REC.2015.142

A.

Le 28 janvier 2015,X. et consorts (ci-après : les recourants, respectivement les intéressés) ont déposé une demande de permis de construire, sanction définitive,portant surla transformation et l'agrandissement d'une maison familiale ainsi que sur la démolition d'une dépendance, sises rue A., parcelle n° [a] du cadastre de la commune de B..

B.

Le projet a fait l'objet d'une mise à l'enquête publique du 27 février au 30 mars 2015 et n'a suscité aucune opposition. Par décision du 27 avril 2015, le Conseil communal de la commune de B. (ci-après : le Conseil communal) a accordé le permis de construire requis sous réserve que certaines des conditions imposées soient respectées.

C.

Par facture-décision du même jour, le Conseil communal a mis à charge des requérants un montant de 8'606 fr. 06 (8'322 fr. 80 francs (8 fr. 51 francs x 978 m3) + 283 fr. 30 de TVA) à titre de taxe d'équipement pour le projet susmentionné.

D.

Par mémoire du 11 mai 2015, les recourants ont déféré ce prononcé auprès du Conseil d'État en concluant à son annulation, jugeant que la prise en compte de 978 m3comme base de calcul pour la taxe susmentionnée était injustifiée.àl'appui de leur raisonnement, ils estiment que le volume du pavillon existant, numéro de construction [b], n'est pas touché par les travaux et que la taxe n'est dès lors pas justifiée pour cette partie. Ils jugent également qu'elle n'est pas applicable à l'extension au sud de la parcelle représentant 41 m3car elle abrite des locaux de stockage non chauffés et non habitables. Enfin, s'agissant du volume restant de 907 m3correspondant au bâtiment d'habitation existant, il ne peut pas être taxé dans sa globalité dans la mesure où le projet concerne une modernisation de l'immeuble et non une transformation importante. En effet, l'assainissement énergétique ne porte que sur une modification et non sur la création de quatre ouvertures en façades. Par ailleurs, la rénovation et l'adaptation des espaces intérieurs ne touchent aucun élément structurel et ne modifie pas le volume construit. En tout, le volume bâti n'est augmenté que de 16 m3et les droits acquis ne peuvent pas faire l'objet d'une nouvelle taxation.

E.

Dans ses observations du 13 juillet 2015, le Conseil communal confirme que la taxe d'équipement facturée est due dans son intégralité.àl'appui de cette allégation, il considère que la taxe précitée peut être prélevée pour tout agrandissement ou toute transformation importante. En l'espèce, l'ensemble du volume transformé, soit 978 m3, a été pris en compte d'autant plus qu'il y a création d'un deuxième appartement avec de nombreux changements d'affectation de pièces.

F.

Dans leur prise de position du 22 juillet 2015, les recourants réaffirment leur point de vue, à savoir qu'il ne s'agit pas d'une transformation importante mais d'une modernisation car le corps principal du bâtiment a été laissé intact au niveau du volume, de l'aspect extérieur et de la destination de l'immeuble. Ils confirment ainsi les conclusions prises dans leur recours.

G.

Par courrier du 2 août 2016, l'autorité de céans a invité le Conseil communal d'ici, à lui indiquer, d'ici au 31 août 2016, preuves à l'appui, les montants versés par les recourants (ou les précédents propriétaires) au titre de contribution et/ou taxe d'équipement lors de la construction de la villa (et/ou ultérieurement) sur laquelle était envisagé le projet litigieux. Dans le même délai, il lui a demandé de prendre position sur l'hypothèse de la conclusion d'un accord amiable entre les parties et, le cas échéant, de formuler une proposition transactionnelle à cet égard.

H.

Par courrier du 25 août 2016, le Conseil communal a sollicité une prolongation de délai au 17 octobre 2016. Le 8 novembre 2016, constatant qu'il n'avait pas répondu à son courrier du 2 août 2016, l'autorité de céans lui a imparti un ultime délai non prolongeable de 10 jours dès réception de la présente pour donner suite à ses réquisitions.

I.

