REC.2011.116

A.

Le 19 janvier 2011, la société B. SA (ci-après : le maître d'ouvrage) a déposé des demandes de permis de construire (sanction de minime importance) pour l'installation temporaire de mâts d'étude de 24 mètres pour chauves-souris surl'articlen°aaa du cadastre de Cernier et sur l'article n°bbb du cadastre de Dombresson, ainsi que pour un mât de mesures de vents de 86 mètres sur l'articles n°ccc du cadastre de Cernier. L'installation de ces mâts a pour but la réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement (EIE) menée dans le cadre du projet parcs éoliens la Joux-du-Plâne / l'Echelette et Mont-Perreux, lesquels font partie du concept éolien 2010 du canton de Neuchâtel.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 28 janvier au 28 février 2011.

B.

Plusieurs oppositions ont été formées contre le projet en cause dont celles de l'association A. (ci-après : l'opposante, respectivement la recourante).

Par décisions spéciales du 6 avril 2011, le Département de la gestion du territoire (ci‑après : DGT) a déclarél'oppositionde A. irrecevable et a levé ladite opposition. Il a en effet estimé que l'opposante n'avait pas la qualité pour agir au regard de la législation topique. Le DGT a en outre retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.

Par décision des 12 et 14avril2011, les Conseils communaux de Cernier et Dombresson ont notifié au maître d'ouvrage les décisions spéciales du 6 avril 2011 précitées.

C.

Par mémoires des 3 et 4mai2011, l'opposante a déféré ce dossier devant le Conseil d'Etat. En bref, elle a fait valoir qu'elle dispose d'un "intérêt à agir" dans la mesure où son but est licite. Une interprétation allant dans un autre sens serait, selon elle, contraire à la Constitution. Elle aurait, en outre, qualité pour agir sachant qu'elle a acquis la personnalité juridique. Sur le fond, la recourante soutient que c'est à tort que la question de l'implantation des mâts a été dissociée du projet de construction d'éoliennes qui suivrait. Enfin, elle demande la restitution de l'effet suspensif.

D.

Dans ses observations du 14 juillet 2011, le maître d'ouvrage a conclu à l'irrecevabilité des recours, subsidiairement à leur rejet. Il a soutenu que la recourante n'avait pas la qualité pour recourir sachant qu'elle ne remplissait ni les conditions posées par le droit fédéral (art. 12de loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) du 1erjuillet 1966; art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement [Loi sur la protection de l’environnement, LPE]), ni celles du droit cantonal (art. 62 de la loi sur la protection de la nature [LCPN], du 22 juin 1994). Au surplus, la recourante ne disposerait pas de la qualité pour agir au sens de l'article 32, lettre a de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, les conditions posées par la jurisprudence, à savoir que l'association soit directement touchée par la décision attaquée; que la majorité de ses membres soient lésés par la décision; que ces derniers aient, eux-mêmes, la qualité pour recourir et que les statuts de l'association prévoient que celle-ci a pour tâche de défendre les intérêts de ses membres.

Considérant en droit:

1.

Les deux recours de A. reposent sur les mêmes faits et concernent le même objet, de sorte qu'il sied de les joindre et de les traiter en une seule décision.

2.

Les recours ont été déposés dans les termes et délais légaux. Les destinataires d'une décision possèdent manifestement un intérêt à se plaindre des effets de l'acte à leur égard, de sorte que A. a qualité pour recourir devant l'autorité de céans.

3.

3.1.

Il convient à présent de déterminer si la recourante avait qualité pour former opposition aux projets litigieux.

3.2.

Certaines organisations de protection de l'environnement bénéficient d'un droit de recours spécial, respectivement d'un droit de s'opposer, en vertu de l'article 12 LPN et de l'article 55 LPE (cf. également art. 32 let. b LPJA). Ces organisations doivent toutefois être d'importance nationale. Or, en l'espèce, la recourante ne satisfait à l'évidence pas à cette exigence, de sorte qu'elle ne dispose d'aucun droit spécial de recours au sens des articles 12 LPN et 55 LPE.

4.

4.1.

Les droits de recours spéciaux prévus aux articles 12 LPN et 55 LPE ont été étendus aux organisations d'importance cantonale conformément à l'article 62 LCPN (cf. rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur la protection de la nature du 16 mai 1994, BGC 1994, 160 I, p. 552 ss, p. 682), lequel prévoit que les associations d'importance cantonale reconnues par le Conseil d'Etat, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal ont qualité pour faire opposition aux plans d'affectation destinés à assurer la protection de biotopes, d'objets géologiques ou de sites naturels (let. a) et pour recourir contre les arrêtés de classement (art. 30), les décisions prises en matière de dérogation (art. 35 à 38) et de réparation (art. 39 à 41), ainsi que contre toutes les décisions prises en application de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (let. b).

