REC.2012.92

Arrêt du Tribunal cantonal

Arrêt du 28.08.2014 [CDP.2012.296-FISC]

Arrêt du Tribunal fédéral

Arrêt du 27.01.2015 [2C_890/2014]

A.

Monsieur A., marié, père de deux enfants, domicilié rue B. à Neuchâtel, a reçu le 23 février 2012, de la part de sa commune de domicile, la facturen°*** datée du 14 février 2012, d’un montant de CHF 112.30, concernant la taxe de base déchets, relative à la période du 1erjanvier au 31 décembre 2012.

B.

Par mémoire du 22 mars 2012, Monsieur A. a interjeté un recours auprès du Département de la gestion du territoire, contre dite facture, au motif qu’il n’est pas admissible, selon le droit fédéral, de faire participer l’impôt au financement de l’élimination des déchets des ménages, et que partant, la détermination de la taxe de base qui en découle, contrevient également au droit fédéral. Monsieur A. conclut à l’annulation de la facture n°*** de la Ville de Neuchâtel, datée du 14 février 2012.

C.

Après avoir requis et obtenu à deux reprises, les 4 et 24 mai 2012, une prolongation de délai, la Ville de Neuchâtel, par son Service juridique, a déposé le 1erjuin 2012 ses observations. Elle conclut principalement à l’irrecevabilité du recours considérant que Monsieur A. ne jouit pas d’un intérêt digne de protection à recourir, car il n’est pas plus touché par ladite facture que tous les autres administrés de la Ville, qui doivent également s’acquitter de la taxe de base et que le recours d’un particulier formé dans l’intérêt général ou dans l’intérêt d’un tiers est exclu. Par ailleurs, la Ville de Neuchâtel ne voit pas quelle utilité pratique retirerait Monsieur A. de l’admission de son recours, dans la mesure où celle-ci lui produirait un préjudice au sens que le montant de la taxe de base facturable aux ménages devrait être revu à la hausse en cas d’exclusion d’une participation de l’impôt.

Subsidiairement, si le recours devait néanmoins être considéré comme recevable, la Ville de Neuchâtel conclut à son rejet, puisque le financement de l’élimination des déchets urbains au moyen d’une taxe au sac et d’une taxe de base annuelle est conforme au principe de causalité dicté par le droit fédéral et qu’une participation à raison de 25% de l’impôt a pour but de fixer à un montant raisonnable le montant de la taxe de base perçu auprès des ménages, conformément à la volonté du législateur cantonal.

D.

Par courrier du 25 juin 2012, Monsieur A. s’est déterminé sur les observations déposées par la Ville de Neuchâtel. En ce qui concerne sa qualité pour recourir, se référant au tableau de l’annexe 3 du Rapport 10.028 du Conseil d’Etat au Grand Conseil à l’appui d’un projet de loi portant modification de la loi concernant le traitement des déchets du 12 mai 2010, il démontre que l’admission de son recours impliquerait pour lui un allégement de sa participation financière au coût de l’élimination des déchets ménagers, nonobstant une taxe de base un peu plus élevée. Il se sent ainsi particulièrement touché et son recours n’est donc pas formé dans l’intérêt général.

Pour le reste Monsieur A. ne fait que confirmer la motivation de son recours.

E.

La détermination du 25 juin 2012 de Monsieur A. a été transmise à la Ville de Neuchâtel qui, par courrier du 13 juillet 2012, a déclaré ne pas vouloir formuler d’observations complémentaires.

Considérant en droit:

1.

Le recours porte sur la facturation de la taxe de base déchets de ménage, pour l’année 2012. La Loi concernant le traitement des déchets (LTD) du 13 octobre 1986 (RSN 805.30) et son Règlement d’exécution (RLTD) du 1erjuin 2011 (RSN 805.301) sont applicables. La compétence du Département de la gestion du territoire ressort de l’article 33 alinéa 2 LTD et de l’article premier du Règlement d’organisation du Département de la gestion du territoire du 8 mars 2006 (RSN 152.100.03).

2.

Le recours daté du 22 mars 2012 et posté sous pli recommandé le même jour, à l’encontre de la facture n°*** du 14 février 2012, dont la date de réception est le 23 février 2012, intervient dans le délai de 30 jours requis par l’article 34, alinéa 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) du 27 juin 1979 (RSN 152.130).

3.

La qualité pour recourir, au sens de l’article 32 litt. a LPJA, de Monsieur A. (dénommé ci-après, le recourant) est contestée par la Ville de Neuchâtel (ci-après : l’intimée). Aussi, l’autorité de céans doit se prononcer dans un premier temps sur cette question, avant de se déterminer sur le fond, qui porte sur la conformité au principe fédéral de causalité, du financement de l’élimination des déchets urbains au moyen d’une taxe au sac et d’une taxe de base annuelle combinée avec une participation à raison de 25% de l’impôt.