Par courrier du 14 décembre 2016, le Conseil communal a finalement répondu au courrier susmentionné en indiquant qu'il n'avait pas la preuve du paiement d'une taxe d'équipement ou de desserte dans la mesure où la construction du bâtiment datait d'avant 1905. Il a par contre trouvé une sanction de 1973 où une taxe de desserte d'un montant de 1'547 francs, équivalente à la taxe d'équipement actuelle, avait été perçue suite à l'aménagement d'une salle de bains au rez-de-chaussée, à juste titre. Pour le surplus, il indique avoir réétudié le dossier sous un angle différent. Avant travaux, l'immeuble était composé d'un logement, d'une cuisine, d'une salle de bains, d'un wc/douche et dans les combles, d'une chambre non isolée et le solde de la surface non aménagée. Après travaux, il dispose de deux logements, de deux cuisines, d'une salle de bains, de deux wc/douche et dans les combles, d'une buanderie, d'un réduit et d'un grenier. Le coût global des travaux s'élève à 500'000 francs et le Conseil communal estime, au vu de ce qui précède, qu'il y a augmentation de l'ampérage, du soutirage d'eau de boisson et du débit des eaux usées. En effet, l'utilisation des services a crû et il s'agit dans ce cas d'une transformation importante du volume existant. De plus le nombre d'utilisateurs de ces services a forcément augmenté au vu du nombre de logements qui est passé de une à deux unités. Il a ainsi maintenu que la taxe était due pour le volume principal transformé de 907 m3mais a reconsidéré sa position concernant le pavillon (30 m3) qui n'avait pas été touché ainsi que pour le local citerne non-habitable et non-chauffé (41m3). Il a par conséquent effectué un nouveau calcul qui ne tenait compte que du premier volume cité : 907 x 8 fr. 51.-/m3= 7'718 fr. 60.

J.

Dans leurs observations du 9 janvier 2017, les recourants estiment que la réponse du Conseil communal susmentionnée est irrecevable, parce que tardive. En outre, leur droit d'être entendu aurait été bafoué, dès lors que la prise de position communale renvoie à des moyens de preuve qui ne sont pas présentés. Sur le fond, ils estiment que le Conseil communal n'a pas tenu compte qu'avant les travaux litigieux six personnes habitaient dans l'immeuble alors qu'aujourd'hui seulement quatre personnes y résident. Dès lors, le nombre d'utilisateurs des services n'a à l'évidence pas augmenté mais bel et bien diminué. Ils précisent également que les surfaces habitables sont restées inchangées suite aux travaux entrepris. Quant au volume isolé, si celui-ci a augmenté, c'est uniquement dû à l'assainissement énergétique effectué, ce qui en soi constitue également un état de fait de nature à diminuer et non à augmenter l'emprise sur les équipements communaux. Pour le surplus, ils indiquent qu'il n'y a pas eu d'augmentation de l'ampérage, que la puissance du raccordement électrique n'a pas été modifiée et qu'il en va de même pour ce qui est du soutirage d'eau de boisson et du débit des eaux usées qui sont restées inchangés depuis les travaux de rénovation. Au vu de ce qui précède, ils jugent que les travaux effectués ne représentent aucunement un agrandissement ou une transformation importante de l'immeuble. Il s'agit, selon les recourants, d'un assainissement énergétique, respectivement d'une modernisation du bien immobilier. Dès lors, ils confirment avec confiance les conclusions prises dans le recours déposé avec suite de frais et dépens.

Considérant en droit :

1.

1.1.Le recours, interjeté dans les formes et délai prévus par les articles 34 et 35 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, est déclaré recevable.

2.

2.1.

