REC.2013.278

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

La fondation X. (ci-après: la fondation ou la recourante) a pour but de favoriser la pratique du Zen et le message universel de la religion bouddhiste par diverses activités. Elle est propriétaire du bien-fonds [a] du cadastre Y., situé en zone agricole, en nature de place-jardin et d'habitation.

B.

B.a.Par courrier du 14 mai 2013, le Conseil communal Y. a rappelé à la fondation, par sa présidente Z., qu'en été 2012, elle avait déposé une demande de permis pour couvrir sa terrasse, que vu l'ampleur du projet et sa situation en zone agricole elle avait été informée que la procédure de minime importance ne pouvait être appliquée et qu'elle avait alors déclaré y renoncer au profit d'une pergola végétale. Or, le Conseil communal constatait actuellement qu'une construction importante avait été érigée sur la terrasse, que ses dimensions paraissaient identiques au projet initial et qu'elle ne pouvait être assimilée à une petite construction de jardin. Le Conseil communal a donc ordonné à la fondation de déposer une demande de permis de construire.

B.b.Le 4 juin 2013, le Conseil communal a confirmé que la construction réalisée ne pouvait pas être assimilée à une petite construction de jardin, compte tenu de ses dimensions, de sa structure et de son incidence sur l'aspect extérieur du bâtiment. Il a ainsi réitéré l'ordre de déposer la demande de permis.

C.

Le 18 juin 2013, la fondation a déposé une demande de sanction de minime importance. Dans une lettre d'accompagnement, elle a expliqué qu'en octobre 2012, les membres du Conseil communal étaient venus sur place et avaient approuvé un projet de pergola végétale sur la terrasse mais qu'il aurait été souhaitable de s'assurer que toutes les personnes présentes avaient la même définition de l'ouvrage. La fondation a ajouté que lorsque la structure en bois serait masquée par la végétation, la pergola se fondrait dans le décor.

Mise à l'enquête du 12 juillet au 12 septembre 2013, la pergola n'a fait l'objet d'aucune opposition.

D.

Par décision du 15 octobre 2013, le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après: le département) a refusé la dérogation, au sens de l'article 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979, requise a posteriori pour la pergola végétale. Il a également ordonné le démontage de la pergola ainsi que de la terrasse, celle-ci devant être remplacée par une couche de terre végétale ensemencée. Enfin, le département a ordonné le dépôt, jusqu'au 7 novembre 2013, d'une demande de changement d'affectation a posteriori du bâtiment d'habitation existant en [lieu de] tourisme spirituel.

À titre préliminaire, le département a retenu qu'il ressortait d'un projet déposé en mai 2011 (agrandissement en façade ouest contre le bâtiment existant pour la création d'une salle de méditation) qu'une activité liée à ce thème se déroulait déjà dans le bâtiment existant. Or cette activité n'avait pas sa place hors de la zone d'urbanisation et devait faire l'objet d'une demande de changement d'affectation.

Puis le département a considéré que la pergola végétale, bien qu'à proximité du bâtiment existant, n'avait aucun lien matériel avec ce dernier, de sorte qu'elle devait être considérée comme une nouvelle construction au sens de l'article 24 LAT. Or, l'implantation de cette pergola n'était objectivement pas dictée par sa destination car elle répondait à des motifs de convenance personnelle, et ce quand bien même elle s'harmoniserait avec le décor environnant. Le département a ensuite considéré que la construction litigieuse constituait une violation grave des principes fondamentaux de l'aménagement du territoire, en particulier de celui de la séparation des zones à bâtir de celles qui ne le sont pas. Par conséquent, la seule mesure permettant de rétablir l'état conforme au droit consistait à ordonner le démantèlement de la pergola et de la terrasse.

E.

E.a.Le 16 octobre 2013, le service de l'aménagement du territoire (SAT) a délivré un préavis de synthèse négatif.

E.b.Par décision du 21 octobre 2013, le Conseil communal a refusé le permis de construire, compte tenu du préavis précité et de la décision du département.

F.

Par mémoire du 18 novembre 2013, la fondation a recouru contre la décision du département, concluant principalement à l'octroi d'une dérogation et à ce que la commune soit autorisée à délivrer le permis de construire; subsidiairement à ce qu'il soit renoncé à ordonner la démolition de la pergola, au titre de la proportionnalité.

