REC.2012.74

A.

Le 25 février 2011, MM. A. et B. ont déposé une demande de permis de construire pour l'agrandissement du bar dans le local de lavage attenant de la station-service qu'ils exploitent à X., sur le bien-fonds *** du cadastre du même lieu.

B.

Le 24 juin 2011, Mme C., propriétaire du bien-fonds *** voisin, a formé opposition au projet précité. Elle a tout d'abord relevé que les voitures des clients du bar se parquaient souvent sur l'assiette du droit de passage dont son bien-fonds bénéficiait, ainsi que sur le trottoir. En effet, la station-service ne mettait pas à disposition de ses clients un nombre suffisant de places de parc, tel que prescrit par la législation. Par ailleurs, en raison de l'interdiction de fumer dans les établissements publics, les clients devaient fumer à l'extérieur, soit près des pompes à essence; en augmentant la surface du bar, les risques étaient démultipliés. Enfin, le bâtiment dans lequel l'agrandissement du bar devait être réalisé se trouvait en zone d'habitation à faible densité. Or, l'agrandissement du bar provoquerait inévitablement de la gêne pour le voisinage immédiat, en raison tant de l'augmentation du va-et-vient des voitures que de la présence accrue de fumeurs à l'extérieur, occasionnant du bruit et des déchets.

C.

Le 4 juillet 2011, MM. A. et B. (ci-après: les constructeurs) se sont déterminés sur l'opposition. S'agissant du droit de passage, ils ont relevé qu'ils veillaient à ce qu'il reste libre et que cas échéant, ils faisaient déplacer immédiatement le véhicule; au surplus le parcage était interdit sur le trottoir et cas échéant, les piétons empruntaient la piste de distribution d'essence. Par ailleurs, l'agrandissement prévu de 24 m2doublait la surface actuelle (équivalente) du bar et la surface de vente assimilable à un kiosque n'excédait pas 16 m2; il y avait sur place cinq places de parc, ainsi que deux parcs automobiles distants de 50 et 100 m déjà utilisés par les clients. En outre, le préavis de l'ECAP était favorable et la station-service avait reçu l'autorisation de vendre des feux d'artifice depuis de nombreuses années, personne ne fumait à proximité des colonnes à essence, le règlement communal imposant une distance de 10 m. Enfin, les constructeurs ont relevé qu'ils travaillaient pour la station-service depuis quinze ans, le bar étant ouvert depuis huit ans tous les jours sans qu'il n'y ait eu de plainte pour des nuisances; d'ailleurs, le bar fermait à 20h30, au plus tard 21h et s'il y avait des déchets, ils s'occuperaient de les nettoyer. Quant au va-et-vient, c'était l'évidence même dans une station-service. L'agrandissement du bar permettrait d'exploiter le commerce dans de meilleures conditions et d'améliorer le confort de la clientèle.

D.

Le 6 septembre 2011, une séance de conciliation a eu lieu en présence de Mme C. (ci-après: l'opposante, respectivement la recourante), de représentants de la commune et des constructeurs. Des propositions d'arrangement ont été émises et des discussions relatives à la signature d'une convention ont été menées pendant l'automne 2011 et l'hiver 2012, mais sans résultat. Les parties n'ont en effet pas pu s'accorder sur l'obligation de contrôles policiers ciblés et sur les heures d'ouvertures limitées, telles que sollicitées par l'opposante.

E.

Par décision du 6 février 2012, le Conseil communal a levé l'opposition, en retenant qu'il ne s'agissait pas d'un changement d'affectation mais de l'agrandissement d'un bar existant dans des locaux existants; que le non respect du droit de passage devait être dénoncé à la police et n'était pas lié à la demande de permis de construire; qu'il avait été prévu que les places de parc soient marquées au sol, un panneau indiquant au surplus que le parcage n'était autorisé qu'à ces endroits; que s'agissant des fumeurs, l'ECAP avait donné un préavis favorable sous conditions et que l'on ne pouvait pas présumer du comportement irresponsable des gens dans le cadre de la demande de permis; et qu'enfin, les activités n'avaient pour l'instant pas causé de gêne pour le voisinage, aucune plainte n'ayant été déposée.

S'agissant du projet de convention qui avait échoué, le Conseil communal a relevé qu'il ne pouvait pas procéder à des contrôles ciblés sur un lieu et restreindre l'ouverture en deçà des heures légales, par souci d'égalité de traitement.

F.

