REC.2015.213

A.

Le 9 avril 2014, la police neuchâteloise a dénoncé X. (ci-après: l'intéressé, respectivement le recourant) au Ministère public et au service cantonal des automobiles et de la navigation (ci-après: le SCAN) pour culture illicite, depuis environ 5 ans, de plants de chanvre, détention et consommation de cannabis.

B.

La dénonciation précitée a entraîné l'ouverture, par la commission administrative du SCAN (ci-après: la commission) d'une procédure destinée à déterminer si l'intéressé est apte, en regard de sa consommation de produits stupéfiants, à conduire en toute sécurité et sans réserve un véhicule automobile.

Par courrier du 22 octobre 2014, la commission a invité l'intéressé à lui faire parvenir un certificat de son médecin traitant se déterminant sur son mode de consommation de produits stupéfiants. X. était également invité à se soumettre à deux prises d'urine effectuées à intervalle de sept jours chez son médecin traitant et sous supervision paramédicale, le résultat devant être annexé au certificat médical requis.

C.

Dans un courrier du 7 mai 2014, l'intéressé a reconnu consommer du cannabis pour son effet thérapeutique. Nonobstant ce "statut" de consommateur, il ne représente aucun danger et n'a pas commis d'infraction à la LCR. Sa consommation est un geste maîtrisé n'affectant en rien sa conduite automobile, puisqu'il s'abstient de circuler dès lors qu'il ne respecte pas les conditions légales. Partant, sa consommation ne saurait être punie que par les articles de la LStup, raison pour laquelle l'intéressé a proposé à la commission de classer son dossier. Il a cependant ajouté que si le but de cette dernière était de déterminer de manière générale une inaptitude permanente à conduire de sa part au sens de l'article 15d LCR, sur la base de deux analyses d'urine, il contestait formellement la validité scientifique de ce genre de procédé, ainsi que ses conclusions, et n'hésiterait pas à se pourvoir en recours au besoin.

D.

Selon le certificat du 7 avril 2014 du Dr A., médecin à C., annexé à un nouveau courrier du 18 juin 2014, qui suit l'intéressé à sa consultation depuis 2001, ce dernier présente surtout des problèmes psychologiques sous forme de troubles de l'humeur avec labilité émotionnelle et périodes dépressives ayant nécessité l'introduction de sa part de plusieurs traitements psychotropes depuis 2001. Au printemps 2011, le patient a présenté un état dépressif plus sévère, raison pour laquelle le Dr A. lui a proposé l'introduction d'un nouvel antidépresseur d'une génération différente et assez puissant. Dans ce contexte, le patient lui a avoué arrêter dès lors toute consommation de chanvre qu'il consommait habituellement, ceci pour ne pas interférer avec le traitement médical antidépresseur. Malheureusement, trois mois après, X. a été victime d'un sévère accident du travail entraînant une section des première et deuxième phalanges du troisième doigt et de la première phalange du quatrième doigt de la main droite. Pensant que la prise de l'antidépresseur pouvait être responsable de l'inattention à l'origine de son accident de travail, l'intéressé, craignant de refaire un accident, n'a plus voulu d'antidépresseur. Sans le dire au Dr A., il a alors remplacé son traitement par la reprise d'une consommation de THC sous forme de fumée ou d'infusion de thé à titre récréatif uniquement le soir ou parfois le week-end suivant les troubles psychologiques qu'il présentait, afin de les calmer notamment sur le plan dépressif et de l'angoisse.

Bien que n'étant pas au courant de son choix, le médecin constate que le patient a effectivement une vie stable sur le plan socio-professionnel et qu'il est actuellement depuis six ans dans la même entreprise. Le médecin en conclut que X. a utilisé la consommation de THC uniquement à but thérapeutique voire récréatif afin de combattre ses problèmes de troubles psychologiques. Constatant le bénéfice sur son état général et l'absence de consommation d'autres médicaments psychotropes depuis 2011, le patient a été conforté dans son idée que la prise de THC était bonne pour sa santé.

