REC.2009.208

Arrêt du Tribunal cantonal

Arrêt du 17.05.2013 [CDP.2012.79-ENVN]

Vu les pièces du dossier, d'où ressortent les faits suivants:

A.

A.a.

Le 26 janvier 2009, A. a demandé à la commune de X. d'approuver son projet de détention de daims sur le terrain dont il est propriétaire. Le 27 janvier 2009, la commune a communiqué à A. que le Conseil communal avait donné son approbation, mais émettait une réserve quant aux éventuelles nuisances en relation avec le voisinage.

A.b.

Le 5 février 2009, A. s'est adressé au SCAV. Le 2 mars 2009, un inspecteur du SCAV a procédé à une vision locale. Le 16 mars 2009, A. a demandé à la commune l'autorisation de construire une clôture d'une hauteur de 2 mètres en limite de propriété. Le 24 mars 2009, la commune a accusé réception de la lettre et a écrit aux voisins de A.. Le 28 avril 2009, soit après que la décision du SCAV a été rendue, la commune a écrit à A. que quelques personnes du voisinage avaient fait part de leurs craintes et qu'elle a décidé de suivre le préavis négatif du SCAV et par conséquent de préaviser négativement la demande de détention de daims. Elle a également précisé que le Conseil communal n'était de prime abord pas favorable à la réalisation en zone d'habitation de la clôture envisagée par A..

B.

B.a.

Par décision du 6 avril 2009, le SCAV a émis un préavis défavorable au sujet de la demande de détention de daims de A. en se référant à la législation en matière de protection des animaux. Il a relevé que, lors de la vision locale du 2 mars 2009, il avait été constaté qu'il était possible de clôturer deux parcelles attenantes d'une surface de 1400 m2 et que A. avait l'intention d'effectuer les aménagements et travaux nécessaires pour la détention d'un mâle et de trois femelles. Il a retenu que ces parcelles se situaient au milieu d'un quartier d'habitations et qu'un des côtés était en bordure de la route cantonale traversant le village. Il a considéré qu'indépendamment de la surface à disposition et de la possibilité d'effectuer certains aménagements, la situation géographique du parc n'était pas à même de garantir le respect des principes de base de la législation en matière de protection des animaux pour des animaux sauvages.

B.b.

A. recourt contre cette décision le 29 avril 2009. Il conclut principalement à ce que le recours soit déclaré recevable et bien fondé, que le préavis du 6 avril 2009 soit annulé et qu'il soit statué au fond et fait droit à la demande d'autorisation du 5 février 2009, subsidiairement à ce que l'affaire soit renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision au sens des considérants, en tout état de cause, avec suite de frais et dépens. Le recourant invoque la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Il fait valoir que les principes de base de la législation sur la protection des animaux dont la situation géographique ne permet pas de garantir le respect figurent dans la loi sur la protection des animaux (LPA), du 16 décembre 2005, et dans l'ordonnance sur la protection des animaux (OPAn), du 23 avril 2008, et que l'autorisation doit être accordée si les critères rigoureux de la législation sont remplis. Il procède ensuite à l'examen de ces critères et parvient à la conclusion que l'autorisation doit lui être accordée. Ces points seront repris dans la partie en droit de la présente décision. Le recourant invoque également la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inégalité de traitement. Le SCAV ayant considéré que les parcelles se situaient au milieu d'un quartier d'habitations et qu'un des côtés du terrain était en bordure de la route cantonale traversant le village, le recourant fait notamment valoir que la commune de X. est fondamentalement agricole, que le parc du recourant est pratiquement entouré de verdure, que le voisin détient dans sa ferme un troupeau de génisses, que les affirmations sur lesquelles le préavis querellé trouve ses fondements correspondent à une interprétation biaisée de la réalité, qu'un grand pourcentage des routes cantonales dans toute la Suisse sont entourées de terrains agricoles, que le Bois du Petit-Château à La Chaux-de-Fonds est situé en zone d'habitation, que le SCAV a omis de procéder à une pesée des intérêts en présence et d'expliquer les raisons circonstanciées pour lesquelles le respect des principes de base de la législation sur la protection des animaux n'était pas garanti.

B.c.

