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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2024 182 602 2024 183 Arrêt du 21 août 2025 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann Greffière-rapporteure : Maude Roy Gigon Parties A.________ et B.________, recourants contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée C.________ SA, intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – permis de construire pour une nouvelle installation de communication mobile – dérogation à la distance à la forêt Recours du 19 novembre 2024 contre les décisions du 23 octobre 2024

Tribunal cantonal TC Page 2 de 21 considérant en fait A. C.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour une nouvelle installation de communication mobile sur l'art. ddd du Registre foncier (RF) de la Commune de E.________. Cette parcelle – propriété de la commune – se trouve dans la zone d'intérêt général (ZIG) IV du plan d'aménagement local (PAL) et abrite la déchetterie. Le projet consiste en la mise en place d'un mât de 21 m de haut comportant six antennes non adaptatives dans les gammes de fréquence de 700-900 MHz et de 1'800-2'600 MHz (ci-après: l'antenne). La demande de permis de construire a été mise à l'enquête par avis publié dans la Feuille officielle (FO). B. Le projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle de A.________ et B.________, datée du 25 juillet 2023. Cette opposition portait principalement sur les points suivants: prescriptions de zone et distances à la limite de la forêt, calcul de la valeur limite d'émission dans le lieu à utilisation sensible (LUS) situé sur la parcelle ddd RF, demande de permis de construire incomplète, intégration dans le paysage, présence d'un potentiel site pollué, co-utilisation des installations, procédure de mise à l'enquête et volonté de la population, risques sanitaires, risques pour l'environnement, principe de précaution et défaillance du système de contrôle de la qualité, impact énergétique et écologique, protection de la vie privée et de la sécurité. Le 7 août 2023, le Conseil communal a émis un préavis favorable. Le Service de l'environnement (SEn) a rendu un préavis défavorable le 4 octobre 2023 au motif que le dossier était lacunaire et que la conformité du projet à l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710) ne pouvait pas être établie. Le 6 octobre 2023, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé défavorablement le projet, relevant que la demande de permis de construire – qui ne respecte pas la distance à la forêt – n'a pas fait l'objet d'une demande de dérogation. Il a ajouté que le projet devait en outre s'aligner sur les exigences du SEn. Les 8 novembre 2023 et 13 février 2024, la requérante a déposé de nouveaux documents portant sur le calcul de rayonnement et le coefficient d'amortissement sur la base desquels le SEn a rendu un préavis favorable avec conditions le 19 mars 2024, annulant et remplaçant les précédents préavis. Le 26 mars 2024, le SeCA a constaté que le projet était à présent conforme aux exigences du SEn. Il a néanmoins rendu un préavis complémentaire défavorable au motif que le projet n'avait pas fait l'objet d'une demande de dérogation par rapport à la distance à la forêt. Le 3 juin 2024, la requérante a déposé une demande de dérogation à la distance à la forêt. Le projet avec demande de dérogation a fait l'objet d'une mise à l'enquête complémentaire parue dans la FO. Le 3 septembre 2024, les opposants susmentionnés ont déposé un complément à leur précédente opposition. En substance, ils ont contesté que seul le bureau situé à l'intérieur du bâtiment de la déchetterie soit considéré comme un LUS et que le reste du bâtiment et de la parcelle soit traité comme un lieu de séjour momentané (LSM). Selon eux, le sud de la parcelle ddd RF en entier est un lieu de travail et doit être considéré comme un LUS. Ils se sont par ailleurs opposés à la demande

