REC.2013.252

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants :

A.

Dans sa séance du 27 avril 2011, le Conseil général de A. a adopté un crédit de 4,8 millions de francs répartis sur quatre ans et destiné à l'abandon progressif du ramassage porte-à-porte des ordures ménagères. La solution retenue consiste en la pose de conteneurs enterrés où les habitants pourront eux-mêmes déposer leurs sacs d'ordures. Cette nouvelle technique de collecte des ordures a pour conséquence, selon l'autorité communale, d'offrir à la population la possibilité de déposer les déchets à une distance maximale de 150 à 200 mètres de chez elle, sans contraintes horaires, de proposer une solution plus sûre et plus hygiénique que le ramassage traditionnel et de supprimer la pénibilité du travail des employés affectés aux camions-poubelles. Aucune demande de référendum n'a été lancée contre cette décision qui est entrée en force.

B.

En date du 12 mars 2013, le service technique des travaux publics de A. a déposé une demande de permis de construire 4 conteneurs sur le domaine public n° 1055 à l'avenue D. 13b. Dans le délai de mise à l'enquête publique, la communauté des copropriétaires de la PPE D. 13-13A a formé opposition au projet, justifiant cette dernière par le fait que les installations se situeront sur le trottoir, propriété de la PPE et qu'elles provoqueront des nuisances sonores dues au stationnement des véhicules pendant le déchargement des déchets. Elle prétendit aussi que les équipements seront de nature à générer un dépôt sauvage d'ordures et d'autres déchets.

C.

Le 21 juin 2013, les services techniques des Travaux publics de A. ont déposé des observations sur les oppositions. Après avoir exposé la stratégie de A. au sujet des conteneurs enterrés, ils allèguent que les futurs conteneurrs seront déposés sur les places de stationnement devant le trottoir et que ce dernier, de même que la route font partie du domaine public. Rappelant que les conteneurs sont répartis de manière à ce que les citoyens puissent amener leurs déchets à pieds, le service précise qu'ils sont principalement destinés à l'usage du voisinage direct dans un périmètre inférieur ou égal à 200 mètres. En conséquence, aucune augmentation de la pollution sonore due aux véhicules en stationnement n'est à craindre. Quant au dépôt sauvage d'ordures, le service les minimise et affirme les combattre avec le concours d'une équipe assermentée formée à cet effet.

D.

A. leva l'opposition par décision du 2 septembre 2013. Elle considéra en bref que la récolte des déchets est une tâche légale, destinée à protéger l'environnement, la santé, l'hygiène et la salubrité publique et constitue une mission d'intérêt public l'emportant sur l'intérêt des habitants ou des propriétaires voisins. S'appuyant sur la jurisprudence, elle s'efforça de démontrer que les nuisances induites par le projet étaient légères et insignifiantes tant en ce qui concerne le bruit que les odeurs, en raison notamment des spécificités techniques du type d'installations concernées. Au sujet des incivilités, elles ne sont pas supérieures à celles causées par des activités de passage et seront de moins en moins existantes au fur et à mesure de l'avancement du réseau des points de collectes jusqu'à l'achèvement de celui-ci.

E.

Par recours du 3 octobre 2016, X. et Y., agissant tant pour eux-mêmes en qualité de copropriétaires et d'exploitants de l'Hôtel-restaurant B., qu'en qualité de membre de la PPE, conclut à l'annulation de la décision attaquée ainsi que du projet de conteneurs en cause et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision.

Dans leur mémoire, ils mettent l'accent sur la préservation des lieux d'habitation, que prévoit la loi sur l'aménagement du territoire, qui doivent être protégés des atteintes nuisibles et incommodantes. L'endroit choisi pour l'implantation des conteneurs est inadapté dès lors qu'il se situe aux abords immédiats d'un hôtel et d'un futur commerce et qu'il génère des nuisances et des désagréments olfactifs pour les habitants du quartier, en particulier lors de leurs vidanges. L'endroit est aussi mal choisi eu égard au trafic existant, sur une rue à sens unique, déjà passablement engorgées par la circulation provenant de deux parkings, situation qui sera aggravée lors des vidanges des conteneurs, qui prend plus de temps qu'un ramassage au porte-à-porte. Par ailleurs, les recourants relèvent l'aspect inesthétique du projet, et le manque d'appréciation des enjeux en présence quant à son implantation.