Dans ses observations du 29 juin 2009, le SCAV confirme sa décision. Il explique que, lors de la vision locale du 2 mars 2009, l'inspecteur du SCAV a demandé au recourant de s'adresser à la commune afin d'obtenir l'autorisation d'ériger une barrière d'une hauteur de 2 mètres en limite de propriété sur tout le pourtour du parc et d'obtenir l'aval de l'ensemble des propriétaires riverains. Il lui a fait part de son scepticisme quant à la détention de daims en bordure de route et au milieu d'un quartier de villas. Le SCAV a dans un premier temps communiqué sa position au recourant par téléphone puis sous forme de décision. Le SCAV procède ensuite à une analyse des dispositions de la LPA et de l'OPAn; il en sera fait état dans la partie en droit de la présente décision. Il relève notamment que le parc présente un danger pour les daims en cas de fuite et rappelle que la législation sur la protection des animaux est devenue beaucoup plus exigeante à l'égard des conditions de détention des animaux sauvages notamment en raison de la confusion faite entre animaux sauvages apprivoisés et animaux domestiques. Lors de la création du Bois du Petit-Château, la législation était beaucoup plus permissive. Il fait par ailleurs valoir que le recourant ne remplit pas les conditions au niveau de la formation obligatoire nécessaire à la garde d'animaux sauvages.

B.d.

Dans ses observations du 30 septembre 2009, le recourant nie le fait que lors de la vision locale du 2 mars 2009 l'inspecteur du SCAV ait émis des doutes quant au projet. Il indique que les quatre voisins jouxtant la parcelle ont donné leur accord quant à la détention des daims et à la construction de la clôture. Selon le recourant, le SCAV se livre, dans ses observations, à une appréciation fort subjective et non circonstanciée de ce qui porte atteinte à la dignité et au bien-être des animaux. Il relève que la sécurité du droit et le respect du principe de la légalité impliquent que le SCAV ne peut pas substituer sa propre appréciation aux dispositions claires, explicites et exhaustives de l'OPAn, ni les modifier, réduire ou élargir. Le recourant précise qu'il est disposé à faire des travaux pour garantir le bien-être des animaux, mais qu'il ne souhaite pas les entreprendre avant d'avoir obtenu un préavis positif. La discussion sur les dispositions légales sera reprise dans la partie en droit. Le recourant se dit prêt à demander l'autorisation du service de la faune évoquée pour la première fois par le SCAV dans ses observations.

B.e.

Le 18 février 2010 s'est tenue une vision locale en présence du recourant et de son mandataire, de deux représentants du SCAV et d'une juriste du service juridique de l'Etat, chargé d'instruire le recours.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans les termes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

Conformément à l'article 89 OPAn, une autorisation est nécessaire pour la détention de daims par un particulier (cf. annexe 2 de l'OPAn). La procédure à suivre est décrite à l'article 94 OPAn. Les conditions d'octroi de l'autorisation figurent à l'article 95 OPAn:

1L’autorisation ne peut être octroyée que:

a. si les locaux, les enclos et les installations répondent aux besoins de l’espèce, sont adaptés au nombre des animaux, conformes au but de l’exploitation, et aménagés de telle façon que les animaux ne puissent pas s’en échapper;

b. ()

c. si les animaux sont, au besoin, protégés des conditions météorologiques, des perturbations dues aux visiteurs, du bruit excessif et des gaz d’échappement par des mesures de construction ou d’autres mesures;

d. si les exigences en termes de gardien d’animaux fixées à l’art. 195 sont remplies;

e. si la surveillance vétérinaire régulière des animaux peut être attestée; ne sont pas concernés par cette disposition, les ménageries itinérantes exploitées pour de courtes durées, les petits établissements privés de détention d’animaux et les élevages de poissons de repeuplement;

f. ()

2Ne sont pas tenus de remplir toutes les exigences minimales fixées à l’annexe 2: ()

L'examen de ces conditions doit se faire en tenant compte des dispositions de la LPA et de l'OPAn. Les exigences figurant aux différentes lettres de l'article 95 OPAn ne correspondent pas exactement aux dispositions topiques de l'OPAn; il y a par conséquent lieu de faire une analyse globale des exigences de l'OPAn en relation avec la liste figurant à l'article 95 OPAn.

3.

3.1.

Les principes sous-tendant toute la législation figurent aux articles 1 à 4 LPA. Selon l'article 1, la LPA vise à protéger la dignité et le bien-être de l’animal. Il y a atteinte à la dignité de l’animal lorsque la contrainte qui lui est imposée ne peut être justifiée par des intérêts prépondérants; il y a contrainte notamment lorsque des douleurs, des maux ou des dommages sont causés à l’animal, lorsqu’il est mis dans un état d’anxiété ou avili, () (art. 3, lettre a). Le bien-être des animaux est notamment réalisé lorsque leur détention et leur alimentation sont telles que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne sont pas perturbés et que leur capacité d’adaptation n’est pas sollicitée de manière excessive, lorsqu’ils ont la possibilité de se comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité d’adaptation biologique, lorsqu’ils sont cliniquement sains, lorsque les douleurs, les maux, les dommages et l’anxiété leur sont épargnés (art. 3, lettre b).

