de cause et que le tarif horaire appliqué semble supérieur à celui de 250 francs généralement admis par la Cour de droit public (cf. par exemple arrêt du 7 novembre 2012, réf. CDP.2012.218), il convient de réduire le mémoire précité. Tout bien considéré, l'indemnité de dépens est fixée à 2'000 francs tout compris, à charge du DDTE.

8.2.

Quant au fermier qui obtient également partiellement gain de cause, il a également droit à des dépens réduits. Au vue du dossier, ceux-ci peuvent être fixés à 1'000 francs tout compris à la charge des recourants.

Par ces motifs, le Conseil d'État

décide :

1.Le recours du 3 septembre 2015 de X. et consorts est partiellement admis, au sens des considérants.

2.La décision du Département du développement territorial et de l'environnement du 7 juillet 2015 ainsi que la décision du Conseil communal de I.. du 22 juillet 2015 sont annulées et la cause est renvoyée au Conseil communal pour complément d'instruction.

3.Les frais réduits de la présente procédure sont fixés à 660 francs, montant compensé par l'avance de frais versée par les recourants, le solde de 550 francs leur étant restitué.

4.Une indemnité de dépens réduite de 2'000 francs TVA comprise est allouée à X. et consorts, à la charge du Département du développement territorial et de l'environnement.

5.Une indemnité de dépens réduite de 1'000 francs TVA comprise est allouée à H., à la charge des recourants.

Neuchâtel, le 4 mai 2016

Au nom du Conseil d'état :

La présidente,               La chancelière,

M. Maire-Hefti             S. Despland