Etaient jointes à ce certificat différentes études sur les effets du cannabis. Le recourant se déclarait tout à fait disposé à effectuer une prise de sang (frais à la charge du SCAN) jusqu'à la preuve de son incapacité. Il a également affirmé ne jamais rouler sous l'influence du métabolite actif du cannabis, chose assez simple à réaliser dès lors que l'on ne prend pas le volant durant 8 heures après avoir fumé.

La commission n'a pas donné suite à ce courrier.

E.

Le 11 janvier 2015, le recourant a fait l'objet d'un second rapport de dénonciation pour infraction à la LStup par la police neuchâteloise (culture de 26 plants de marijuana, consommation de marijuana et de haschich).

F.

Après avoir pris connaissance de ce nouveau rapport, la commission a avisé le recourant, le 10 mars 2015, que compte tenu de la consommation annoncée depuis mars 2014, il s'avère nécessaire de le soumettre à un examen relevant de la médecine du trafic et visant à déterminer son aptitude à conduire des véhicules automobiles en toute sécurité et sans réserve. X. était invité à contacter, dans un délai de dix jours, le bureau des experts. Le courrier de la commission l'avisait que sans nouvelles de sa part dans le délai imparti, c'est le retrait de son permis de conduire à titre préventif qui serait prononcé.

G.

Le 12 mai 2015, le recourant a informé la commission qu'il se rendrait dans les délais impartis auprès de l'expert désigné, le Dr B.. Par analogie avec les procès pénaux, il a néanmoins souhaité que les frais d'expertise (Fr. 700.–) soient avancés par le SCAN, puis qu'ils lui soient refacturés s'il y avait "condamnation des faits reprochés".

H.

S'en est suivi un échange de correspondance au cours duquel la commission a rappelé au recourant (lettre du 18 juin 2015) la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle les frais d'examen de médecine du trafic nécessaires à la détermination de l'aptitude ne sont pas concernés par une demande d'assistance en matière administrative (arrêt 1C_378/2012, du 7 février 2013) et celle selon laquelle il est conforme au droit fédéral de mettre les frais d'expertise à la charge de l'usagé, même lorsque celui-ci ne jouit que d'un bas revenu (arrêt 1C_163/2007 du 4 juillet 2007). La commission accordait à l'intéressé un dernier délai au 26 juin 2015 pour prendre rendez-vous avec le Dr B. et lui communiquer la date de son rendez-vous. A défaut, la commission devra considérer que X. refuse de se soumettre aux mesures visant à déterminer son aptitude à la conduite des véhicules automobiles et elle devra prononcer une mesure de retrait du permis de conduire à titre préventif.

I.

Sans nouvelles de l'intéressé, la commission (siégeant sans sa présidente, […], qui s'est récusée à la demande du recourant) a retiré à X., par décision du 15 juillet 2015, son permis de conduire à titre préventif, une décision définitive devant intervenir sur la base d'une expertise du bureau des experts, que l'intéressé était invité à contacter lui-même. Le dispositif de la décision indique qu'un éventuel recours contre la présente décision ne déploiera pas d'effet suspensif.

Dans ses considérants, la commission retient notamment que X. a reconnu être un consommateur chronique de cannabis. Il ne peut donc plus se baser sur la règle consistant à attendre 8 heures après avoir consommé la substance pour reprendre le volant, dans la mesure où chez un fumeur chronique (plus de quatre joints par semaine), la concentration de THC dans le sang après 8 heures varie de 0 à 5,8 µg/l selon des études scientifiques. Partant, il n'est pas exclu que l'intéressé conduise sous l'influence de produits stupéfiants. Or, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de confirmer la nécessité d'un examen de l'aptitude à la conduite pour un usager qui avait admis une consommation régulière de cannabis sur prescription médicale pour soigner un dérangement hormonal (arrêt 6A.2/2005 du 17 janvier 2005). En l'espèce, les doutes quant à l'aptitude de l'intéressé à la conduite des véhicules automobiles n'ayant pu être levés malgré les différents délais qui ont été accordés à X., il se justifie de prononcer une mesure de retrait à titre préventif.

