REC.2012.183

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

X. (ci-après: l'intéressé, respectivement le recourant), domicilié à Neuchâtel, est propriétaire de Y., un chien croisé Jagd terrier, né en 2004.

B.

Le service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après: le service) a été saisi d'une annonce de blessures par morsure de chien chez l'animal établi par le cabinet vétérinaire Z., à Neuchâtel (ci-après: annonce 18-2009). Cette annonce a fait état d'une morsure par un Jagd terrier appartenant à l'intéressé intervenue le 26 juin 2009 sur un membre avec perforation de l'épiderme et perforation musculaire sur un chien croisé beauceron appartenant à A.. Il ressort du questionnaire établi par le service, soit d'un document interne à celui-ci, que, selon l'intéressé, son chien, qui n'aime pas les mâles, était attaché sous une table dans un bar et a bondi sur celui de A., qui venait d'entrer dans le bar, pour le mordre.

C.

Le service a été saisi d'une annonce de blessures par morsure de chien chez l'animal établie le 11 avril 2010 par le cabinet vétérinaire B., à Neuchâtel (ci-après: annonce 10-2010). Cette annonce a fait état d'une morsure à la tête et à la nuque avec hématome et lésions musculaires sur chien croisé griffon appartenant à C. par le chien appartenant à l'intéressé. Il ressort du questionnaire établi par le service que, selon l'intéressé, celui-ci était arrêté sur le trottoir et discutait, que son chien était attaché avec une laisse à enrouleur, qu'il a entendu des hurlements et s'est alors aperçu que son chien était croché au cou de l'autre chien.

D.

Suite à une décision du 21 avril 2010 du service ordonnant que le chien du recourant soit tenu en laisse courte ou muni d'une muselière lors de chaque sortie de la sphère privée, l'intéressé a déposé un recours, dans lequel il a notamment fait part d'une violation de son droit d'être entendu.

E.

Par décision du 20 mars 2012, le Département de l'économie a admis le recours, annulé la décision du 21 avril 2010 du service pour cause de violation du droit d'être entendu et lui a renvoyé la cause pour nouvelle décision.

F.

Le 11 avril 2012, le service a envoyé à l'intéressé les pièces du dossier le concernant. Le service lui a ensuite donné un délai pour se déterminer, ainsi que pour faire valoir ses moyens de défense, "compte tenu que nous [le service] envisageons de rendre une nouvelle décision de tenir en laisse courte ou munir d'une muselière le chien Y. lors de chaque sortie hors de la sphère privée".

G.

Le 30 avril 2012, le recourant a affirmé avoir constaté "un sentiment de partialité" de la part du service, lorsque ce dernier affirme envisager "de rendre une nouvelle décision de tenir en laisse ou de munir d'une muselière le chien Y. lors de chaque sortie de la sphère privée". Aussi, le recourant a allégué que, selon l'article 29, alinéa 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst), du 18 avril 1999, "toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement". Il a donc demandé la récusation des membres du service, voire du service lui-même, car leur comportement serait de nature à faire naître un doute sur leur impartialité. Le recourant a précisé que selon la jurisprudence, "la récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fasse redouter une activité partiale". Finalement, il s'est prévalu de l'article 11, lettre g et de l'article 12 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, pour demander la récusation, en précisant que "cette question étant préjudicielle, je [le recourant] vous demande [au service] de vous déterminer à son sujet préalablement à toute action ou acte de procédure au fond".

H.

Le 10 mai 2012, le service a répondu au courrier du recourant du 30 avril 2012 en affirmant qu'en lui ayant envoyé l'entier du dossier, son droit d'être entendu était désormais respecté. Le service a ensuite précisé que si le recourant avait eu des remarques pertinentes, celles-ci auraient permis de reconsidérer de manière tout à fait impartiale sa seconde décision, d'où l'utilisation du terme "envisager" dans la lettre du 11 avril 2012. Dans le cas d'espèce, le service a affirmé qu'il n'y aurait eu aucun élément ou fait nouveau permettant de reconsidérer sa première appréciation du cas, de telle sorte que la nouvelle décision ne pouvait, sur le fond, qu'être identique à celle du 21 avril 2010. Le service a prétendu ne pas pouvoir entrer en matière en ce qui concerne la requête de récusation, car l'article 79, alinéas 1 et 2 de l'ordonnance sur la protection des animaux (OPAn), du 23 avril 2008, l'article 2 du règlement d'application de la loi d'introduction de la législation fédérale sur la protection des animaux (RELILPA), du 20 juin 2012 et les articles 12a et 12 b de la loi sur la taxe et la police des chiens (LTPC), du 11 février 1997, mentionnent la compétence du service dans ce domaine.

