REC.2011.145

A.

MM. A. et B. sont copropriétaires de l'article *** du cadastre de X., sur lequel est érigée l'Auberge C., le long de la rue D. De l'autre côté de la route se trouve le bien-fonds zzz., dont sont également propriétaires MM. A.-B., à usage de parking pour les clients de l'établissement. En face de ce bien-fonds, chemin F., se trouve le bien-fonds yyy., supportant un bâtiment d'habitation collective, propriété commune de MM. G. et H.

B.

Le 12 avril 2002, MM. A.-B. (ci-après: les constructeurs) ont déposé une demande de permis de construire pour réaménager le parking avec deux accès, détruire un mur et construire partiellement un mur de 80 cm de hauteur en limite de propriété. Lors de la mise à l'enquête, M. G. (ci-après: l'intéressé, respectivement le recourant) a formé opposition, critiquant en bref le choix des accès et les nuisances induites par le projet.

C.

Le 17 mars 2003, le Département de la gestion du territoire (ci-après: le département) a approuvé, sous réserve d'une convention de précarité, l'octroi d'une dérogation à la distance minimale à l'axe de la route en application des articles 56 et 56a de la loi sur les routes et voies publiques (LRVP), du 21 août 1849. Le 17 mars 2003 toujours, le Conseil communal de X. a levé l'opposition et a délivré le permis de construire. Saisi, le Tribunal administratif a, par arrêt du 23 mai 2006, déclaré irrecevable le recours contre la dérogation, faute de qualité pour agir en matière de sécurité des usagers de la route, et a rejeté le recours contre l'octroi du permis de construire. Sur ce dernier point, en bref, le Tribunal administratif a considéré que même si l'avis d'enquête ne mentionnait pas la nécessité d'une dérogation, ce vice n'était pas de nature à entraîner l'annulation de toute la procédure; que les nuisances causées par le parking litigieux n'étaient pas susceptibles de porter préjudices aux locataires du recourant; que le chemin F. était suffisant pour absorber le trafic induit par le parking; et que les dimensions des cases de stationnement et des allées permettant de manœuvrer étaient conformes à la législation et aux normes VSS.

D.

En parallèle, les constructeurs ont déposé, le 4 juillet 2005, une nouvelle demande de permis de construire visant à l'ajustement du permis précédemment délivré. Les travaux ont semble-t-il débuté peu après.

Le 4 décembre 2006, pendant la mise à l'enquête, l'intéressé a formé opposition, concluant notamment à ce que le Conseil communal exige le réaménagement du parking tel qu'il avait été sanctionné le 17 mars 2003 et à ce qu'il interdise immédiatement l'utilisation du parc réalisé illégalement.

E.

Le 12 septembre 2007, le département a rendu une décision spéciale octroyant la dérogation à la distance à la route pour le parking, moyennant la signature d'une convention de précarité et déclarant l'opposition de l'intéressé irrecevable.

L'intéressé a recouru en vain contre cette décision auprès du Conseil d'Etat (décision du 15 octobre 2008), du Tribunal administratif (arrêt du 2 juin 2009) et du Tribunal fédéral (arrêt du 20 octobre 2009). Le Tribunal administratif a considéré que l'intéressé n'avait pas la qualité pour s'opposer à la dérogation, puisqu'il invoquait la sécurité du trafic et n'avait pas démontré qu'il serait touché plus que quiconque par l'octroi de dite dérogation. Quant au Tribunal fédéral, il a déclaré le recours irrecevable pour des questions de procédure.

F.

Entre-temps, le 7 décembre 2008, l'intéressé a écrit au Conseil communal qu'il confirmait son opposition du 4 décembre 2006, tout en l'adaptant aux circonstances. Il a notamment conclu à ce que le nouveau projet (entre-temps réalisé) soit déclaré non conforme au règlement d'aménagement communal, qu'il soit réaménagé selon le plan sanctionné le 17 mars 2003.

G.

Par décision du 30 novembre 2009, le Conseil communal de X. a levé l'opposition de l'intéressé, et le même jour, a accordé le permis de construire aux constructeurs.

Saisi d'un recours de l'intéressé, l'autorité de céans l'a admis le 9 juin 2010, considérant que la décision du 30 novembre 2009 du Conseil communal était insuffisamment motivée. L'autorité de céans a renvoyé la cause au Conseil communal en le priant de rendre une nouvelle décision se prononçant sur les griefs de l'intéressé, que ce soit en les admettant, les rejetant ou les déclarants irrecevables. Ces griefs étaient les suivants: altération de l'esthétique des lieux, notamment par la démolition du mur; non respect de la procédure de permis de construire; non respect des mesures en matière de protection des eaux et de gestion des déchets; non respect de la disposition communale relative au nombre d'issues sur la voie publique pour des places de stationnement.