àtitre liminaire, il convient de traiter le grief formel des recourants, relatif à la tardiveté des dernières observations du Conseil communal. Sur le principe, il est vrai que l'autorité intimée ne s'est pas conformée aux délais fixés par l'autorité de céans et que cette dernière pourrait en faire abstraction, sous réserve de la possibilité que des faits décisifs puissent ou doivent être pris en considération. En effet, le Tribunal administratif fédéral souligne, dans le cadre de l'application de la loi fédérale sur la procédure administrative, du 20 décembre 1968, dont la procédure cantonale s'inspire très largement, qu'il est généralement admis que l'autorité a l'obligation de prendre en considération les allégués et moyens de preuve tardifs d'une partie, pour autant que ceux-ci soient décisifs. Cela vaut également pour les allégués et arguments émanant de l'autorité inférieure dont la qualité sur cette question est similaire à celle d'une partie. Il découle à cet égard de la maxime inquisitoire de l'article 12 PAet de sa libre cognition en matière de constatation des faits (cf.article 49 lettre b PA) que le Tribunal administratif fédéral statue sur la base du dossier tel qu'il se présente au moment de l'arrêt sur recours; pour le reste, il applique le droit d'office (arrêt du Tribunal administratif fédéral du 7 mai 2015 [B-1300/2014] consid. 2.2 et les références citées).

2.2.

La question de savoir si l'autorité de céans peut faire sienne l'argumentation susmentionnée peut rester ouverte pour les raisons qui suivent. Tout d'abord, s'agissant de la question de la preuve du paiement d'une contribution ou d'une taxe d'équipement antérieure à celle qui est discutée en l'espèce et qui pourrait avoir pour effet d'empêcher la perception de la taxe litigieuse, il sied de rappeler que, d'un point de vue général en procédure, chaque partie doit prouver les faits qu’elle allègue pour en déduire un droit (art. 8 CC). En l'espèce, les recourants n'ont jamais prétendu ni axé leur argumentation sur le fait qu'ils s'étaient déjà acquittés d'une telle contribution mais c'est l'autorité de céans qui, de sa propre initiative, a souhaité le vérifier, pour la bonne forme du dossier. Une réponse positive aurait favorisé la position des recourants dans le cadre de cette affaire, alors qu'une issue contraire ne les péjore pas. Ils sont dès lors malvenus de critiquer les observations litigieuses sur cette question-là. En outre, aucune violation du droit d'être entendu des recourants n'est à déplorer, les observations litigieuses ayant été transmises dans leur intégralité à ces derniers (aucune annexe n'y était effectivement jointe). Pour le surplus, il sera relevé que l'autorité intimée, dans son courrier du 14 décembre 2016, a simplement étayé sa prise de position initiale sur la seule base du dossier et que les recourants n'ont d'ailleurs pas manqué de saisir l'opportunité d'y répliquer pour développer de manière plus circonstanciée leur point de vue. Par surabondance d'arguments, faire abstraction totale de ces observations reviendrait tout simplement à ignorer le fait que le Conseil communal a partiellement reconsidéré sa décision initiale si bien qu'adopter un tel raisonnement est en définitive propre à porter préjudice aux recourants (sous réserve d'une issue absolument favorable de leur recours). Enfin, ce raisonnement se justifie également par économie de procédure dans la mesure où un renvoi de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction pour ce seul motif n'apporterait rien, si ce n'est de prolonger inutilement la durée de traitement de la présente affaire.

2.3.

Au vu de ce qui précède, le grief formel des recourants est rejeté et l'analyse juridique du cas d'espèce peut maintenant porter sur le fond de l'affaire.

3.

3.1.

Selon l’article 113 de la loi cantonale sur l’aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, les communes et les propriétaires participent aux frais d’équipement de la zone d’urbanisation. Dans les secteurs déjà équipés, la commune prélève une taxe d’équipement, exigible pour toute construction nouvelle, agrandissement ou transformation importante lors de l’octroi du permis de construire (art. 118, al. 1 et 3 LCAT). Il appartient au Conseil général de fixer dans un règlement les montants de la taxe d’équipement (art. 114, al. 3, LCAT).

3.2.

