REC.2012.218

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

Le 15 juin 2012, le conseil communal B. (ci-après: le conseil communal) a publié dans la Feuille officielle un arrêté du 21 mai 2012 concernant la circulation routière et approuvé par le service des ponts et chaussées le 6 juin suivant, lequel prévoit de limiter le stationnement à 2 heures, tous les jours de l'année, dimanches et jours fériés compris, sur les places de parc sises au nord et nord-est du bâtiment du Château, au sud de "C.", et au sud de la route D.. Des vignettes intransmissibles offrant une durée de stationnement illimitée dans le temps et valables sur tous les parkings communaux de B. seraient disponibles, contre paiement d'un émolument annuel de CHF 100.-.

B.

Par mémoire de recours du 15 août 2012 déposé devant le Département de la gestion du territoire (actuellement: Département du développement territorial et de l'environnement), X. (ci-après: la société recourante) a conclu à l'annulation dudit arrêté. En premier lieu, la société recourante a allégué qu'étant située dans la vieille ville B. (Rue A. 1) et employant 14 collaborateurs, dont plusieurs utilisent quotidiennement leur véhicule afin de se rendre à leur lieu de travail, elle serait directement touchée par les restrictions de circulation arrêtées par le conseil communal. Dès lors, elle a affirmé avoir la qualité pour recourir. Sur le fond, la société recourante a soutenu que la mesure adoptée – l'arrêté du 21 mai 2012 – ne respecterait pas le principe de la proportionnalité ni celui de l'intérêt public. Selon elle, le but poursuivi n'étant pas clair, il serait impossible de déterminer s'il répond à un intérêt public, et cela dans le sens où la mesure adoptée n'empêchera pas le parcage, mais le soumettra à des conditions plus restrictives. Dès lors, elle a affirmé que cette mesure n'aurait ni comme but la sécurité, ni la protection contre le bruit, ni l'amélioration de la circulation, mais uniquement la production de recettes financières supplémentaires pour la commune, par le biais de vignettes payantes et d'amendes d'ordre, ce qui ne serait pas conforme aux principes en matière de circulation routière.

Au sujet de la proportionnalité, la société recourante a allégué recevoir en ses locaux de nombreux partenaires contractuels, qui utilisent leur véhicule et stationnent souvent plus de 2 heures sur les places prévues à cet effet. Dès lors que la vignette n'est pas transmissible, la société recourante a expliqué qu'en cas de rejet du recours, elle devra acheter une vignette pour la quasi-totalité de ses collaborateurs (au nombre de 14) ainsi que pour les visiteurs occasionnels (estimés entre 10 et 15), ce qui compliquerait son activité commerciale et entraînerait des conséquences financières non négligeables pour elle.

C.

Par mémoire de recours du 16 juillet 2013, l'Association Y. (ci-après: l'association recourante) et Z. (ci-après: le recourant) ont conclu à l'annulation de l'arrêté du 21 mai 2012. En premier lieu, l'association recourante a allégué qu'elle possédait la personnalité juridique, qu'une grande majorité de ses membres étaient touchés et lésés par l'arrêté querellé et qu'ils auraient eux-mêmes la qualité pour recourir, car ils seraient, selon les statuts, habitants, commerçants ou propriétaires d'immeubles de la vieille ville du Landeron. Sur le fond, l'association et le recourant ont expliqué qu'en décembre 2007, un système de places de stationnement payantes a été refusé par la population de B. suite à un référendum et que le système actuel ne serait qu'un moyen détourné pour arriver au même résultat. Selon eux, une telle manière de procéder irait à l'encontre des règles de la bonne foi et de l'égalité de traitement pour les habitants et les commerçants de la vieille ville, ainsi que pour les personnes y travaillant. Bien que la compétence de la commune ne soit pas remise en cause par les recourants, ces derniers ont contesté le but dudit arrêté, car il serait uniquement de nature économique (production de recettes financières supplémentaires par le biais de contraventions). L'association recourante a également fait part de ses craintes concernant l'effet dissuasif que pourrait avoir ce système, sur les gens souhaitant participer aux différentes manifestations culturelles et commerciales de la vieille ville, occasionnant de cette manière un manque à gagner financier conséquent à la commune, aux commerçants environnants et à l'association recourante. Finalement, les recourantsont également des craintes quant à la célébration des mariages, ainsi que la fréquentation des expositions du musée et des restaurants, dépourvus de places de parc privées.

