DECI.2018.15

A.

Le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le DDTE) a élaboré un plan d'affectation cantonal (ci-après : PAC) visant à protéger le Haut Plateau du Creux du Van en coordonnant différents intérêts (agriculture, sylviculture, tourisme et loisirs principalement) de manière à ce que les qualités naturelles et paysagères du site puissent être préservées et développées.

B.

Mis à l'enquête du 17 novembre au 18 décembre 2017, le projet suscita notamment l'opposition du X. (ci-après : X.). Il reprochait en substance au règlement du PAC d'être trop restrictif en ce qui concerne la pratique de certains sports, en particulier la raquette à neige, le ski de randonnée et l'escalade. Il proposait la modification de certaines dispositions dudit règlement afin de le rendre plus permissif en la matière.

Considérant en droit :

A.Recevabilité

1.

1.1.

Conformément à l'article 32, lettre a de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, a qualité pour recourir, et par là même, pour s'opposer, toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La lettre b de cette disposition octroie en outre le droit de recours à toute personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir.

1.2.Selon l'article 12, alinéa 1, lettre b de la loi fédérale sur la protection de la nature (LPN), du 1erjuillet 1966, ont qualité pour recourir contre les décisions rendues par les autorités cantonales en application de la LPN, les organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, pour autant qu'elles soient actives au niveau national.

1.3.Bien que X. figure dans l'ordonnance du Conseil fédéral relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO), du 27 juin 1990, il faut rappeler que cette habilitation ne concerne que les oppositions ou les recours interjetés pour des motifs de protection de l'environnement, de la nature ou du paysage (arrêt du TF du 23 février 2015 [1C_453/2014], cons. 6.2. et les références citées). Or, en l'occurrence, l'action de X. ne poursuit pas un tel objectif, ce dernier agissant dans l'intérêt de ses membres à pouvoir pratiquer leur loisir. Sa qualité pour s'opposer au PAC doit dès lors lui être déniée, sous cet angle-là.

2.

2.1.Le droit cantonal neuchâtelois donne également qualité pour faire opposition aux plans d'affectation destinés à assurer la protection de biotopes, d'objets géologiques ou de sites naturels, ainsi qu'à toutes les décisions prises en application de la LPN, aux associations d'importance nationale et à leurs sections cantonales, de même qu'aux associations d'importance cantonale reconnues par le Conseil d'État, lorsqu'elles se vouent aux termes de leurs statuts à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables (art. 62 de la loi cantonale sur la protection de la nature (LCPN), du 22 juin 1994).

2.2.Le raisonnement exposé au considérant 1. de la présente décision s'applique icimutatis mutandis.

3.

3.1.Une association possède aussi la qualité pour recourir ou pour s'opposer lorsqu'elle est touchée comme n'importe quelle personne privée par la décision attaquée (ATF 137 II 40, consid. 2.6.4 p. 46). La jurisprudence reconnaît la qualité pour recourir ou pour s'opposer à celui qui se trouve dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Il faut donc que l'admission de l'opposition procure à l'opposant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 1C_387/2007 du 25 mars 2008, consid. 3 et références citées; RJN 2002, p. 330/331 et références citées; RJN 1995, p. 265). En aménagement du territoire, la qualité pour agir d'un tiers est toujours étroitement liée à deux facteurs interdépendants: la distance par rapport au projet et l'intensité des nuisances attendues (P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 1655).

3.2.X. ne prétend pas être propriétaire ou titulaire d'autres droits réels ou personnels sur des parcelles situées dans le périmètre du PAC ou à proximité. Il n'est donc pas touché par la modification du PAC au même titre qu'un voisin. La qualité pour faire opposition lui fait donc également défaut sous cet angle.

4.

4.1.Sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association peut enfin être admise à s'opposer aux conditions suivantes (recours corporatif) (ATF 137 II 40, consid. 2.6.4 p. 46; 131 I 198, consid. 2.1, p. 200; 130 II 514, consid. 2.3.3, p. 519; 121 II 39, consid. 2d, p. 46):

1)Personnalité juridique de l'association;

2)Défense de ses membres dans ses buts statutaires;

3)Intérêt commun à la majorité ou à un grand nombre de ses membres;

4)Qualité générale pour recourir de chacun des membres de l'association.

4.2.La première condition est remplie, dès lors que X. est une association au sens des articles 60 ss du Code Civil.

4.3.Selon ses statuts, X. a divers buts et tâches mais aucune disposition n'indique explicitement qu'il poursuit la défense de l'intérêt de ses membres. La deuxième condition fait ainsi, et selon toute vraisemblance, défaut.

4.4.L'intérêt commun à la majorité ou à un grand nombre de ses membres est également douteux, dès lors que X. compte environ 150'000 membres mais seulement 3'000 à 4'000 s'agissant des sections neuchâteloises. Un tel intérêt a été dénié à la fédération des magistrats, des enseignants et du personnel de l'État du Valais et du secteur paraétatique alors qu'en proportion, le nombre de membres potentiellement touchés par l'arrêté entrepris était plus élevé qu'en l'espèce (420 sur 9'399; cf. arrêt du TF du 16 décembre 2015 [8C_91/2015]). En conséquence, même à considérer, à titre purement hypothétique, que 4'000 personnes puissent avoir un certain intérêt à contester le projet, parce que vivant à proximité du lieu et pouvant être amenées à le fréquenter assidûment, cela ne suffirait pas à ce que la troisième condition soit satisfaite.

4.5.Enfin, la qualité générale pour recourir de chacun des membres de l'association doit être niée. En effet, accorder la qualité pour agir à tout administré prétendant avoir de l’intérêt pour la pratique d’une activité de loisir en plein air reviendrait à violer l'article 32, lettre a LPJA, dès lors qu'il prohibe l'action populaire. En effet, l'autorité de céans ne discerne pas en quoi les membres de X. seraient touchés de manière différente et plus intense que d'autres administrés par le PAC, sitôt que la pratique de leurs hobbys peut se faire dans d'autres endroits de la région, sans qu'elle ne se trouve compromise ou singulièrement restreinte (en ce sens arrêt du TF du 23 février 2015 [1C_453/2014] cons 5.1).

4.6Les conditions énumérées au considérant 4.1 n'étant pas toutes remplies, la qualité pour s'opposer doit être déniée à X. sous cet angle également.

B.Conclusion et frais

5.

5.1.Au vu de tous les éléments qui précèdent, l'opposition est déclarée irrecevable. Toutefois, il sied de préciser que les questions de fond soulevées par X. seront examinées dans la suite de la procédure, dans le cadre d'autres oppositions qui se révèlent recevables, notamment celle de Y., […], […].

5.2.En vertu de l'article 34, alinéa 2 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, la procédure d'opposition est gratuite. Rien n'est prévu dans la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, pour les procédures d'opposition aux plans d'affectation mais il n'existe pas de motifs pour ne pas appliquer cette disposition par analogie. Au surplus, l'on relèvera que la mise à charge des frais prévue par l'article 47, alinéa 1 LPJA ne concerne que la procédure de recours.

Par ces motifs, le Conseil d'État

décide :

1.L'opposition de X. dirigée à l'encontre du plan d'affectation cantonal du Haut Plateau du Creux du Van est déclarée irrecevable.

2.Il est statué sans frais.

Neuchâtel, le 6 juin 2018

Au nom du Conseil d'état :

Le président,                 La chancelière,

L. Kurth                       S. Despland