REC.2012.131

A.

Le 4 février 2011, A. et B. ont déposé une demande de permis de construire (formulaire pour constructions ou installations de minime importance) un cabanon de jardin impliquant une modification mineure de terrain consistant en la construction d'un enrochement. La commission d'urbanisme a approuvé le dossier à condition que les pierres soient espacées de façon à végétaliser abondamment le mur ainsi constitué. Le 21 février 2011, le Conseil communal de X. informa les intéressés qu'il ne pouvait pas entrer en matière car le mur projeté ne pouvait être qualifié de mur de soutènement peu important au sens de l'argumentation communale.

B.

Une deuxième demande de permis fut alors déposée le 12 avril 2011. Elle fit l'objet d'une opposition qui se fondait sur la réglementation des constructions de la commune relative à l'esthétique et à l'harmonie. Les opposants estimèrent que la construction d'un mur de soutènement en enrochements de plus de 4,5 mètres de haut était disproportionnée, sans fondement technique et tout à fait inesthétique. Ils en déduisirent que l'impact visuel serait catastrophique pour le quartier et soutinrent que le mur en enrochements entravera la visibilité dans le virage tout en présentant un danger pour des enfants qui tenteraient de l'escalader. Ils mentionnèrent que lors d'une séance s'étant déroulée en décembre 2010, ils avaient proposé une solution permettant de réduire l'impact esthétique sur le quartier. Les plans du projet ont été modifiés le 21 septembre 2011 mais le Conseil communal l'a préavisé négativement, estimant qu'il présentait toujours un talutage trop important puisque le mur atteignait à certains endroits 4,5 mètres de hauteur. Sollicité de statuer sur l'opposition, le Conseil communal a confirmé son intention de rendre une décision négative par courrier du 5 décembre 2011. A cette occasion, il a émis la suggestion que soit établi par l'atelier d'architecture chargé du dossier un projet complètement végétalisé qui épouse le terrain et de diminuer l'impact du mur "Est" afin de garder une bonne visibilité pour les voitures. Le 17 janvier 2012, le Conseil communal informa les opposants qu'un nouveau projet sera mis à l'enquête publique du 20 janvier au 20 février 2012 et que les opposants avaient la faculté d'y faire opposition, la précédente enquête ayant donné lieu à leur première opposition étant devenue caduque.

C.

Par courrier du 13 février 2012, les neuf habitants de C. à X., signataires de la première opposition, formèrent à nouveau opposition à la nouvelle demande de permis de construire. Ils estimèrent que le nouveau projet est plus conséquent que le premier et son impact visuel plus important. Ils dirent maintenir leurs arguments initiaux et invoquent l'article du règlement des constructions de la Commune de X. relatif à l'esthétique et à l'harmonie qui prévoit que les murs de soutènement, les mouvements de terre et les talutages doivent être peu importants afin de ne pas entraîner une modification fondamentale du sol naturel. Le 7 mars 2012, le Conseil communal de X. informa les opposants de son intention de lever les oppositions. Dans leurs observations complémentaires, les voisins concernés insistèrent sur le risque de modification du sol naturel que le mur de soutènement entraînera et sur leur scepticisme quand à la végétalisation des enrochements, apparente sur les plans mais qui ne pourra bénéficier d'une croissance optimale. Ils critiquent l'appréciation du service des Ponts et chaussées qui ne voit pas d'inconvénient lié aux accès des places de parc des opposants.

D.

Par décision du 12 avril 2012, le Conseil communal de X. leva l'opposition des intéressés. Il est d'avis que l'harmonie du quartier n'est pas remise en cause par la création du mur au vue des autres murs existants, du dénivelé du quartier et de la végétalisation et de l'arborisation du mur. Quant à l'accès aux habitations des opposants, les craintes exprimées à ce sujet en hiver ne sont pas prépondérantes au point d'empêcher la construction du mur, d'autres chemins permettant d'accéder aux diverses habitations. La commune constate que le talus étant supprimé, le sol ne sera pas fondamentalement modifié puisque la hauteur du terrain naturel est maintenue.