J.

Le présent recours est dirigé contre cette décision. Pour l'essentiel, X. reproche à la commission d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en ouvrant à son encontre une enquête de sécurité pour des faits se déroulant hors du cadre de la circulation et en considérant qu'il ne pouvait s'empêcher de consommer des produits stupéfiants. A cet égard, le recourant observe que la commission se base sur les recommandations de la Société Suisse de Médecine Légale (SSML) faisant le lien entre présomption d'une consommation plus qu'occasionnelle de cannabis et examen de l'aptitude à la conduite. Or, ces recommandations s'écartent tant de celles du groupe d'experts "Sécurité routière" de l'OFROU que de la volonté du législateur, telle qu'elle ressort du Message Via sicura. La doctrine, comme d'ailleurs une partie de la jurisprudence, considèrent également qu'une consommation régulière mais contrôlée et en quantité modérée de cannabis ne fonde en principe pas de soupçon d'inaptitude et ne permet donc pas d'ordonner une enquête médicale.

Le recourant conclut principalement à l'annulation de la décision attaquée et subsidiairement, à pouvoir profiter de l'assistance en matière administrative et de l'avance de frais pour faire valoir ses droits et réaliser l'expertise demandée par le SCAN.

K.

Le 12 août 2015, le recourant a déposé une requête d'assistance judiciaire.

L.

Dans ses observations du 7 septembre 2015, la commission conclut au rejet du recours. Elle relève notamment qu'il ne s'agit pas en l'espèce de traiter le cas d'un consommateur occasionnel de cannabis, mais celui d'une personne qui a arrêté une prescription médicale de psychotropes au profit d'une consommation de cannabis à visée thérapeutique. Or, selon la jurisprudence, une consommation de cannabis destinée à calmer des douleurs ne permet pas de prendre à la légère le danger de dépendance et justifie un examen de l'aptitude à la conduite.

Après avoir pris connaissance de ces observations, le recourant a complété et maintenu ses conclusions dans un courrier du 14 septembre 2015.

M.

Le contenu de ces courriers, ainsi que les autres éléments de fait, sera repris, autant que besoin, dans la partie en droit de la présente décision.

Considérant en droit:

1.

Le recours, déposé dans les formes et délai légaux, est déclaré recevable.

2.

Lorsqu'un permis d'élève conducteur ou un permis de conduire a déjà été délivré, l'article 16 alinéa 1 de la loi fédérale sur la circulation routière (LCR), du 19 décembre 1958 prescrit que ces permis seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou plus remplies.

L'article 15d alinéa 1 LCR, entré en vigueur le 1erjanvier 2013, prévoit que si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête. Il dresse ensuite une liste non exhaustive des principaux cas dans lesquels une détermination de cette aptitude s'avère nécessaire. La lettre b de cette disposition traite plus particulièrement de la conduite sous l'emprise de stupéfiants ou du transport de stupéfiants qui altèrent fortement la capacité de conduire ou présentent un potentiel de dépendance élevé. A ce sujet, on peut lire dans le Message du Conseil fédéral concernant Via sicura, du 20 octobre 2010, que "la loi doit mentionner les plus fréquents motifs justifiant un examen de l’aptitude à la conduite, conformément au manuel «Inaptitude à conduire: motifs de présomption. Mesures. Rétablissement de l’aptitude à conduire», publié le 26 avril 2000 par le groupe d’experts «Sécurité routière» de l’OFROU" (http://www.astra2.admin.ch/media/pdfpub/2000-08-03_236_f.pdf) (FF 2010 7725).

