CDP.2025.357

A.A.________ est ingénieur généraliste en Energie-Bâtiment-Environnement, titre acquis auprès de l’école polytechnique B.________ et est également au bénéfice d’un master en énergie solaire et bâtiment de l’Université C.________. Il s'est inscrit auprès de l'assurance-chômage dès le 1erjuin 2025. Lors d’un entretien d’évaluation avec une conseillère en personnel de l’Office régional de placement neuchâtelois (ci-après : ORP) le 14 mai 2025, il a mentionné son intention de développer une activité indépendante, qu’il avait entamé diverses démarches dans ce sens, notamment en s’inscrivant à des cours afin de disposer de la certification d’expert CECB (formulaire d’évaluation P2 du 14.05.2025). Par avis du même jour, l’ORP a soumis le cas de l’assuré à l’Office des relations et des conditions de travail (ci-après : ORCT) du Service de l'emploipour examen de l’aptitude au placement. A la demande de l’ORCT, l’intéressé a répondu le 27 mai 2025 à diverses questions en rapport avec son activité indépendante. Par décision du 25 juin 2025, l’ORCT a déclaré l’assuré inapte au placement dès le 1erjuin 2025,pour le motif que celui-ci «semblait consacrer beaucoup de temps au développement de son projet, en particulier au travers de diverses formations à suivre lui permettant de conseiller ses futurs clients» et que les entretiens d’embauche étaient vus par l’intéressé comme des opportunités de démarcher une future clientèle. Il en a déduit que l’activité indépendante devait être considérée comme envisagée d’emblée, correspondant à «un objectif poursuivi de toute façon et décidé bien avant le début du chômage».

A.________ s’est opposé à ce prononcé en faisant valoir que son projet d’activité indépendante était de nature exploratoire, qu’il a alloué peu de temps et d’argent à cette activité et que l’obtention de la certification CECB était en suspens. Il a par ailleurs évoqué, documents à l’appui, qu’il avait pris en sérieux ses obligations de chômeur, en répondant aux offres d’emploi, tout en contestant avoir mentionné lors de l’entretien du 14 mai 2025que ces recherches d’emploi étaient destinées à démarcher une future clientèle. Il s’est finalement plaint de l’absence d’information sur les conséquences de ses démarches de la part des collaborateurs de l’ORP lors de l’entretien du 14 mai 2025, mais également lors d’un téléphone en mars 2025 peu de temps après son licenciement, circonstances qui l’ont conduit à entamer ses démarches exploratoires en vue de développer son activité indépendante, pensant de bonne foi qu’elles n’étaient pas incompatibles avec son droit à l’indemnité de l’assurance-chômage. Il a à cet égard indiquévouloir retrouver en priorité un emploi salarié stable et s’est dit prêt à renoncer à toute activité indépendante en cas d'embauche.

Par décision du 17 septembre 2025, l’ORCT a rejeté l’opposition. Il a retenu que lesdéclarations selon lesquelles l’objectif principal de l’assuré était de développer une activité indépendante et qu'il envisageait ses entretiens d'embauche davantage comme des opportunités de prospection de clientèle que comme de véritables recherches d'emploi salarié, ont été faites spontanément et sans contrainte et devaient être considérées comme particulièrement crédibles au regard de la jurisprudence relative aux déclarations de la première heure. Il a par ailleurs soutenu que la nouvelle version des faits n’étaient pas corroborées par des moyens de preuve, l’intéressé n’ayant par exemple pas produit d’attestation d’abandon de formation. Les recherches d’emploi montraient également que l’assuré a ciblé le domaine d’activité indépendante de l’énergie.

B.A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont il demande l’annulation en concluant à ce que son aptitude au placement soit reconnue à partir du 1erjuin 2025. Il reprend les motifs invoqués à l’appui de son opposition, en reprochant à l’ORCT une appréciation incomplète des faits. Il précise que son investissement financier était de peu d’importance et qu’il a consacré une journée et demie à sa formation, qu’il a entretemps abandonnée, qu’il n’a aucun engagement juridique, ni activité rémunératrice.