4.

Préalablement, il convient de faire remarquer qu’une décision n’acquiert force exécutoire qu’aux conditions cumulatives énumérées à l’article 4 LPJA. La décision, ou la facture valant décision, doit notamment indiquer l’autorité auprès de laquelle un recours peut être déposé, la forme du recours et le délai pour son dépôt (art. 4 al. 1 litt. c LPJA). En l’espèce, la facture n°*** datée du 14 février 2012 ne contient pas ces éléments. Cependant, cette omission ne la rend pas nulle, car elle n’a entraîné aucun préjudice pour le recourant (TA.2005.169 arrêt du 3 août 2005 et la jurisprudence citée), qui, avocat de profession, a tout naturellement paré à ce manquement, sans même le signaler. Il n’y a dès lors pas lieu de développer plus avant cette question. La facture incriminée est considérée comme une décision exécutoire.

5.

La qualité pour recourir est une condition d’entrée en matière par l’autorité de recours. A qualité pour recourir, toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 32 litt. a LPJA).Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administréset l’intérêt invoqué – qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération; il faut donc que l’admission du recours procureau recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale.Le recours d’un particulier formé dans l’intérêt de la loi ou d’un tiers est en revanche irrecevable (ATF 121 II 39, consid.c) aa)p. 43, ATF 120 Ib 51 et les références citées). Le recourant doit, d’une part, prétendre que la décision incriminée est irrégulière et, d’autre part, établir que l’acte contesté lui cause un préjudice ou le prive d’un avantage dans sa situation propre.Un intérêt digne de protection existe si la situation juridique ou de fait du recourant peut être influencée par l’issue du litige. Ces exigences visent à exclure l’action populaire. L’intérêt digne de protection consiste ainsi dans l’utilité pratique que présenterait l’admission du recours pour le recourant ou, en d’autres termes, dans le fait d’éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision lui occasionnerait (Robert Schaer,Juridiction administrative neuchâteloise, commentaire de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) du 27 juin 1979, éd. Ides et Calendes, Neuchâtel 1995, ad. art. 32 litt. a, p. 138 et ss). L’intérêt requis doit être personnel, actuel et pratique, car le jugement (ou la décision) demandé(-e) doit avoir pour conséquence à la fois de rétablir une situation conforme au droit et de supprimer le dommage subi (FF 2001, p. 4126;Yves Donzallaz,Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, éd. Stämpfli, Berne 2008, ad art. 89, n°3118, p. 1170).

6.

En l’espèce, la décision attaquée, soit la facture n°***, porte sur la taxe de base ménage, pour les déchets incinérables, relative à l’année 2012.

6.1.

La décision incriminée n’est en soi pas irrégulière dans la mesure où il est admis qu’elle a été rendue en bonne et due forme (voir remarque ci-dessus consid. 4), qu’elle est conforme au droit, puisqu’elle applique la législation en vigueur, à savoir l’article 32ade la Loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE) du 7 octobre 1983 (RS814.01), les articles 22 alinéa 1er,, 22b, 22c LTD, les articles 15, 16, 18 RLTD, les articles 14, 16, 18, 24 du Règlement de gestion des déchets du 17 octobre 2011 de la Commune de Neuchâtel, sanctionné par le Conseil d’Etat le 7 mars 2012, .

6.2.

Le recourant, domicilié dans la Ville de Neuchâtel,a reçu la facture concernant la taxe de base pour les déchets urbains, comme tous les ménages de la Commune. Le montant de la taxe de base est le même pour tous, il s’élève à CHF 104.00 et CHF 8.30 de TVA, soit un total de CHF 112.30. Le recourant, débiteur de la somme de CHF 112.30 est touché par la décision entreprise et est en ce sens habilité à l’attaquer, pour autant toutefois que l’on considère que la décision entreprise le touche dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Or, puisque tous les ménages de la Ville sont appelés à s’acquitter de la taxe de base d’un montant identique, nous pourrions a priori conclure en reprenant les arguments de l’intimée, qu’il[le recourant]n’est manifestement pas touché dans une mesure plus grande que la généralité des administrés par cette facture, dans la mesure ou tous les ménages de la Ville de Neuchâtel ont reçu une facture similaire(observations du Service juridique de la Ville de Neuchâtel du 1erjuin 2012), et qu’ainsi déposé dans « l’intérêt général », le recours doit être déclaré irrecevable, conformément à la jurisprudence (ATF 121 II 39 consid.c) aa)p. 43, ATF 120 Ib 51 et les références citées). Cette première analyse mérite toutefois d’être approfondie, au vu des arguments développés par le recourant dans son courrier du 25 juin 2012.

6.3.