I.

Le jour même, le service a décidé que le chien Y. devait être tenu en laisse courte ou muni d'une muselière lors de chaque sortie hors de la sphère privée et ne devait être sorti hors du domicile privé que par une personne majeure capable de le maîtriser en toutes circonstances et informée des conditions de la décision.

J.

Le 18 juin 2012, le recourant a fait recours en alléguant une violation de l'obligation de traiter la requête de récusation. En répétant son argumentation développée dans sa lettre au service du 30 avril 2012, le recourant a précisé que "ce n'est pas parce que la législation fédérale précise, à son article 79, alinéa 1 et 2 OPAn, qu'il appartient au service compétent de vérifier les faits puis d'ordonner les mesures nécessaires […], que cela donne un blanc-seing à l'autorité désignée de s'estimer investie du pouvoir absolu de décision, si des soupçons de partialité […] subsistent". Les règles de procédure étant de niveau constitutionnel, elles s'imposeraient, selon le recourant, "aux règles de rang légal, voire encore inférieur, comme c'est le cas de l'OPAn". Le recourant a ensuite insisté sur le fait que le service a procédé en même temps à la discussion, mélangeant motifs de forme et de fond, sur la requête de récusation et sur le fond de l'affaire. Concernant la lettre du service répondant à la requête de récusation, le recourant a fait remarquer que les raisons invoquées "le laissent perplexe" et que la décision n'indiquait "ni la nature de la décision, ni l'indication des voies de recours", tout en rendant également une décision administrative sur le fond de l'affaire. Le recourant s'est ensuite interrogé quant à la validité d'une telle décision, invoquant la possibilité de la déclarer nulle ex tunc. En ce qui concerne les motifs de fond, il s'est interrogé sur la responsabilité du propriétaire de l'autre chien qui aurait, par négligence coupable, permis à son chien de s'approcher trop près de celui du recourant. Il a ensuite contesté l'annonce 18-2009, car cette dernière aurait été établie par la secrétaire du vétérinaire et il a allégué une violation du principe de la proportionnalité, en préconisant la mise en place d'une approche comportementale par du personnel spécialisé. Pour conclure, le recourant a demandé que l'annonce 18-2009, ne correspondant pas aux critères de forme d'une décision administrative, soit retirée du dossier et que la récidive ne soit ainsi plus retenue.

K.

Le 27 août 2012, le service a expliqué que le formulaire contesté a été signé par D., vétérinaire depuis le 4 septembre 2008.

L.

Le 24 septembre 2012, le recourant a affirmé n'avoir eu aucun contact avec un vétérinaire au cabinet, et que l'annonce 18-2009 aurait "bien plus probablement été rédigée par la secrétaire du vétérinaire" et qu'aucun vétérinaire n'aurait vu ou soigné le chien prétendument agressé par son chien.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

1.1.

L'article 29, alinéa 1 Cst indique que toute personne a le droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Il permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur leur impartialité; cette protection tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du membre de l'autorité est établie; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération, les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF du 5 mars 2004, [réf. 2P.58/2004], consid. 2.2 et les références citées). Ce n'est donc pas le sentiment subjectif d'une des parties qui est déterminant; mais sa méfiance doit apparaître comme reposant objectivement sur un comportement précis, propre à faire naître le soupçon de partialité (ATF 126 I 68 et les références citées). Ainsi, un juge ne peut pas être récusé pour le simple motif que, dans une procédure antérieure, il a eu à trancher en défaveur de la personne qui propose sa récusation (ATF 114 Ia 278).

Selon plusieurs arrêts du Tribunal fédéral, l'art. 4 aCst (actuellement: art. 29, al. 1 Cst) confère une garantie de portée équivalente quant à l'indépendance et l'impartialité des autorités qui ne sont pas des tribunaux. Il convient toutefois de préciser que la récusation de membres des autorités supérieures du pouvoir exécutif doit être examinée en tenant compte de la mission et de l'organisation desdites autorités. Celles-ci assument avant tout des tâches de gouvernement, de direction et de gestion; elles ne sont qu'occasionnellement impliquées dans des procédures juridiques ouvertes à l'égard ou sur requête de particuliers. Leurs tâches impliquent le cumul de fonctions diverses, qui ne pourraient pas être séparées sans atteinte à l'efficacité de la gestion et à la légitimité démocratique et politique des décisions correspondantes. L'article 4 aCst n'impose donc pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion. En effet cette disposition n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle des tribunaux et une appréciation spécifique est par conséquence nécessaire dans chaque situation particulière. (ATF 125 I 209, consid. 8a et les références citées). Il convient de préciser que la récusation ne s'adresse qu'aux personnes qui forment les autorités, et non aux autorités elles-mêmes (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne  2000, p. 116).