Tribunal cantonal TC Page 3 de 21 de dérogation à la distance à la forêt, au motif qu'elle porterait atteinte à la fonction protectrice et sociale de la forêt. Ils ont également relevé un impact négatif sur le paysage. Ils ont en outre soulevé que la co-utilisation de la station existant sur le clocher de l'église du village devait être imposée à la requérante plutôt que de l'autoriser à construire une nouvelle installation. Le 19 septembre 2024, le Service des forêts et de la nature (SFN) a émis un préavis favorable avec conditions. Le 20 septembre 2024, les autres services de l'Etat consultés ayant rendu des préavis favorables (certains avec conditions), le SeCA a également rendu un préavis complémentaire favorable. C. Par décision du 23 octobre 2024, la Lieutenante de préfet du district de la Veveyse a octroyé la dérogation et le permis de construire sollicités, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – ainsi que de l'observation stricte des plans et conditions des préavis communaux et cantonaux. Elle a rendu la requérante et la commune attentives à la condition émise par le SFN dans son préavis du 19 septembre 2024 relative aux mesures à prendre afin d'éviter tous dommages aux zones boisées et à l'interdiction d'utiliser la forêt comme aire de parking ou d'entreposage de matériel. Par décision du même jour, la Lieutenante de préfet a rejeté les oppositions de A.________ et B.________, en se référant pour l'essentiel aux préavis des services cantonaux. D. Par envoi du 18 novembre 2024, les précités forment recours auprès du Tribunal cantonal contre ces décisions (602 2024 182), concluant, sous suite de frais et dépens, principalement à leur annulation, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils requièrent en outre, à titre provisionnel, l'octroi de l'effet suspensif à leur recours (602 2024 183). A l'appui de leurs conclusions, les recourants se plaignent tout d'abord d'une violation de leur droit d'être entendus. Ils invoquent ensuite une violation du règlement communal d'urbanisme (RCU) quant à la hauteur maximale admissible dans la zone. Ils contestent par ailleurs le calcul de la valeur limite d'émission pour le LUS situé sur la parcelle ddd RF. Ils affirment à ce propos que le LUS à prendre en considération ne se limite pas au bureau, mais est formé de l'ensemble du bâtiment communal (lequel comprend un atelier) ainsi que de la zone de travail alentours. Ils indiquent que le coefficient d'atténuation du béton ne doit pas être utilisé pour le calcul de la valeur limite d'émission sur le LUS. Pour appuyer leur raisonnement, les recourants relèvent que les employés communaux sont présents sur place plus de 21h30 par semaine, soit l'équivalent de plus de deux jours et demi de travail. Ils soutiennent en outre que le canapé forestier récemment aménagé dans la forêt au Nord du site prévu pour l'installation litigieuse est également un LUS. Ils affirment encore que le permis de construire n'aurait pas dû être délivré au motif qu'il n'a pas été prouvé que l'emplacement prévu est nécessaire au bon fonctionnement du réseau et le seul adéquat, respectivement qu'une co-utilisation des installations de téléphonie mobile existant déjà sur le clocher de l'église n'était pas envisageable. Ils soutiennent en outre que la dérogation à la distance à la forêt n'aurait pas dû être accordée, non seulement car il n'a pas été démontré qu'il n'y a pas d'autre site possible qui couvrirait les besoins en 5G du village sans déroger aux dispositions légales applicables, mais aussi au motif que l'installation de téléphonie en cause générera des nuisances portant préjudice aux fonctions sociales et protectrices de la forêt. Les recourants estiment que l'aménagement du canapé forestier aurait dû être pris en compte dans l'examen de la demande de dérogation, ce qui n'a pas été fait.

Tribunal cantonal TC Page 4 de 21 Enfin, ils invoquent la clause d'esthétique, estimant que cette installation de téléphonie réduira considérablement la qualité du paysage de la région. E. Le 2 décembre 2024, la Lieutenante de préfet indique n'avoir aucune observation à formuler en lien avec le recours et renvoie à sa décision du 23 octobre 2024. Dans ses observations du 7 janvier 2025, la commune rappelle qu'elle est non seulement instance communale, mais également la propriétaire de l'art. ddd RF. Elle confirme qu'un canapé forestier a été aménagé en septembre 2024 sur la parcelle précitée, à proximité de la future antenne 5G, et indique n'avoir pas beaucoup de recul sur l'utilisation de celui-ci. Elle précise que ce canapé forestier est en moyenne utilisé 18 heures par mois, ce qui correspond à une sortie de trois heures sur place par mois pour les six classes de l'école. A propos du nombre d'heures de présences des employés communaux sur le site de la parcelle ddd RF, la commune indique qu'il varie selon les saisons et les tâches à effectuer selon la météo. Elle estime néanmoins à 20 le nombre d'heures hebdomadaires de présence des employés communaux sur le site. S'agissant de la conformité du projet avec le RCU, la commune indique que les limites de hauteur prévues pour la zone ne sont