Le recourantprétendquesi l’on se réfère au tableau de l’annexe 3 du rapport 10.028 du Conseil d’Etat au Grand Conseil à l’appui d’un projet de loi portant modification de la loi concernant le traitement des déchets, du 12 mai 2012, tableau donnant la comparaison du système de financement de la gestion des déchets urbains actuel et futur (avec et sans participation de l’impôt)il faut constater que le coût des déchets urbains mis à sa charge serait moins élevé sans participation de l’impôt qu’avec ce dernier, et qu’ainsi il a un intérêt personnel digne de protection à recourir, puisque l’admission de son recours "impliquera, globalement, unallégement de [sa] participation financière au coût de l’élimination des déchets ménagersnonobstant une taxe de base un peu plus élevée".Pour le recourant,le système de financement de la gestion des déchets urbains, mis en place par lecantonde Neuchâtel, a pour conséquence d’engendrer, dans sa situation personnelle, une importante prise en charge des frais de gestion des déchets par le biais de ses impôts, mode de financement contesté car, selon lui, contraire au droit fédéral.Bien qu’intéressante, l’argumentation du recourant n’est toutefois pas convaincante. En effet, le recourant n’a pas démontré en quoi il serait plus touché par le système de financement de la gestion des déchets mis en place dans le canton de Neuchâtel, que l’ensemble des autres administrés qui se trouvent dans une situation analogue à la sienne, à savoir en ménage avec deux enfants, avec un revenu fiscal déterminant de l’ordre de CHF 170'000.-. Selon le service de statistique (STAT), le nombre de contribuables réguliers mariés avec deux enfants (hors contribuables externes, contribuables imposés à la source et hoiries) ayant un revenu déterminant s'échelonnant de 160'000 à 180'000 CHF se monte à 193 dans le canton de Neuchâtel et pour la Ville de Neuchâtel, ce chiffre atteint 35 contribuables (ces chiffres sont ceux de l'année fiscale 2010). C’est dire que la situation du recourant n’est pas unique dans le Canton et que sa participation financière globale au coût de l’élimination des déchets ménagers est la même que celle de toutes celles et ceux qui entrent dans la même catégorie de contribuables que lui. Nous constatons dès lors que le recourant n’est pas touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés de la même catégorie contributive. Dès lors, compte tenu de ce qui précède, nous considérons que la démarche du recourant a le caractère d’un recours déposédans « l’intérêt général » et que partant il doit être déclaré irrecevable.

6.4.

Quand bien mêmel’argumentqui précède ne devait pas convaincre, le recours doit être déclaré quoiqu’il en soit irrecevable dans la mesure où son admission aurait pour fâcheuse conséquence que le montant de la taxe de base serait inéluctablement sensiblement augmentée, non seulement pour le recourant, mais aussi pour tous les administrés du Canton, si l’on se réfère au tableau de l’annexe 3 du rapport 10.028 du Conseil d’Etat au Grand Conseil à l’appui d’un projet de loi portant modification de la loi concernant le traitement des déchets, du 12 mai 2012.Le recourant le reconnaît du reste lui-même dans sa détermination du 25 juin 2012, quant il dit que le recoursimpliquera, globalement, unallégement de ma participation financière au coût de l’élimination des déchets ménagersnonobstant une taxe de base un peu plus élevée. Selon la doctrine et la jurisprudence mentionnée ci-dessus, le recourant jouit d’un intérêt digne de protection pour autant que l’admission du recours présente pour lui une certaine utilité pratique, en évitant par exemple un préjudice économique. Or en l’espèce, si le recours devait être admis, il faut bien admettre qu’au lieu d’éviter un préjudice économique, il en créerait un. En effet, non seulement le recourant, et toute la population neuchâteloise, devrait payer une taxe de base plus élevée, mais en plus, il continuerait de payer les mêmes montants d’impôts. Il serait en effet faux de croire qu’une augmentation de la taxe de base aurait pour corollaire une diminution des impôts.En modifiant la Loiconcernant le traitement des déchets (LTD), le 29 septembre 2010,le législateur cantonal n’a pas souhaité introduire un nouvel impôt d’affectation, en opposition à l’impôt d’attribution des coûts (sur ces notions voirXavier Oberson,Droit fiscal suisse, 3eéd. Helbing & Lichtenhahn, Bâle 2007, §1, n°24ss, p. 9 et 10) pour couvrir les frais liés à la gestion des déchets.Cela aurait effectivement été contraire au droit fédéral qui dispose que les cantons veillent à ce que le coût de l’élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autre taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de déchets (art. 32aal. 1erLPE). Toutefois, en préconisant une participation de l’impôt lors de l’instauration des taxes causales, le législateur cantonal a voulu pondérer les montants de ces dernières, afin de ne pas compromettre l’élimination des déchets urbains, qui s’inscrit dans un objectif écologique efficient et respectueux des principes de la protection de l’environnementconformément à l’article32aalinéa 2 LPE qui permet, si l’instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l’élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l’environnement, d’introduire d’autres modes de financement.Au moment de l’introduction de la taxe au sac, qui a engendré de vives réactions au sein de la population appelée à changer radicalement de comportement face à l’élimination de ses déchets, il est légitime de la part des autorités de tout entreprendre pour parer à l’élimination illégale des déchets (arrêt du Tribunal fédéral, 2C_740/2009 dans la cause Commune de Romanel-sur-Lausanne contr Brigitte Gabioud et Département de la sécurité et de l’environnement du canton de Vaud, consid. 4.3.1, p. 6). La mise en œuvre graduelle du principe de l’article 32aLPE dans le canton de Neuchâtel autorise un financement par l’impôt des coûts de l’élimination des déchets urbains, et ce procédé reste conforme au droit fédéral, pour autant qu’au minimum 70% de ceux-ci soient financés par les taxes causales (ATF 2C_740/2009, consid. 4.3.2). L’utilisation d’un certain pourcentage de l’impôt, pour diminuer le montant de la taxe de base et de la taxe au sac, dans le but notamment d’éviter l’abandon de déchets et le littering, relève de la pure gestion des deniers publics, orientée selon une volonté politique, en l’occurrence sociale. Le mode de gouvernance des collectivités publiques relève de l’autonomie cantonale et communale, que le législateur fédéral ne saurait en aucun cas, orchestrer.