1.2.

Selon l'article 12, alinéa 1 LPJA, "les parties peuvent demander la récusation des personnes appelées à rendre ou à préparer une décision si les conditions de l'article 11 sont réalisées". Quant à l'article 11, lettre g LPJA, "les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser si, pour d'autres raisons, elles peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire".

1.3.

En l'espèce, la question à trancher est celle de la récusation d'un ou plusieurs membres du service, et non pas du service lui-même. Selon le recourant, "la sensation désagréable dans ce dossier est que la personne, voire l'autorité administrative devant rendre une décision dans ce dossier, a déjà préjugé de l'affaire". Il se réfère pour cela à la lettre du service du 11 avril 2012 qui dispose que le service envisage "de rendre une nouvelle décision de tenir en laisse courte ou munir d'une muselière le chien Y. lors de chaque sortie hors de la sphère privée". Contrairement à ce qu'allègue le recourant, cela ne saurait suffire à faire naître un doute objectif quant à la partialité de la personne jugeant de l'affaire. En effet, selon le "Petit Larousse Illustré", le terme "envisager" signifie "examiner, considérer, tenir compte de". Cela ne signifie pas qu'une décision a déjà été rendue dans cette affaire, mais que le service, au vu des éléments à sa disposition, est en train d'examiner la possibilité de sanctionner un comportement donné. Il est donc normal que l'intéressé, avant qu'une décision soit rendue à son encontre, sache pourquoi on lui demande de se prononcer. Sans cela, il ne pourrait se défendre de manière ciblée et efficace. De plus et selon la jurisprudence, le fait que le service ait déjà, antérieurement, tranché en défaveur du recourant, n'est pas suffisant pour motiver une demande de récusation. Dès lors, l'autorité de céans considère que le service n'a pas violé le droit en rejetant la demande de récusation du recourant.

2.

2.1.

En deuxième lieu, le recourant allègue que la question de la récusation étant préjudicielle, le service aurait dû se déterminer, à son sujet, préalablement à toute action ou acte de fond. Il convient de préciser que la particularité des décisions incidentes est qu'elles ne mettent pas fin à la procédure, mais représentent une étape sur la voie de la décision finale. Il ne s'agit en effet que d'une simple étape avant la décision finale qui doit mettre un terme à la procédure (ATF 122 I 39, consid. 1aa et les références citées). Bien que le texte légal parle de décision préjudicielle préalable à la décision finale, il ne faut pas perdre de vue le but de la décision préjudicielle qui est de nature procédurale et qui vise à régler la conduite de la procédure (Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 120).

2.2.

La raison même de cette condition temporaire est que, souvent, l'autorité ne serait pas en mesure de trancher sur le fond sans avoir pris les diverses décisions préalables nécessaires. En conséquence, lorsque la décision préjudicielle est rendue le jour même que la décision de fond, le but de la décision préjudicielle est sauvegardé, car cela n'empêche pas l'autorité concernée d'y avoir répondu préalablement au raisonnement sur le fond. Dès lors, l'autorité de céans considère que le service n'a pas violé le droit en réglant la question de la récusation le même jour que celle sur le fond.

3.

3.1.

En troisième lieu, le recourant allègue que la décision concernant la demande de récusation ne remplirait pas les conditions formelles de l'article 4 LPJA. Selon l'alinéa 1 de cette disposition, une décision n'acquiert force exécutoire qu'aux conditions cumulatives suivantes: elle doit être rendue en la forme écrite et comporter le mot "décision" ou le verbe "décider" (lit. a), elle doit avoir été notifiée à l'administré (lit. b), elle doit indiquer l'autorité auprès de laquelle un recours peut être déposé, la forme du recours et le délai pour son dépôt (lit. c) et, à moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des parties, elle doit être motivée (lit. d).

3.2.

Le but des conditions formelles de l'article 4, alinéa 1 LPJA étant la protection des droits des administrés, savoir si une informalité peut être ou a été réparée dans le cas particulier doit être tranché au regard du principe que l'administré ne doit pas subir de préjudice du fait de l'irrégularité commise. Le corollaire de cette règle est le devoir de l'administré d'agir conformément à la bonne foi, qui influe de manière déterminante sur les conséquences que l'on attache à l'irrégularité. Cela vaut aussi bien pour l'indication des moyens juridictionnels que pour la notification et la motivation de la décision (Schaer, p. 35). Selon la jurisprudence constante, la décision qui n'indique pas, ou indique de manière inexacte ou incomplète, les voies de recours n'est pas nulle mais, quoique imparfaite, en principe valable (Schaer, p. 41 et les références citées). En revanche, le vice ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties, c'est-à-dire que le recourant ne doit pas être pénalisé sur le plan de la recevabilité de son recours si le vice l'a induit en erreur (Schaer, p. 41; arrêt de la Cour de droit public du 5 février 2013 [réf: CDP 2012. 334], consid. 2b).