D.

Le 15 octobre 2012, le conseil communal a reconnu la qualité pour recourir du recourant, mais pas celle de l'association recourante, car seule une minorité de ses membres serait touchée par la mesure contestée. Selon le conseil communal, l'arrêté en question concerne au total 57 places, sur les 905 places de parc disponibles sur tout le territoire communal B.. Il a ensuite expliqué que le but de cet arrêté était de libérer les places de parc des "voitures-ventouses", dont certaines demeurent stationnées sur de très longues périodes. Le coût annuel de la vignette ne s'élevant qu'à CHF 100.-, le conseil communal a contesté le grief des recourants, selon lequel l'unique but poursuivi consisterait en une augmentation des recettes financières. Tout en précisant que l'association recourante avait elle-même affirmé, dans une lettre du 23 mars 2007, que la majorité des visiteurs ne s'arrêtaient qu'un cours instant, le conseil communal a estimé que la possibilité de stationnement libre durant 2 heures devait être considérée comme suffisante et proportionnelle au but visé. Ensuite, le conseil communal a soutenu que la situation actuelle ne pouvait pas être comparée avec le système de places payantes envisagé en 2007, car les dispositions actuellement envisagées ne concernent qu'un nombre limité de places de parc et aucune pose d'horodateur ne serait prévue. En ce qui concerne l'aspect discriminatoire des mesures contestées, le conseil communal a rappelé que, conformément à l'article 48, alinéa 2 de l'ordonnance sur la signalisation routière (OSR), du 5 septembre 1979, les restrictions de stationnement ne sont pas applicables entre 19h00 et 8h00 et que, dès lors, une vignette au tarif annuel de CHF 100.- ne saurait constituer une charge disproportionnée ou une mesure discriminatoire. Finalement, concernant les différentes craintes émises par les deux recourants, au sujet de la perte d'attractivité des manifestations culturelles et commerciales de la vieille ville, le conseil communal a rappelé qu'en marge de son arrêté, il avait pris des dispositions en ce sens, permettant notamment une dérogation audit arrêté lors de manifestations se déroulant en ville, ainsi que pour le stationnement exceptionnel de véhicules devant l'Hôtel de Ville et/ou […], lors de mariages.

E.

Dans ses observations du 15 octobre 2012, le conseil communal a reconnu la qualité pour agir de la société recourante et a notamment expliqué que le montant annuel de la vignette ne s'élevant qu'à CHF 100.-, la mesure ne saurait être qualifiée de disproportionnée et que le but de cet arrêté était l'élimination des "voitures-ventouses". De plus, le conseil communal a estimé que la mesure ne touchant qu'une petite partie de l'ensemble des places de parc communales, elle ne saurait avoir une incidence sur l'activité de la société recourante, dans le sens où d'autres places de parc restent disponibles à proximité, offrant une alternative équivalente. Finalement, le conseil communal a relevé que l'intérêt public l'emportait sur l'intérêt privé de la société recourante, qui ne pouvait prétendre à des places de parc à demeure, sur le domaine public.

F.

Le 20 novembre 2012, la société recourante a déposé ses observations et a précisé que la mesure attaquée ne serait pas proportionnelle, car il aurait fallu, par exemple, prévoir la transmissibilité de la vignette ou créer une "vignette-visiteur" à prix réduit. Finalement, la société recourante a relevé que les autres places de stationnement étant situées à plus de 500 mètres, elles ne sauraient être considérées comme des alternatives équivalentes ou similaires au parking de la vieille ville, tout particulièrement pour les fournisseurs et collaborateurs transportant du matériel lourd.

G.