7.

En réalité, en attaquant la facture n°*** de la Ville, le recourant n’agit pas dans le but de recouvrir un avantage, de nature économique, matérielle, ou idéale. Il procède afin de faire constater que le mode de financement accepté par le Grand Conseil, lors de l’adoption de la modification de la Loi concernant le traitement des déchets (LTD), au cours de sa quatorzième Session de la 48elégislature, à la séance du 29 septembre 2010, serait contraire au droit fédéral.

7.1.

L’autorité de céans n’est cependant pas habilitée à remettre en question un projet, consciencieusement étudié, peaufiné, amendé et finalement adopté par le Grand Conseil, par 103 voix sans opposition. Le Département, pour peu qu’il fût convaincu par l’argumentation du recourant, ne peut pas annihiler le vote du Grand Conseil. Une telle attitude serait d’autant plus répréhensible que la Loi portant modification de la loi concernant le traitement des déchets (LTD) du 29 septembre 2010 a reçu l’approbation de la Confédération, par décision du 18 novembre 2011 du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), conformément à l’article 37 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (PPE) du 7 octobre 1983 (RS 814.01). Il n’appartiendrait du reste pas d’avantage au Tribunal cantonal de se prononcer contre la décision du Grand Conseil (art. 134 al. 3 LDP). Le canton de Neuchâtel n’a pas instauré un contrôle abstrait des nomes cantonales, communales, intercommunales ou celles émanant d’autres corporations publiques, comme c’est le cas par exemple dans le canton de Vaud qui dispose d’une Cour constitutionnelle (art. 136 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003).

7.2.

Dans le canton de Neuchâtel, le citoyen qui souhaite remettre en question une loi votée par le Grand Conseil dispose des outils mis à sa disposition dans la Loi sur les droits politiques (LDP) du 17 octobre 1984 (RSN 141) et le Règlement d'exécution de la loi sur les droits politiques (RELDP) du 17 février 2003. La Loi portant modification de la loi concernant le traitement des déchets (LTD) a été soumise au référendum facultatif (art. 3). Le recourant qui n’a pas usé de ce droit dans les délais, ne peut pas remettre aujourd’hui en question la loi, par le dépôt d’un recours auprès du Département de la gestion du territoire. Un recours auprès du Tribunal fédéral (art. 87 LTF) aurait peut-être été admis, s’il avait été interjeté dans le délai imparti à l’article 101 LTF (FF 2001, p. 4124).

Pour l’ensemble des raisons développées ci-dessus, le recours est déclaré irrecevable. Il n’est par conséquent pas nécessaire de développer plus avant les arguments tendant à justifier la conformité du financement de l’élimination des déchets avec le droit fédéral.

8.

Au vu de ce qui précède, le recours est déclaré irrecevable. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de procédure conformément à l’article 47 LPJA et à l’Arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative du 22 décembre 2012. Il n’y a pas lieu d’allouer une indemnité de dépens.

Par ces motifs, le conseiller d'Etat chef du Département de la gestion du territoire,

décide:

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge du recourant les frais de procédure, comprenant un émolument de Fr. 300.-, auquel s’ajoutent les débours par Fr. 30.-, soit un total de Fr. 330.-, prélevé sur l’avance de frais de Fr. 550.- dont le solde par Fr 220.- sera restitué.

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 21 août 2012

Claude Nicati