La recourante a exposé que la pergola ne pouvait être implantée qu'à l'ouest de la maison, car les autres côtés se révélaient impropres à cet effet, que ce soit pour des raisons d'équipement, d'ensoleillement, de nature du terrain, de protection du patrimoine ou de voisinage. Puis la recourante a expliqué en détail en quoi consistaient ses activités et que dans ce cadre, l'existence d'un lieu extérieur, en pleine nature, permettait la pratique de disciplines pour lesquelles l'espace intérieur se révélait inapproprié. La pergola ne relevait donc pas de la convenance personnelle mais répondait à une stricte nécessité. La recourante a ensuite allégué qu'aucun intérêt prépondérant ne s'opposait à la construction de la pergola, d'une part eu égard à la position favorable de la commune et à l'absence d'opposition pendant la mise à l'enquête, d'autre part dans la mesure où la pergola avait été érigée dans le respect de l'environnement et où sa structure en bois conservait un caractère mobile – elle avait d'ailleurs été démontée pour l'hiver 2013-2014.

La recourante a ensuite indiqué que la construction sans autorisation de la pergola résultait de malentendus entre interlocuteurs de bonne foi et de son manque d'expérience en matière de droit des constructions, et non d'une volonté délibérée d'éluder le droit. Elle a prié l'autorité de céans d'en tenir compte dans l'appréciation de la gravité de l'atteinte et des mesures de rétablissement de l'état conforme au droit. À cet égard, le démontage définitif de la structure en bois constituerait un réel frein à son potentiel de diffusion de la pratique de la méditation zen et des disciplines associées. Au surplus, l'ordre de démonter de la terrasse elle-même et de la recouvrir par une terre végétale ensemencée lui paraissait dépasser l'objectif de remise en état. En effet, cet endroit n'avait jamais été une zone herbeuse mais bien une zone recouverte de cailloux/gravillons, comme en témoignait une photographie du début du XXèmesiècle jointe au recours.

Le 18 décembre 2013, le Conseil communal a déposé ses observations et son dossier. En bref, il a rappelé le déroulement des faits, précisant que lorsque la fondation lui avait dit vouloir installer une pergola végétale, il l'avait priée de lui soumettre un plan, invitation qui était restée sans suite. Ensuite, ayant constaté l'impact de la pergola sur le paysage, le Conseil communal a indiqué qu'il était disposé à autoriser sa construction à condition que sa grandeur soit réduite d'un tiers côté champ, afin qu'elle soit mieux intégrée dans le site.

G.

Le 29 janvier 2014, le département a indiqué qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur le recours. Par ailleurs, il a informé le service juridique de l'Etat, chargé de l'instruction du recours (ci-après: le service juridique), que la fondation avait déposé une demande de permis de construire pour le changement d'affectation, qui était actuellement à l'enquête publique.

H.

H.a.Le 7 avril 2014, le SAT a transmis au service juridique diverses pièces de son dossier concernant le bien-fonds litigieux.

H.b.Le même jour, le SAT a également adressé au service juridique son préavis de synthèse du 25 mars 2014 et la décision spéciale du 24 mars 2014 du département autorisant le changement d'affectation du bâtiment en maison d'habitation et lieu de rencontres spirituelles, (SATAC 17225) ainsi que la décision du 31 mars 2014 du Conseil communal accordant le permis de construire.

I.

Le 10 avril 2014, l'administratrice communale a répondu à deux questions du service juridique s'agissant de la nature de la terrasse. Il sera revenu sur ce point dans les considérants en droit.

J.

J.a.Le 11 avril 2014, le service juridique a envoyé à la recourante les pièces pertinentes parmi celles transmises par le SAT ainsi que l'échange de courriels avec l'administratrice communale, pour information et observations éventuelles.

J.b.Le 23 avril 2014, la recourante s'est référée à son recours et a souligné que la pergola avait été démontée, selon les injonctions données.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans les termes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

2.1.Si, formellement, la recourante n'a attaqué que la décision spéciale du département refusant la dérogation au sens de l'article 24 LAT, il faut considérer qu'elle s'en prend également à celle du Conseil communal refusant le permis de construire, qui en découle.