Le jour même, l'association recourante et le recourant ont également déposé leurs observations, insistant sur l'image négative qu'un tel système pourrait avoir d'un point de vue extérieur. Ils ont ensuite précisé que la discrimination consisterait dans le fait que les habitants et les commerçants de la vieille ville devraient acquérir ladite vignette, s'ils n'entendent pas devoir déplacer à tout moment leur véhicule, contrairement aux autres habitants et commerçants de la ville.

H.

Le 15 janvier 2013, le conseil communal a déposé ses observations en lien avec celles de l'association recourante et du recourant, rappelant que le parcage diurne était libre 2 heures durant, ainsi que de 19h00 à 8h00 et que, de plus, la mesure contestée ne touchait qu'une faible partie des places de parc disponibles sur le territoire communal du Landeron.

I.

Le jour même, le conseil communal a pris position suite aux observations de la société recourante, du 20 novembre 2012, précisant que le système autorisait les personnes physiques ou morales à bénéficier, à certaines conditions, d'allègements en matière de stationnement. Finalement, le conseil communal a rappelé que de nombreuses autres places de parc restaient libres (et ceci à une distance de 300 mètres seulement), que la réglementation litigieuse autorisait un stationnement libre 2 heures durant, ainsi que de 19h00 à 8h00, et que de telles disponibilités seraient largement suffisantes pour permettre aux fournisseurs, livreurs, clients ou mandataires de la société recourante, d'accomplir les tâches qui leurs sont dévolues.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Au vu de la connexité des deux causes (recours contre l'arrêté du conseil communal concernant la circulation routière, du 21 mai 2012), il se justifie de les joindre.

1.2.

Pour ce qui est de la qualité pour recourir de l'association recourante, l'autorité de céans considère que l'intérêt de la question n'est pas primordial, étant donné qu'un membre de l'association a agi à titre personnel, de sorte que le recours doit, à ce titre en tout cas, être pris en considération.

1.3.

Déposés dans les formes et délai légaux, les recours sont déclarés recevables.

2.

2.1.

L'article 3 de la loi sur la circulation routière (LCR), du 19 décembre 1958, autorise les cantons, dans les limites du droit fédéral, "à interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes" (al. 2). Les cantons peuvent notamment édicter des limitations ou des prescriptions de circulation lorsqu'elles sont nécessaires "pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation" (al. 4).

2.2.

Cependant, la loi permet aux cantons de déléguer cette compétence aux communes, sous réserve de recours à une autorité cantonale (art. 3, al. 2 LCR). Le législateur neuchâtelois a fait usage de ce droit pour toutes les routes à l'intérieur des agglomérations communales (art. 2 de la loi d'introduction des prescriptions fédérales sur la circulation routière [LI-LCR], du 1eroctobre 1968, et art. 1 de l'arrêté d'exécution de la loi d'introduction des prescriptions fédérales sur la circulation routière, du 4 mars 1969). Cette disposition consacre ainsi le principe de la souveraineté des cantons sur les routes. Il en résulte que l'autorité cantonale, ou par délégation l'autorité communale, dispose d'un certain pouvoir d'appréciation, largement reconnu au plan fédéral, lorsqu'elle prend une mesure dans le domaine de la police et de la circulation (ATF 108 Ia 113; 101 Ia 565; JAAC 1980, p. 100; 1979, p. 87; 1975, p. 89; Message du Conseil fédéral relatif au projet de loi sur la circulation routière, du 24 juin 1955, FF 1955 II, p. 11 et toutes les références citées). Au moment d'ordonner une réglementation locale du trafic au sens de l'article 3, alinéa 4 LCR, on optera néanmoins pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation (JAAC 1991, p. 293).

2.3.