H.

Le 9 mai 2011, le Conseil communal a rendu une nouvelle décision. En bref, il a rejeté, respectivement déclaré irrecevables, les griefs précités relatifs à l'esthétique des lieux, à la procédure de permis de construire, la protection des eaux et la gestion des déchets. S'agissant plus particulièrement du nombre d'issues sur la voie publique, le Conseil communal a relevé que le 7 septembre 2010, le Conseil général avait adopté un nouveau règlement de construction, que celui-ci était applicable au cas d'espèce et que le parking litigieux se conformait à son article 4.3, tout comme il respectait les normes VSS topiques. Le Conseil communal a donc déclaré mal fondé ce motif d'opposition.

I.

Par mémoire du 13 juin 2011, l'intéressé a recouru contre cette décision, concluant principalement à son annulation, subsidiairement à sa réforme, en imposant aux constructeurs, à titre de charge, le respect de la norme VSS 640 291a, sous peine de révocation du permis de construire, avec suite de frais et dépens.

Le recourant a déclaré renoncer à recourir sur les questions relatives à l'esthétique des lieux, à la procédure de permis de construire, la protection des eaux et la gestion des déchets. S'agissant du nombre d'issues sur la voie publique, le recourant a exposé que la modification du règlement de construction avait permis de rendre conforme le parking litigieux, de sorte que son grief initial n'avait plus d'objet. En revanche, cette modification réglementaire ne rendait pas encore pour autant le parking litigieux conforme aux autres dispositions le régissant. L'intéressé a donc précisé que son recours portait sur une violation de l'article 4.1, alinéa 2 du règlement de construction du 7 septembre 2010, respectivement une violation de l'article 33 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr.), du 16 octobre 1996.

À cet égard, le recourant a relevé que la référence de la décision communale à l'article 4.3 était erronée puisque cette disposition ne traitait que des garages, qui plus est des ouvertures perpendiculaires à la voie publique alors que les places litigieuses étaient obliques. Puis, le recourant a allégué que les dimensions des places de stationnement prévues par la norme VSS 640 291a sur le stationnement, applicable par renvoi de l'article 33 RELConstr, auquel renvoie l'article 4.1, alinéa 2 du règlement de construction communal, n'étaient pas respectées. Il a ajouté que selon cette norme VSS, pour des places en épi hors chaussée, un sens de circulation obligatoire s'imposait, de sorte que le parking litigieux devrait avoir une bande de circulation de 3 mètres pour éviter les manœuvres sur la voie publique, ce qui générait moins de perturbations pour les voisins. Au surplus, le recourant a allégué que l'accès et la visibilité de la place réservée aux personnes handicapées étaient mauvais. Enfin, le recourant a demandé que le permis de construire pour le parking soit assorti d'une charge imposant le respect de la norme VSS précitée.

J.

Dans ses observations du 29 août 2011, le Conseil communal a estimé que le recours était non seulement manifestement irrecevable mais confinait aussi à la témérité. Il a relevé que le recourant soutenait pour la première fois que les dimensions des places de parc n'étaient pas conformes au droit. Ce faisant, le recourant tentait d'étendre l'objet du litige à un élément qui n'était pas compris dans l'objet du recours.

Le Conseil communal a également relevé qu'à son avis, le recourant n'était pas plus touché qu'un autre administré sur la question des dimensions des places de parc, de sorte que son recours se révélait être une action populaire destinée à veiller au respect de la légalité.

K.

Les constructeurs ont déposé leurs observations le 30 août 2011, concluant à ce que le recours soit déclaré principalement irrecevable, subsidiairement mal fondé, avec suite de frais et dépens. En bref, ils ont allégué que le recourant n'avait pas la qualité pour agir, étant donné qu'il n'avait pas démontré qu'il avait un intérêt digne de protection à contester la décision du Conseil communal. Au surplus, les constructeurs ont estimé que le nouveau règlement de construction communal était respecté.

L.

Les 7 et 16 septembre et le 10 novembre 2011, les mandataires des constructeurs et du recourant ont déposé un état de leurs frais et honoraires.

M.