4.2.

L'article 62, lettre a LCPN n'est ici pas applicable dans la mesure où les décisions attaquées ne concernent, en l'occurrence, pas un plan d'affectation destiné à assurer la protection de biotopes, d'objets géologiques ou de sites naturels (cf. arrêt de l'ancien Tribunal administratif du 31 mars 2005, réf. TA.2003.110, consid. 3).

4.3.

4.3.1.

Reste à examiner si la lettre b de l'article 62 LCPN est applicable au cas d'espèce. A première vue, la décision querellée est un cas d'application de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage au sens large, étant précisé qu'elle octroie une dérogation au sens de l'article 24 LAT (cf. Isabelle Romy, Les droits de recours administratif des particuliers et des organisations en matière de protection de l'environnement, DEP 2001/3, p. 248 ss, p. 267); que les opposants ont invoqué pour l'essentiel une atteinte à la nature et au paysage et que les projets litigieux se trouvent en zone de crêtes et de forêts (cf. art. 10 LCPN; art. 1 ss du décret concernant la protection des sites naturels du canton, du 14 février 1966). Cette question peut toutefois être laissée ouverte car la recourante ne satisfait de toute façon pas aux autres conditions prévues par l'article 62 LCPN (cf. ci-dessous, consid. 4.3.2. à 4.4.).

4.3.2.

Il sied tout d'abord d'examiner si la recourante est une association d'importance cantonale reconnue par le Conseil d'Etat; puis, aux termes de ses statuts, si elle se voue à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal (art. 62 LCPN).

4.3.3.

En se référant à la lettre de la loi ainsi qu'aux travaux préparatoires, aucun élément ne permet de déterminer si la désignation par le Conseil d'Etat des associations d'importance cantonale est constitutive ou seulement déclarative (cf. rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur la protection de la nature du 16 mai 1994, BGC 1994, 160 I, p. 552 ss). Il y a donc lieu de se demander si seules les organisations désignées par le Conseil d'Etat ont qualité pour recourir ou si d'autres organisations remplissant formellement les conditions légales ont également cette qualité.

Dans la mesure où le législateur cantonal, en adoptant l'article 62 LCPN, s'est inspiré de l'article 12 LPN, dans le but notamment d'étendre le droit de recours spécial aux associations d'importance cantonale, il convient de s'inspirer de la jurisprudence relative aux dispositions de la législation fédérale (cf. rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur la protection de la nature du 16 mai 1994, BGC 1994, 160 I, p. 552 ss, p. 565 s. et p. 682). Ainsi, le Tribunal fédéral a considéré que l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l’environnement, ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO) était exemplative (ATF 112 Ib 543, consid. 1/b). Au surplus, le fait que le Conseil d'Etat n'ait jamais désigné les organisations d'importance cantonale laisse également supposer que cette désignation n'est que déclarative, sans quoi le droit de recours spécial prévu à l'article 62 LCPN serait vain.

Cela étant, la recourante, si elle satisfait aux autres conditions posées par l'article 62 LCPN, pourrait donc se voir accorder la qualité pour recourir alors même qu'elle n'est pas désignée formellement par le Conseil d'État.

4.3.4.

L'importance cantonale peut également être interprétée au regard du critère analogue de l'importance nationale au niveau fédéral, figurant notamment aux articles 12 LPN et 55 LPE. Cette condition a été instaurée dans le but d’accorder le droit de recours aux seules organisations ayant une activité méritoire sur tout le territoire suisse et d'éviter le recours populaire (Romy, op. cit., p. 263).

Ainsi, l'organisation, au niveau cantonal, se doit d'être active sur une grande partie du territoire neuchâtelois. Dans ses statuts, la recourante l'est sur les crêtes de l'Arc jurassien. Le territoire concerné est d'une taille restreinte mais est au bénéficie, il est vrai, d'un décret le protégeant (cf. art. 1 ss du décret concernant la protection des sites naturels du canton, du 14 février 1966). A titre d'exemple, l'association "Sauver Lavaux", dans le canton de Vaud, s'était vu reconnaître la qualité pour recourir au niveau cantonal malgré la défense d'un territoire relativement restreint. Le cas diffère cependant dans le sens où la protection de la région du Lavaux relevait d'une norme constitutionnelle cantonale acceptée en votation populaire (arrêt de l'ancien Tribunal administratif du canton de Vaud du 27 septembre 1996, réf.  AC.1994.0251, consid. 1/b). Sur recours, la décision du Tribunal administratif a été qualifiée par le Tribunal fédéral d'audacieuse mais pas arbitraire (arrêt non-publié du Tribunal fédéral du 30 octobre 1997, réf. 1A.352/1996, consid. 5/c, accessible sur www.jurisprudence.vd.ch, consulté le 18 octobre 2012).