Ce manuel, rédigé avec le concours de la SSML, de la Société suisse de psychologie de la circulation et de la Conférence pour les mesures administratives de l'Association des services automobiles, est un guide à l'usage des autorités administratives, judiciaires et policières. Il a toujours été considéré jusqu'ici, tant par le Tribunal fédéral que par la doctrine, comme un ouvrage de recommandation ne liant ni l'autorité administrative, ni les autorités judiciaires. Pour la doctrine, malgré certains points peut-être dépassés, les principes posés par le manuel, même s'ils ne constituent pas des règles de droit, doivent être suivis strictement, y compris, en l'état, ceux concernant le contenu des enquêtes, en ce que cet ouvrage a acquis une valeur pratique supérieure à de simples directives. En outre, le manuel permet-il de garantir une égalité de traitement entre les personnes (Mizel, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, Précis de droit Stämpli, Berne 2015 p. 62s).

3.

L'article 15d, alinéa 1, lettre b LCR a été élaboré sur la base du constat selon lequel la dépendance aux stupéfiants et la conduite sûre de véhicules automobiles ne sont en principe pas compatibles (FF 2010 7725). Ainsi, une enquête médicale, en principe assortie d'un retrait préventif (art. 30 OAC), doit être décidée en cas de conduite sous l'emprise de stupéfiants ou de transport de stupéfiants qui altèrent fortement la capacité de conduire ou présentent un potentiel de dépendance élevée. Dans son Message, le Conseil fédéral précise qu'une telle détermination s'applique donc d'une part à la conduite sous l'influence d'un stupéfiant et d'autre part au transport (dans sa voiture) de drogues dites "dures" comme l'héroïne ou la cocaïne, même si la personne ne se trouve pas sous l'influence de ces substances au moment du contrôle (FF 2010 7756). C'est le risque important de dépendance aux "drogues dures" qui justifie que l'on procède à un examen, même si la personne considérée ne se trouve pas sous l'effet d'une drogue au moment de son interpellation. Ainsi, la simple consommation d'héroïne ou de cocaïne appelle une enquête médicale même lorsque l'intéressé n'a jamais été condamné pénalement ni n'a fait l'objet de mesures administratives (Mizel, Stupéfiants et contrôle de l'aptitude à la conduite sous Via sicura, PJA 2014 p.221). En revanche, quiconque transporte dans sa voiture des "drogues douces" (p. ex. du cannabis) ne doit se soumettre à une vérification de son aptitude que s'il se trouve au volant dans l'incapacité de conduire (FF 2010 7756).

4.

Qu'en est-il plus précisément de la consommation de stupéfiants en dehors d'une conduite automobile? Hormis les cas spécifiques visés à l'article 15d, alinéa 1, lettre b LCR, un examen doit encore être décidé en vertu de la première phrase de l'alinéa 1 de l'article 15d, en cas de constatation d'une consommation de stupéfiants en dehors d'une conduite automobile, la plupart du temps, lorsque ce constat aura été établi à l'occasion d'une enquête pénale en matière de stupéfiants et dénoncé à l'autorité compétente, sur la base de l'article 123, alinéa 3 OAC. Concernant les drogues dures, il faut considérer que la simple consommation d'héroïne ou de cocaïne appelle une enquête médicale, selon le manuel de l'OFROU, même lorsque l'intéressé n'a jamais été condamné pénalement ni n'a fait l'objet de mesures administratives (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, Code suisse de la circulation routière commenté, 4èmeéd., Bâle 2015, ad. art. 15d LCR n° 2.2.2.1 p. 191).

