ATA/477/2004

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A/377/2004-JPT

du 25 mai 2004

2ème section

dans la cause

Monsieur ___ G._______ représenté par Me Philippe Meier, avocat

contre

DÉPARTEMENT DE JUSTICE, POLICE ET SÉCURITÉ

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A/377/2004-JPT

EN FAIT

1. a. Monsieur ___ G._______, né _____1957, est le fils de Monsieur ___ G._______, né le 27 octobre 1930 à Genève, décédé dans cette ville le 12 avril 2000.

b. Feu ___ G._______ exploitait une entreprise de taxis à Genève, au bénéfice de trois permis de stationnement sur la voie publique. Les permis____, ____et ____lui avaient ainsi été respectivement accordés les 3 mars 1960, 24 juillet 1969 et 26 septembre 1966.

c. Par décision du 27 novembre 1967, le département de justice et police (aujourd'hui : département de justice, police et sécurité, ci-après : département ou DJPS) avait dispensé feu ___ G._______ de l'obligation de conduire personnellement un véhicule taxi, ses voitures étant conduites par six chauffeurs employés.

2. Titulaire de la carte professionnelle de chauffeur de taxis depuis le 17 décembre 1979, M. G._______ a exercé cette profession jusqu'en 1981.

3. Le 19 avril 2000, suite au décès de son père, M. G._______ a sollicité du département le transfert des permis de stationnement en son nom.

4. Par communication du 10 mai 2000, puis par décision du 26 juin 2000, le département a informé M. G._______ qu'il ne pouvait devenir titulaire des permis GE 43, GE 89 et GE 246. Cette décision a été confirmée par arrêt du tribunal de céans puis du Tribunal fédéral respectivement les 18 décembre 2001 et 18 juin 2002.

a. A teneur de l'article 8 de la loi sur les services de taxis du 26 mars 1999 (LST - H 1 30) le stationnement d'un véhicule sur les places réservées aux taxis sur le domaine public était subordonné à l'obtention préalable d'un permis de stationnement délivré par le département (al. 1). Ce permis était délivré au titulaire d'une carte professionnelle de chauffeur indépendant ou d'une autorisation d'exploiter un service de taxis (al. 2). Le permis était strictement personnel et intransmissible, sous réserve de l'article 12 LST (al. 3). Or, en application de cette dernière disposition, le permis de stationnement n'était transmissible à un héritier en ligne directe qu'à la condition alternative que cet

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héritier dispose d'une carte professionnelle de chauffeur indépendant (art. 5 LST) ou qu'il soit détenteur d'une autorisation d'exploiter un service de taxis (art. 6 LST), au jour de l'ouverture de la succession, conditions que ne remplissait pas M. G._______.

b. De même, l'argument du recourant selon lequel l'entreprise de son père lui avait été transférée sans réserve, en sa qualité d'héritier, devait être rejeté. L'autorisation d'exploiter un service de taxis, comprenant le droit de stationner sur la voie publique, s'apparentait à une autorisation de police. Sa transmissibilité était exclusivement régie par la législation cantonale; les règles successorales du droit fédéral, en particulier, ne lui étaient pas applicables.

c. Enfin, la liberté économique, garantie par l'article 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst - RS 101) n'avait pas été violée. La réglementation prévue par la LST quant à la transmissibilité des permis de stationnement répondait à un intérêt public digne de protection et les restrictions posées à l'article 36 alinéa 1 LST, quant à la délivrance de la carte professionnelle de chauffeur de indépendant, étaient proportionnées.

5. Dans le courant du mois de mai 2002, M. G._______ a, sur requête du département, déposé les plaques GE 43, GE 89 et GE 246 au service des automobiles et de la navigation. Les permis de stationnement ont été annulés.

6. Par requête du 16 octobre 2003, M. G._______ a saisi le DJPS d'une demande d'inscription sur la liste prévue à l'article 38 LST, pour les trois permis litigieux, rétroactivement au 12 avril 2000, date du décès de son père ainsi que le versement d'une indemnité de CHF 120'000.- avec charge pour lui d'en assurer le partage conformément aux dispositions légales et/ou testamentaires applicables à la succession de feu ___ G._______.

