REC.2013.162

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le 16 juin 2012, les requérants Y. déposèrent une demande de permis de construire (sanction préalable) pour une villa individuelle sur les articles [a] et [b] du cadastre B. Le projet se situe à 15 mètres de la lisière de la forêt. Il présente une hauteur de corniche de 4,79 mètres, une longueur de 44,70 mètres et se présente sur un seul niveau apparent. Le projet qui fut mis à l'enquête publique du 10 août au 14 septembre 2012 a fait l'objet d'une opposition déposée par les époux X. Les opposants contestèrent la dérogation à la distance de 30 mètres de la lisière de la forêt de même que celle accordée à la longueur du bâtiment qui excède de quelques 26 mètres celle autorisée par la réglementation communale. Ils estimèrent aussi que le projet ne respecte ni l'environnement bâti ni l'harmonie du quartier où elle doit s'implanter.

B.

Par décision du 6 mai 2013, le chef du Département de la gestion du territoire (actuellement Département du développement territorial et de l'environnement) leva l'opposition formulée en ce qui concerne la dérogation à la limite des 30 mètres par rapport à la forêt. Il justifia en bref sa position en se fondant sur le préavis favorable de l'ingénieur forestier C. qui admet qu'une dérogation à la distance ne heurte pas l'intérêt public et en motivant cette appréciation.

C.

Le chef du Département de la gestion du territoire (actuellement Département du développement territorial et de l'environnement) leva également l'opposition concernant la dérogation à la longueur maximale du projet, par décision du 6 mai 2013. Après une brève analyse des conditions permettant l'octroi d'une dérogation, il estima que le projet constitue une réponse positive à la mise en valeur d'un terrain dont les caractéristiques sont très particulières en raison de la très forte déclivité de ce dernier.

D.

Dans sa décision préalable du 7 juin 2013, le Conseil communal A. accorda la sanction préalable au projet présenté, en se référant aux deux décisions spéciales du Département et en exigeant que les conditions posées par le service de l'aménagement du territoire soient respectées.

E.

Par mémoire du 4 juillet 2013, les recourants ont contesté les deux décisions spéciales du Département ainsi que celle de la Ville A. Leurs arguments peuvent se résumer de la façon suivante:

La décision du 6 mai 2013 émanant du chef du Département de la gestion du territoire aurait été distribuée non pas par les services cantonaux comme mentionné en leur pied, mais transmise aux services communaux pour distribution et que le secrétariat du service de l'urbanisme de la Ville A. a omis de notifier cette décision par pli recommandé aux époux X. Ils en déduisent que la notification est entachée d'une irrégularité qui entraîne l'admission de la recevabilité du recours déposé le 4 juillet, les décisions contestées n'étant parvenues dans la sphère des recourants que le 1erjuillet 2013.

Conséquemment à cette argumentation, les recourants en déduisent que la décision communale du 7 juin 2013 était prématurée dès lors que les délais de recours des décisions spéciales du Département cantonal n'étaient pas échus.

Sur le fond, les recourants font valoir que la décision querellée est muette sur la question de l'implantation de la construction en lisière de forêt et que de surcroît, elle ne prévoit aucune compensation. Ils ne voient aucun intérêt prépondérant à ce qu'une dérogation soit accordée à la longueur du projet, ce d'autant qu'une décision les concernant leur avait refusé une construction car elle prévoyait un toit à deux pans. Ils requièrent l'annulation des deux décisions attaquées et le respect par l'architecte de la législation et de la réglementation existante, le projet étant au surplus totalement inadapté à l'environnement naturel et déjà construit du quartier en cause.

F.

Par courrier du 7 août 2013, le mandataire des recourants s'est désisté de son mandat d'avocat tout en confirmant que les époux X. maintenaient leur recours, ce qu'ils ont confirmé le 9 septembre 2013.

G.