Par mémoire du 8 mars 2012, l'opposante a recouru contre cette décision, concluant à son annulation. À titre préliminaire, la recourante a relevé qu'avant cette demande d'agrandissement, il s'agissait d'un bar à café de 10 places, soit un kiosque amélioré pour déguster rapidement un café après avoir fait le plein d'essence; or l'un des tenanciers venait de passer sa patente d'alcool, de sorte qu'en doublant la surface du bar, il s'agissait d'en faire un lieu de consommation.

Ensuite, la recourante a allégué que le projet litigieux ne respectait pas l'annexe 1 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16 octobre 1996, car il ne prévoyait pas suffisamment de places de stationnement et il convenait de prendre en compte le fait que les voitures devaient pouvoir circuler pour aller prendre de l'essence. S'agissant des fumeurs, la recourante a relevé que pour respecter la distance nécessaire aux pompes à essence, ces derniers devraient se tenir à côté du nouveau bar, et donc devant sa maison; or, si la surface du bar devait doubler, il y avait de fortes chances pour que les normes ne soient pas respectées, ce qui était d'ailleurs déjà le cas, de sorte qu'il y aurait un risque important.

Enfin, la recourante a allégué que l'affectation de la zone d'habitation à faible densité devait être respectée et qu'il fallait éviter d'y promouvoir des activités pouvant gêner le voisinage (cf. art. 10.03.3 du règlement d'aménagement communal) en agrandissant la surface du bar, ce qui aurait pour effet d'augmenter le va-et-vient des véhicules et le niveau de bruit lorsque les clients sortent fumer. Il fallait appliquer cette disposition à l'occasion de l'agrandissement du bar, même s'il ne s'agissait pas stricto sensu d'un changement d'affectation.

G.

Les constructeurs ont déposé leurs observations sur recours le 4 juin 2012, concluant à son rejet. Ils ont exposé que l'agrandissement n'avait pas pour effet de doubler la surface de vente actuelle, puisque la surface actuelle du shop et du bar était de 40 m2alors que l'agrandissement ne portait que sur une surface de 24 m2. Au demeurant, le but essentiel n'était pas d'augmenter les places existantes mais de faciliter le travail du personnel et de rendre les locaux – actuellement très exigus – plus avenants. De plus, l'une de leurs employés jouissait déjà de la patente ad hoc pour l'exploitation du bar avec trente places au maximum, qui permettait déjà de vendre des boissons alcoolisées. Par conséquent, la situation restait inchangée et il n'y avait aucun changement d'affectation. D'ailleurs, comme l'attestait le locataire de l'unique appartement sis dans la station-service, aucune nuisance n'était à déplorer et la police n'était jamais intervenue. Les constructeurs ont également relevé que la recourante avait exploité elle-même pendant dix ans la station-service, propriété de ses parents, et qu'elle exploitait actuellement un établissement public dans la même commune. Enfin, pour les constructeurs, les six places de parc étaient suffisantes et il y avait deux parkings proches, de sorte que l'article 26 RELConstr. était respecté.

En annexe, les constructeurs ont déposé une copie de la patente et l'attestation du locataire précitées.

H.

Le 8 juin 2012, le Conseil communal s'est déterminé sur le recours, concluant à son rejet dans la mesure où il était recevable. Le Conseil communal a tout d'abord allégué que la recourante n'avait pas qualité pour invoquer le non respect des dispositions en matière de places de parc dans la mesure où celle-ci n'était pas de nature à influer sur sa propre situation de fait ou de droit; au surplus la problématique du droit de passage relevait du droit privé. Même si la recourante avait qualité, il faudrait relever qu'il ne s'agissait ni d'une construction nouvelle, ni d'un changement d'affectation ni d'une importante transformation au sens de l'article 26 RELConstr.; au demeurant, six places de parc pour une surface de l'ordre de 60 m2respectaient le cadre légal.

S'agissant du danger d'explosion, qui existait déjà actuellement, le Conseil communal, a relevé que l'ECAP avait émis un préavis favorable, que l'on ne pouvait présumer du comportement irresponsable des fumeurs et que les constructeurs avaient tout intérêt à faire en sorte que leurs clients ne créent pas un tel danger. Concernant les nuisances sonores, la recourante ne démontrait pas une violation des règles de l'ordonnance sur la protection contre le bruit. Enfin, les questions de la patente d'alcool et des heures d'ouverture relevaient de la législation sur les établissements publics.

I.

Les 25 juin et 2 juillet 2012, les mandataires respectifs des constructeurs et de la recourante ont déposé un état de leurs frais et honoraires.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Le recours a été déposé dans les termes et délai légaux.

1.2.