E.

Le 8 mai 2012, les recourants entreprirent la décision précitée auprès de l'autorité de céans. Ils reprennent et maintiennent l'intégralité des arguments qu'ils ont fait valoir auprès de la commune de X.. Ils contestent le fait que le mur puisse être arborisé et végétalisé immédiatement lors de la construction, en se référant aux photographies déposées lors de l'opposition du 13 février 2012.

F.

Dans ses observations du 25 juin 2012, la commune de X. conclut au rejet du recours. Elle réaffirme que la hauteur du terrain naturel ne sera pas modifiée par le projet qui se trouve dans un périmètre très en pente où se situent déjà plusieurs murs de ce genre. Elle maintient que les accès à la parcelle ne sont pas compromis et que des pousses de glycine couvriront environ 50 % du mur au moment de la plantation.

Considérant en droit:

1.

Atteints par la décision attaquée, les recourants ont un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 32 de la loi sur la procédure et la juridiction administrative LPJA), du 27 juin 1979. Déposé dans le délai légal de trente jours prévu à l'article 34 LPJA, le recours est recevable.

2.

Aux termes de l'article 38, alinéa 1 de la loi sur les constructions, du 25 mars 1996 l'autorité communale peut soumettre à la procédure simplifiée les constructions ou les installations de minimes importances, en ce sens qu'elles n'ont que peu d'incidences sur leurs environnements et en particulier pour les voisins. Selon l'article 39, lettre c, les modifications mineures de terrain peuvent être assujetties à la procédure simplifiée. L'article 21 du règlement des constructions dispose qu'après consultation de la commission d'urbanisme, le Conseil communal peut s'opposer à une construction pouvant nuire à l'harmonie d'un quartier, d'une rue ou d'un site ou qui, par son caractère déplacé, fantaisiste ou faussement décoratif, est de nature à porter atteinte à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'un quartier ou d'un site (al. 1). Les murs de soutènement, les mouvements de terre et les talutages doivent être peu importants afin de ne pas entraîner une modification fondamentale du sol naturel (al. 2).

3.

3.1.

Les communes neuchâteloises – compétentes pour délivrer le permis de construire selon l'article 29 LCONSTR – peuvent appliquer leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des constructions et installations. Elles disposent d'une liberté de décision importante s'agissant de l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage et peuvent par conséquent revendiquer le respect de leur autonomie (RJN 2006 p. 240). Un projet de construction peut être interdit sur la base d'une clause d'esthétique quand bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions (Zen-Ruffinen – Guy Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation p. 388). Une clause d'esthétique doit être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 115 Ia 370). S'agissant de l'intérêt public, le projet concerné doit être examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la valeur esthétique, culturelle historique, architecturale et urbanistique des constructions et sites concernés (ATF 120 Ia 270).

Les autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation dès lors qu'il s'agit d'examiner l'application de clauses d'esthétique. Le respect de l'esthétique des constructions ressortit en premier lieu à l'autorité communale qui dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation. Il ne s'agit pas pour autant d'une question de pure opportunité qui échapperait par principe à une autorité de recours. Les aspects esthétiques d'une construction doivent en effet être jugés en se fondant, dans la mesure du possible, sur des critères objectifs et non pas sur une perception ou un sentiment architectural subjectif. En tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site. Il faut prendre pour règles des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. On ne peut se référer au sentiment de certaines personnes d'un sens particulier et dont le goût est orienté d'une façon bien définie. Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur. Ainsi, lorsqu'un plan de zone prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire, fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaissent déraisonnables et irrationnelles (CDP 2011.316 et les références citées, notamment Isabelle Chassot La clause d'esthétique en droit des constructions in RFJ 1993, p. 97 et ss).

3.2.