Perçue indépendamment des frais de raccordement, la taxe d’équipement a le caractère d’une charge de préférence (RJN 1996, p.200). Elle constitue une participation aux frais d’installations déterminées, réalisées par une corporation publique dans l’intérêt général; elle est mise à la charge des personnes ou groupes de personnes auxquels ces installations procurent des avantages économiques particuliers. La charge de préférence est calculée d’après la dépense à couvrir, de sorte que le produit de l’ensemble des contributions ne dépassera pas le coût total pris en charge par la collectivité (principe de la couverture des frais). Par ailleurs, elle est mise à la charge de celui qui profite des installations réalisées, dans une proportion correspondant à l’importance des avantages économiques particuliers qu’il en retire (principe d’équivalence) (A. Jomini, Commentaire LAT, N. 55 ad, art. 19). La plus-value donnant lieu à une charge de préférence est concrétisée ou mise à profit à l’occasion de la construction, de la transformation ou de l’agrandissement d’un bâtiment. Comme il est extrêmement difficile de déterminer de manière exacte l’avantage précis retiré par le bénéficiaire de l’équipement, la jurisprudence admet qu’elle soit mesurée à l’aide de critères schématiques mais aisément identifiables et d’application facile, tels que la surface de l’immeuble, son volume ou sa valeur d’assurance-incendie (RJN 1996, p. 202; Zen-Ruffinen et Guy- Ecabert, Aménagement du territoire, construction et expropriation, Berne 2001, p. 350 et les références citées). Si le propriétaire s'est déjà libéré du coût de l'équipement par une participation antérieure au prélèvement de ladite taxe, il est réputé l'avoir payée. Par conséquent, en vertu du principe dit de la couverture des coûts, applicable à la charge de préférence, et selon lequel le montant global de cette charge ne saurait dépasser le montant total des investissements de la collectivité publique, on ne saurait admettre que [l'administré] s'en acquitte une seconde fois (RJN 1992, p. 189et la jurisprudence citée).

3.3.

Dès lors que le droit cantonal désigne les faits qui donnent lieu au paiement d’une taxe d’équipement, c’est en fonction de lui qu’il convient d’examiner si une taxe d’équipement peut être perçue. En l’occurrence, tant l’article 118, alinéa 3, LCAT que l'article 21.01 ch. 2 du Règlement d'aménagement de la commune de B., du […], exige une transformation importante pour qu’une taxe d’équipement puisse être perçue. Le Tribunal administratif a eu l'occasion de définir cette dernière notion lors de l'application de l'article 20 al. 1 litt. g de la loi sur les constructions du 12 février 1957 qui traite de l'obligation de créer des places de parc quand des bâtiments sont construits ou font précisément l'objet de transformations importantes.àcette occasion, il a exposé que l'appréciation du caractère important ou non d'une transformation ne dépendait pas exclusivement du coût des travaux entrepris, mais aussi des effets de ceux-ci sur l'organisation ou l'affectation du volume "habitable" de l'immeuble (RJN 1983, p. 195). Il a cependant ajouté que le prix des travaux constituait un indice de poids lorsqu'il était très élevé ou, à l'inverse, très faible (arrêt du Tribunal administratif du 21 octobre 1994 en la cause commune de P. c/ Département de la gestion du territoire et B. C.).

3.4.

Une transformation est importante lorsqu’elle entraîne une modification fondamentale de l’organisation et de l’affectation des volumes existants. L’installation de cloisons intérieures et la création d’une porte supplémentaire, par exemple, ne constituent qu’une transformation très accessoire d’un bâtiment. Par ailleurs, si l’affectation de certains locaux est modifiée dans le sens d’une utilisation moins intensive, on doit considérer que la transformation ne peut pas être qualifiée d’importante (RJN 1996, p. 199). La transformation d’un ancien café-restaurant avec une salle de débit et une salle à manger en un complexe médical comprenant notamment cinq cabinets de consultation, un laboratoire et une salle de radiologie a été considérée comme importante par le Tribunal administratif, car elle impliquait une utilisation plus intensive des équipements collectifs (arrêt du Tribunal administratif du 20 août 2004 en la cause V. L. contre Département de la gestion du territoire et commune de C.).

3.5.