7. Par décision du 26 janvier 2004, le DJPS a rejeté la requête de M. G._______. Faute pour feu ___ G._______ d'avoir été inscrit sur la liste prévue à l'article 38 LST, ni lui-même, ni ses héritiers après son décès n'étaient légitimés à réclamer une quelconque indemnité. Enfin, le fait que les permis aient été formellement annulés constituait un obstacle de plus à la demande de M. G._______.

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8. Le 25 février 2004, M. G._______ a recouru auprès du Tribunal administratif contre ladite décision. Il conclut à son annulation, à l'inscription par le DJPS de feu ___ G._______ sur la liste prévue à l'article 38 LST, avec effet sur les permis de stationnement GE 43, GE 89 et GE 246, rétroactivement au 12 avril 2000, au versement d'une indemnité de CHF 120'000.- fondée sur cette même disposition et enfin, au versement d'une équitable indemnité de procédure.

Les permis concernés ayant été exploités pendant plus de 15 ans, les conditions de l'article 38 alinéas 2 et 3 LST pour le paiement de l'indemnité maximale étaient réalisées. Cette disposition ne réglait toutefois pas la situation des exploitants décédés avant qu'ils aient eu la possibilité de remettre leurs permis de stationnement au département. Il s'agissait là d'une lacune qu'il fallait combler en tenant compte du fait que l'on ne saurait assimiler, au niveau de la procédure à respecter, l'exploitant de taxis qui a décidé de renoncer à ses permis de stationnement et qui l'a formalisé par une annonce au département, à l'exploitant qui décède.

9. Dans le courant de l'année 2004, en marge des travaux relatifs à la rédaction de l'avant-projet de loi sur les services de taxis et limousines, plusieurs associations de taxis sont intervenues auprès du département, en vue d'obtenir une modification de l'article 57 alinéa 9 du règlement d'exécution de la loi sur les services de taxis du 8 décembre 1999 (RLST - H 1 30.01). La teneur proposée était la suivante : "En cas d'annulation de permis de stationnement suite au décès du titulaire qui exerçait son activité de taxi, l'indemnité est due à ses héritiers, nonobstant l'inscription sur la liste d'attente. Pour déterminer, le cas échéant, le rang donnant droit au versement, le titulaire est réputé inscrit à la date de son décès s'il n'était pas déjà inscrit".

10. Le 1er mars 2004, le Conseil d'Etat a procédé à une modification du RLST, en introduisant un article 57A nouveau concernant l'annulation des permis de stationnement après la période transitoire. Cette modification a été publiée dans la FAO du 5 mars 2004. Le département n'est cependant pas entré en matière au sujet de la modification souhaitée par plusieurs associations, de l'article 57 alinéa 9 RLST, estimant qu'elle était contraire à l'article 38 LST ainsi qu'à la jurisprudence

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du Tribunal administratif.

11. Le 15 mars 2004, le Conseil d'Etat a adopté le projet de loi sur les services de taxis et limousines (PL 9198), lequel prévoit à son article 24 alinéa 2 qu'en cas d'annulation de permis de stationnement suite au décès du titulaire, l'indemnité est due aux héritiers nonobstant l'inscription sur la liste d'attente si le titulaire du permis réunissait au moment de son décès, les autres conditions prévues par la loi. Selon cette disposition, pour déterminer le rang donnant droit au versement, le titulaire est réputé inscrit à la date de son décès.

12. Le département a fait parvenir ses observations le 29 mars 2004 dans lesquelles il conclut au rejet du recours.

La demande d'indemnité de M. G._______ devait être examinée à la lumière des articles 38 LST et 57 alinéa 9 RLST. Or, feu ___ G._______ n'ayant jamais informé le département de son souhait de transférer à son fils les permis de stationnement dont il était titulaire ni non plus manifesté son désir de rendre ses permis de stationnement contre indemnités, force était d'admettre que les conditions des dispositions précitées n'étaient pas remplies. Enfin, c'était en vain que le recourant faisait référence au projet de loi sur les services de taxis et de limousines, lequel devait par ailleurs encore être approuvé par le Grand Conseil.

Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

EN DROIT

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. La loi sur les services de taxis du 26 mars 1999 est entrée en vigueur le premier juin de la même année.

3. a. En l'état actuel de cette loi, les permis de stationnement sont strictement personnels et intransmissibles, sous réserve de l'article 12 LST.

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b. Selon cette dernière disposition, le conjoint survivant ou un héritier en ligne directe ou collatérale d'une personne physique titulaire d'un ou plusieurs permis de stationnement devient titulaire de ces permis, s'il le requiert, pour autant qu'il dispose d'une carte professionnelle de chauffeur indépendant ou qu'il soit détenteur d'une autorisation d'exploiter lors de l'ouverture de la succession.

Dans son arrêt du 18 juin 2002, le Tribunal fédéral a considéré que dès lors qu'il ne remplissait pas les conditions posées à l'article 12 LST, le recourant ne pouvait se voir transférer les permis de stationnement dont son père était titulaire.

Il n'y a pas lieu de revenir sur ce point.

4. Le recourant fait aujourd'hui grief au département d'avoir refusé de l'inscrire sur la liste prévue à l'article 38 LST, pour les trois permis litigieux, rétroactivement au 12 avril 2000, date du décès de son père ainsi que de lui avoir refusé le versement d'une indemnité de CHF 120'000.- telle que prévue par cette même disposition. Selon lui, l'article 38 LST contiendrait une lacune dès lors qu'il ne règle pas la situation en cas de décès. En agissant de la sorte, le Conseil d'Etat et le département avait violé les principes de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire.

5. a. A teneur de l'article 38 LST, jusqu'à ce que le nombre de permis de stationnement émis avant la date d'entrée en vigueur de la loi soit égal au nombre maximal prévu à l'article 9, le régime légal prévu par l'article 10 de la loi est remplacé par les alinéas 2 à 5 de la présente disposition (al.1).

Le titulaire d'un ou plusieurs permis de stationnement qui remet son ou ses permis de stationnement au département en vue de leur annulation reçoit une indemnité pour autant qu'il ait travaillé pendant 10 ans au moins comme chauffeur de taxi ou que le permis de stationnement ait été exploité pendant 10 ans au moins (al. 2).

Cette indemnité est progressive de 10 ans à 15 ans de travail ou d'exploitation et oscille entre CHF 30'000.- et CHF 40'000 F par permis. Le Conseil d'Etat

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fixe le barème (al. 3).

Le paiement de l'indemnité, qui n'est pas soumise aux impôts cantonaux ou communaux, est financé par la taxe perçue selon l'article 25, alinéa 1, de la loi. Lorsque les demandes d'indemnité sont supérieures au montant dont dispose le département, celui-ci établit une liste d'attente selon l'ordre chronologique des demandes et l'âge des titulaires. Il verse les indemnités sans intérêts en fonction de cette liste (al. 4).

b. La constitutionnalité du régime de l'indemnité visée à l'article 38 LST a été admise tant par le tribunal de céans que par le Tribunal fédéral (ATF 2P.184/199 25 du mai 2000; ATA A. et consorts du 27 novembre 2001).

c. Cette disposition transitoire a été adoptée en vue d'accélérer l'assainissement de la profession par l'annulation des permis de stationnement en excédent. À cette fin, elle incite les chauffeurs de taxis âgés à sortir de la profession par l'octroi d'une indemnité forfaitaire par permis restitué. Afin d'être encore plus incitative, l'indemnité n'est pas soumise aux impôts cantonaux et communaux. Son financement est assuré par la taxe annuelle prévue à l'article 25 alinéa 1 de la loi (MGC 1999 13/II 1699).