3.3.

En l'espèce, s'il est vrai que les exigences de l'article 4, alinéa 1, lettre c LPJA n'ont pas été respectées, cette informalité n'a toutefois pas entraîné de conséquences préjudiciables pour le recourant, puisque celui-ci n'a pas été entravé dans la défense de ses droits et a pu déposer un recours recevable.

4.

Pour toutes ces raisons, l'autorité de céans considère que la décision du service concernant la demande de récusation, bien qu'entachée d'irrégularités formelles, doit être considérée comme valable. Le sentiment objectif de partialité ne pouvant pas, dans le cas d'espèce, être jugé de suffisant pour permettre la récusation d'un ou plusieurs membres du service, l'autorité de céans considère que le service n'a pas violé le droit en rendant la décision y relative.

5.

5.1.

En ce qui concerne le grief du manque de motivation de la décision invoqué par le recourant, la jurisprudence indique que les motifs doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle. Le but à atteindre est donc d'assurer une certaine "transparence" de la décision administrative, non seulement du point de vue de l'administré qui est en droit d'être informé de manière suffisamment claire sur les motifs retenus, mais aussi du point de vue de l'autorité de recours qui, tenue dans une certaine mesure de vérifier d'office la légalité de l'acte attaqué, y compris sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation, doit disposer d'un exposé des considérations sur lesquelles se fonde la décision soumise à son examen. La décision affectée d'un défaut de motivation est irrégulière, c'est-à-dire annulable, lorsque la partie qui invoque le vice a été entravée dans la défense de ses droits ou lorsque l'autorité de recours constate qu'elle n'est pas en mesure, en raison de l'insuffisance de la motivation, de vérifier l'usage fait par l'instance inférieure de son pouvoir d'appréciation (Schaer, p. 43; CDP 2012.334, consid. 2c et toutes les références citées). D'une manière générale, l'étendue de l'exigence de motiver la décision dépend de l'objet de celle-ci, des moyens invoqués par les parties et des circonstances du cas. Dès lors, le devoir de motiver est réputé satisfait si les motifs, bien qu'ils ne figurent pas dans la décision, doivent être considérés comme connus des intéressés en raison des circonstances, par exemple si ceux-ci ont pu se rendre compte, sur la base d'une instruction préalable ou du résultat de la procédure probatoire, des raisons pour lesquelles l'autorité a tranché de cette façon et non d'une autre (arrêt Tribunal administratif cantonal du 21 juillet 2004 [réf. TA.2003.127], consid. 3a et les références citées). Lorsque la décision est affectée d'un défaut de motivation, elle est irrégulière, c'est-à-dire annulable. Mais ceci seulement lorsque la partie qui invoque le vice a été entravée dans la défense de ses droits (Schaer, p. 45 et les références citées).

5.2.

En l'occurrence, la décision renvoie aux deux annonces officielles de morsure de chien, lesquelles ont été envoyées au recourant par le service avant la prise de décision. Bien que succincte, la décision explique de manière suffisante les faits et les raisons de la décision, permettant au recourant de défendre convenablement ses droits et à l'autorité de céans de contrôler sa légalité. Dans tous les cas, même si le défaut de motivation devait être admis, force est de constater que les vices de forme invoqués n'ont eu aucune conséquence sur le déroulement de la présente procédure, le recourant n'ayant pas été entravé dans la défense de ses droits du fait des ces informalités. Le grief tiré du défaut de motivation de la décision s'avère donc mal fondé.

6.

6.1.

Ensuite, le recourant conteste, en premier lieu, la véracité de l'annonce 18-2009. Selon l'article 78, alinéa 1, lettres a et b OPAn, "les vétérinaires, les médecins, les responsables de refuges ou de pensions pour animaux, les éducateurs canins et les organes des douanes sont tenus d’annoncer au service cantonal compétent les accidents causés par un chien qui a gravement blessé un être humain ou un animal et les chiens qui présentent un comportement d’agression supérieur à la norme". Il convient également de rappeler qu'un fait "n'est établi que si le juge en est convaincu; il est inadmissible de juger selon une simple vraisemblance là où l'intime conviction du juge fait défaut et où un doute subsiste dans l'état de fait, ou de se fonder sur des affirmations rendues simplement plausible" (Braconi / Carron / Scyboz, CC et CO annotés, 9ème édition, Bâle 2013, p. 20 et les références citées).