En l'espèce, le litige porte exclusivement sur la notion de transformation importante au sens des dispositions précitées. Il s'agit de déterminer si le volume principal de l'immeuble (907 m3) peut faire l'objet d'une taxe d'équipement au sens de la jurisprudence qui précède.

4.

4.1.

àtitre liminaire, d'après les informations disponibles au dossier, la dernière taxe d'équipement perçue s'agissant de l'immeuble litigieux date de 1973 et ce, pour une modeste somme. Avant cette période, les recherches effectuées par le Conseil communal se sont révélées infructueuses et les recourants n'ont jamais prétendu qu'ils auraient eux-mêmes payés quoique ce soit à ce titre-là. Il s'ensuit qu'ils ne peuvent pas se prévaloir d'une participation antérieure au prélèvement de la taxe d'équipement litigieuse pour s'exonérer de son paiement.

4.2.

S'agissant du projet des recourants, intitulé"transformation et agrandissement d'une maison familiale et démolition d'une dépendance", est devisé à 520'000 francs, soit une somme particulièrement importante pour un immeuble de ce type. Portant sur une villa familiale, le projet, dans sa globalité, est conséquent. En effet, la division de la villa en deux appartements distincts implique assurément une modification fondamentale de l'organisation et de l'affectation des volumes existants. Pour s'en convaincre, il suffit d'observer les plans du projet pour constater que de nombreux changements ont été effectués. Au rez-de-chaussée tout d'abord, une nouvelle cuisine a été construite et une salle de bains et des escaliers détruits au profit de la création d'une nouvelle chambre. La salle de bains a été réaménagée dans une autre pièce. Au premier étage, les modifications sont plus conséquentes au vu de l'objectif du projet, à savoir : la création d'un deuxième appartement. Effectivement, deux escaliers intérieurs et une salle de bains ont été détruits au profit d'une entrée indépendante accessible par un escalier extérieur. Par ailleurs, deux salles d'eau ainsi qu'une cuisine ont été créées. Plusieurs cloisons ont aussi été démolies pour changer l'affectation des pièces. S'agissant des combles, elles ont également fait l'objet d'un profond réaménagement puisque la chambre non isolée et le solde de la surface non aménagée ont fait place à une buanderie (avec des arrivées d'eau), un réduit et un grenier. En définitive, ce sont deux appartements de deux pièces et demie qui ont vu le jour, d'une surface habitable d'environ 80 m2chacun, avec au surplus une petite terrasse couverte pour le premier et tant une surface conséquente non habitable (plus de 60 m2) qu'une terrasse de 30 m2pour le second.

4.3.

Au vu de tout ce qui précède, force est de constater qu'il doit être admis qu'il s'agit, sur le principe, d'une transformation importante de l'immeuble litigieux. En effet, au vu du coût élevé des travaux pour une villa individuelle (qui s'avère être un indice de poids au sens de la jurisprudence précitée) et des effets de ceux-ci sur l'organisation ou l'affectation du volume habitable de l'immeuble (cf. cons. 4.2), admettre le contraire reviendrait en définitive à vider de sa substance la notion de "transformation importante" au sens de l'article 118 al. 3 LCAT.

4.4.

Il reste à analyser si l’affectation des locaux est modifiée dans le sens d’une utilisation moins intensive, ce qui empêcherait le Conseil communal de percevoir toute taxe d'équipement.àce titre, l'autorité de céans rejoint l'autorité intimée qui estime qu'il y a une augmentation de l'utilité des prestations de la collectivité, à tout le moins sur la globalité du projet. En effet, il y a tout d'abord une cuisine et une salle d'eau supplémentaires. De plus, des arrivées d'eau ont été aménagées dans les combles pour équiper la buanderie. Ces travaux sont propres à augmenter réellement (à tout le moins potentiellement) la mise à contribution de l'équipement public. Par ailleurs, le fait que le nombre d'habitants de l'immeuble ait diminué à l'heure actuelle est sans pertinence dans la mesure où c'est bien plutôt l'utilisation possible du bien qui doit être analysée.àcet égard, à la vue de la surface de ces appartements, il n'apparaît pas inimaginable qu'ils puissent accueillir de petites familles en leur sein, moyennant quelques aménagements. En tous les cas, il est notoire que deux ménages distincts mettent plus à contribution l'équipement communal qu'un seul, à nombre de personnes égal.