Le Conseil communal met en doute la qualité pour agir de la recourante relative à la problématique des places de parc. Selon l'article 32, lettre a de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, a qualité pour recourir toute personne () touchée par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Selon la jurisprudence (arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du 15 septembre 2009, réf. TA.2009.27), en matière d'autorisation de construire, ont un intérêt digne de protection les voisins qui subiraient dans une mesure accrue les conséquences de la décision litigieuse. En effet, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La proximité avec l'objet du litige ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre la délivrance d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel, se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune. Si les lois cantonales ou communales de police des constructions dont la violation est alléguée ne doivent pas nécessairement tendre, au moins accessoirement, à la protection des intérêts du propriétaire voisin, ce dernier n'est pas pour autant libre d'invoquer n'importe quel grief. Il ne peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit. Cette exigence n'est pas remplie lorsque le voisin dénonce une application arbitraire des dispositions du droit des constructions qui n'ont aucune influence sur sa situation de voisin, telles celles relatives à l'aération ou à l'éclairage des locaux d'habitation dans un bâtiment voisin.

1.3.

En l'occurrence, la recourante est propriétaire du bien-fonds *** (où est située sa maison), immédiatement contigu au bien-fonds *** accueillant la station-service. Le bien-fonds *** bénéfice d'une servitude de passage à pied et pour tous véhicules à la charge du bien-fonds ***. Vu la configuration des lieux, et selon les constatations faites par la recourante, il arrive que des clients se garent sur l'accès à son habitation, l'empêchant d'entrer ou de sortir. Certes, ledit accès est garanti par une servitude de passage, servitude dont la recourante doit, cas échéant, revendiquer le respect devant le juge civil. Il n'en demeure pas moins qu'en invoquant un nombre insuffisant de places de parc au sens de l'article 26 RELConstr., la recourante fait valoir la violation d'une disposition de droit public qui peut avoir une influence sur sa situation de fait.

1.4.

En conclusion, le recours est recevable.

2.

2.1.

Selon l'article 43, alinéa 1 LPJA,l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à l'appui du recours. Il s'agit du principe de l'application d'office du droit qui, dans la procédure de recours, signifie que l'autorité de recours doit appliquer et interpréter d'elle-même les normes légales lui paraissant devoir régir l'état de fait en cause (R. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 176).

2.2.

Les constructeurs ont déposé à la commune un formulaire de demande de permis de construire pour une sanction définitive "ordinaire". Cette demande a été toutefois traitée selon la procédure simplifiée puisqu'il n'y a pas de plans établis par un architecte et qu'excepté l'ECAP (qui constitue un établissement autonome de droit public mais qui peut dans ce cadre être assimilé à un service de l'Etat), les services de l'Etat n'ont pas été consultés. Il convient donc d'examiner ci-après si le projet litigieux pouvait bel et bien bénéficier de la procédure simplifiée.

3.

3.1.

Au sens de l'article 38, alinéas 1 et 2 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, l'autorité communale peut soumettre à la procédure simplifiée les constructions ou les installations de minime importance, en ce sens qu'elles n'ont que peu d'incidence sur leur environnement et en particulier pour les voisins. Elle peut alors renoncer à exiger: la production de plans; le préavis des services de l'Etat; la mise à l'enquête publique et lui substituer l'accord écrit préalable des voisins concernés. Selon l'article 39, lettre a LConstr., peuvent notamment être assujettis à la procédure simplifiée: les petites constructions et les agrandissements mineurs des bâtiments, ainsi que les ouvertures de fenêtres en façade ou en toiture (let. a). À titre d'exemple, l'on peut citer les maisonnettes de jardin, les pergolas fermées, etc. (cf. Guide du permis de construire p. 12).

3.2.

En l'occurrence, il s'agit de doubler la surface d'un bar existant dans l'ancienne station de lavage, bar qui passe ainsi de 24 à 48 m2. Certes, les constructeurs indiquent que l'agrandissement n'a pas pour but essentiel un accroissement sensible de la clientèle (cf. observations sur recours du 4 juin 2012, p. 2). Il est toutefois permis d'en douter en comparant la photographie du bar actuel et l'esquisse du projet figurant au dossier communal, et compte tenu également du fait que la patente de bar accordée à l'employée des constructeurs permet l'exploitation d'une salle de débit de trente places. Mais même en faisant abstraction de ces derniers éléments de fait, l'autorité de céans considère que l'augmentation de la surface d'un établissement public permet en soi d'accueillir plus de clients, clients qui peuvent être source de nuisances sonores et olfactives (fumée) et donc avoir une incidence certaine sur les voisins. Dès lors, la condition de l'article 38, alinéa 1 LConstr. n'est pas remplie.

4.

4.1.