Dans ses observations du 13 septembre 2013, le DGT (actuellement DDTE) défend un point de vue compatible avec la notification régulière des décisions litigieuses, fondées sur le principe de coordination. S'agissant de la notification de la décision du DGT (actuellement DDTE) au sujet de la dérogation à la distance de 30 mètres de la forêt, le Département estime que si elle n'a pas eu lieu, ce vice doit être réparé. Sur le fond, le Département se réfère à la législation forestière pour défendre la dérogation accordée à la distance à la forêt. Il constate à cet égard qu'aucune entrave à l'exploitation future de la forêt n'est à craindre, que la lisière est stable et que les risques de chute d'arbres sont inexistants. En ce qui concerne la dérogation à la longueur, le Département la justifie par la forme des parcelles concernées et environnantes ainsi que par les gabarits des constructions existantes en est et en ouest, qui réduisent quasiment à néant les possibilités de construire une habitation classique. Enfin, il ne voit pas quel intérêt public serait lésé par le projet.

H.

Pour sa part, la Ville A. admet qu'il ne lui est pas coutumier d'adresser des décisions par pli simple, comme en l'espèce. Elle relève cependant que dans ce cas, seul le point de départ du délai de recours s'en trouve modifié. Pour le reste, les recourants n'ont subi aucun préjudice à l'envoi de la décision par courrier non recommandé. La Ville justifie la procédure suivie pour la notification des décisions attaquées. Sur le fond du litige, l'exécutif précise qu'en matière de sanction préalable, l'autorité n'a pas à traiter des questions liées à l'esthétique d'un projet.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Au terme de l'article 32, lettre a de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 25 juin 1979, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Les recourants, voisins immédiats du projet litigieux possèdent cette qualité. Selon l'article 34 de la LPJA, le délai de recours est de trente jours.

1.2.

Les recourants se plaignent de n'avoir pas reçu la décision du Département du 6 mai 2013 (décision SAT – 15145.2.2013) par pli recommandé et de n'avoir pu l'attaquer dans le délai légal de trente jours mentionné ci-dessus. Pour acquérir force exécutoire, l'article 4 LPJA impose aux décisions de réunir un certain nombre de conditions parmi lesquelles figure le fait d'avoir été notifiée à l'administré. La date de la notification est importante car elle marque le point de départ du délai de recours. Pour des motifs de sécurité du droit, il ne serait pas acceptable que le destinataire ait en son pouvoir de décider lui-même si et quand une décision lui est notifiée. C'est pourquoi l'on considère la notification comme un acte sujet à réception, ce qui signifie qu'elle a lieu au moment à partir duquel le destinataire peut en prendre connaissance, ce qui est le cas lorsque la décision est mise dans sa boîte aux lettres: qu'il en prenne effectivement connaissance ou non n'est pas décisif. La preuve de la notification – soit de l'existence même d'une notification et de sa date précise – incombe à l'administration, en ce sens que s'il y a contestation à ce sujet, la conséquence de l'absence de preuve doit être supportée par l'autorité dont émane la décision (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise p. 38 et les références citées).

En l'occurrence, la Ville A. admet avoir notifié par pli simple la décision spéciale du DGT (actuellement DDTE). Faute de pouvoir démontrer la date de notification de cette dernière, doit-on admettre la date avancée par les recourants comme moment déterminant pour la prise de connaissance de l'envoi et que partant, le recours formé contre cette décision le 4 juillet 2013 l'a été en temps utile. Il est en conséquence recevable.

2.

En revanche, contrairement à ce qu'estiment les recourants, la décision communale du 7 juin 2013 n'est pas prématurée du fait que les délais de recours contre la décision du 6 mai 2013 n'étaient pas échus du fait de sa communication tardive par pli simple. En effet, le principe de la coordination des procédures vise en premier lieu à assurer, d'un point de vue matériel, une application cohérente des normes sur la base desquelles les décisions administratives doivent être prises. Le moyen d'y parvenir lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, relève de la coordination formelle. A ce titre, l'article 25a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) du 22 juin 1979, prévoit qu'une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête publique et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une notification commune ou simultanée (arrêt du Tribunal Fédéral 1 C_309/2013, du 4 juillet 2013).