Le recourant s'est déterminé le 26 septembre 2011 sur les observations du Conseil communal et des constructeurs. Il a objecté que l'adoption du nouveau règlement de construction communal justifiait ses arguments relatifs à l'article 4.1, alinéa 2, de sorte qu'il n'essayait pas d'étendre l'objet du recours. Le recourant a également allégué que selon l'arrêt du Tribunal administratif du 23 mai 2006, le parking était bel et bien source de nuisances, de sorte qu'il était recevable à invoquer la fausse application des normes VSS. En particulier, le sous-dimensionnement des places de parc était de nature à induire plus de manœuvres de la part des automobilistes désirant garer leur véhicule à cet endroit. Par ailleurs, le recourant a rejeté le contenu des observations des constructeurs.

Considérant en droit:

1.

1.1.

Selon la jurisprudence (exposée dans un arrêt de l'ancien Tribunal administratif du 13 décembre 2005, TA.2005.109, et les réf. citées), l'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui – dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la décision – constitue, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. D'après cette définition, l'objet de la contestation et l'objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, lorsque le recours ne porte que sur une partie des rapports juridiques déterminés par la décision, les rapports juridiques non contestés sont certes compris dans l'objet de la contestation mais non pas dans l'objet du litige. La décision attaquée délimitant donc à l'égard du recourant le "cadre" matériel admissible de l'objet du litige, la contestation ne saurait excéder l'objet de celle-ci, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée, ou, d'après une interprétation correcte de la loi, aurait dû se prononcer de manière contraignante. L'objet d'une procédure ne peut donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances. Il peut par contre se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés devant l'autorité de recours. En effet, cette dernière n'examine pas les prétentions et les griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé de l'instance inférieure, sous peine de détourner sa mission de contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de cette autorité, d'enfreindre le principe de l'épuisement des voies de droit préalables et, en définitive, de priver les parties d'un degré de juridiction.

1.2.

Dans la décision attaquée, le Conseil communal a considéré que le parking litigieux était conforme à l'article 4.3 du nouveau règlement de construction, du 7 septembre 2010. Selon cette disposition, "les garages, seuls ou jumelés, peuvent s’ouvrir perpendiculairement à la voie publique. Le stationnement provisoire et la manœuvre des véhicules en dehors de toute circulation, piétons compris, seront assurés sur domaine privé. A cet effet, les normes VSS sont applicables pour toutes les distances entre les portes d’entrée des garages et la limite de propriété bordant le domaine public". Le Conseil communal a cité cette disposition parce qu'un des motifs d'opposition du recourant avait trait aux issues sur la voie publique, dont l'ancien règlement de construction exigeait qu'elles soient au nombre de deux et a conclu que comme le nouveau règlement avait supprimé cette exigence, le motif d'opposition n'avait plus d'objet.

Dans ses observations sur recours, le Conseil communal allègue que le recourant soutient pour la première fois que les dimensions des places de parc ne sont pas conformes au droit et que ce faisant, il tente d'étendre l'objet du litige. Le recourant objecte que vu l'adoption du nouveau règlement de construction en 2010, ses critiques relatives à l'article 4.1, alinéa 2 [non conformité des dimensions des places de parc] ne pouvaient logiquement pas avoir été invoquées lors du dépôt de son opposition en 2006.

1.3.

Selon l'article 4.1, alinéa 2 du nouveau règlement de construction communal, "le nombre de ces places et les exigences techniques sont fixés par le RELConstr.". L'article 33 RELConstr. prescrit que les places de stationnement doivent être aménagées selon les normes de l'Union des professionnels suisses de la route. Cette dernière est devenue l'Association suisse des professionnels de la route et des transports et a édité le 1erfévrier 2006 une norme intitulée "Stationnement. Disposition et géométrie des installations de stationnement " (norme VSS 640 291a).

1.4.

En l'occurrence, la décision communale a tranché tous les griefs contenus dans l'opposition: l'esthétique des lieux, la procédure de permis de construire, la protection des eaux et la gestion des déchets, ainsi que le nombre d'issues sur la voie publique. Elle n'a pas abordé la question de la conformité aux normes VSS puisque le recourant ne l'avait pas invoquée dans son opposition du 4 décembre 2006 ni dans son complément du 7 décembre 2008. En invoquant au stade du recours la non conformité des places de parc aux normes VSS, le recourant sort ainsi de l'objet du litige. Son argument selon lequel il n'aurait pas pu invoquer ce point auparavant car le règlement de construction communal a changé dans l'intervalle ne résiste pas à l'examen. En effet, la norme VSS 640 291a dans sa version actuelle (soit au 1erfévrier 2006), ainsi que l'article 33 RELConstr. qui y renvoie, existaient déjà lorsque le recourant a formé opposition en date du 4 décembre 2006 au projet de parking et a fortiori lorsqu'il a complété son opposition le 7 décembre 2008. Par conséquent, il aurait déjà pu alléguer à cette occasion que les dimensions des places de parc ne respectaient [prétendument] pas la norme VSS.