C.Dans ses observations sur le recours, l’ORCT conclut à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.a) En vertu de l'article 8 al. 1 let. f LACI, l'assuré n’a droit à l’indemnité de chômage que s’il est apte au placement. Aux termes de l'article 15 al. 1 LACI, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire. L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : le premier est la capacité de travail, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail–plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée–sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne; le deuxième élément est la disposition à accepter immédiatement un travail convenable au sens de l'article 16 LACI, laquelle implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 146 V 210 cons. 3.1, 125 V 51 cons. 6a). L'aptitude au placement est évaluée de manière prospective d'après l'état de fait existant au moment où la décision sur opposition a été rendue (ATF 143 V 168 cons. 2 et les arrêts cités) et n'est pas sujette à fractionnement. Soit l'aptitude au placement est donnée (en particulier la disposition d'accepter un travail au taux d'au moins 20 % d'une activité à plein temps; cf. art. 5 OACI), soit elle ne l'est pas (ATF 143 V 168 cons. 2, 136 V 95 cons. 5.1). Il n’existe ainsi pas des situations intermédiaires entre l'aptitude et l'inaptitude au placement (par exemple une inaptitude «partielle») auxquelles la loi attacherait des conséquences particulières. Lorsqu'un assuré est disposé à n'accepter qu'un travail à temps partiel, il convient en effet non pas d'admettre une aptitude au placement partielle pour une perte de travail de 100 %, mais, à l'inverse, d'admettre purement et simplement l'aptitude au placement de l'intéressé dans le cadre d'une perte de travail partielle (ATF 145 V 399 cons. 2.2, 136 V 95 cons. 5.1). C'est sous l'angle de la perte de travail à prendre en considération qu'il faut, le cas échéant, tenir compte du fait qu'un assuré au chômage ne peut ou ne veut pas travailler à plein temps (ATF 126 V 124 cons. 2).

b) Un assuré qui exerce une activité indépendante durant les heures habituelles de travail n'est pas, d'entrée de cause, inapte au placement. Il faut bien plutôt examiner si l'exercice effectif de cette activité lucrative indépendante est d'une ampleur telle qu'elle exclut d'emblée toute activité salariée parallèle. Le degré d’engagement dans l’activité indépendante est à cet égard déterminant. Seules des activités indépendantes dont l’exercice n’exige ni investissement particulier, ni structure administrative lourde et ni engagements ou relations juridiques de longue durée peuvent être compatibles avec la condition de l’aptitude au placement. L’assuré doit toutefois être disposé à abandonner aussi rapidement que possible son activité au profit d’un emploi convenable qui s’offrirait à lui ou qui lui serait assigné par l’administration. La possibilité d’abandonner une activité indépendante pour prendre un emploi doit être effective dans un délai de quelques semaines au plus, à savoir une période de réaction ou de transition appropriée. Lorsque l’assuré n’est en mesure de prendre un emploi que pour une échéance plus lointaine, l’aptitude au placement doit être niée (Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, ad art. 15, n° 46, p. 159). Même durable, une activité indépendante exercée en dehors de l’horaire normal de travail ne fait pas obstacle à l’aptitude au placement (ATF 112 V 136 cons. 3b;arrêt du TF du 14.11.2018 [8C_282/2018] cons. 4.2). À supposer qu’elle empiète sur les heures habituelles de travail, mais n’empêche pas la prise d’une activité salariée, une telle activité ne compromet pas non plus l’aptitude au placement; en revanche cette circonstance influencera l’étendue de la perte de travail à prendre en considération (Rubin, op. cit. ad art. 15, no48, p. 160).

3.a) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 121 V 47 cons. 2a, 208 cons. 6b et la référence).

Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par l'administration (art. 43 LPGA) ou le juge (art. 61 let. c LPGA). Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 122 V 158 cons. 1a, ATF 121 V 210 cons. 6c et les références). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 117 V 264 cons. 3b et les références). Il n'existe à cet égard pas, en droit des assurances sociales, de principe selon lequel l'autorité ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 cons. 5a, p. 322).Dans la procédure en matière d'assurance sociale, les parties ne supportent pas le fardeau de la preuve au sens de l'article 8 CC. L'obligation des parties d'apporter la preuve des faits qu'elles allèguent signifie seulement qu'à défaut, elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuve. Cette règle de preuve ne s'applique toutefois que lorsqu'il est impossible, en se fondant sur l'appréciation des preuves conformément au principe inquisitoire, d'établir un état de fait qui apparaisse au moins vraisemblablement correspondre à la réalité (ATF 117 V 264 cons. 3b et la référence).

b) En raison du devoir étendu de renseignement incombant aux conseillers ORP et des sanctions auxquelles tout chômeur s'expose en cas de violation de ses obligations, les informations transmises à l'assuré lors des entretiens de conseil peuvent jouer un rôle central dans les litiges d'assurance-chômage. Pour ce motif, la doctrine admet que l'existence des demandes et des réponses, le moment où elles sont intervenues, doivent être rendues hautement vraisemblables. Les protagonistes doivent conserver leurs écrits, notes, procès-verbaux, afin, le cas échéant, de pouvoir les produire (Rubin, op. cit., ad art. 17 LACI, no 56). Il appartient dans ce contexte prioritairement à l'ORP de consigner le plus fidèlement possible le contenu des discussions qui sont tenues lors des entretiens de conseil. Lorsque les circonstances l'exigent et dans l'intérêt d'une saine administration des preuves, l'envoi d'un courrier confirmant les informations données oralement ou l'invitation à faire signer le procès-verbal de l'entretien par l'assuré, peuvent s'avérer très utiles, voire indispensables.

4.L’aptitude au placement du recourant à compter du 1erjuin 2025 est litigieuse.

a) Contrairement à l’avis de l’intimé, il est établi que le projet d’activité indépendante n’a pas impliqué d’investissement financier important, celui-ci étant limité aux frais de formation déjà payés (moins de CHF 2'000), montant qui peut être considéré comme modeste. Il n’est par ailleurs pas prétendu que le recourant avait mis en place une structure administrative lourde, oupris des engagements ou relations juridiques de longue durée. La décision litigieuse retient l’inaptitude au placement principalement en raison de la volonté de l’assuré de se tourner vers l’indépendance économique dès son inscription au chômage.

Il est vrai que le recourant a déclaré le 14 mai 2025 devant la conseillère ORP, puis le 27 mai 2025 son intention de développer son activité indépendante, en présentant un projet et un échéancier. Il a nuancé ses propos après avoir pris connaissance de la décision d’inaptitude au placement du 25 juin 2025. A l'inverse de ce que semble soutenir l’intimé, la jurisprudence concernant les premières déclarations ou les déclarations de la première heure (ATF 121 V 45 cons. 2a) ne constitue pas une règle de droit absolue, faute de quoi elle entrerait en conflit avec le principe de la libre appréciation des preuves (art. 43, 61 let. c LPGA; arrêt du TF du 11.04.2023 [9C_347/2022] cons. 4.1). Ainsi, le fait que le recourant ait minimisé par la suite ses indisponibilités, relativisé son souhait de travailler en tant qu’indépendant et confirmé sa mise à disposition d’un potentiel employeur, ne doit pas être vu comme un comportement contradictoire justifiant l’application de cette règle jurisprudentielle, mais plutôt comme l’expression de la prise de conscience des enjeux juridiques et une preuve que l’intéressé était disposé à abandonner aussi rapidement que possible cette activité au profit d’un emploi convenable qui s’offrirait à lui ou qui lui serait assigné par l’administration.