L'article 3, alinéa 4 LCR permet ainsi aux cantons et aux communes d'édicter "d'autres limitations ou prescriptions" que l'interdiction (complète ou temporaire) de circuler, prévue à l'article 3, alinéa 3 LCR. Ces mesures concernent par exemple les interdictions partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les limitations de vitesse, ou les autres mesures destinées à diminuer ou à tranquilliser le trafic, telles que la création de rues résidentielles (JAAC 1990/54, p. 41, n° 8). Les interdictions de parquer entrent aussi dans la catégorie des prescriptions de l'article 3, alinéa 4 LCR si le trafic reste autorisé. De telles mesures peuvent être ordonnées aussi bien sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit que sur les routes de grand transit qui ne relèvent pas de l'ordonnance concernant les routes de grand transit (RS 741.272). Elles peuvent être adoptées pour des raisons relevant de la politique de la circulation (sécurité des piétons, modération du trafic), de la construction (protection de la structure de la route) ou "d'autres exigences imposées par les conditions locales". Cette dernière formulation laisse aux cantons et aux communes une grande marge d'appréciation qui leur permet de prendre en considération les objectifs de planification. L'article 3, alinéa 4 LCR a été complété le 23 mars 1984 pour préciser que la protection de l'environnement pouvait aussi justifier des restrictions à la circulation (FF 1983 I, p. 785).

3.

En l'occurrence, il y a lieu d'examiner si le nouvel aménagement des places de parc situées au nord et nord-ouest du bâtiment du Château, au sud de "C.", et au sud de D., visé par l'arrêté contesté, est conforme aux principes de la légalité, de l'intérêt public, de la proportionnalité et de l'égalité.

4.

Pour ce qui est de la base légale, l'article 3 LCR habilite les cantons ainsi que les communes sur délégation de ces derniers "à interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes" (al. 2), ainsi qu'à réglementer le parcage de façon spéciale (al. 4). Dès lors que, comme cela a été dit plus haut, le législateur neuchâtelois a délégué cette compétence aux Conseils communaux pour les routes de leur ressort, le conseil communal était habilité à adopter l'arrêté dont il est question, ce que les recourants ne contestent d'ailleurs pas.

5.

En premier lieu, les recourants contestent le but d'intérêt public poursuivi par la mesure attaquée. Selon eux, l'unique motivation du conseil communal serait de nature financière (par le biais des vignettes et des amendes d'ordre). En l'espèce, et comme cela a été expliqué par le conseil communal dans ses observations du 15 octobre 2012, la mesure projetée vise notamment à éviter les "voitures-ventouses", qui restent stationnées sur de très longues périodes et entravent le parcage d'autres usagers, comme par exemple les personnes externes souhaitant visiter le bourg B.. Le but visé est donc de faciliter la circulation par la rotation régulière des véhicules parqués et à favoriser l'accès au centre-ville. A ce sujet, la jurisprudence a admis qu'outre le fait que les restrictions en matière de parcage de véhicules soient à l'évidence de nature à améliorer la circulation, les chances des automobilistes de trouver une place de stationnement s'en trouvent accrues et les risques d'embouteillage et d'autres problèmes de ce type diminués d'autant (cf. RJN 1998, p.277, consid. b et les références citées). Dès lors, et contrairement à ce qui est allégué par les recourants, la mesure attaquée poursuit un intérêt public.

6.

6.1.

Par ailleurs, les recourants relèvent que la mesure projetée ne serait pas proportionnelle. Selon l'article 107, alinéa 5 OSR, qui rappelle le principe de la proportionnalité en matière de réglementation et de restriction de trafic, on optera, parmi les mesures devant nécessairement être prises dans ce domaine, pour celle qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation, soit en d'autres termes pour celle qui se trouve dans un rapport raisonnable avec le but recherché et n'outrepasse pas le cadre qui lui est donné (ATF 101 Ia176; RJN 1991, p. 78, consid. 5). Il est l'occasion de rappeler que le pouvoir d'examen de l'autorité de céans est restreint et que cette limitation se justifie par le fait que l'autorité intimée jouit d'un pouvoir d'appréciation pour juger des conditions locales, techniques ou de politique générale de circulation.

6.2.