En l'espèce, les recourants reprochent au projet son impact visuel par la construction d'un mur de soutènement en enrochements en remplacement des talus existants déjà imposants par leur pente. Lorsque la clause esthétique parle d'une atteinte portée à un site, on désigne des portions limitées du territoire comprises comme ensemble de bâtiments formant une unité, les notions de "rue" ou de "quartier" étant comprise comme un sous-ensemble. La clause esthétique ne peut trouver application qu'en présence de paysages, de sites, rues ou quartiers dignes de protection (Isabelle Chassot, op cit. p. 100. 101). Dans le cas particulier, le quartier "Galilée" qui s'étend au long du chemin de C. n'apparaît pas aux yeux du Conseil communal comme un quartier digne d'une protection spéciale. Il est constitué de maisons familiales aux caractères, aux tons et aux volumes disparates ainsi que le révèlent les photographies visibles sur le système d'information du territoire neuchâtelois (SITN) émanant du service du cadastre et de la géomatique (site www.ne.ch). S'agissant plus précisément de la taille des enrochements, les photographies déposées par les recourants ne dénotent pas un aspect particulièrement soigné et modeste des murs dans le quartier "Galilée" à l'exception peut-être de ceux, moins haut du quartier "Les Essorbiers". Dans le large pouvoir d'appréciation qui est le sien dans le domaine de la clause d'esthétique, le Conseil communal pouvait considérer que l'enrochement en question ne participe pas à l'enlaidissement du quartier.

4.

Les recourants soulignent que selon la réglementation communale, les mouvements de terre et les talutages doivent être peu importants afin de ne pas entraîner une modification fondamentale du sol naturel.

Le plan de l'élévation "Est" montre que l'empierrement suit le tracé du niveau du terrain existant soit sa pente actuelle en nature de talus, de l'abord de l'immeuble jusqu'à sa chute. Certes, quelques décrochements apparaissent entre la haie à planter et le garde-corps le long du profil.

5.

Dans son ensemble, l'empierrement en soit n'entraîne pas une modification fondamentale du sol naturel tel qu'il apparaît actuellement, soit sous la forme d'un talus. Certes, il en modifie sensiblement l'aspect sans pour autant, ainsi que mentionné aux considérants qui précèdent, nuire de façon inadmissible à l'esthétique du quartier. A cet égard, l'enrochement végétalisé apparaît bien plutôt comme une technique mixte qui combine la consolidation et le soutien des terrains dans le domaine bâti avec la stabilisation végétale qui assure une protection contre l'érosion. Dans le cas particulier, c'est bien le talus existant qui se trouvera quelque peu modifié. Le fait de déterminer si le relief actuel du lieu a entraîné lors de son talutage une modification fondamentale du sol naturel sort du cadre de la présente procédure.

6.

Dans leur mémoire, les recourants invoquent le fait que le projet rend difficile l'accès à leur parcelle respective.

6.1.