On rappellera à l’intimé que l’aptitude au placement doit être reconnue si l’assuré est disposé à abandonner aussi rapidement que possible son activité au profit d’un emploi convenable qui s’offrirait à lui ou qui lui serait assigné par l’administration. Une telle possibilité d’abandonner une activité indépendante pour prendre un emploi doit être de quelques semaines au plus, à savoir une période de réaction ou de transition appropriée. Or, tel est le cas, à teneur du dossier.

b/aa) A supposer que la formation en vue de l’obtention du certificat CECB ait pu constituer un obstacle en raison des indisponibilités du recourant durant les horaires normaux de travail, celui-ci a démontré qu’il y a renoncé (courriel du 19.09.2025 d’une responsable de formation). À cet égard, on relèvera que son compte CECB est resté inactif depuis la transmission des accès après la journée de formation du 21 mai 2025 (courriel du 30.09.2025). Le recourant a précisé dans son courrier du 27 mai 2025 sans être contredit par les documents figurant du dossier que le temps consacré à développer son activité était limité, dès lors qu’il avait besoin de la certification CECB pour débuter son activité indépendante. Cette formation impliquait au préalable un travail de mentorat comprenant la réalisation de trois rapports de conseils, lequel mentorat n’était envisageable qu’après avoir reçu un accès dans l’outil CECB, ce qui a été fait, selon les pièces au dossier, le 21 mai 2025, à l’issue de la première journée de formation (courriel du 30.09.2025). Or, ce compte ayant été inactif depuis cette date, soit avant l’ouverture du délai-cadre d’indemnisation, on peut considérer au degré de vraisemblance prépondérante que les démarches entreprises en vue de développer l’activité indépendante n’a aucunement impacté la disponibilité du recourant dès le mois de juin 2025. Si, effectivement, celui-ci a affirmé que la phase de certification allait «prendre un temps de travail conséquent» (estimé à 18/20 jours ouvrés, cf. annexe au courrier du 27.05.2025), une appréciation des preuves figurant au dossier démontre qu’elle n’a en réalité pas débuté lors de la période déterminante.

b/bb) A l’appui de la décision litigieuse, l’intimé retient à l’encontre du recourant des propos que celui-ci aurait tenus le 14 mai 2025 devant sa conseillère ORP lors de l’entretien d’évaluation, selon lesquelsil envisageait ses entretiens d'embauche davantage comme des opportunités de prospection de clientèle que comme de véritables recherches d'emploi salarié. Le recourant conteste avoir fait de telles déclarations.

Le procès-verbal du 14 mai 2025 fait bien référence à de telles déclarations. Ce document n’est toutefois pas signé par le recourant et ne lui a pas été envoyé avant octobre 2025, à teneur du dossier. Comme la Cour de céans a eu l’occasion de le mentionner dans d’autres affaires similaires, il est regrettable que les organes de l’assurance-chômage, tout particulièrement les conseillers ORP, ne consignent pas par écrit le contenu des discussions avec les assurés, dans une mesure qui permettent d’établir à satisfaction de droit les faits de la cause (p.v d’entretien contresigné, notice téléphonique adressé par courrier ou courriel à l’assuré, etc.). On rappellera à cet égard qu’un procès-verbal d’entretien non signé par l’assuré ou une simple notice téléphonique présente une valeur probante réduite et ne constitue qu’un indice à confronter aux autres pièces du dossier. Si l’autorité entend tirer des conséquences juridiques, elle serait ainsi bien inspirée, compte tenu des règles sur le fardeau de la preuve précitée, de relater le contenu des discussions dans un document adressé directement à l’assuré, que celui-ci peut contester, ou, idéalement, contresigner. Tel n’a pas été le cas en l’espèce.

En l’absence d’une pièce bénéficiant d’une force probante renforcée, il y a lieu de déterminer les faits de la cause sur la base des indices figurant au dossier, soit ceux qui apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Or, aucune pièce au dossier ne renforce la thèse de l’intimé. On ne peut en effet pas déduire des réponses des employeurs, informant l’assuré que sa candidature n’était pas retenue, que celui-ci aurait procédé à des démarches de prospection en vue de développer son activité indépendante durant les entretiens. Cette hypothèse apparaît d’ailleurs peu vraisemblable dès lors que cette activité n’avait pas encore réellement pu débuter pour les motifs qui précèdent. Si l’intimé avait des doutes sur les intentions de l’assuré et l’attitude que celui-ci a adoptée durant ces entretiens, il lui aurait appartenu de procéder aux mesures d’instruction que les faits de la cause nécessitaient, en s’adressant par exemple aux employeurs concernés. Finalement, le formulaire de recherches d’emploi du mois de juin montre que le recourant a déposé 11 recherches, ce qui correspond au critère fixé le 14 mai 2025. La conseillère ORP n’a pas fixé d’autres exigences, de sorte qu’on ne saurait reprocher au recourant d’avoir priorisé au début des profils qui lui convenaient le mieux. Il en va de même pour le mois de juillet 2025 (9 recherches), août 2025 (10 recherches) et septembre 2025 (8 recherches), les critères n’ayant pas été modifiés lors de l’entretien de conseil du 8 juillet 2025 («Poursuivre les recherches», cf. Feuille de route / plan d’actions). Dans la mesure où l’assuré est formé dans l’ingénierie en énergie bâtiments et environnement, on ne voit au demeurant pas qu’on puisse lui reprocher de cibler ses recherches d’emploi dans ce domaine.