d. La jurisprudence a dégagé deux principes des considérations qui précèdent. Premièrement, l'article 38 LST a pour but la diminution du nombre de permis de stationnement, raison pour laquelle il instaure un système propre à favoriser la remise de ces permis par l'affectation prioritaire de la taxe prévue par l'article 25 LST au financement d'une indemnité octroyée aux chauffeurs qui remettent leur permis. L'instauration de ce mécanisme appelle le second précepte, à savoir que la remise des permis de stationnement doit être volontaire. L'instrument mis en place par le législateur pour parvenir à ses fins, soit l'assainissement du parc de taxis du canton de Genève par la diminution du nombre de permis de stationnement, n'est ainsi, en particulier, d'aucune utilité dans les cas où l'autorité décide du retrait d'un permis (ATA V. du 25 mars 2003; P. du 15 janvier 2002).

6. a. A teneur de l'article 33 LST, le Conseil d'Etat édicte les dispositions nécessaires pour l'application de la loi. Fort de cette compétence, il a notamment adopté

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l'article 57 RLST dont la teneur est la suivante :

1. Le département établit une liste d'attente des exploitants qui annoncent leur intention de cesser leur activité en application de l'article 38, alinéa 2, de la loi. (...).

2. L'inscription sur la liste d'attente est effectuée en fonction des critères suivants (art. 38 al. 4 de la loi), auxquels sont attribués des points :

a) la date de réception par le département de l'annonce de la cessation d'activité (la date d'inscription);

b) les années écoulées après que le chauffeur ait eu 65 ans révolus, pour les indépendants titulaires d'un seul permis de stationnement.

(...)

9. En cas de décès d'un titulaire de permis de stationnement poursuivant son activité de taxi, ses héritiers ont un droit à recevoir l'indemnité pour autant qu'il ait été inscrit sur la liste avant son décès et que l'article 12 de la loi n'ait pas été appliqué.

Contrairement à ce que soutient le recourant, l'article 57 RLST n'est pas dépourvu de base légale. Le législateur a en effet expressément délégué au Conseil d'Etat la compétence d'adopter les règles d'exécution de l'article 38 LST (art. 33 LST). Cette dernière disposition présente d'ailleurs des garanties suffisantes de clarté, de précision et de transparence en tant qu'elle prévoit non seulement le principe du versement d'une indemnité à la demande du titulaire d'un permis (al. 2 et 4) mais également celui de l'inscription préalable sur une liste d'attente (al. 4).

Le grief tiré de l'illégalité de l'article 57 alinéa 9 LST doit ainsi être rejeté.

7. Reste à examiner si c'est à juste titre que le département a refusé la demande du recourant d'inscrire rétroactivement feu ___ G._______ sur la liste litigieuse, soit de lui verser l'indemnité demandée.

Comme déjà vu ci-dessus, en cas de décès d'un titulaire de permis de stationnement poursuivant son

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activité de taxi, ses héritiers ont un droit à recevoir l'indemnité pour autant qu'il ait été inscrit sur la liste avant son décès et que l'article 12 de la loi n'ait pas été appliqué (art. 57 alinéa 9 RLST).

Il ressort clairement du dossier que feu ___ G._______, alors détenteur des permis de stationnement litigieux, n'a jamais informé le département de son souhait de transférer à son fils les permis de stationnement dont il était titulaire ni non plus annoncé son intention de quitter la profession, annonce qui aurait alors entraîné son inscription sur la liste d'attente. En l'absence d'une telle déclaration de volonté, le recourant ne saurait tirer un droit des articles 38 LST et 57 al. 9 RLST.

S'agissant de l'affectation de la taxe de l'article 25 LST à l'amélioration des conditions sociales de la profession, celle ci ne suffit pas à donner au recourant un droit à l'indemnité alors qu'il n'en remplit pas les conditions. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs admis que l'indemnité de l'article 38 tendait d'abord à favoriser le départ à la retraite des chauffeurs âgés puis, à long terme, à améliorer le cadre social général de la profession (ATF du 25 mai 2000 publié in SJ 2001 I 56, consid. 4, page 61). Cet objectif social ne signifie toutefois pas que tout ancien chauffeur, soit ses héritiers légaux, puissent prétendre à une indemnité. Celle- ci suppose en effet la restitution volontaire, par son titulaire, du permis de stationnement, ce que feu M. G._______ n'a pas souhaité faire, de son vivant.