4.3.5.

In casu, les crêtes du canton représentent également un territoire d'une dimension réduite mais ne sont protégées qu'au niveau de la loi et non à l'échelon constitutionnel. Compte tenu de l'interprétation du Tribunal fédéral dans le cas précité, une protection au niveau de la loi n'apparaît pas comme suffisante en l'espèce. Par conséquent, la recourante ne peut être considérée comme d'importance cantonale. Au demeurant, elle ne se considère elle-même pas d'importance cantonale (cf. mémoires de recours, p. 3). Cette affirmation est corroborée par une jurisprudence antérieure qui avait dénié la qualité pour recourir à une association exerçant des activités et poursuivant des buts très proches de ceux de l'opposante, à savoir "de protéger les crêtes du Jura contre tout développement injustifié et disproportionné qui porterait atteinte à l'intégrité du paysage" (cf. décision du Conseil d'Etat du 10 novembre 2010, réf. DECI.2009.30 c. 2.3).

4.3.6.

Par ailleurs, on peut se poser la question de savoir si la recourante se voue effectivement à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal au sens de l'article 62 LCPN. Les statuts de la recourante ont la teneur suivante : "La fédération a pour but de réunir les personnes et de fédérer tout type d’organisations dont l’objectif est la préservation du patrimoine naturel et paysager des crêtes de l’Arc jurassien, de toutes atteintes et incursions de type industriel, quelles qu’elles soient, et notamment, l’implantation de parcs d’éoliennes" (cf. statuts de la Fédération A. "pour la protection du patrimoine naturel l'Arc jurassien" du 6 février 2010, art. 2).

Plus spécifiquement, la fédération cherche à atteindre son but en :

-    Coordonnant les activités et les actions des organisations et personnes adhérentes;

-    Organisant des actions d’information et de sensibilisation des populations locales;

-    En coopérant avec toute autre organisation poursuivant le même but au plan national et international (cf. statuts de la Fédération A. "pour la protection du patrimoine naturel l'Arc jurassien" du 6 février 2010, art. 2).

4.3.7.

Selon ses statuts, la recourante ne se voue, dès lors, pas –stricto sensu– à la protection de la nature et du paysage. Elle se contente de rassembler des organisations qui peuvent avoir ce but là, si bien que l'on peut légitimement se demander si ses statuts remplissent la condition de "vocation" à la protection de la nature et du paysage. De plus et au vu des activités effectives de la recourante, il convient également de constater qu'elle s'est spécialisée presque exclusivement dans l'opposition aux parcs éoliens, réduisant encore son domaine d'activité (cf. le site Internet de A., consulté le 18 octobre 2012). Quoi qu'il en soit, cette question peut rester indécise dans la mesure où la recourante n'est de toute façon pas d'importance cantonale (cf. ci-dessus, considérants 4.3.4. et 4.3.5.).

4.4.

Au vu de ce qui précède, la recourante ne peut se voir accorder la qualité pour recourir sur la base de l'article 62 LCPN.

5.

5.1.

A défaut, d'un droit de recours spécial, l'association doit avoir la qualité pour agir, respectivement la qualité pour s'opposer, au sens de l'article 32, lettre a LPJA. Selon cette disposition, a qualité pour recourir toute personne touchée par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, l’intérêt peut être juridique ou simplement de fait et il importe peu qu’il soit ou non protégé par la norme applicable. Il doit être personnel et direct pour éviter l’action populaire, qui consiste à invoquer un intérêt purement général (RJN 2001, p. 274; RJN 1998, p. 273). A titre d'exemple, une association, en tant que propriétaire d'un bien fonds, pourrait avoir un droit de recours propre (Romy, op. cit., p. 262).

5.2.