Concernant les drogues douces, soit lorsque le signalement à l'autorité compétente concerne des drogues autres que l'héroïne et la cocaïne, il faut considérer, au vu des explications catégoriques données dans le Message Via sicura 2010, que celui que ne consomme que des drogues douces sans avoir conduit en état d'incapacité ne doit pas se soumettre à une vérification de son aptitude (op. cit. n° 2.2.2.2). Cette pratique est en outre en harmonie avec le manuel de l'OFROU (p. 5 pt 4.2) qui relève que la constatation d'une simple consommation de diverses substances (en particulier le cannabis), sans lien avec la circulation routière, ne devrait en principe pas entraîner d'autres mesures (relevant du droit de la circulation routière). Cette considération n'est pas très éloignée de la jurisprudence relative à l'ancien droit qui considère qu'une consommation régulière mais contrôlée et en quantités modérées de cannabis, drogue illicite de loin la plus consommée, ne fonde en principe pas de soupçon d'inaptitude, et ne permet donc pas d'ordonner une enquête médicale (ATF 128 II 335 = JdT 2002 I 563; ATF 127 II 122 = JdT 2001 I 430; ATF 124 II 559 = JdT 1999 I 840; ATF non publié du 23 avril 2013 1C_556/2012) (Mizel, Précis Stämpli précité p. 86).

5.

L'auteur poursuit en préconisant de renoncer à un examen de l'aptitude même lorsque les quantités et la fréquence avouée de consommation fondent le soupçon d'une aptitude diminuée (dépendance, incapacité de dissocier la consommation de la conduite, ou risque de devenir dépendant), impliquant aussi la destruction pure et simple de toute transmission par la police ou par les autorités pénales des faits en rapport avec une consommation de drogues douces non constatée ou non admise au volant. Une telle modification de la pratique ne manquera certes pas d'être remise en cause par une partie de la doctrine médicale. A cet égard, il convient de rappeler que la décision attaquée se fonde implicitement sur un aide-mémoire de janvier 2014 de la section de médecine du trafic de la SSML intitulé "Contrôle de l'abstinence au cannabis" qui préconise ce qui suit: "l'office cantonal des automobiles ordonne en règle générale un examen de l'aptitude à la conduite en cas de conduite sous influence du cannabis ou en cas de présomption de consommation plus qu'occasionnelle (plus de deux fois par semaine) de cannabis". A noter que ce document émane d'une société de médecine "dont on peut douter que ce soit son rôle de s'adresser de cette façon aux autorités administratives compétentes (Mizel, ibid, PJA 2014, p. 220 N. 27). Ce document s'écarte également de ce qui figure dans le manuel de l'OFROU, auquel le législateur fait expressément référence dans le Message Via sicura et dont on a déjà dit qu'il avait acquis une valeur clairement supérieure à de simples directives.

Pour l'auteur, politiquement, le fait de renoncer à toute mesure d'instruction de l'aptitude en cas de simple consommation de cannabis, sans lien clair et étroit avec la conduite automobile, reflète le refus du législateur d'un dépistage systématique en la matière, sans doute aussi exprimé dans le Message Via sicura; il faciliterait une égalité de traitement entre les consommateurs de drogues douces, et sans doute aussi une certaine égalité d'avec les consommateurs d'alcool, drogue licite qui cause beaucoup plus de victimes de la route, mais dont l'éventuel usage abusif n'est examiné qu'à partir d'un taux de 1,60/00(art. 15d, al. 1, let. a LCR), qui plus est lors d'une conduite automobile. L'auteur précise encore que la question n'est pas ici d'abaisser les critères médicaux de l'aptitude à la conduite automobile, mais de mieux définir les critères légaux des personnes qui doivent être soumises à une expertise. Il appartiendra ensuite au législateur et à la jurisprudence d'examiner l'opportunité d'introduire des exceptions, par exemple si la consommation de plusieurs drogues douces ou de cannabis avec des médicaments psychotropes, peut équivaloir à une drogue dure (op. cit. p. 87).

6.

En l'espèce, le recourant ne conteste pas être un consommateur régulier de cannabis à des fins thérapeutiques. Néanmoins, lorsque la police a constaté, à deux reprises, qu'il était en possession de stupéfiants, il n'était pas au volant d'un véhicule. Les stupéfiants découverts chez lui ne sont pas des drogues dures et le dossier ne fait mention d'aucun antécédent en matière de circulation routière concernant une problématique de conduite sous l'effet de stupéfiants ou de transport de telles substances.