2.2.La décision du département, outre la question de la pergola et de la terrasse, aborde la problématique de l'utilisation du bâtiment d'habitation en lieu de méditation et ordonne le dépôt d'une demande de permis pour légaliser le changement d'affectation. La fondation s'est exécutée et par décision du 24 mars 2014, le département a accordé le changement d'affectation. Pour sa part, le Conseil communal a accordé le permis y relatif le 31 mars 2014. Par conséquent, seule demeure litigieuse la question de la pergola et de la terrasse.

3.

3.1.Au sens de l'article 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1). L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (al. 2, let. a) et si le terrain est équipé (al. 2, let. b). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions (al. 3). Ne sont conformes à l'affectation de la zone agricole que les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (art. 16a, al. 1 LAT).

Dès lors, les bâtiments de culte ne sont pas admissibles hors de la zone à bâtir, sous réserve d'une éventuelle dérogation au sens des articles 24 ss LAT (Christoph Jäger, Les bâtiments de culte en droit des constructions et de l'aménagement du territoire, in VLP-ASPAN, Territoire & Environnement no 3/07, ch. 4.2.6).

3.2.Selon l'article 24 LAT, en dérogation à l’article 22, alinéa 2, lettre a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a); et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).

Selon la jurisprudence, pour qu'une nouvelle construction soit imposée par sa destination hors de la zone à bâtir (art. 24, let. a LAT), il faut que des raisons objectives – techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol – justifient la réalisation de cet ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Cette question doit être tranchée selon des critères objectifs, sans que l'on puisse tenir compte des idées et des désirs du requérant, ni de ses convenances ou de son confort personnel (RJN 1997 p. 261). Selon le Tribunal fédéral, l'exigence de l'implantation imposée par la destination de l'ouvrage repose sur l'idée d'une disposition spatiale où le territoire consacré à l'habitat est restreint et doit en conséquence être séparé de celui réservé à la zone agricole et où le terrain sis en dehors du périmètre bâti doit rester en principe libre de toute construction. Or, dans la mesure où le législateur a posé ce critère de distinction, il a effectué lui-même la pesée des intérêts en présence, de sorte qu'il n'appartient ni aux autorités de décision ni aux autorités de recours de le faire à sa place, leur rôle consistant uniquement à appliquer cette réglementation. Enfin, l'existence d'une construction non conforme à l'affectation de la zone ne permet pas, en tant que telle, de considérer que l'implantation hors de la zone à bâtir d'une nouvelle construction liée à la première soit imposée par sa destination (RJN 1995 p. 210; ATF 114 Ib 319, JT 1990, p.476; RJN 1990, p.157).

3.3.La construction de nouveaux lieux de culte hors de la zone à bâtir est exclue, pour quelque communauté religieuse que ce soit. Les bâtiments de culte ne sont tributaires d'une implantation hors de la zone à bâtir ni pour des raisons techniques, d'exploitation ou de qualité du sol (implantation imposée positivement), ni en raison des immissions qu'ils génèrent (implantation imposée négativement). La réaffectation d'églises à des fins profanes et celle de bâtiments profanes à des fins religieuses sont régies par les articles 24a, 24c ou, le cas échéant, 24d al. 2 LAT. De telles réaffectations sont envisageables, mais elles sont soumises à des conditions très restrictives, dépendant du cas de figure en question. (C. Jäger, op. cit., ch. 4.4.2).

4.

4.1.Dans le cas d'espèce, il n'est pas contesté qu'une pergola d'environ 12 m sur 12 m et d'une hauteur de 2.80 m nécessite un permis de construire et qu'étant non conforme à l'affectation de la zone agricole, seuls les articles 24ss LAT ont vocation à s'appliquer.

4.2.Pour la recourante, la pergola est nécessaire pour mettre en place le cadre adéquat pour les activités découlant naturellement de la pratique de la méditation zen d'avril à septembre. En effet, pendant cette période de l'année, l'espace intérieur, dédié à la méditation proprement dite (posture assise) s'avère inapproprié pour des disciplines qui doivent pouvoir bénéficier d'un espace externe. La pergola, ouverte mais protégée du soleil par des canisses et des plantes grimpantes, serait un lieu d'immersion totale au cœur même de la nature, idéal pour les pratiquants de Tai-Chi, de Qi-Gong, de calligraphie et de peinture.