Au surplus, dans le formulaire de demande de permis de construire (chiffre 9.06), les constructeurs ont coché la case demandant une dispense des mesures prévues par la LConstr. concernant l'accessibilité des personnes handicapées en cas de transformations importantes, en indiquant simplement "manque de place". Or, selon l'article 25, alinéas 1 et 3 RELConstr., si le requérant entend être dispensé de l'obligation de prendre tout ou partie des mesures en faveur des personnes handicapées physiques et sensorielles, il joint à la demande de sanction définitive une demande écrite et motivée; le département statue sur sa demande.Selon l'article 65, alinéa 1 RELConstr., lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions de plusieurs autorités, le service assure une coordination suffisante.

Il résulte de ces dispositions que le constructeur qui prévoit des transformations importantes et souhaite être dispensé des mesures d'adaptation en faveur des personnes handicapées doit déposer avec la demande de permis de construire une requête motivée. Cette requête est examinée par le service de l'aménagement du territoire et fait ensuite l'objet d'une décision du Département de la gestion du territoire accordant ou non la dérogation.

4.2.

En l'occurrence, il est vrai que les mesures destinées à faciliter l'accès des personnes handicapées aux constructions ouvertes au public ou destinées à l'habitation collective concernent les constructions nouvelles ou les transformations importantes (art. 21-22 LConstr.) et que les constructeurs ont répondu par la négative à la question de savoir si les transformations étaient importantes (chiffre 9.01 du formulaire de permis de construire). Selon la jurisprudence de l'ancien Tribunal administratif (RJN 2006, p. 224), le point de savoir si les transformations sont réputées importantes ne dépend pas uniquement du coût des travaux entrepris, mais aussi des effets de ceux-ci sur l'organisation ou l'affectation du volume habitable de l'immeuble. L'appréciation du caractère important ou non d'une transformation dépend en général de plusieurs critères appliqués cumulativement.

4.3.

Ainsi, il n'est pas exclu a priori que l'agrandissement du bar constitue tout de même une transformation importante. Cette question devrait donc être examinée par le SAT en fonction des critères précités, et si elle devait être tranchée par l'affirmative, le Département de la gestion du territoire devrait statuer sur la demande de dispense dans une décision spéciale.

5.

5.1.

Par ailleurs, selon l'article 47, alinéas 1 et 2 de la loi sur les établissements publics (LEP), du 1erfévrier 1993, les locaux et emplacements prévus pour un établissement ne peuvent être transférés, transformés ou agrandis qu'avec l'autorisation préalable de l'autorité compétente. Tant que l'autorité compétente n'a pas donné son accord, le Conseil communal ne peut délivrer aucun permis de construction pour les travaux du genre indiqué à l'alinéa précédent. L'article 2 du règlement d'exécution de cette loi (RLEP), du 28 juin 1993, précise que l'autorité compétente est le service du commerce et des patentes (actuellement: la section "police du commerce" du service de la consommation et des affaires vétérinaires: ci-après: la police du commerce).

6.

En l'espèce, il ne ressort pas du dossier que la police du commerce ait été consultée pour l'agrandissement du bar litigieux. Or, cette consultation a lieu précisément dans le cadre de la sollicitation des services de l'Etat, dont les préavis sont ensuite réunis par le SAT dans son préavis de synthèse (art. 31 LConstr.).

7.

7.1.

Enfin, il sied de relever que la station-service se trouve en zone d'habitation à faible densité, destinée, selon l'article 10.03.2 du règlement d'aménagement communal du 26 avril 1995, à l'habitation individuelle ou jumelée et aux maisons terrasses. Dans cette zone, des activités ne provoquant pas de gêne pour le voisinage sont autorisées. L'on peut se demander si une station-service et un bar sont conformes à une telle zone et si tel n'est pas le cas, si ces constructions bénéficient de la situation acquise.

7.2.

Selon la jurisprudence, la protection de la situation acquise commande que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté. Le droit constitutionnel n'offre cependant qu'une protection minimale de la situation acquise car, lorsque ses conditions d'application sont réunies, il se borne à autoriser le maintien du bâtiment et son entretien normal; la garantie constitutionnelle ne s'étend pas aux transformations, rénovations, changements d'affectation ou reconstructions qui, à défaut de règles cantonales spéciales, sont soumis au nouveau droit. Le droit neuchâtelois n'a pas étendu la protection minimale de la situation acquise, que confère le droit constitutionnel, au-delà du maintien et de l'entretien normal d'une construction qui n'est plus conforme aux nouvelles dispositions (RJN 2006

p. 231ss, consid. 3b et c). Cas échéant, une dérogation au sens de l'article 40 LConstr. doit être requise.