Conformément à l'article 6, alinéa 1, LPA, "Toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d’une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l’activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s’il le faut, leur fournir un gîte". Cette disposition fixe les principes en matière de détention d'animaux. L'alinéa 2 donne compétence au Conseil fédéral pour édicter des dispositions détaillées: "Après avoir consulté les milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la détention d’animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des expériences faites et de l’évolution des techniques. Il interdit les formes de détention qui contreviennent aux principes de la protection des animaux". Dans son message à l'appui de la LPA, le Conseil fédéral a indiqué que les exigences minimales qui seront édictées sur la base de cette disposition représentent un des principaux instruments de l’exécution (FF 2003,

p. 595, 614). L'article 3 OPAn mentionne les principes d'une détention conforme aux besoins des animaux:

1Les animaux doivent être détenus de telle façon que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne soient pas gênés et que leur faculté d’adaptation ne soit pas sollicitée de manière excessive.

2Les logements et les enclos doivent être munis de mangeoires, d’abreuvoirs, d’emplacements de défécation et d’urinement, de lieux de repos et de retraite couverts, de possibilités d’occupation, de dispositifs pour les soins corporels et d’aires climatisées adéquats.

3()

4()

L'article 7 OPAn traite plus particulièrement des logements, enclos et sols:

1Les logements et les enclos doivent être construits et équipés de façon à ce que:

a. le risque de blessure pour les animaux soit faible;

b. les animaux ne soient pas atteints dans leur santé, et

c. les animaux ne puissent pas s’en échapper.

2Les logements et les enclos doivent être construits, équipés et pourvus d’un espace suffisant de façon à ce que les animaux puissent y exprimer les comportements propres à l’espèce.

3La nature des sols ne doit pas présenter de risque pour la santé des animaux.

L'article 10, alinéa 1, OPAn mentionne que les logements et les enclos doivent satisfaire aux exigences minimales fixées dans les annexes 1 à 3.

3.2.

Il convient d'examiner si le projet du recourant remplit les exigences minimales au sens de l'article 10, alinéa 1, OPAn, plus particulièrement selon l'annexe 2 du l'OPAn. Dans son recours, le recourant fait valoir de manière générale qu'il a l'intention d'effectuer les aménagements et les travaux nécessaires pour se conformer aux normes de l'annexe 2.

3.2.1.

L'enclos extérieur, pour un groupe comprenant au maximum 8 daims, doit avoir une surface minimale de 500 m2. Cette taille ne peut pas être réduite, même si le nombre d’animaux détenus est inférieur au nombre figurant sur les tableaux (remarque préliminaire A). Dans son recours, le recourant explique que le terrain mis à disposition a une surface de 1400 m2pour 4 animaux. Lors de la vision locale, il a été constaté que le terrain était constitué de deux parcelles reliées entre elles l'une de 700 m2et l'autre de 400 m2. Le projet respecte dès lors l'exigence minimale concernant la surface extérieure.

3.2.2.

L'enclos intérieur doit avoir une surface minimale de 4 m2par animal. Lors de la vision locale du 18 février 2010, le recourant a expliqué que l'écurie utilisée par les chevaux serait réservée aux daims. Cette condition est par conséquent également respectée.

3.2.3.

Il y a lieu de prévoir la possibilité de séparer les mâles ou des possibilités de fuite pour les femelles et les jeunes animaux. Lors de la vision locale, le recourant a envisagé la possibilité de prévoir la possibilité de séparer provisoirement un daim des autres. En vertu de la remarque préliminaire A de l'annexe 2, les enclos utilisés pour séparer les animaux ne peuvent être utilisés qu’à court terme lorsqu’ils ne remplissent pas entièrement les exigences. Dans ce contexte se pose également la question de savoir si un abri et un espace en dur doivent être prévus pour le deuxième enclos.

3.2.4.

Il faut des arbres contre lesquels les cervidés peuvent frotter leurs bois ou des branches. Lors de la vision locale, le recourant a indiqué qu'un arbre ou un poteau, éventuellement muni d'une brosse, serait installé.

3.2.5.