Au sens de l'article 29 de la loi sur les constructions (LConstr.) du 25 mars 1996, le Conseil communal est l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire. Avant d'octroyer ledit permis, le Conseil communal sollicite le préavis des services concernés de l'Etat (art. 31, al. 1 LConstr.). Selon l'article 58 du Règlement d'exécution de la loi sur les contstructions (RELConstr.), du 16 octobre 1996, le service de l'aménagement du territoire est chargé de mettre le dossier en circulation dans les services concernés, de façon à recueillir leurs préavis et d'envoyer au Conseil communal un préavis de synthèse, comprenant les préavis des différents services concernés. Pour sa part, l'article 52, al. 1 LConstr. opère une assimilation des décisions des communes et des autorités compétentes chargées de rendre les décisions spéciales, (telles celles du DGT; actuellement DDTE) visées en vue d'un éventuel recours auprès du Conseil d'Etat puis au Tribunal cantonal. C'est dès lors à bon droit que la décision communale et les décisions spéciales ont été simultanément notifiées au recourant.

3.1.

Selon la loi fédérale sur les forêts (LFo), du 4 octobre 1991, les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (art. 17, al. 1). Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt. Cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement (art. 17 al. 2).

Aux termes de la loi cantonale sur les forêts (LCFo), du 6 février 1996, sauf dérogation accordée par le Département, notamment en fonction de la situation, de la composition et de la hauteur prévisible du peuplement, aucune construction ou installation ne peut être autorisée à moins de 30 mètres de la lisière de la forêt (art. 16 al. 1). L'octroi d'une dérogation suppose qu'il n'en résulte aucun inconvénient majeur pour la conservation, le traitement et l'exploitation de la forêt et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 16, al. 3). Le règlement d'exécution de la loi (RELCFo), du 27 novembre 1996 répète ces conditions (art. 35, al. 1) et prévoit que le Département doit procéder à une pesée des intérêts en présence, en prenant notamment en considération les besoins de la forêt et le respect des lisières, ainsi que les exigences d'une utilisation rationnelle du terrain destiné à la construction (art. 35, al.3). Sauf s'il s'agit d'une construction non habitable ou de l'agrandissement d'une construction existante, aucune dérogation n'est accordée à moins de 10 mètres de la lisière de la forêt (art. 36, al. 2). Pour autant qu'il n'en résulte aucun inconvénient majeur pour la conservation, le traitement et l'exploitation de la forêt et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose, les plans d'aménagement et les plans spéciaux peuvent fixer des limites de construction à moins de 30 mètres de la lisière de la forêt (art. 37, et arrêt de Tribunal administratif TA 2001.444).

Le but de l'article 17 LFo est de protéger la forêt des atteintes naturelles ou humaines. La distance par rapport à la forêt doit également permettre d'y avoir accès et de la gérer de façon appropriée, de la protéger contre les incendies et de préserver les lisières qui ont une grande valeur écologique. Cette distance minimale permet aussi de protéger les constructions et installations contre les dangers pouvant venir de la forêt. Selon le Message, cette distance ne devrait en principe pas être inférieure à 15 mètres, quelle que soit l'exposition et la hauteur prévisible du peuplement. Par ailleurs, le seul risque d'une atteinte sérieuse et vraisemblable à l'une des fonctions protectrices de la forêt suffit à justifier la non-conformité d'une construction au regard des critères posés à l'article 17 LFo; une mise en danger concrète et actuelle n'est pas exigée. La détermination de la distance à la forêt, tenant compte de tous les critères précités, dépend étroitement des circonstances concrètes du cas particulier (arrêt du Tribunal Fédéral 1 C_621/2012 du 14 janvier 2014 consid. 8.1).

Finalement, les intérêts de la protection du paysage font apparaître aussi comme souhaitable une distance suffisante entre les constructions et la lisière. Il sied d'éviter le contraste frappant entre la silhouette de la forêt et les constructions qui viendraient la rompre de manière choquante (RJN 1992, p. 221).

3.2.

En l'espèce, il ressort de la décision du DGT (actuellement DDTE) du 6 mai 2013 que l'ingénieur forestier C. a constaté que le projet se situe à 18 mètres de la forêt communale A. et qu'une construction se trouve déjà à 7,5 mètres de la lisière de la forêt. La construction projetée n'entravera aucunement l'exploitation future de la forêt et aucun abattage n'est nécessaire à l'édification du projet. La forêt concernée est une hêtraie avec rajeunissement d'épicéas et de sapins. La hauteur des arbres se situe entre 15 et 20 mètres. La lisière est stable et il n'y a pas de risque prévisible de chute d'arbres. Les arbres abattus et à abattre sur les parcelles concernées ne sont pas soumis au régime forestier et, du fait de la végétalisation de la toiture du projet, il n'y a pas à craindre d'influences climatiques telles que l'humidité, l'ombre ou la chute de feuilles. Ainsi les réquisits de l'article 17 LFo sont remplis et aucun intérêt public n'impose le maintien d'une distance de 30 mètres par rapport à la forêt. Au surplus, on ne voit pas en quoi une compensation devrait être opérée du fait de la dérogation à la distance en cause ou de l'abattage d'arbres qui ne sont pas soumis à la législation forestière.