applicables qu'aux constructions, mais pas aux antennes et autres mâts pour lesquels il n'existe pas de dispositions spécifiques. Quant à l'intégration au paysage, la commune rappelle qu'elle a préavisé favorablement le projet. Dans ses observations du 17 janvier 2025, la constructrice conteste les différents griefs soulevés par les recourants. Elle relève en particulier que leur droit d'être entendus n'a pas été violé. Elle soutient que le projet est conforme au RCU ainsi qu'à l'ORNI, que les parties extérieures de la déchetterie ne correspondent pas à la définition de LUS et que le choix du bureau en tant que LUS n° 2 a été justifié et accepté par le SEn. S'agissant du canapé forestier récemment aménagé, la constructrice indique que "sans reconnaître la qualité de LUS au canapé forestier, [elle] se déclare toutefois prête à effectuer à bien plaire un calcul afin de déterminer l'intensité de champ présente à cet endroit". Concernant la co-utilisation des installations voulue par les recourants, la constructrice relève que c'est à elle seule qu'il incombe de choisir l'emplacement adéquat de l'installation de téléphonie mobile et qu'il n'y a aucune obligation de coordination entre les opérateurs à l'intérieur de la zone à bâtir. Elle souligne que, dans la mesure où le projet est conforme à l'ORNI, la protection des animaux est également assurée. Elle réfute l’allégation selon laquelle la dérogation porte atteinte aux fonctions protectrices et sociales de la forêt et relève que les valeurs de champ sur celle-ci ne seraient que peu modifiées si la distance de 20 m était respectée. Enfin, elle conteste que la clause d'esthétique puisse s'opposer à ce projet. Par détermination spontanée du 31 janvier 2025, les recourants maintiennent leurs conclusions et complètent les arguments déjà exposés dans leur recours. F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

Tribunal cantonal TC Page 5 de 21 en droit 1. 1.1. Aux termes de l'art. 76 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne, organisation ou autorité à laquelle la loi reconnaît le droit de recourir (let. b). En l'occurrence, les recourants sont propriétaires de l'art. fff RF, sis en zone agricole; leur habitation se trouve à environ 200 m de l'antenne projetée. Les précités sont destinataires de la décision préfectorale sur opposition. Leur parcelle est sise à l'intérieur du périmètre de 1'508 m défini comme distance maximale selon le Tribunal fédéral pour pouvoir former opposition dans la fiche de données spécifique au site que l'intimée a jointe au dossier de sa demande de permis de construire. Partant, la qualité pour recourir doit leur être reconnue. 1.2. Par ailleurs, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 2. Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée, ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Elle ne peut en revanche pas revoir les questions d'opportunité. 3. 3.1. Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendus, au motif que la décision attaquée ne traite pas tous les arguments qu'ils ont développés dans leurs opposition et complément. 3.2. Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa; 126 V 132 consid. 2b et les arrêts cités). Ancré à l'art. 29 al. 2 Cst. et concrétisé par les art. 57 ss CPJA, il comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3). Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que son destinataire puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et

Tribunal cantonal TC Page 6 de 21 de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêt TF 2C_41/2020 du 24 juin 2020 consid. 5.1.1; ATF 143 IV 40 consid. 3.4.3, 141 V 557 consid. 3.2.1). Bien qu'il soit de nature formelle, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu en instance inférieure puisse néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire entendre en procédure de recours par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4; 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (cf. ATF 126 I 68 consid. 2). Même si la violation du droit d'être entendu est grave, une réparation est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; arrêts TF 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.1; 5A_126/2018 du 14 septembre 2018 consid. 5). 3.3. Les recourants soutiennent qu'il y a violation de leur droit d'être entendus au motif que la décision attaquée ne contient aucune motivation quant aux griefs soulevés dans leur complément du 3 septembre 2024. Ceux-ci visent, d'une part, le LUS à prendre en considération sur la parcelle en cause et, d'autre part, la dérogation à la distance à la forêt. 