4.5.

Cela étant, l'augmentation de l'utilisation de l'équipement public n'apparaît pas telle qu'une taxe d'équipement puisse être prélevée sur l'ensemble du volume de l'habitation principale. Pour des motifs d'équité, l'autorité de céans estime que le volume du rez-de-chaussée ne doit pas être pris en considération dans le calcul de la taxation. En effet, en définitive, si il est fait abstraction du projet dans son ensemble, le rez-de-chaussée est la partie de la villa qui a fait l'objet du moins de modifications. Par ailleurs, les changements effectués n'ont pas eu d'influence sur la mise à contribution de l'équipement communal puisque cette partie de l'immeuble dispose, comme précédemment, d'une cuisine et d'une salle de bains.

4.6.

Il s'ensuit que la taxe d'équipement devra être recalculée en tenant compte des m3SIA transformés pour l'étage et les combles, à l'exception de ceux concernant le rez-de-chaussée. Le Conseil communal est également invité à prélever la TVA sur le montant redéfini et à rendre une nouvelle décision aux recourants leur réclamant la somme nouvellement due.

5.

5.1.

Vu le sort de la cause, les recourants, qui obtiennent partiellement gain de cause, supporteront lepaiement de frais de procédure réduits (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours.

5.2.

En application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'état et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas 6'000 francs (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

5.3.

En l'espèce, la cause a nécessité quelques échanges d'écritures succincts, sans vision locale. Tout bien considéré, l'émolument réduit est fixé à 600 francs auxquels s'ajoutent les frais par 60 francs. Ce montant est compensé par celui de l'avance de frais d'un montant de 1'210 francs versée par les recourants le 31 mai 2015. Le solde de 550 francs est restitué aux recourants.

5.4.

Vu l'issue du recours, les recourants ont droit à des dépens réduits (art. 48, al. 1 LPJA). Leur montant doit être déterminé en application du décret du 6 novembre 2012 précité, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 60, al. 2 et 69 TFrais). Le mandataire des recourants a déposé son mémoire de frais et honoraires le 11 janvier 2017. Celui-ci comprend des honoraires par 2'700 francs, qui correspondent à 15 heures d'activité + TVA à 8 %. Par ailleurs, le mandataire précité en a déposé un second, celui d'un avocat-conseil pour un montant total de 2'620 francs, TVA incluse. Ces montants, qui s'élèvent au total à 5'320 francs apparaissent comme disproportionnés tant par rapport à la nature, l'importance et la difficulté de la cause qu'à l'égard de la responsabilité encourue par les représentants. L'activité déployée devant l'autorité de céans se limite au dépôt d'un recours de deux pages et à la transmission d'observations subséquentes sur le fond, par trois fois, également succinctes. Par ailleurs, des prestations sont facturées à double. Enfin, les recourants n'obtiennent que partiellement gain de cause. Au vu de ce qui précède, les dépens réduits sont fixés à 800 francs. Cette indemnité sera mise à la charge du Conseil communal.

Par ces motifs, le Conseil d'État

décide :

1.Le recours de X. et consorts du 11 mai 2015 dirigé à l'encontre de la décision du Conseil communal de B. du 27 avril 2015 est partiellement admis.

2.La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.

3.Un émolument réduit de 600 francs et des frais s'élevant à 60 francs sont mis à la charge des recourants.

4.Le solde de l'avance de frais, par 550 francs, est restitué aux recourants.

5.Une indemnité de dépens réduite de 800 francs est allouée aux recourants, à la charge du Conseil communal.

Neuchâtel, le 8 février 2017

Au nom du Conseil d'état :

Le président,                 La chancelière,

J.-N. Karakash            S. Despland