F.

A. déposa ses observations le 24 juin 2014. Elle réfute les arguments des recourants tant en ce qui concerne l'implantation des installations que s'agissant du désagrément qu'elles peuvent provoquer. Quant au grief lié à l'engorgement du trafic et à la sécurité du réseau routier, il est irrecevable comme l'est celui qui s'en prend à l'esthétique, les recourants ne démontrant pas d'une part être touchés plus que quiconque par l'installation projetée et, d'autre part, en quoi cette dernière serait irrationnelle ou déraisonnable.

G.

Les recourants ont déposé leur détermination au sujet des observations communales le 14 juillet 2014. Se fondant essentiellement sur la jurisprudence invoquée par l'autorité communale, les recourants y puisent des arguments pour justifier leur qualité pour agir et recourir. Ils estiment que le principe de prévention a été violé par le choix d'implantation des conteneurs en quartier très densifié et prétendent que les inconvénients subis ont été démontrés.

Considérant en droit :

1.

Atteints par la décision attaquée, les recourants ont un intérêt manifeste à son annulation ou à sa modification (art. 32 de la loi sur la procédure et la juridiction administrative [LPJA], du 27 juin 1979). Déposé dans le délai légal de 30 jours prévus à l'article 34 LPJA, le recours est recevable.

2.

Les recourants condamnent l'emplacement choisi par l'implantation des conteneurs et prétendent que la vidange de ces derniers entraînera des nuisances plus lourdes que le ramassage de porte-à-porte.

L'article 31b, alinéa 1 de la loi sur la protection de l'environnement (LPE), du 7 octobre 1983 impose au canton d'éliminer les déchets urbains. Selon l'article 3 de l'ordonnance fédérale sur le traitement des déchets (OTD), du 10 décembre 1990, on entend par déchets urbains les déchets produits par les ménages, ainsi que les autres déchets de composition analogue, ce par quoi on entend les déchets mélangés provenant d'entreprises commerciales, artisanales, industrielles, de services ou publiques. Le monopole conféré aux cantons par l'article 31b précité peut être délégué aux communes ou à des tiers, ce qui implique la mise en place d'une infrastructure ou de services ainsi que la délimitation de zones d'apports, ainsi que le précise l'alinéa 2 de cet article. La collectivité publique devra notamment mettre à disposition des lieux de collectes pour le ramassage des déchets mélangés, mais cette tâche n'est en aucun moment précisée de manière plus explicite dans la législation. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les points de collectes peuvent être plus ou moins éloignés du domicile des détenteurs (Favre, Meyer, Engel, L'élimination des déchets urbains et l'évacuation des eaux claires et usées ainsi que leur financement in RDAF 2012 p. 246 et ss). Il n'y a en conséquence en ce domaine aucune clause du besoin qu'il y aurait lieu de respecter.

L'élimination des déchets urbains incombe aux communes qui, aux termes de l'article 5 de la loi concernant le traitement des déchets (LTD), du 13 octobre 2006, assument le service de collecte et leur transport jusqu'aux installations de tri (al. 1). Elles procèdent à des collectes séparées, chaque fois que cela est possible (al. 2). Les installations nécessaires à la valorisation ou à l'élimination des déchets urbains sont aussi, selon l'article 6 de la même loi, du ressort des communes. Le droit fédéral de la protection de l'environnement n'exige pas d'autorisation cantonale pour l'aménagement d'installations de collecte des déchets urbains. L'installation litigieuse se trouvant en zone à bâtir, il appartient au droit cantonal de régler la procédure d'octroi de l'autorisation de construire (arrêt du Tribunal fédéral 1A.36/2000 du 5 décembre 2000).

3.

3.1.

L'implantation des conteneurs comme politique de gestion des déchets et l'abandon du ramassage des ordures ménagères au porte-à-porte a été décidé par le Conseil général de A. qui a confié au Conseil communal, par arrêté du 27 avril 2011 d'exécuter ce dernier après l'expiration du délai référendaire. Celui-ci n'a pas été mis à profit pour contester la politique choisie.