6.2.

En l'occurrence, le service a fourni le "formulaire pour l'annonce de blessures par morsure de chien chez l'animal", dûment rempli et signé par la vétérinaire D., dont l'autorisation de pratiquer n'est pas remise en doute (cf. observations du recourant du 24 septembre 2012). Dès lors que l'annonce a été dûment signée par une vétérinaire autorisée à pratiquer, cela suffit pour que ce fait soit considéré comme établi. Il est dès lors du ressort du recourant de démontrer la véracité de ses allégations ou de faire naître le doute quant à la véracité de ladite annonce, lorsqu'il affirme qu'elle n'a pas été "établie par un vétérinaire, qui plus est par le vétérinaire (recte:D.), ce rapport ayant bien plus probablement été rédigé par la secrétaire du vétérinaire". Cependant, aucune preuve tangible n'a été apportée par le recourant, pouvant permettre de douter quant à la véracité de l'annonce 18-2009. C'est donc à juste titre que le service a utilisé cette pièce du dossier pour rendre sa décision du 10 mai 2012.

7.

Concernant la contestation des faits survenus, il convient de rappeler que tout détenteur d'un chien doit être en mesure de le maîtriser à tout moment (cf. art. 7, al. 2 LTPC). Malgré un manquement certain de la part du service qui aurait dû s'assurer de la véracité de la retransmission des dires du recourant par le biais de la signature, les faits sont que le chien du recourant a mordu deux chiens en autant d'années. Par conséquence, le recourant n'a pas été capable, à deux reprises, de maîtriser son chien et à donc violé, à deux reprises, son obligation légale. Même dans l'hypothèse où l'autre chien se serait trop approché du chien du recourant, cela ne libèrerait pas le recourant de son obligation légale de devoir pouvoir maîtriser son chien en tout temps. Dès lors, c'est à juste titre que le service a pris sa décision du 10 mai 2012 en se basant sur la récidive.

8.

Le but de la LTPC n'est pas de punir, mais de garantir la sécurité publique. Le chien du recourant étant, lors des deux morsures, tenu en laisse longue, la décision obligeant le recourant à tenir le chien en laisse courte ou de le munir d'une muselière lors de chaque sortie hors de la sphère privée est proportionnée, car apte à atteindre le but d'intérêt public visé, est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi et est dans un rapport raisonnable avec l'atteinte imposée à l'administré. En effet, la proposition du recourant consistant de mettre en place une "approche comportementale par du personnel spécialisé" (cf. recours du 18 juin 2012) serait, financièrement parlant pour le recourant, plus lourde à supporter. Cependant et si telle est la volonté du recourant, il pourrait faire valoir cette mesure pour demander une reconsidération de la décision du service, comme ce dernier le laissait sous-entendre dans ses observations du 10 septembre 2010: "le recourant s'est renseigné auprès du vétérinaire comportementaliste E. de Neuchâtel pour savoir si d'autres solutions que celles dictées par le SCAV pouvaient être envisagées. Ce praticien a proposé la castration du chien pour tenter de diminuer son agressivité. Bien que ce procédé n'offre pas de garantie, nous n'y sommes pas opposés; toutefois, un test de comportement devra être fait six mois après la castration. Si ce test fournit un résultat probant, il nous sera envisageable de revoir certains points de notre décision".

9.

Pour conclure, l'autorité de céans rejette le recours du 18 juin 2012 et considère que la décision du service ne viole pas le droit et est proportionnelle au but visé.

10.

Au vu du sort de la cause, un émolument de Fr. 500.— et des frais de Fr. 50.—, pour un total de Fr. 550.—, sont mis à la charge du recourant (art. 47, al. 1 LPJA). Ils sont imputés sur l'avance de frais du même montant versée le 11 juin 2010 et qui, par accord, n'avait pas été restituée dans le cadre de la procédure précédente et a été considérée comme l'avance de frais de la procédure actuelle.

11.

Il n'est pas alloué de dépens (art. 48 LPJA).

Par ces motifs, le conseiller d'Etat, chef du Département de la gestion du territoire,

décide:

1.Le recours du 18 juin 2012 est rejeté;

2.Un émolument de Fr. 500.— et des frais de Fr. 50.—, pour un total de Fr. 550.—, sont mis à la charge du recourant. Ils sont imputés sur l'avance de frais du même montant versée le 11 juin 2010;

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 19 juin 2013

Yvan Perrin