4.

4.1.

L'article 198 du règlement d'aménagement communal (RAC) du 26 octobre 1998 de la Ville de A. (et non pas l'article 158 comme plusieurs fois mentionné dans le dossier de la cause) dispose qu'en zone d'habitation à faible densité (ZHFD), la longueur maximale des constructions est de 18 mètres. Le projet en cause a une longueur de 44 mètres, ce qui nécessite l'octroi d'une dérogation.

Selon l'article 40 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996 des dérogations au plan d'aménagement et à la LConstr. peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies: elles sont justifiées par des circonstances particulières (a), elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un bâtiment (b), elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (c). Le Département a correctement analysé l'état de la jurisprudence, s'agissant des notions de "circonstances particulières", "d'intérêt public important" et de " préjudice sérieux aux voisins" compte tenu de cette disposition, si bien que l'on peut s'y référer. Aux considérations émises peut-on ajouter que la dérogation appartient à la catégorie reçue des actes d'administration discrétionnaires et qu'à cet égard, elle relèvera de la liberté d'appréciation de l'autorité, sous la réserve de l'interdiction de l'arbitraire. S'il est admis qu'on ne saurait en venir, par le biais de dérogations à une sorte de correction à froid de la loi ou du plan, il est vrai aussi que le droit public ordinaire de la construction étant ce qu'il est, un droit souvent casuistique et tatillon, l'autorité ne peut se permettre d'interpréter et d'appliquer les clauses dérogatoires avec rigorisme, mais bien "nach Sinn und Zweck" (Augustin Macheret, la dérogation en droit public de la construction: Règle ou exception in Mélanges André Grisel p.557 et ss).

4.2.

Au point 16 de leur mémoire, les recourants font valoir que le projet est totalement inadapté à l'environnement naturel et déjà construit du quartier et ils ne discernent pas quel intérêt public ou privé prépondérant autoriserait la construction d'une villa de 40 mètres de longueur. Pour sa part, le Département considère comme circonstance particulière le fait que le bâtiment est situé sur un terrain dont la déclivité est très importante, circonstance à laquelle s'ajoute la forme des parcelles qui empêche la construction d'une habitation classique. Jugeant l'intégration bonne et conforme à une densification de la zone, il estime que l'intérêt public n'est pas lésé.

4.3.

En l'espèce, la forte pente et la forme toute en longueur du terrain justifie qu'un projet puisse s'adapter à une telle configuration des lieux, l'épouser en quelque sorte. Les voisins ne peuvent réclamer le maintien de la vue dont ils jouissent que si leur intérêt à ce maintien est protégé par une norme spéciale du droit communal (RDAF 2009, p. 40). La très faible hauteur du projet ne masque pas l'environnement bâti qui se trouve au nord de ce dernier. En particulier, les recourants n'auront dans leur champ de vision direct qu'une petite partie des places de parc. Ils se situent en contrebas du projet. La façade sud du bâtiment est en concordance avec le mur de soutènement se situant en face du numéro [d] de la rue de D. et ne présente à cet égard pas de rupture abrupte avec l'environnement immédiat. Le quartier ne montre pas non plus une symétrie de style. On y dénombre une tourelle à la rue G., un grand immeuble à deux pans avec lucarnes à la rue H., un chalet à la H., un immeuble de forme hexagonale à la rue F., un bâtiment d'habitation banal au numéro [e] de la même rue sans parler de l'imposant complexe situé sur la parcelle [c] au Boulevard I. La coloration des toits et l'orientation des faîtes ne sont pas identiques. Il s'ensuit que le projet ne saurait être qualifié de totalement inadapté à l'environnement naturel.