Dans son rapport au Conseil général relatif à une demande de crédit pour l'abandon du ramassage au porte-à-porte en zone urbaine, du 6 avril 2011, le Conseil communal de A. précisait que l'étude portant sur le projet d'abandon du ramassage au porte-à-porte à permis de définir des périmètres en fonction de la distance maximale à parcourir et du nombre de conteneurs à mettre en place dans les différents périmètres, selon la densité de la population. Ce nombre est défini en collaboration avec le service de géomatique et les sites potentiels sont délimités avec le service de l'urbanisme et de l'environnement. Une entreprise active dans le domaine des énergies ainsi que des opérateurs en téléphonie et en réseaux câblés ont collaboré pour identifier les infrastructures souterraines qui empêchent ou permettent l'implantation de conteneurs enterrés (rapport page 9, 10).

3.2.

Les recourants invoquent la nuisance de l'installation en se référant à l'article 11, alinéa 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), du 7 octobre 1983.

Selon cette disposition, indépendamment des nuisances existantes, il importe à titre préventif de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. Le message relatif à la LPE mentionne, au sujet de l'article 11 que ne prendre des mesures de protection de l'environnement qu'au moment où surviennent des dommages, va de pair avec de graves difficultés. Il est en effet plus coûteux et plus compliqué de modifier des installations et exploitations polluantes que d'en construire des neuves compatibles dès le début avec les exigences de la protection de l'environnement (). Pour prévenir de telles difficultés et maintenir la charge polluante globale de l'environnement au niveau le plus faible possible, la loi entend restreindre dans toute la mesure du possible les atteintes à l'environnement qui ne sont pas encore nuisibles mais qui pourraient le devenir. Ce principe de prévention fixé dans l'article définissant les objectifs de la loi se trouve concrétisé par les dispositions relatives à l'étude d'impact sur l'environnement (art. 7), aux critères s'appliquant aux limitations d'émissions (art. 9, al. 2), à la planification de nouvelles zones à bâtir ainsi qu'à la construction d'installations fixes (art. 20 à 22, al. 1) et aux contrôles autonomes et à l'utilisation des substances conforme aux exigences de la protection de l'environnement (FF 1979 III 769).

En vertu du principe de prévention, tout bruit inutile est à éviter aussi longtemps que des mesures pour limiter les émissions sont possibles au vu de l'état de la technique et des conditions d'exploitation et sont économiquement supportables. Il ne faut toutefois pas comprendre ces principes en ce sens que chaque bruit qui ne serait pas absolument nécessaire doit être totalement interdit. Il n'existe pas de droit absolu à la tranquillité, au contraire les nuisances mineures, sans importance, doivent être tolérées (ATF 126 II 300, consid. 4bb). Le Tribunal fédéral a précisé que le "cas bagatelle" constitue un cas d'application du principe de proportionnalité, qui vient conditionner le caractère encore économiquement supportable d'une mesure, lorsque les bénéfices à attendre sont minimes. Cette limite inférieure posée par la théorie du cas "bagatelle" n'est pas définie par la loi et doit être concrétisée dans le cadre de la situation propre à chaque cas d'espèce ().àtravers le cas bagatelle, le tribunal précise que la LPE n'est pas une loi visant le risque zéro et que d'autres atteintes doivent être tolérées: On ne peut exiger ni un silence absolu, ni un environnement dépourvu de toutes pollutions (Jungo, Le principe de précaution en droit de l'environnement suisse, Schulthess 2012 p. 181, 182 et DEP 2007, 818). Le principe de prévention ne doit donc pas être compris comme une obligation systématique de supprimer complètement les atteintes évitables, notamment s'agissant d'installations induisant des bruits et comportements humains (arrêt de la CDP.2012.47, du 6 juillet 2012 et les références citées).

3.3.

S'agissant des odeurs provenant d'un "eco-point", il a été jugé que la mise à disposition de conteneurs supplémentaires pour les ordures ménagères autres que celles destinées aux "eco-points" satisfaisait aux principes de prévention selon l'article 11, alinéa 2 LPE comme l'on peut en déduire de l'arrêt du 5 décembre 2000 du Tribunal fédéral (Monique Kölz, jurisprudence LPE, 2000 à 2005 in DEP 2007, page 256 et DC 2013 p. 66). Il a également été décidé que le caractère performant de conteneurs, le fait d'être enterré et de posséder une isolation acoustique renforcée les rend conforme aux principes de prévention des émissions fixé par l'article 11 LPE (RDAF 2005 p. 394). Ce qui est vrai pour des lieux de récolte des déchets valorisables comme le verre l'est à fortiori pour des conteneurs enterrés destinés à la collecte de sacs-poubelles.