3.3.1. Pour ce qui est de la dérogation à la distance à la forêt, l'autorité intimée a motivé sa décision en se référant aux préavis émis par le SFN et le SeCA. Elle a précisé ne pas avoir de raisons de s'en écarter. Il est vrai que ces deux préavis ne prennent pas expressément position sur les arguments soulevés par les recourants dans leur seconde opposition du 3 septembre 2024. Il n'en demeure pas moins que le préavis du SFN – auquel le SeCA s'est référé – précise les éléments à prendre en considération et motive son appréciation. En effet, dans son premier préavis – favorable avec conditions – du 7 septembre 2023, le SFN a retenu ceci: "Le 4e arrondissement forestier préavise favorablement l’octroi d’une dérogation à la distance minimale de 20 mètres, selon l’article 26 al. 2 LFCN, sous le strict respect des conditions suivantes: 1. La commune de E.________ doit faire le nécessaire pour mettre à jour la couverture du sol, pour le secteur de la déchetterie. 2. La forêt ne pourra pas servir d’aire de parking ou d’entreposage de matériel durant la durée des travaux. 3. Aucun traitement spécifique ne sera appliqué à la forêt voisine en lien avec les inconvénients résultant de la proximité de la lisière de forêt". Il a en outre indiqué ceci: "La section nature et paysage (N&P) du Service des forêts et de la nature (SFN) examine la prise en compte des intérêts de la nature et du paysage dans l’élaboration du projet et sa conformité avec les bases légales existantes. Elle évalue en particulier les éléments relatifs aux boisements hors-forêts (BHF), aux aménagements des espaces verts et à la future arborisation sous l’angle de la promotion de la biodiversité et de l’intégration paysagère". Sous la rubrique "Evaluation et conclusion", le SFN indique "Pas de BHF protégé sur cette parcelle ou sur les parcelles voisines, pas de valeurs naturelles ou de biotopes recensés dans le secteur. Impact du projet sur le paysage. L’impact paysagé est réduit par la présence de la forêt faisant écran. Étant donné les éléments ci-dessus, la section N&P du SFN rend un préavis favorable".

Tribunal cantonal TC Page 7 de 21 Après la mise à l'enquête complémentaire découlant de la demande formelle de dérogation à la distance à la forêt, le SNF a émis un nouveau préavis – toujours favorable avec conditions – le 19 septembre 2024. Ce service relève dans ce document qu'aucune modification affectant la forêt n'a été apportée au dossier. Il reprend pour le reste le même contenu que son préavis précédent. A la lecture de la décision attaquée et des préavis sur lesquels elle s'appuie, on comprend quels sont les éléments jugés déterminants pour se prononcer sur la dérogation requise et donc les raisons qui ont conduit l'autorité intimée à accorder celle-ci et – par voie de conséquence – à écarter les motifs avancés par les opposants. Les exigences en matière de droit d'être entendu sont par conséquent respectées. Autre est la question de savoir, par contre, si la dérogation accordée est matériellement conforme au droit, ce que la Cour de céans examinera ci-après (cf. consid. 4). 3.3.2. Ensuite, s'agissant du LUS à prendre en considération sur la parcelle ddd RF, l'autorité intimée s'est référée aux calculs fournis par la requérante et vérifiés par le SEn dans son préavis du 14 mars 2024 et a retenu que les valeurs limites sont respectées concernant l'installation projetée (tant pour les LUS que pour les LSM). Elle a plus particulièrement indiqué que "le Service spécialisé note que les valeurs d'amortissement par le bâtiment et le coefficient d'amortissement pris en considération par la requérante ont été argumentés et se justifient en raison de la configuration du LUS (intérieur du bâtiment avec murs et toiture en béton)". Le SEn conclut qu'au vu des paramètres présentés, le projet est conforme à l'ORNI et préavise favorablement le projet, sous conditions. A la lecture de la décision attaquée, on comprend que l'autorité intimée tient le préavis du SEn du 14 mars 2024 pour concluant – étant précisé que le contenu du dernier préavis du SEn du 19 mars 2025 est identique – et qu'elle s'appuie sur ses conclusions pour établir son raisonnement. Les recourants ont donc tort lorsqu'ils affirment que la motivation de la décision attaquée viole leur droit d'être entendus. Lorsqu'ils se plaignent du fait que le préavis du SEn – sur lequel l'autorité intimée s'est appuyée – est antérieur à leur complément du 3 septembre 2024 de sorte que ledit service n'a pas pu tenir compte de leurs arguments, les recourants contestent le caractère concluant du préavis du SEn du 14 mars 2024. Cet aspect sera examiné ci-après (cf. consid. 