On relèvera que l'article 198, lettre a, alinéa 3 du règlement d'aménagement communal, en cas de groupement de constructions, permet une longueur maximale qui peut atteindre 36 mètres. Dans cette zone, l'article 193 RAC souhaite une densification des constructions, ce à quoi le projet répond puisqu'il exploite à bon escient du terrain constructible mais en nature de talus, voire de remblai. Certes, en accord avec les recourants sur ce point, une dérogation telle que celle accordée apparaît en chiffre absolu totalement incompatible avec la réglementation en vigueur et ne saurait constituer un précédent autorisant l'octroi d'une dérogation d'une telle ampleur sur un terrain ne présentant aucune des caractéristiques des parcelles en cause. Ainsi que mentionné au considérant 4.1., la dérogation relève de la liberté de l'autorité, sous réserve d'arbitraire. L'arbitraire prohibé par l'article 9 Cst. ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. Pour qu'une décision soit arbitraire, elle doit être manifestement insoutenable, méconnaître gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou heurter de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable, encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (arrêt du Tribunal Fédéral 1 C_169.2012, du 19 mars 2013, consid. 3.1). Or, l'examen du résultat laisse apparaître que ce qui constitue à l'origine un remblai se transforme en un volume de très faible hauteur dont l'implantation s'étire le long du terrain avec une certaine élégance ainsi qu'en témoignent les montages en trois dimensions figurant sur le plan. La végétalisation de la toiture laisse au demeurant subsister une apparence proche de celle d'un terrain naturel.

5.

Selon l'article 38 du RELConstr., la procédure de sanction préalable permet de liquider définitivement les questions de masse, d'implantation, d'affectation et d'accès d'une part, les autorisations spéciales ou dérogations pouvant être accordées à ce stade d'autre part.

Au terme de l'article 39 RELConstr., pour tout projet important, présentant des problèmes particuliers ou nécessitant une ou plusieurs autorisations spéciales, le Conseil communal peut ordonner le dépôt d'une demande de sanction préalable avant la demande de la sanction définitive. La sanction préalable doit obligatoirement être suivie d'une sanction définitive dans les deux ans dès son entrée en force. Elle ne constitue qu'une étape vers la délivrance du permis de construire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_40/2012 du 14 février 2012). L'article 60 RELConstr. prescrit que la sanction préalable n'est valable que pour les questions de masse, d'affectation et d'accès. Ainsi que le soutient la Ville de La Chaux-de-Fonds, l'esthétique d'une construction n'apparaît pas couverte par ces éléments.

6.

Afin d'éviter toute action populaire, le voisin n'est pas autorisé à fonder son recours sur des prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général à moins qu'il ne justifie d'un intérêt privé particulièrement prépondérant à celui de tout autre citoyen (Schaer, op: cit. p. 140). Par ailleurs, la proximité avec l'objet du litige ne suffit pas à elle seule de conférer au voisin la qualité pour recourir. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée (arrêt du Tribunal Fédéral 1 C_565/2012, du 23 janvier 2013, consid. 2.1). Ainsi lorsque les recourants invoquent le respect de la législation communale au pied de la page 5 de leur mémoire, cette question apparaît clairement comme un argument qui ressortit à la protection d'un intérêt général qui n'est pas recevable, faute d'expliquer quels inconvénients ils subiraient eux-mêmes de la décision attaquée. Dans ces conditions, on ne discerne pas quel intérêt public ni quel intérêt prépondérant des voisins s'opposeraient à la dérogation octroyée. Pour l'ensemble de ces motifs, le recours sera dès lors rejeté.

7.

Conformément à l'article 47, al. 1 LPJA, la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de procédure. En application des articles 44 et 49 du décret fixant le tarif des frais des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 6 novembre 2012, l'émolument peut être arrêté à Fr. 1'000.—auxquels s'ajoutent les débours à raison de 10 % de ce montant, soit au total Fr. 1'100.—couverts par l'avance des recourants.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours est rejeté.

2.Les frais de la présente procédure, qui comprennent un émolument de Fr. 1'000.— auquel s'ajoutent les frais par Fr. 100.— soit au total Fr. 1'100.—couverts par leur avance sont mis à la charge des recourants.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le26 mai 2014

Au nom du Conseil d'Etat:

Le vice-président,           La chancelière,

A. Ribaux                                   S. Despland