Au vu de la jurisprudence précitée, l'autorité de céans considère toutefois que ces motifs, bien que humainement compréhensibles et honorables, ne constituent pas des raisons objectives, au sens de la jurisprudence, qui justifieraient la réalisation de la pergola. En effet, le fait que le bâtiment existant bénéficie désormais d'une dérogation au sens de l'article 24a LAT (cf. décision du 24 mars 2014 du département) lui permettant d'être utilisé comme lieu de rencontres spirituelles ne signifie pas encore que tout aménagement extérieur qui y serait associé soit imposé par sa destination. De plus, les disciplines associées au bouddhisme et au Zen peuvent très bien être pratiquées dans un espace de verdure en zone à bâtir ou alors, comme ici en zone agricole, dans la nature, par exemple à l'ombre d'arbres existants, sans qu'une structure soit nécessaire. Dès lors, la condition de l'implantation imposée par sa destination, au sens de l'article 24, lettre a LAT, n'est pas réalisée en l'espèce.

4.3.La recourante considère qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la construction de la pergola, aucune opposition n'ayant été déposée et le projet s'intégrant parfaitement dans son environnement.

L'intégration paysagère de la pergola, une fois végétalisée, est certes souhaitable et importante dans le cadre de la pesée des intérêts. Toutefois, elle ne l'emporte pas sur l'intérêt public au respect des principes essentiels de l'aménagement du territoire, à savoir la séparation entre zone à bâtir et zones non constructibles, principe qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40 in arrêt du TF 1C_170/2008 du 22 août 2008). De même, le fait qu'aucun voisin ne se soit opposé n'est pas non plus déterminant (d'autant plus que les bâtiments les plus proches sont situés à une distance de plus de 80 m). L'on relèvera également que l'office de la protection des monuments et des sites a émis le 15 juillet 2013 un préavis réservé lors de la mise en circulation du projet de pergola; cet office relevait notamment que la maison existante était classée de valeur 2 selon le recensement architectural du canton de Neuchâtel, raison pour laquelle d'ailleurs une première demande de la fondation visant à agrandir la maison avait été préavisée négativement par le SAT (SATAC 13788). La commune a également exposé dans ses observations du 18 décembre 2013 qu'elle avait constaté l'impact de la pergola sur le paysage et pourrait y être favorable moyennant une réduction d'un tiers de sa grandeur. Enfin, le fait que la pergola soit démontable n'est pas relevant car elle serait visible la moitié de l'année (avril-septembre), période des activités extérieures de la fondation. Quant au fait que des plantes grimpantes la recouvrent, il faut relever que celles-ci devraient avoir le temps de pousser à chaque "remontage", de sorte que la structure en bois resterait visible plusieurs semaines.

Dès lors, l'autorité de céans considère que la condition de l'article 24, lettre b LAT n'est donc pas non plus remplie.

5.

5.1.Au sens de l'article 46, alinéa 1, lettre dLConstr., lorsqu'une construction ou une installation n'est pas conforme aux prescriptions de la loi ou aux autorisations délivrées, les instances compétentes peuvent ordonner notamment la remise en état, l'entretien, la modification, la suppression ou la démolition. L'article 46a précise que ces mesures sont de la compétence du département pour les constructions ou installations situées hors de la zone d’urbanisation.

Selon la jurisprudence, le fait qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être automatiquement démolie. La question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants. L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux droits du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante. Si les propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher parmi les mesures d'exécution envisageables, celles qui lui paraissent les mieux proportionnées; elle examinera par exemple au moment d'exécuter sa décision, si le but recherché ne peut être atteint par une solution moins rigoureuse (RJN 2010 p. 397, consid. 2a). Par ailleurs, il existe un intérêt public au respect des décisions de l'autorité, en particulier au respect des autorisations de construire. Cet intérêt public évident – qui est lié à des motifs de sécurité du droit et d'égalité de traitement – implique que la renonciation au rétablissement d'une situation conforme doit demeurer exceptionnelle (arrêt du TF 1C_189/2007 du 12 février 2008, consid. 3). Le Tribunal fédéral retient également que celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (arrêt 1P.336/2003 du 23 juillet 2003, consid. 2.1).