La surface vaut pour les enclos aménagés partiellement en dur. Lorsque les enclos sont constitués de sol naturel uniquement, les dimensions doivent être triplées et les enclos doivent pouvoir être subdivisés. Le sol de l'enclos doit présenter en sa surface des structures favorables à l'état des pieds. Toujours lors de la vision locale, le recourant a confirmé qu'un espace en dur était prévu.

3.2.6.

Sous réserve de la question de l'aménagement du deuxième enclos en cas de séparation (cf. 3.2.3.), il faut admettre que les exigences minimales figurant dans l'annexe 2 de l'OPAn sont ou seront remplies.

3.3.

Comme le mentionnait le Conseil fédéral dans son message susmentionné, les exigences minimales représentent un des principaux instruments de l’exécution de la loi. Les exigences minimales ne constituant pas les seules conditions à satisfaire, le respect des autres conditions découlant de la législation doit également être examiné dans le cadre de l'étude de la demande d'autorisation.

3.3.1.

Conformément à l'article 6 OPAn, le détenteur veille à fournir la protection nécessaire aux animaux qui ne peuvent s’adapter aux conditions météorologiques. Tel est bien le cas en l'espèce, le recourant mettant une écurie à disposition des daims.

3.3.2.

Le recourant soutient que le SCAV ne précise pas de quelle manière la proximité de la route cantonale ou des voisins pourrait nuire au bien-être des daims. Selon l'article 12 OPAn, les animaux ne doivent pas être exposés à un bruit excessif pendant une longue durée. Les daims ne seraient vraisemblablement pas exposés à un bruit excessif au sens de cette disposition. Il n'en demeure pas moins que les bruits qui inévitablement existent dans ce quartier peuvent être de nature à effrayer les animaux qui risquent alors de prendre la fuite. La configuration de la parcelle leur fait courir un danger comme mentionné au point suivant.

3.3.3.

Dans la décision attaquée, le SCAV fait valoir que la situation géographique du parc n'est pas à même de garantir le respect des principes de base de la législation en matière de protection des animaux pour des animaux sauvages. Il estime que le terrain pose problème indépendamment de sa surface et des travaux que le recourant entend réaliser. Dans ses observations, le SCAV explique ce qui suit: "en effet, les deux parcelles ne sont reliées entre elles que par un passage étroit où tous les daims vont se ruer en même temps en cas de fuite et où ils risquent de se blesser. D'autre part, en cas de danger réel ou imaginaire, les animaux ne peuvent pas s'échapper de cette zone urbaine; de tous côtés, aucune zone calme, prairie, lisière de forêt ou autre où se mettre à l'abri pour se protéger. Les animaux risquent d'être stressés en permanence par la vie du quartier et les activités du village, que ce soit par les cris ou les jeux des enfants, l'activité des habitants et voisins (tondeuses, grillades) ou le trafic de la route cantonale. De plus, suite à un événement soudain et particulièrement stressant, les animaux sauvages effrayés peuvent tenter de sauter une clôture infranchissable et se blesser mortellement". Le recourant conteste la position du SCAV.

A titre préalable, il y a lieu de mentionner que l'autorité de céans doit faire preuve d'une certaine réserve dans l'examen de ce dossier; elle ne doit pas substituer sa propre appréciation à celle du vétérinaire cantonal et de son adjointe, qui disposent eux-mêmes d'un large pouvoir dans l'appréciation de la situation en relation avec les critères mentionnés par la législation sur la protection des animaux. Le vétérinaire cantonal, son adjointe et leurs collaborateurs sont des personnes spécialisées dans ce domaine, qui ont les compétences requises pour statuer sur une demande telle que celle déposée par le recourant à savoir pour examiner la conformité d'un terrain avec les exigences posées la LPA et l'OPAn. Dans d'autres domaines également l'autorité de recours fait preuve de retenue quant à l'appréciation faite par l'autorité qui a rendu la décision attaquée; tel est notamment le cas dans le domaine des marchés publics s'agissant du choix de l'adjudication, lors de l'examen de la situation d'un propriétaire dans le cadre d'un remaniement parcellaire ou lors de l'appréciation de la prestation d'un candidat à un examen.