10). 4. 4.1. Les recourants contestent la dérogation à la distance à la forêt accordée. Ils affirment que celle-ci porte atteinte aux fonctions protectrices et sociales de la forêt. Ils estiment par ailleurs que la parcelle concernée ne convient pas et que ce n'est que s'il y a impossibilité d'installer l'antenne sur un autre terrain où une dérogation n’est pas nécessaire – ce qui n'a selon eux pas été démontré par la constructrice – que la dérogation en cause pourrait être accordée. 4.2. En vertu de l'art. 17 de la loi du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0), les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (al. 1). Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt; cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement (al. 2). Selon l'art. 26 de la loi cantonale du 2 mars 1999 sur les forêts et la protection contre les catastrophes naturelles (LFCN; RSF 921.1), aucune construction ou installation non forestière, aucun dépôt permanent ou temporaire ne peut être érigé à moins de 20 mètres de la forêt (al. 1). Des dérogations peuvent être accordées par l'autorité compétente pour autoriser la construction. La demande de

Tribunal cantonal TC Page 8 de 21 dérogation doit être jointe à la demande de permis de construire; elle est accompagnée de l'avis préalable du ou de la propriétaire de la forêt concernée (al. 2). L'autorité tient compte des inconvénients éventuels pour l'exploitation de la forêt, pour la sécurité et la salubrité des constructions et des installations ainsi que pour les fonctions protectrice et sociale de la forêt (al. 3). L'octroi d'une dérogation à la distance minimale est, dans les limites du droit fédéral, subordonné aux conditions suivantes, qui font l'objet d'une mention au registre foncier: a) la signature, par le ou la propriétaire du fonds bénéficiaire, d'une décharge de responsabilité pour le préjudice qu'il ou elle pourrait subir du fait de chutes d'arbres ou de parties d'arbres; b) l'obligation, pour le ou la propriétaire du fonds bénéficiaire, de prendre en charge tout ou partie des frais d'entretien de la partie de la lisière de forêt concernée (al. 4). Quant au RCU, il prévoit à son art. 15 ch. 2 une distance à respecter de 20 m également. La prescription de droit cantonal permet à l'autorité compétente d'accorder des dérogations pour autoriser la construction. Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de clarifier qu'une dérogation générale le long d'une forêt qui permet de réaliser des constructions et installations à 15 mètres de la lisière n'est pas en soi susceptible de compromettre la conservation, le traitement ou l'exploitation de la forêt. En effet, la Haute Cour a considéré que, du point de vue des autorités fédérales, une telle distance pourrait être retenue comme une norme, dans le cadre du droit cantonal réservé par l'art. 17 al. 2 LFo, sans risque pour la forêt (cf. arrêt TF 1A.261/2005 du 7 décembre 2005 avec renvoi au Message du Conseil fédéral concernant la nouvelle loi sur les forêts, FF 1988 III 183 et la publication de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, Vor lauter Bäumen den Wald doch noch sehen: Ein Wegweiser durch die neue Waldgesetzgebung, 1993, p. 53). Si, pour la Haute Cour, cette possibilité de construire à 15 mètres est admissible dans le cadre d'une dérogation générale, adoptée dans un plan d'aménagement de détail, elle peut a fortiori également se justifier dans des cas individuels (cf. arrêt TC FR 602 2018 141 du 15 avril 2019 consid. 3.1). Il ressort du message du Conseil d'Etat du 20 octobre 1998 accompagnant le projet de LFCN que les fonctions que doivent remplir la forêt sont définies par la LFo. S'agissant de la fonction protectrice de la forêt, le message précise que "les forêts exercent une fonction protectrice lorsqu'elles protègent la population ou des valeurs matérielles contre des catastrophes naturelles telles que les avalanches, les glissements de terrains, l'érosion et les chutes de pierres". Quant à la fonction sociale, "les forêts exercent une fonction sociale lorsque leur situation, leur structure, leur peuplement et leur aménagement leur permettent de servir de zone de délassement à la population, lorsque par leur forme, elles modèlent le paysage, lorsqu'elles protègent contre des nuisances telles que le bruit ou les immissions, qu'elles assurent des réserves d'eau de quantité et de qualité suffisantes ou encore qu'elles offrent à la faune et à la flore un habitat irremplaçable". 