Un voisin peut contester un projet de construction en invoquant des règles qui ne lui donnent pas un droit et qui ne sont pas destinées à protéger ses intérêts propres mais à protéger l'intérêt général. Mais alors est exigée l'existence d'un préjudice immédiat à la situation personnelle du voisin recourant, en d'autres termes d'une liaison directe et spéciale à des intérêts qui lui sont propres. En matière de construction à proximité des routes et voies publiques, celui qui déclare agir pour assurer la sécurité de toute circulation automobile et pédestre en alléguant, par exemple, qu'un carrefour est dangereux parce que la visibilité est mauvaise sans indiquer spécialement en quoi il serait touché en sa qualité de voisin s'en prend en réalité aux risques auxquels chacun est confronté en circulant et au manque éventuel de sécurité du réseau routier, question qui est d'intérêt général. En cette matière, la qualité pour recourir d'un tiers, c'est-à-dire d'une personne autre que le destinataire de la décision litigieuse lui-même, dépend de l'existence, dans le cas concret, de son intérêt véritablement prépondérant par rapport à l'intérêt de tout un chacun à remettre en cause le projet attaqué ou, en d'autres termes, de l'existence d'un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (Moor, Droit administratif 1991, Vol. II p. 414). Peuvent être décisifs à cet égard non seulement la proximité des fonds, mais aussi l'inconvénient réel, pratique que la réalisation projetée entraîne pour ceux qui s'y opposent, voire la question de savoir si les critiques des opposants sont en elles-mêmes propres à démontrer d'emblée l'existence d'une violation, à leur préjudice, de dispositions légales (ATF 112a 123). Le seul fait d'être usager de la route, comme automobiliste ou comme piéton, ne confère pas un intérêt propre, personnel pour s'opposer à un projet, même si l'on fait partie des habitants du quartier et emprunte de ce fait fréquemment la route en question (Benoit Bovay, Procédure administrative p. 257 et RJN 1995 p. 266 – 269). Dans le cas particulier, les recourants voisins D.-E. et F.-G., habitant à C. 11c et 11b sont des voisins habilités à invoquer un préjudice immédiat dans la mesure où ils se plaignent d'une complication d'accès à leur parcelle et d'une augmentation de risque liée à la pente du chemin en hiver. En revanche, les recourants H. sont trop éloignés pour élever ce grief.

6.2.

La loi n'impose pas de voie d'accès idéal, il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une route puisse accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert une fois celle-ci entièrement construite selon les règles du plan d'affectation, qu'elle n'expose pas ni ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elles se raccorderaient à des dangers excessifs et que l'accès des services de secours soit garanti (Jomini, Commentaires LAT 1999 n° 19 et 20). Ainsi, une voie bien qu'étroite et sinueuse remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodités et de sécurité tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (RDAF 1999 I p. 222 et TA 2004.315 du 27.10.2005).

Le dossier en  cause démontre qu'aucune construction nouvelle ne générera une augmentation du trafic. Le projet sanctionné n'empiète pas sur la route privée. Il n'en diminue pas la largeur. Sur les photographies déposées par les recourants, l'endroit est rectiligne à l'exception du virage au bas du chemin. S'il est vrai que l'empierrement se situera à une hauteur plus élevée que le niveau actuel du talus, une portion de quelque 35 à 50 cm continuera de séparer le bord du chemin du bas du mur. En outre, on ne saurait exiger d'un propriétaire d'un terrain qu'il laisse celui-ci en l'état, pour permettre aux véhicules de se croiser ou de manœuvrer avec plus de facilité en débordant sur sa parcelle. D'autre part, la visibilité moindre sur le chemin n'est pas un obstacle à la sécurité de la circulation: d'une part il s'agit d'une route privée et sa configuration d'origine incite naturellement à circuler à une vitesse inférieure à celle prévue dans des zones urbaines à vitesse limitée. Au demeurant, le service des ponts et chaussées, confirme que le projet ne heurte aucune disposition légale ou réglementaire. Le recours sera en conséquence rejeté.

7.

Conformément à l'article 47, alinéa 1 LPJA, en principe et sous réserve des dispositions contraires du droit fédéral, la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de procédures. Les frais de la présente procédure, qui comprennent les émoluments et les débours sont supportés par les recourants. En application de l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, les émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative du 22 décembre 2010, l'émolument de décision peut être arrêté à Fr. 800.— auquel s'ajoutent les débours à raison de 10 % de ce montant, soit au total Fr. 880.—, couverts par l'avance des recourants.

Par ces motifs, Le Conseil d'Etat,

décide:

1.Le recours est rejeté.

2.Les frais de la présente procédure comprenant un émolument de Fr. 800.— auquel s'ajoutent les frais par Fr. 80.—, soit au total Fr. 880.— couverts par leur avance sont mis à la charge des recourants.

3.Il n'y a par ailleurs pas lieu à dépens.

Neuchâtel, le21 novembre 2012

Au nom du Conseil d'Etat

Le président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                        S. Despland