5.2.Il sied de constater que la pergola est illégale d'un point de vue formel, puisqu'elle n'a pas fait l'objet d'un permis de construire, et matériel puisqu'elle est non conforme à la zone agricole et ne remplit pas les conditions d'octroi d'une dérogation. D'une surface d'environ 12 m sur 12 m, pour une hauteur de 2.80 m, cette pergola ne peut être considérée comme un ouvrage minime. Selon les photographies figurant dans le dossier communal, son impact sur le paysage n'est pas négligeable. Au surplus, comme il a été dit plus haut, elle heurte le principe fondamental de la séparation des zones à bâtir et de non bâtir. De plus, son démontage ne viole aucun intérêt public.

5.3.La bonne foi peut être admise à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêt de la Cour de droit public du 7 février 2013, réf. CDP.2012.11).

En l'occurrence, le Conseil communal avait déjà informé la recourante, en été 2012, que son projet de couverture de la terrasse, vu sa grandeur et sa structure et compte tenu du fait que le bien-fonds était situé en zone agricole, ne pouvait pas bénéficier de la procédure de minime importance. La recourante avait alors opté pour une pergola végétale et le Conseil communal l'avait invitée à lui soumettre un plan, invitation qui était restée sans suite (cf. courrier du Conseil communal du 14 mai 2013 et observations dudit Conseil du 18 décembre 2013). Il ne ressort donc pas du dossier que le Conseil communal ait donné à la recourante l'assurance qu'elle pouvait édifier une pergola végétale sans permis de construire. Dès lors, la bonne foi, telle que définie par le droit administratif, ne peut être retenue en l'espèce pour faire obstacle à l'ordre de démontage de la pergola.

5.4.S'agissant de la terrasse elle-même, en bois, elle a été installée en 2012-2013 par la recourante pour accueillir la pergola. Dès lors, dans la mesure où elle est intimement liée à cette dernière construction, dont on a vu qu'elle devait être démontée, la terrasse doit subir le même sort.

La recourante estime que l'ordre de la couvrir de terre végétale ensemencée dépasse l'objectif de remise en état et produit une photographie ancienne, d'après elle du début du XXèmesiècle, où la terrasse semble recouverte de gravillons. Plus récemment, la "terrasse" était plutôt un terre-plein non entretenu, recouvert d'herbe, de terre et de gravillons (cf. courriel de l'administratrice communale et orthophotos sur le SITN). Dans ce contexte, l'ordre du département peut paraître aller au-delà d'une simple remise en état. Toutefois, l'autorité de céans estime qu'il est resté dans le cadre de son pouvoir d'appréciation en ordonnant cette mesure, qui vise à supprimer une construction illicite tout en améliorant l'aspect paysager du site. Au demeurant, rien n'empêche la recourante d'entretenir cet endroit en veillant à ce que l'herbe reste rase pour y pratiquer ses activités en plein air.

5.5.En conclusion, l'ordre de démontage de la pergola et de la terrasse est conforme au principe de la proportionnalité.

6.

Vu ce qui précède, le recours est rejeté.

7.

7.1.Vu lesortde la cause, la recourante, qui succombe, supportera le paiement des frais de procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennent les émoluments et les débours.En application du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000.— (art. 44, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 49, al. 1).

En l'espèce, la cause a nécessité deux tours d'écritures, sans vision locale. Elle revêt une importance relative et n'est pas très complexe en droit. Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés à Fr. 880.—, montant compensé par l'avance de frais versée le 28 novembre 2013.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 18 novembre 2013 de la fondation X. contre la décision spéciale du Département du développement territorial et de l'environnement du 15 octobre 2013 et la décision du Conseil communal Y. du 21 octobre 2013 est rejeté.

2.Un émolument de Fr. 800.— et des frais s'élevant à Fr. 80.— sont mis à la charge de la recourante et sont compensés par l'avance de frais du même montant versée le 28 novembre 2013.

Neuchâtel, le 14 mai 2014

Au nom du Conseil d'Etat:

Le président,                   La chancelière,

L. Kurth                         S. Despland