En l'occurrence, et en ce qui concerne les arguments de la société recourante, il faut rappeler que, comme l'a relevé le conseil communal dans ses observations du 15 janvier 2013, le territoire communal B. comporte de multiples possibilités de stationnement libres et dépourvues de toute limitation ou restriction, et ceci à seulement quelques minutes à pied de l'entreprise en question. De plus, la règlementation litigieuse autorise le parcage libre et gratuit 2 heures durant, ainsi que de 19h00 à 8h00. Dès lors, c'est à juste titre que le conseil communal a considéré que ces possibilités étaient suffisantes pour permettre aux fournisseurs, livreurs, clients ou mandataires d'accomplir les tâches qui leurs sont dévolues. D'une manière générale, de telles possibilités de stationnement ne nuiront pas aux restaurateurs, car les 2 heures libres en période diurne sont suffisantes pour le repas de midi et la période libre entre 19h00 et 8h00 est également largement suffisante pour le repas du soir. Concernant les diverses manifestations ayant lieu en ville, le conseil communal a prévu des dérogations à l'arrêté du 21 mai 2012, ainsi que pour le stationnement exceptionnel devant l'Hôtel de ville et/ou […], lors de mariages, de telle sorte que sur ce point, le grief de la violation de la proportionnalité ne peut être suivi. De plus, avec l'introduction d'une zone bleue et les contrôles plus aisés de police qui en résultent, les places de parc seront libérées plus régulièrement, ce qui augmentera en conséquence les possibilités de stationnement devant les commerces de la vieille ville. On peut donc considérer qu'une telle solution est plus avantageuse, puisque les touristes et les clients motorisés pourront plus facilement se garer à proximité du centre-ville. L'objection selon laquelle une limitation de stationnement en zone bleue aurait un effet dissuasif auprès des clients et nuirait à l'image de la ville auprès des touristes n'est pas fondée, car ce genre de stationnement, voire les stationnements payants, se sont largement généralisés, sans qu'il ne soit avéré que cela ait dissuadé les usagers motorisés, dès lors que ces limitations augmentent les chances de trouver plus facilement des places de parc. Pour le surplus, il convient de rappeler que la mesure ne concerne qu'une partie de l'ensemble des places de stationnement disponibles dans la commune B. et que le tarif annuel de la vignette, de CHF 100.- seulement, ne représente pas une charge excessive pour les personnes concernées. Pour toutes ces raisons, l'autorité de céans considère que la mesure contestée est proportionnelle au but visé.

7.

7.1.

Finalement, les recourants allèguent une violation du principe de l'égalité de traitement, dans la mesure où les habitants, résidents, commerçants et travailleurs de la vieille ville devront, contrairement aux habitants d'autres quartiers de ladite commune, acquérir la vignette s'ils n'entendent pas à tout moment devoir déplacer leur véhicule.