7.3.

Dans le cas d'espèce, il ressort du dossier que la station-service existe depuis longtemps et que le bar actuel date de 2002 mais l'on ignore si ces constructions ont été érigées légalement et bénéficient par conséquent de la situation acquise. Si tel était le cas, il conviendrait alors d'examiner si l'agrandissement dudit bar, qui n'est pas compris dans l'entretien normal du bâtiment, peut être autorisé par le biais d'une dérogation au sens de l'article 40 LConstr. Or, une telle dérogation est de la compétence du Département de la gestion du territoire et est instruite par le SAT.

8.

8.1.

En conclusion, il appert que la procédure simplifiée ne pouvait pas être appliquée en l'espèce étant donné que le projet d'agrandissement du bar est susceptible d'avoir une incidence certaine sur les voisins. Au surplus, la consultation des services de l'Etat s'avère indispensable car l'agrandissement du bar nécessite l'accord de la police du commerce et il est possible que des décisions spéciales (mesures pour handicapés et dérogation à l'affectation de la zone) doivent être rendues par le Département de la gestion du territoire.

8.2.

Il convient donc d'admettre le recours, d'annuler la décision du Conseil communal levant l'opposition et de lui renvoyer la cause pour qu'il soumette le dossier de permis de construire à la procédure ordinaire.

9.

9.1.

Vu l'issue du recours, il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales en étant dispensées (art. 47, al. 2 LPJA). L'avance de frais de Fr. 880.—versée le 16 avril 2012, est restituée à la recourante.

9.2.

Par ailleurs, la recourante a droit à des dépens (art. 48, al. 1 LPJA). Le montant doit être déterminé en application de l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du 22 décembre 2010, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 49, al. 2 et 58).

En l'occurrence, la mandataire de la recourante a déposé le 2 juillet 2012 un état de ses frais et honoraires, portant sur son activité de juin 2011 (opposition) à juillet 2012 (clôture de l'instruction du recours).Selon la jurisprudence publiée au RJN 1986 p. 290, en principe, lesdémarchesque le mandataire a entreprises avant la procédure de recours n'entrent pas en ligne de compte pour déterminer le montant des dépens, sauf si elles sont nécessaires à la procédure. Dans cette dernière hypothèse, une telle activité ne sera prise en considération que si les difficultés de la cause ont nécessité des travaux préparatoires d'une ampleur inhabituelle. Il appartient à l'administré qui entend obtenir l'indemnisation de tels frais d'alléguer cette prétention.

9.3.

En l'occurrence, l'intervention de la mandataire avant la réception de la décision du Conseilcommunaldu 6 février 2012 et la rédaction du recours ne peut pas être prise en compte puisqu'elle s'inscrit dans le cadre normal de la procédure d'opposition. Certes, cette procédure d'opposition a nécessité un certain nombre de démarches. Toutefois, il n'est pas allégué que ces démarches représenteraient des travaux préparatoires d'une ampleur inhabituelle. Dès lors, étant donné que la mandataire n'a pas chiffré le temps consacré à chaque activité, il convient d'estimer celui-ci pour la seule procédure de recours devant le Conseil d'Etat, soit la rédaction d'un recours et cinq courriers. Le montant total des honoraires indiqué par la mandataire est de Fr. 2'550.20, soit une dizaine heures à Fr. 250.—, tarif usuellement pratiqué par la Cour de droit public (par exemple CDP.2010.359). Compte tenu du nombre d'actes facturés avant le recours, il convient de réduire de moitié les honoraires réclamés, soit cinq heures à Fr. 250.—plus Fr. 125.—defrais(art. 54 de l'arrêté temporaire) et la TVA à 8%, soit au total Fr. 1'485.—Les dépens accordésà la recourante sont donc fixés à Fr.1'485.—, à la charge du Conseil communal.

9.4.

Vu l'issue du recours, les constructeurs n'ont pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours du 8 mars 2012 de Mme C. contre la décision du 6 février 2012 du Conseil communal X. est admis, dite décision étant annulée.

2.La cause est renvoyée au Conseil communal, au sens des considérants.

3.Il est statué sans frais.

4.L'avance de frais de Fr. 880.—, versée le 16 avril 2012, est restituée à la recourante.

5.Une indemnité de dépens de Fr. 1'485.—, TVA incluse, est allouée à la recourante, à la charge du Conseil communal.

Neuchâtel, le15 août 2012

Au nom du Conseil d'Etat

Le vice-président,           La chancelière,

T. Grosjean                   S. Despland