En l'espèce, on peut déduire des écrits du SCAV que le terrain présente deux problèmes importants: le lien entre les deux parcelles et le voisinage. Lors de la vision locale du 18 février 2010, il a été constaté que le terrain que le recourant entendait utiliser pour la détention de daims est composé dedeux parties qui sont reliées entre elles par un passage commençant à l'angle sud-ouest du terrain du bas, dirigé vers l'ouest, longé au sud par un mur soutenant un talus aboutissant au terrain du haut et au nord par une haie de feuillus située sur la parcelle du voisin, et aboutissant au bas du terrain du haut. Le recourant a fait valoir qu'il effectuerait des travaux, dont il n'a toutefois pas fourni le détail. Il faut admettre que même élargi le passage entre les deux parcelles continuerait de constituer un passage resserré délicat à maîtriser pour des animaux fuyant un danger réel ou imaginaire. Le terrain est entouré de route, de champs et de maisons avec jardins. Le fait que la route soit cantonale ou non n'a guère d'importance en soi; force est toutefois de constater qu'à aucun endroit la limite du terrain ne donne sur un endroit véritablement calme et retiré. Cet élément doit être ajouté à la problématique de la configuration des lieux. En décidant que le terrain proposé par le recourant n'est pas approprié pour la détention de daims, le SCAV n'a ni violé le droit, ni excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation. Il ne fait pas perdre de vue que les daims sont des animaux sauvages. Comme le SCAV le mentionne dans ses observations, "même apprivoisés à un degré élevé, les animaux sauvages n'en restent pas moins des animaux soumis à un instinct grégaire ancestral, comprenant des mécanismes de survie totalement incontrôlables, comme la peur panique dans la fuite". Compte tenu de la configuration des lieux, le risque d'anxiété et de blessures est réel. Faire prendre ce risque à un daim est contraire aux articles 3, lettre b, chiffre 4, et 4, alinéa 2, LPA.

3.4.

Selon l'article 95, lettre d, OPAn, l'autorisation ne peut être délivrée que si "les exigences en termes de gardien d'animaux fixées à l'art. 195 sont remplies". L'article 195 OPAn est intitulé "professions de gardien d'animaux" et explique ce qu'il faut entendre par gardien d'animaux. Cette disposition n'est pas applicable au recourant.

Le recourant doit néanmoins disposer d'une formation. En effet l'article 85, alinéa 2, OPAn dispose que "dans les petits établissements ne détenant qu'un groupe d'animaux ayant des besoins analogues en termes de détention, la personne qui assume la garde des animaux doit avoir suivi la formation visée à l'art. 197". Selon le commentaire de l'OVF de la nouvelle ordonnance sur la protection des animaux, "si la détention professionnelle ou privée est limitée à des animaux d’espèces présentant des exigences de détention similaires, il faut justifier d’une formation spécialisée spécifique à l’espèce animale, indépendamment de la profession" (p. 37). La formation est décrite aux articles 2 et suivants de l'ordonnance du DFE sur les formations à la détention d’animaux et à la manière de les traiter, du 5 septembre 2008. Les éléments énumérés dans le recours (p. 13) ne seront pas suffisants pour satisfaire aux exigences de ces dispositions. Dans ses observations, le recourant explique qu'il s'engage à suivre les cours nécessaires pour garantir le bien-être des daims.

3.5.

Selon l'article 95, lettre e, OPAn, l'autorisation ne peut être délivrée quesi la surveillance vétérinaire régulière des animaux peut être attestée. Ce point ne pose pas de problème en l'espèce.

4.

4.1.

Le recourant estime que le SCAV a procédé à une constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents et à une inégalité de traitement. S'il est vrai que le fait que la route soit qualifiée de cantonale ou non n'est guère pertinent et que l'on ne saurait qualifier le quartier de zone urbaine, il y a lieu de retenir que le terrain proposé ne présente pas de zone véritablement calme permettant aux daims de se retirer. Il a été tenu compte de ces éléments au point 3.3.3.

Lors de la vision locale du 18 février 2010, le SCAV a fait savoir qu'il inspecterait les enclos autorisés avant l'entrée en vigueur de la nouvelle législation. La législation en vigueur au moment de la création du Bois du Petit-Château était moins exigeante. Il n'y a par conséquent pas d'inégalité de traitement.

5.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

6.

Conformément à l'article 47, alinéa 1, LPJA, la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de procédure, soit en l'espèce Fr. 550.--, montant qui est compensé par l’avance de frais effectuée.

Par ces motifs, le conseiller d'Etat, chef du Département de l'économie,

décide:

1.de rejeter le recours;

2.de mettre à la charge du recourant les frais de procédure s’élevant à Fr. 550.--, montant compensé par l’avance de frais;

3.de ne pas allouer de dépens.

Neuchâtel, le 30 janvier 2012

Thierry Grosjean