4.

4.1.

Au point 2 de leur mémoire, les recourants estiment que l'installation prévue est de nature à insécuriser la circulation routière, en provoquant des engorgements et à compromettre une exploitation normale et cohérente du parking de l'Hôtel B. et de celui de C., en particulier s'agissant de la sortie de ces derniers. Ainsi que le relève A. dans ses observations du 24 juin 2014, en matière de construction à proximité des routes et voies publiques, la jurisprudence ne reconnaît pas un intérêt propre et personnel pour s'opposer à un projet, à celui qui déclare agir pour assurer la sécurité de toute circulation automobile en alléguant par exemple qu'un carrefour est dangereux parce que la visibilité y est mauvaise sans indiquer spécifiquement en quoi il serait touché en sa qualité de voisin, et ce, même si on fait partie des habitants du quartier. Dans ce cas, l'intéressé s'en prend en réalité aux risques auxquels chacun est confronté en circulant et au manque éventuel de sécurité du réseau routier, question qui est d'intérêt général. Pour invoquer avec succès un tel intérêt, les tribunaux exigent l'existence d'un préjudice immédiat à sa situation personnelle, entraînant un inconvénient réel et pratique (Bovay, Procédure administrative, deuxième édition 2015 p. 506 – 507). Dans le cas d'espèce, on ne perçoit pas en quoi les recourants sont plus touchés que quiconque empruntant la ruelle B. au bord de laquelle sont prévus les conteneurs, en sortant des deux parkings évoqués.

4.2.

Les recourants invoquent l'article 9 LConstr. à teneur duquel, compte tenu de l'importance des contructions et installations, les accès à la voie publique doivent garantir la sécurité des piétons et celle de la sécurité routière, ainsi que l'intervention des services publics. Une autorisation de construire n'est délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé. Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès. La loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que par sa construction et son aménagement, une route puisse accueillir tout le trafic de la zone qu'elle desserte, une fois celle-ci entièrement construite, selon les règles du plan d'affectation, qu'elle n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs et que l'accès des services de secours soient garantis.

Une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner le ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodités et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (arrêt de la CDP.2014.152, du 9 mars 2015 et les nombreuses références citées).

Les conteneurs projetés sont situés à la ruelle B. devant l'enseigne du Bar-disco F. Club, sur les places de stationnement se trouvant à l'heure actuelle le plus au sud de la zone de parcage. Un muret se situant entre le premier des quatre conteneurs sépare ces derniers de l'entrée du parking muni d'une barrière, qui fonctionne au moyen d'un laisser-passer. La circulation sur la ruelle est à sens unique en direction de l'avenue D. et les services de A. qualifient cette ruelle de rue de desserte à faible trafic. Le parking de C. dispose quant à lui d'une sortie qui fait face au parking de l'hôtel B.. A l'est de la ruelle, par rapport à sa direction, à savoir en face de l'installation projetée se trouve un large trottoir de très faible hauteur qui offre un certain dégagement. Selon les dires du service technique, la fréquence de vidange des conteneurs est de deux par semaines et la durée de celle-ci ne s'étend que sur quelques minutes. Au vu de ces éléments, on ne saurait retenir que la situation engendrée par l'apport de sacs aux conteneurs et par la vidange de ces derniers entraîne des désagréments supérieurs à ceux résultant des manœuvres des automobilistes effectuées pour se garer et pour sortir des places de parc actuelles, situées en zone bleue, élément qui a pour conséquence une amplification de la fréquence des dites manœuvres. De plus, ce genre d'installation est avant tout à disposition des habitants du quartier, dont la grande majorité se rendra à pied pour y déposer leurs ordures ménagères. Si le Tribunal fédéral a estimé que les immissions sonores dues au trafic des usagers étaient négligeables devant un "éco-point", on peut légitimement en inférer que l'accroissement de la circulation l'est aussi, ainsi que le relève A. L'argumentation soutenue par les recourants ne saurait être retenue.

5.

L'article 46 du règlement d'aménagement communal (RAC), du 26 octobre 1998 relatif à l'esthétique des contructions ne serait pas respecté, aux dires des recourants qui voient dans le projet une hérésie.