En d'autres termes, ce n'est pas parce que le recourant ne peut plus invoquer le grief du nombre de sorties pour les véhicules sur le domaine public, en raison du changement du règlement de construction communal survenu dans l'intervalle, qu'il peut invoquer un autre argument dont il n'a jamais été question dans la procédure et qu'il aurait déjà pu invoquer dans son opposition.

1.5.

En conclusion, en tant qu'il invoque un nouveau moyen relatif aux dimensions des places de parc et sort ainsi de l'objet du litige, le recours est irrecevable.

2.

2.1.

Il est vrai que le recourant avait déjà invoqué les questions de la circulation à direction obligatoire ainsi que de la place pour personnes handicapées dans son opposition du 4 décembre 2006. Il estime qu'une bande de circulation permettrait d'éviter les manœuvres sur la voie publique, ce qui générerait moins de perturbations pour les voisins. Quant à la place pour personnes handicapées, sa situation implique des manœuvres pratiquement dans le carrefour, avec du trafic venant à l'arrière depuis la rue D., et présente des problèmes de visibilité.

Toutefois, il convient d'abord d'examiner si le recourant a qualité pour agir, qualité contestée par le Conseil communal et les constructeurs.

2.2.

Selon l'article 32, lettre a LPJA, a qualité pour recourir toute personne touchée par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence (résumée par exemple dans l'arrêt publié de l'ancien Tribunal administratif du 15 septembre 2009, réf. TA.2009.27), en matière d'autorisation de construire, ont un intérêt digne de protection les voisins qui subiraient dans une mesure accrue les conséquences de la décision litigieuse. En effet, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La proximité avec l'objet du litige ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre la délivrance d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel, se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune. Si les lois cantonales ou communales de police des constructions dont la violation est alléguée ne doivent pas nécessairement tendre, au moins accessoirement, à la protection des intérêts du propriétaire voisin, ce dernier n'est pas pour autant libre d'invoquer n'importe quel grief. Il ne peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit. Cette exigence n'est pas remplie lorsque le voisin dénonce une application arbitraire des dispositions du droit des constructions qui n'ont aucune influence sur sa situation de voisin, telles celles relatives à l'aération ou à l'éclairage des locaux d'habitation dans un bâtiment voisin (RDAF 2003 I, p.252 et les références citées; arrêt du TF du02.07.2007 [1C_64/2007]cons. 2 et les références citées).

2.3.

En l'occurrence, l'autorité de céans considère que le recourant n'a pas qualité pour agir s'agissant de la place pour personnes handicapées. En effet, il n'invoque que des problèmes de sécurité du trafic (manœuvres dans le carrefour, visibilité); or, le Tribunal administratif a déjà considéré que sur ce point, conformément à sa jurisprudence constante, le recourant n'avait pas qualité pour agir (cf. arrêt du 23 mai 2006, consid. 3a et arrêt du 2 juin 2009, consid. 3b). Au demeurant, le recourant n'a pas allégué faire partie du cercle des personnes bénéficiaires de ce type de place.

2.4.

S'agissant de la bande de circulation, l'argument du recourant se situe à la limite entre la sécurité du trafic (dont on a vu qu'il constituait un argument irrecevable) et la protection des voisins contre les nuisances. La question de la qualité pour agir du recourant sur ce point peut toutefois rester ouverte pour la raison suivante.

Le parking litigieux a fait l'objet d'un préavis favorable des services de l'Etat consultés (cf. préavis de synthèse du service de l'aménagement du territoire du 13 septembre 2007, dossier communal D 17). En particulier, le service des ponts et chaussées (SPCH) a relevé dans son préavis (D 29) que les dimensions des places de stationnement projetées respectaient les valeurs de la norme VSS 640 291a. Selon le SPCH, la disposition oblique des places de stationnement nécessitait, notamment pour la sortie, des manœuvres sur le chemin F. Toutefois, compte tenu du faible volume de circulation et du traitement de ce secteur en zone 30, cette situation ne prétéritait pas la sécurité des usagers de la route et pouvait par conséquent être considérée comme acceptable.