Selon la jurisprudence, l’usage commun du domaine public pour le trafic et le stationnement des véhicules automobiles est garanti. Ce n’est que lorsque le stationnement, par sa durée, équivaut à un usage accru du domaine public, qu’une taxe peut être prélevée. La question de savoir si une surface déterminée est destinée, ou non, au trafic et au stationnement relève de l’appréciation de la collectivité publique compétente en la matière; le citoyen ne dispose pas d’un droit, opposable à l’Etat, lui garantissant qu’une surface déterminée soit affectée au trafic ou au stationnement. De même, la collectivité publique en question n’est pas tenue de maintenir ouverte au trafic ou au stationnement des surfaces déterminées, dans la même mesure qu’auparavant. La distinction entre le stationnement de courte durée, qui relève de l’usage commun du domaine public, et celui, plus long, qui équivaut à un usage accru du domaine public, dépend des circonstances locales. L’autorité compétente dispose à cet égard d’une marge d’appréciation. Selon les cas, le stationnement dépassant quinze minutes est considéré comme un usage accru du domaine public. Par définition, l’usage est commun lorsque tous les usagers peuvent l’exercer de manière égale; le respect de cette condition s’examine au regard du rapport entre la demande et l’offre de stationnement. Or, plus les places de parcage sont convoitées, plus la durée de leur mise à disposition sera courte, sous peine de priver une partie des usagers de leur droit d’accès au domaine public. Lorsque l’offre de stationnement ne suffit pas pour répondre à la demande, la collectivité publique est libre d’en réduire la durée autorisée jusque-là. Dans cette matière, le droit à l’égalité de traitement, garanti par l'article 8, alinéa 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst), du 18 avril 1999, ne vaut que dans une mesure restreinte; il se confond pratiquement avec la prohibition de l’arbitraire. Cela signifie qu’il n’y a lieu d’intervenir que si la solution retenue par le conseil communal doit être tenue pour insoutenable, manifestement contradictoire avec la situation effective, dénuée de motifs objectifs et violant un droit certain. A l’intérieur des localités, il arrive fréquemment que des secteurs où le stationnement équivaut à un usage commun (donc gratuit) du domaine public (zones bleues) coexistent avec d’autres secteurs où ce stationnement entraîne un usage accru du domaine public, soumis à taxe. Dans la délimitation de ces secteurs, l’autorité compétente dispose d’une certaine liberté. Lorsqu’elle soumet un secteur déterminé à l’obligation de payer pour le stationnement, elle n’est pas tenue, au regard du principe d’égalité, de prélever une taxe dans tous les autres secteurs où elle offre des places de parcage. Des motifs de gestion du trafic peuvent justifier que dans un périmètre déterminé, une partie des places de stationnement soient gratuites, d’autres payantes (arrêt du Tribunal administratif vaudois du 21 novembre 2007, GE.2007.0101, consid. 2a et les références citées).

7.2.

En l'espèce, le conseil communal relève que le but de la mesure contestée est de lutter contre les "voitures-ventouses", dont certaines demeurent stationnées sur de très longues périodes et entravent le parcage des autres usagers, restreignant leurs chances de pouvoir se garer dans la zone visée par les mesures contestées. De plus, et comme cela a été dit plus haut, la mesure contestée ne concerne que 57 places sur les 905 places de stationnement disponibles, et une vignette dont le prix annuel ne s'élève qu'à CHF 100.-, est disponible pour les personnes souhaitant stationner de manière illimitée sur tout le territoire communal B. et le stationnement est libre 2 heures durant, ainsi que de 19h00 à 8h00. Dès lors, force est de constater que le conseil communal n'a pas fait un usage insoutenable de son pouvoir d'appréciation et le grief de l'inégalité de traitement doit également être rejeté.

8.

En conclusion, l'autorité de céans considère que le Conseil communal n'a pas violé le droit, ni abusé ou excédé de son pouvoir d'appréciation en adoptant l'arrêté du 21 mai 2012 concernant la circulation routière. Dès lors, les recours des 16 juillet et 15 août 2013 doivent être rejetés.

9.

Au vu du sort de la cause, un émolument de CHF 500.- et des frais s'élevant à CHF 50.-, soit un total de CHF 550.-, sont mis à la charge du recourant, de l'association recourante, ainsi que de la société recourante, montants compensés par les avances de frais versées les 24 juillet 2012 et 6 septembre 2012 (art. 47, al. 1 LPJA).

10.

Il n'est pas alloué de dépens à l'intimé, étant donné que seul l'administré peut y prétendre, non l'autorité (Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 190).

Par ces motifs, le conseiller d'Etat, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,

décide:

1.Le recours du 16 juillet 2012 de l'Association Y. et de Z. est rejeté;

2.Le recours du 15 août 2012 de X. SA  est rejeté;

3.Un émolument de CHF 500.- et des frais s'élevant à CHF 50.-, soit un total de CHF 550.-, sont mis à la charge de X. SA, montant compensé par l'avance de frais versée le 6 septembre 2012;

4.Un émolument de CHF 500.- et des frais s'élevant à CHF 50.-, soit un total de CHF 550.-, sont mis à la charge de l'Association Y. et de Z., montant compensé par l'avance de frais versée le 24 juillet 2012;

5.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 23 octobre 2013

Yvan Perrin