L'article 7 de la loi sur les constructions (LConstr),. du 25 mars 1996 prescrit que les constructions et les installations doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles tiennent compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du quartier ou de la rue. Selon l'article 46 RAC, le Conseil communal interdit les constructions et installations, transformations ou entretiens susceptibles de compromettre l'aspect, le caractère, l'esthétique ou l'harmonie d'un site, d'un paysage, d'un quartier, d'une place publique, ou d'une rue ou de nuire à l'aspect ou au caractère d'un bâtiment ayant une valeur historique ou architecturale (al. 1).

Les communes sont compétentes pour délivrer les permis de construire (art. 29 LConstr.) et ainsi appliquer leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des constructions et des installations. Les communes neuchâteloises disposent d'une liberté de décision importante s'agissant de l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage et peuvent, par conséquent revendiquer le respect de leur autonomie. Le respect de l'esthétique des constructions ressortit en premier lieu à l'autonomie communale, qui dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation. Les aspects esthétiques d'une construction doivent en effet être jugés en se fondant dans la mesure du possible sur des critères objectifs et non pas sur une perception ou un sentiment architectural subjectif. En tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquels elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site. Il faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. On ne peut se référer au sentiment de certaines personnes d'un sens esthétique particulier et dont le goût est orienté d'une façon bien définie (arrêt du Tribunal cantonal CDP.2014.150, du 14 janvier 2015 et les nombreuses références citées).àmesure que le conteneur prend la place de deux véhicules, le plus souvent parqués, dont le volume global est plus imposant et l'aspect (forme, teinte) plus disparate selon le type de véhicules que les quatre conteneurs d'égale dimension et de couleur uniforme, l'installation ne choque aucunement un sens courant de l'esthétisme. La façade se situant derrière l'installation ne se distingue pas par une harmonie particulière, tant s'en faut et la publicité qu'elle contient n'est pas masquée par le projet. Dans ces circonstances, ce dernier n'apparaît pas à tel point déraisonnable qu'il faille en interdire l'installation (arrêt du Tribunal fédéral 1 C_450/2008 du 19 mars 2009).

6.

S'agissant de l'emplacement choisi, il se doit d'être mentionné qu'une installation de collecte de déchets ménagers a – de même qu'un magasin de quartier ou un chemin de desserte – un lien direct avec l'utilisation à des fins d'habitation. On peut donc l'aménager dans une zone résidentielle pour autant que son emplacement soit judicieux et qu'elle soit correctement dimensionnée eu égard à l'importance du quartier (DEP 1991,

p. 151). Les recourants ne disent pas en quoi la rue E. serait mieux susceptible d'héberger l'installation, qui fait partie d'une planification étudiée (cf consid. 3.1. ci-dessus) portée sur l'implantation de 300 pièces réparties sur le territoire communal, atteignables de préférence à pied et servant aux besoins du quartier. Au numéro 25 de la rue E., ce sont des conteneurs pour flaconnages plastiques qui sont installés. Dans la mesure où il est nécessaire que l'équipement soit facilement accessible aux habitants qui doivent l'utiliser et qu'il est aussi indispensable qu'il soit proche de la route (RDAF 2015 I p. 115), rien ne s'oppose à l'emplacement choisi de l'installation. Pour l'ensemble des motifs exposés, ces circonstances objectives, ajoutées à l'intérêt public visé par la construction de conteneurs, qui l'emporte sur l'intérêt privé des recourants à les voir implantés ailleurs, entraînent le rejet du recours.

7.

Conformément à l'article 47, al. 1 LPJA, la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de procédure, qui comprennent les émoluments et les débours. Ils seront supportés par les recourants. En application des articles 44 et 49 du décret fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument peut être arrêté à 800 francs auquel s'ajoutent les débours à raison de 10 % de ce montant, soit au total 880 francs, couverts par l'avance des recourants.

Par ces motifs, le Conseil d'État

décide :

1.Le recours est rejeté.

2.Les frais de la présente procédure qui comprennent un émolument de 800 francs auquel s'ajoutent les frais par 80 francs, soit au total 880 francs, couverts par leur avance, sont mis à la charge des recourants.

3.Il n'y a par ailleurs pas lieu à dépens.

Neuchâtel, le 17 février 2016

Au nom du Conseil d'état :

La présidente,               La chancelière,

M. Maire-Hefti             S. Despland