4.3. En l'espèce, la constructrice a déposé une demande de dérogation que la commune – en sa qualité de propriétaire du terrain – a contresignée en guise d'accord. Selon les indications ressortant des deux préavis émis par le SFN, l'implantation de l'antenne litigieuse est prévue à 15 m de distance de la forêt (au lieu de 20 m selon la LFCN et le RCU). Ceci n’est pas contesté, tout comme le fait qu'eu égard à la configuration des lieux, l'installation de téléphonie mobile projetée ne peut pas être implantée sur la parcelle ddd RF en respectant la distance de 20 m à la forêt. Sur la base des éléments figurant au dossier et en particulier de l’avis circonstancié du SFN – service spécialisé en matière de préservation des forêts notamment –, la Cour de céans retient que la fonction protectrice de la forêt – qui, comme indiqué ci-dessus (cf. consid. 4.2), consiste à protéger

Tribunal cantonal TC Page 9 de 21 la population ou des valeurs matérielles contre les catastrophes naturelles – n'est aucunement touchée par le projet de construction litigieux. Les recourants ne soulèvent d'ailleurs aucun argument dans ce sens, avançant – à tort – que la fonction protectrice de la forêt visée par l'art. 26 LFCN réside dans son rôle de refuge et de réservoir pour la biodiversité. La Cour de céans ne voit pas non plus en quoi la fonction sociale de la forêt serait impactée par une réduction de cinq mètres de la distance séparant l'antenne projetée de la forêt (15 m au lieu de 20 m). Les recourants ne soulèvent aucun grief susceptible de remettre en cause les conclusions du SFN qui ont été rappelées ci-avant (cf. consid. 3.3.1) et qui posent plusieurs conditions à l’octroi de cette dérogation. Ils avancent pour l'essentiel des arguments en lien avec les émissions de rayonnement que subiraient les promeneurs ou les animaux, aspects qui ne relèvent pas directement de la fonction sociale de la forêt et seront traités ci-après (cf. consid. 10). Quant au grief consistant à soutenir que la dérogation sollicitée ne doit pas être délivrée tant que la constructrice n'a pas démontré l'impossibilité de construire sur une autre parcelle lui permettant de respecter les règles de distance applicables, il est rappelé que lorsque le projet de construction est prévu en zone constructible, le propriétaire bénéficie du libre choix quant à son lieu d'implantation. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (sur cet aspect, cf. consid. 5.2.1 ci-dessous). Il s'agit là d'une question d'opportunité sur laquelle la Cour de céans ne peut entrer en matière. Enfin, contrairement à ce que soutiennent les recourants, l’aménagement du canapé forestier n’avait pas à être pris en compte dans l’examen de la demande de dérogation à la distance à la forêt, dès lors que cette dernière ne concerne que l’implantation de l’antenne litigieuse. Au vu de ce qui précède, la Cour ne voit pas de raison de se distancier de l’avis du service spécialisé, ce d’autant moins que la Haute Cour a considéré qu’une distance fixée de manière générale à 15 m est conforme à la loi fédérale et qu’en l’occurrence, l’installation s’implantera précisément à cette distance. Le recours doit être rejeté sur ce point. 5. 5.1. Aux termes de l'art. 92 al. 2 1ère phrase Cst., la Confédération veille à ce qu'un service universel suffisant en matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix raisonnables dans toutes les régions du pays. En application de cette disposition, la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) garantit qu'un service de télécommunication universel sûr et d'un prix abordable soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le pays (art. 1 al. 2 let. a LTC), notamment en permettant une concurrence efficace en la matière (art. 1 al. 2 let. c LTC). Les opérateurs téléphoniques qui se voient accorder une concession ont ainsi, conformément aux dispositions constitutionnelles et légales, l'obligation de fournir de tels services (art. 14 al. 2 LTC). La jurisprudence fédérale en déduit qu'il n'est pas nécessaire de prouver le besoin de couverture lorsqu'une installation de télécommunication est projetée en zone à bâtir (cf. arrêts TF 1C_94/2023 du 12 novembre 2024 consid. 7.1; 1C_547/2022 du 19 mars 2024 consid. 4.4; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1; 1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid. 4.4.1; 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.2).