Pour sa part, le recourant a toujours affirmé parfaitement dissocier consommation de cannabis et conduite automobile. Après avoir fait montre d'une certaine réticence envers les examens que la commission l'invitait à passer, il s'est toutefois déclaré prêt à subir une prise de sang (lettre du 18 juin 2014 à laquelle la commission n'a pas donné suite) puis à se présenter auprès du Dr B. pour une expertise (lettre du 12 mai 2015). A la lecture de ces courriers, il apparaît que c'est la problématique de la prise en charge des frais des analyses, respectivement de l'expertise, plus que le principe même de ces contrôles, qui a braqué le recourant.

7.

Outre les recommandations de la SSML invitant l'autorité administrative à ordonner un examen de l'aptitude à la conduite en cas de présomption de consommation de cannabis plus qu'occasionnelle, la commission conclut au maintien de la décision attaquée en se référant à l'arrêt du TF 6A.2002/2005 du 17 janvier 2005, dont l'autorité de céans n'a pas trouvé trace dans les publications officielles du Tribunal fédéral. Cela n'a rien de surprenant si l'on considère que cet arrêt, dont la motivation juridique proprement dite tient en une quinzaine de lignes, n'a probablement pas la portée que voudrait lui attribuer l'autorité inférieure. Dans des arrêts publiés, le TF s'est montré moins catégorique, en constatant par exemple que le cannabis a des effets très différents, non seulement en fonction de la quantité et de la qualité du produit, mais également selon la constitution physique et mentale du consommateur, son expérience de toxicomane, son âge et son environnement, étant établi que les manifestations préjudiciables au trafic doivent être attendues avec une haute vraisemblance lorsque la dose de cannabis est élevée et que c'est surtout la griserie immédiate, soit celle qui se produit dans les premières heures après la consommation de haschich, qui entraîne une détérioration significative des performances (ATF 124 II 559 = JdT 1999 I p. 845).

8.

Au vu de ce qui précède, l'autorité de céans ne dispose pas d'indices suffisants laissant penser que le recourant soit incapable de dissocier conduite automobile et consommation de cannabis et qu'il puisse représenter un risque particulier pour les autres usagers de la route. Partant, dès lors que sa consommation de drogues douces a été établie en dehors de toute conduite automobile, il n'y a pas matière à le soumettre à une expertise censée déterminer son aptitude à la conduite automobile, pas plus qu'à lui retirer son permis de conduire à titre préventif. La décision attaquée doit par conséquent être annulée et le recours admis.

9.

Il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales en étant dispensées (art. 47, al. 2 LPJA).

10.

Le recourant obtenant gain de cause, il a droit à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA) et la demande d'assistance en matière administrative devient ainsi sans objet (cf. pratique de la Cour de droit public du Tribunal cantonal, par exemple CDP.2013.29, CDP.2013.86 et CDP.2012.273). Le montant doit être déterminé en application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu, ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 60 al. 2 par renvoi de l'art. 69).

11.

En l'espèce, la mandataire du recourant, qui n'est pas titulaire du brevet d'avocat, a déposé le 24 août 2015 son mémoire d'activités pour un montant total de Fr. 2'500.– correspondant à 56 heures de travail. Dans ce type de dossier, il est rarissime que l'activité déployée par un mandataire professionnel dépasse 15 heures de travail.  En tenant compte du statut non professionnel de la personne choisie par X. pour assurer la défense de ses intérêts, les dépens seront arrêtés à Fr. 1'000.–, ce qui correspond à 20 heures d'activités au tarif horaire de Fr. 50.— annoncé.

Par ces motifs, le conseiller d'Etat, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide:

1.Le recours du 27 juillet 2015 de X. contre la décision de la commission du 15 juillet 2015 est admis, dite décision étant annulée;

2.Il est statué sans frais.

3.Une indemnité de dépens de Fr. 1'000.– est allouée au recourant, à la charge du SCAN.

Neuchâtel, le 1eroctobre 2015

Laurent Favre