L'autorité de céans ne voit pas de motif de mettre en doute cette appréciation, émanant d'un service spécialisé en la matière. L'on peut au demeurant relever que selon la norme VSS 640 291a (ch. 8.1), les installations de stationnement qui occasionnent des manœuvres sur la chaussée ne sont en général acceptables que le long des routes résidentielles. Cela signifie a contrario que des places de stationnement occasionnant quelques manœuvres sur une route résidentielle, comme en l'espèce, ne sont pas contraires au droit. C'est d'ailleurs bien ce qu'a relevé le SPCH.

2.5.

Par conséquent, le grief du recourant concernant la place pour personnes handicapées est irrecevable et celui relatif à la bande de circulation, en admettant qu'il soit recevable, est rejeté.

3.

En conclusion, le recours est rejeté s'agissant de la bande de circulation et est déclaré irrecevable pour le surplus.

4.

4.1.

Le recourant ayant succombé, il supportera le paiement de frais de procédure (art. 47, al. 1 LPJA), qui comprennentlesémoluments et les débours.En application de l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du 22 décembre 2010, l'émolument de décision est fixé en tenant compte de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). Devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas Fr. 6'000.- (art. 38, al. 1). Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 42, al. 1).

4.2.

En l'espèce, la cause a nécessité deux tours d'écritures, sans vision locale. Elle revêt une importance moyenne, vu son objet et n'est pas très complexe en droit. Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés au montant total de Fr. 880.-, ce montant étant compensé par l'avance de frais de Fr. 1'100.- versée le 5 juillet 2011 et le solde de Fr. 220.- est restitué au recourant.

4.3.

L'autorité de recours peut allouer d'office ou sur requête une indemnité de dépens à l'administré qui a engagé des frais, à condition que les mesures qu'il a prises lui paraissent justifiées (art. 48, al. 1 LPJA). Selon la jurisprudence, les tiers intéressés peuvent recevoir des dépens (R. Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 163 ad art. 37 LPJA). Vu l'issue du recours, les constructeurs ont donc droit à des dépens, à la charge du recourant.Le montant doit être déterminé en application de l'arrêté du 22 décembre 2010 précité, selon lequel les honoraires sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 49, al. 2 et 58).

En l'occurrence, le mandataire des constructeurs a indiqué, par fax du 7 septembre et par courriel du 10 novembre 2011, que son intervention représentait des honoraires globaux de Fr. 1'710.- (6 heures au taux horaire de Fr. 285.-) plus Fr. 169.60 de frais de bureau et la TVA à 8%, soit au total Fr. 2'030.-.

Le temps consacré par le mandataire à ce dossier, soit deux conférences et trois entretiens téléphoniques avec ses clients, neuf correspondances et la rédaction des observations, paraît adapté à la cause. En revanche, la Cour de droit public du Tribunal cantonal retient un tarif moyen de Fr. 250.- l'heure depuis le 1erjanvier 2011 (arrêts publiés sur le site internet du Tribunal cantonal, réf. CDP.2010.142 du 10 juin 2011; CDP.2009.214 du 10 mai 2011; CDP.2010.3 du 5 mai 2011), qui sera appliqué ici. Les dépens sont donc fixés de la manière suivante: 6h x Fr. 250.-, soit Fr. 1'500.-, plus les frais de Fr. 169.60 et la TVA à 8%, soit un total arrondi de Fr. 1'803.-. Ce montant sera versé aux constructeurs par le recourant.

4.4.

Le Conseil communal estime que le recours est non seulement irrecevable mais confine à la témérité. Toutefois, selon la jurisprudence (RJN 2007 p. 209), la procédure administrative ne connaît pas la possibilité, prévue par la procédure civile (art. 144, al. 1 de l'ancien code de procédure civile neuchâtelois), de mettre à la charge du plaideur téméraire, les honoraires du mandataire de la partie adverse.

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours du 13 juin 2011 de M. G. contre la décision du 9 mai 2011 du Conseil communal de X. est rejeté, dans la mesure où il est recevable, au sens des considérants.

2.Un émolument de Fr. 800.- et des frais s'élevant à Fr. 80.- sont mis à la charge du recourant. Ils sont imputés sur l'avance de frais de Fr. 1'100.- versée le 5 juillet 2011 et le solde de Fr. 220.- est restitué au recourant.

3.Une indemnité de dépens de 1'803.- est accordée à MM. A. et B., à la charge du recourant.

Neuchâtel, le 16 novembre 2011

Au nom du Conseil d'Etat

La présidente,                 La chancelière,

G. Ory                            S. Despland