c)C’est dès lors à tort que l’intimé a déclaré l’assuré inapte au placement dès le 1erjuin 2025.

5.On relèvera encore, à toutes fins utiles, que le dossier révèle un comportement problématique des organes de l’assurance-chômage au regard de leur obligation de renseigner, grief que soulève également le recourant. Le devoir de conseils de l'assureur social au sens de l'article 27 al. 2 LPGA comprend l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 139 V 524cons. 2.2,131 V 472cons. 4.3). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l'assureur. Le devoir de conseils s'étend non seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration. Les offices compétents renseignent les assurés sur les droits et obligations qui découlent de leurs tâches (art. 85 et 85b LACI) (art. 22 al. 3OACI). En particulier, les ORP doivent procéder à un examen sommaire de l'aptitude au placement des assuré-es au sens de l'article 15 LACI et soumettre à l'ORCT les cas dans lesquels elle n'est pas clairement établie (art. 6 al. 1 let. c RESPAC, RSN 813.100).

Lors de l’entretien d’évaluation du 14 mai 2025, la conseillère ORP a consigné dans le procès-verbal le projet du recourant de développer son activité indépendante, les démarches déjà entreprises et celles prévues. C’est précisément en raison de ces informations qu’elle a indiqué dans la partie «Stratégie décidée» que l’aptitude au placement devait être confirmée et qu’elle devait soumettre le cas à l’ORCT. On peut raisonnablement en déduire qu’elle avait alors des doutes sur l’aptitude au placement de l’intéressé à ce moment-là. On ignore si la conseillère ORP en a alors fait mention à l’assuré. On peut en douter, compte tenu de la position tenue par celui-ci quelques jours plus tard auprès de l’ORCT. Le recourant ayant sollicité le droit à l’indemnité de chômage à compter du 1erjuin 2025, on peut penser au degré de vraisemblance prépondérante que si sa conseillère avait exprimé dès cet entretien que le comportement adopté pouvait mettre en péril son aptitude au placement, le recourant aurait pu rapidement ajuster celui-ci aux circonstances. Il est à cet égard établi ci-dessus que l’assuré pouvant aisément renoncer à ses projets d’activité indépendante dès lors que ses engagements étaient alors de peu d’importance. Ces considérations valent également par rapport à l’entretien téléphonique (non documenté) que le recourant aurait eu en mars 2025 avec un conseiller ORP. Il n’est toutefois pas utile d’examiner plus concrètement les conséquences de ce potentiel défaut de renseignements, l’aptitude au placement devant être reconnu pour d’autres raisons.

6.a) Il suit de ce qui précède que, bien fondé, le recours doit être admis et la décision attaquée doit être annulée. La cause sera renvoyée à l’ORCT pour qu’il rende une nouvelle décision déclarant le recourant apte au placement dès son inscription le 1erjuin 2025.

b) Il est statué sans frais, la loi spéciale ne le prévoyant pas (art. 61 let. fbisLPGA) et sans dépens, le recourant ne faisant pas valoir de frais pour la défense de sa cause.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet le recours.

2.Annule la décision attaquée du 17 septembre 2025.

3.Renvoie la cause à l’intimé pour nouvelle décision au sens des considérants.

4.Statue sans frais et sans dépens.

Neuchâtel, le 27 juillet 2026