En matière d'autorisation de construire, ont un intérêt digne de protection les voisins qui subiraient dans une mesure accrue les conséquences de la décision litigieuse. Autrement dit, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La proximité avec l'objet du litige ne suffit toutefois pas, à elle seule, à conférer au voisin la qualité pour recourir contre la délivrance d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel, se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune. Si les lois cantonales ou communales de police des constructions dont la violation est alléguée ne doivent pas nécessairement tendre, au moins accessoirement, à la protection des intérêts du propriétaire voisin, ce dernier n'est pas pour autant libre d'invoquer n'importe quel grief. Il ne peut ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit. Cette exigence n'est pas remplie lorsque le voisin dénonce une application arbitraire des dispositions du droit des constructions qui n'ont aucune influence sur sa situation de voisin, telles celles relatives à l'aération ou à l'éclairage des locaux d'habitation dans un bâtiment voisin (arrêt de l'ancien Tribunal administratif du 15 septembre 2009, réf. TA.2009.27, consid. 1 et les références citées). Le Tribunal fédéral a estimé que des voisins avaient un intérêt digne de protection à pouvoir critiquer un projet sous l'angle de l'esthétique à condition toutefois que les prescriptions invoquées aient une influence sur la situation du voisin qui s'en prévaut (arrêt du Tribunal fédéral du 15 avril 2008, réf. 1C_18/2008, consid. 5).

5.3.

En l'espèce, la recourante ne dispose d'aucun bien-fonds proche des projets litigieux et ne peut dès lors pas être considérée comme "un voisin". Elle se contente en effet d'indiquer que la décision querellée porte atteinte au but de l'association ce qui indique que son intérêt est purement général (cf. mémoires de recours, p. 3). Par conséquent, la voie de l'opposition n'est pas ouverte. On rappelle que le but statutaire de la recourante  est "[…] de réunir les personnes et de fédérer tout type d'organisations dont l'objectif est la préservation du patrimoine naturel et paysager des crêtes de l'Arc jurassien, de toutes atteintes et incursions de type industriel, quelle qu'elles soient, et notamment, l'implantation de parcs d'éoliennes".

6.

6.1.

Reste enfin à examiner si la recourante peut se prévaloir du "recours associatif". Ce moyen est ouvert si l'organisation recourante possède la personnalité juridique et a pour but statuaire la défense des intérêts dignes de protection de ses membres (cf. Romy, op. cit., p. 262). Il faut au surplus que ces intérêts soient communs à la majorité des sociétaires ou au moins à un grand nombre d'entre eux et que les membres aient eux-mêmes la qualité pour recourir (Romy, op. cit.,p. 262). Certes, l'exigence selon laquelle la recourante est tenue d'établir une atteinte personnelle est quelque peu atténuée dans le recours associatif (Romy, op. cit., p. 262). Toutefois, l'organisation reste tenue de démontrer que ses membres sont touchés dans une mesure et une intensité plus grandes que la généralité des administrés (Romy, op. cit., p. 262). Ainsi, le simple fait pour l'association d'exister en tant que personne morale ne lui ouvre pas encore la voie du recours dans n'importe quelle procédure comme semble le prétendre la recourante (cf. mémoires de recours, p. 2 ss). A l'inverse, le fait de ne pas entrer en matière sur un recours déposé par une association ne restreint en rien la liberté d'association garantie par la constitution. L'argumentation de la recourante ne peut à l'évidence pas être suivie car cela permettrait à n'importe quelle personne physique ou morale d'agir dans des procédures avec lesquelles elles n'ont aucun lien.

6.2.

En l'espèce, les statuts de la recourante ne prévoient nullement la défense des intérêts de ses membres (cf. statuts de la Fédération A. "pour la protection du patrimoine naturel l'Arc jurassien" du 6 février 2010). Par ailleurs, celle-ci n'allègue ni ne démontre que ses membres auraient qualité pour s'opposer dans le cas présent. Sur ce point, le Tribunal fédéral a précisé qu'il revenait à l'organisation de fournir des indications précises sur le nombre de ses membres et leur domicile et d'expliquer précisément en quoi la majorité, ou un grand nombre d'entre eux seraient touchés par le projet litigieux lorsque que sa qualité pour recourir ne ressort pas avec évidence de la décision attaquée ou du dossier (arrêt du Tribunal fédéral du 16 avril 2002, réf. 1A.47/2002, consid. 3.4). Pour ce motif également, les oppositions de la recourante étaient, dès lors, irrecevables.

7.

En résumé, l'autorité de céans retient que le DGT n'a ni excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation, ni constaté les faits pertinents de manière inexacte ou incomplète en déclarant les oppositions de la recourante irrecevables. Les recours doivent donc être rejetés.