A ce titre, le Tribunal fédéral, comme le tribunal de céans, ont d'ailleurs eu l'occasion de préciser à plusieurs reprises que les permis de stationnement étaient des autorisations de police destinées à permettre un usage accru du domaine public. De telles autorisations n'ont pas le caractère de biens mobiliers ou immobiliers pouvant passer dans la succession d'une personne défunte. Quant à la protection des investissements consentis par feu ___ G._______, le Tribunal fédéral a considéré qu'ils étaient largement amortis, compte tenu de la durée de l'exploitation familiale créée en 1960 (ATF 2P.35/2002 du 18 juin 2002, consid. 3; ATA G. du 18 décembre 2001).

8. Enfin, contrairement à ce que soutient le recourant, l'exigence d'une inscription préalable ne saurait être considérée comme contraire aux principes de la proportionnalité, de la bonne foi et de l'interdiction

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de l'arbitraire. Cette mesure est en effet la seule à même de remplir le but poursuivi par la LST (art. 9 et 38 LST), tout en tenant compte du fait que la remise du permis doit être volontaire. Le recourant ne saurait en particulier exciper du principe de la bonne foi pour se voir verser une indemnité dès lors que de son vivant, son père, n'a jamais manifesté la moindre intention de rendre ses permis.

9. Le recourant s'oppose en dernier lieu à la solution telle que retenue par le département au motif que l'avant-projet de loi sur les services de taxis et de limousines prévoit qu'en cas d'annulation de permis de stationnement suite au décès du titulaire d'une autorisation d'exploiter, l'indemnité est due à ses héritiers, nonobstant l'inscription sur la liste d'attente.

10. a. Avant d'être adoptée, une norme n'est qu'un projet : elle ne peut déployer aucun effet juridique en tant que telle. S'il n'est pas exclu que des travaux préparatoires de révision influent sur le sens que les autorités donneront à la norme dont la modification est projetée, elles ne pourront toutefois sortir du cadre dessiné par les méthodes de l'interprétation (P. MOOR, Droit administratif, vol. 1, Berne 1994, ch. 2.5.4).

b. Le Tribunal fédéral s'est à plusieurs reprises penché sur la question de l'applicabilité d'une loi à un cas particulier avant même qu'elle n'ait été adoptée. "Il s'agit là de ce que l'on appelle l'effet anticipé positif; il ne saurait être admis car personne ne peut savoir à l'avance si et quand une loi sera adoptée ou mise en vigueur. On ne peut, en effet, appliquer du droit qui n'est pas en vigueur; sinon c'en serait fait du principe de la légalité" (ATF 114 Ib 185; 110 Ia 165, 167; 100 Ia 161, 162; B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991, p. 120).

Partant, au vu de ce qui précède et, quand bien même le projet de loi est plus favorable au recourant, il ne peut déployer, dans le cadre de la résolution du présent litige, aucun effet juridique, sauf à violer le principe de la légalité.

Le recours est entièrement rejeté.

11. Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 LPA).

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PAR CES MOTIFS

le Tribunal administratif

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 25 février 2004 par Monsieur ___ G._______ contre la décision du département de justice, police et sécurité du 26 janvier 204;

au fond :

le rejette ;

met à la charge du recourant un émolument de CHF 500.-;

communique le présent arrêt à Me Philippe Meier, avocat du recourant, ainsi qu'au département de justice, police et sécurité.

Siégeants : M. Paychère, président, M. Thélin, Mme Bovy, juges.

Au nom du Tribunal administratif :

la greffière-juriste adj. : le vice-président :

M. Tonossi F. Paychère

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le

la greffière :

Mme M. Oranci