8.

Dans la mesure oùl'autorité statue au fond, par la présente décision, les requêtes de restitution de l'effet suspensif deviennent sans objet.

9.

9.1.

Vu l'issue du recours, la recourante, qui succombe, supportera le paiement de frais de procédure, quicomprennent les émoluments et les débours (art. 47 al. 1 LPJA). En application de l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du 22 décembre 2010, l'émolument de décision est fixé compte tenu de la mise à contribution de l'autorité, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6 al. 1); en règle générale, il n'excède pas Fr. 6'000.- (art. 38 al. 1). Quant aux débours, les frais de port, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté. Les autres débours sont comptés à raison des dépenses effectives (art. 42).

9.2.

En l'espèce, la cause n'a nécessité qu'un tour d'écritures, sans qu'une vision locale ne soit nécessaire. La cause revêt une importance relative, vu qu'il s'agissait uniquement d'examiner la qualité pour s'opposer de la recourante. Tout bien considéré, les frais de procédure sont fixés au montant total de Fr. 880.-, cette somme étant compensée par l'avance de frais de même montant déjà versée le 25 mai 2011.

10.

10.1.

Selon l'article 48 LPJA, l'autorité de recours peut allouer d'office ou sur requête une indemnité dedépens à l'administré qui a engagé des frais, à condition que les mesures qu'il a prises lui paraissent justifiées. Il convient d'assimiler à l'administré qui a engagé des frais en procédure de recours pour la défense de ses intérêts, les tiers intéressés (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise p. 185 ss; RJN 1988 p. 251).

10.2.

Le 12 septembre 2012, le mandataire du maître d'ouvrage a déposé son mémoire de frais et honoraires portant sur un montant total de Fr. 2'296.25 (soit 435 minutes à Fr. 265.- / l'heure, plus les frais à hauteur de Fr. 375.- correspondant à Fr. 30.- de frais pour des photocopies, ainsi que Fr. 345.- de frais de déplacement). Le temps consacré par le mandataire à ce dossier, soit une conférence et un entretien téléphonique avec son client, six correspondances (y compris correspondances électroniques), des recherches juridiques et la rédaction des observations (quatre pages), paraît trop élevé au regard notamment de la complexité de la cause se limitant à l'examen de la qualité pour s'opposer de la recourante dans le cadre d'un échange d'écritures (observations). Aussi, l'on considère qu'un avocat expérimenté et diligent aurait consacré à cette prestation quelque quatre heures. De plus, le tarif horaire de Fr. 265.-, dépasse celui de Fr. 250.-, généralement admis par la Cour de droit public du Tribunal cantonal (cf. notamment, arrêt du Tribunal cantonal du 10 juin 2011, réf. CDP.2010.142). S'agissant des frais de déplacement réclamés, seul un déplacement (aller et retour), lequel était nécessaire pour la consultation, respectivement le retrait, des dossiers officiels, peut être pris en considération à hauteur de Fr. 28.- (40 km à Fr. 0.70 par km; art. 1 de l'arrêté fixant le montant de l'indemnité kilométrique versée aux titulaires de fonctions publiques, du 16 mai 2007, par renvoi de l'art. 53 de l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du 22 décembre 2010); le retour des dossiers aurait, en effet, pu se faire par envoi postal, comme le veut la pratique.

10.3.

Par conséquent, l'indemnité de dépens due au maître d'ouvrage est fixée à Fr. 1'000.- (4 heures à Fr. 250.-/heure) + les frais par Fr. 100.- + les frais de déplacement par Fr. 28.-, et la TVA de 8%, soit un total arrondi de Fr. 1'218.-, à la charge de la recourante.

Par ces motifs, Le Conseil d'Etat,

décide:

1.Les causes REC.2011.115 et REC.2011.116 sont jointes;

2.Les recours de A. des 3 et 4 mai 2011 sont rejetés;

3.Les requêtes de restitution de l'effet suspensif sont sans objet;

4.Les frais de procédure, comprenant un émolument de Fr. 800.‑, auquel s'ajoutent les frais par Fr. 80.‑, soit au total Fr. 880.‑, sont mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée par l'avance de frais de même montant déjà versée le 25 mai 2011;

5.Une indemnité de dépens de Fr. 1'218.- est allouée au tiers intéressé, à charge de la recourante.

Neuchâtel, le 31 octobre 2012

Au nom du Conseil d'Etat

Le président,                   La chancelière,

P. Gnaegi                        S. Despland