Tribunal cantonal TC Page 10 de 21 5.2. Selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone concernée (cf. arrêt TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2). 5.2.1. Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A_202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (cf. arrêts TC FR 602 2024 78 du 24 février 2025 consid. 3.1 et 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions. 5.2.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 consid. 2.2). 5.3. Ni la législation cantonale ni les règlements communaux ne contiennent de dispositions spécifiques relatives à l'implantation d'antennes de téléphonie mobile. La jurisprudence a toutefois admis que de telles installations sont, en principe, conformes à l'affectation de tous les types de zones à bâtir, pour autant qu'elles présentent des dimensions raisonnables et s'intègrent harmonieusement dans le paysage (cf. arrêts TF 1C_608/2023 du 17 mai 2024 consid. 2.4; 1C_18/2008 du 15 avril 2008 consid. 3.1; TC FR 602 2024 78 du 24 décembre 2024 consid. 3; 602 2011 113 du 4 octobre 2012 consid. 2b). Cette jurisprudence repose sur l'idée que les antennes de téléphonie mobile, en raison de leur fonction essentielle pour la communication, sont compatibles avec les différents types d'affectation des zones à bâtir, à condition de respecter certaines exigences en matière d'intégration paysagère. En principe, les installations de téléphonie mobile destinées à la desserte du territoire construit doivent être implantées à l'intérieur des zones à bâtir. Pour être conforme à l'affectation de la zone, une antenne de téléphonie mobile doit se trouver dans un rapport direct et fonctionnel avec le lieu où elle sera installée et desservir tout ou partie de la zone en question. Cela étant, une antenne

Tribunal cantonal TC Page 11 de 21 située en zone à bâtir peut également desservir le périmètre d'une zone non constructible (cf. ATF 141 II 245 consid. 2.1 et 2.4; ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, n° 1473). En outre, selon la jurisprudence, une installation de téléphonie mobile ne peut généralement pas être refusée au motif qu'elle ne correspondrait pas à un besoin réel de couverture du réseau mobile, ou qu'elle pourrait être placée sur un mât existant d'un autre opérateur, ou encore qu'il existerait d'autres sites d'implantation plus adaptés (cf. arrêts TF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010 consid. 5; TC FR 602 2024 78 du 25 février 2025 consid. 3.3; TC VD AC.2023.0139 du 13 février 2024 consid. 3; AC.2024.0067 du 9 octobre 2024 consid. 4b). Le besoin de couverture n'a d'ailleurs pas besoin d'être prouvé lorsque l'installation est projetée en zone à bâtir (cf. arrêts TF 1C_94/2023 du 12 novembre 2024 consid. 7.1; 1C_547/2022 du 19 mars 2024 consid. 4.4; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1). 6. La Cour constate d’emblée que l'installation de téléphonie mobile projetée est implantée en zone à bâtir et est ainsi conforme à la zone, quand bien même celle-ci est entourée de zone agricole et d’aire forestière. Elle vise à assurer aux particuliers et aux milieux économiques des services de télécommunication variés, avantageux, de qualité et concurrentiels (cf. art. 1 LTC). Il ressort du préavis émis par le SEn le 19 mars 2024 que l'installation de télécommunication litigieuse répond à un besoin particulier de l'opérateur lié aux contraintes techniques de ladite installation en lien avec l'augmentation continue des volumes de données échangées sur les réseaux mobiles, respectivement afin de renforcer la capacité du réseau. L'implantation de cette installation répond par conséquent à un intérêt public. 7. 7.1. Les recourants estiment que le permis n'aurait pas dû être accordé au motif que le mât projeté dépasse la hauteur prescrite par l'art. 26 RCU. 7.2. Aux termes de l’art. 26 RCU, la ZIG est destinée aux constructions, installations et aménagements d'utilité publique ainsi qu'à leurs espaces extérieurs, mais également aux constructions et installations privées destinées à la réalisation de tâches d'intérêt public. Cette disposition précise que la ZIG IV a pour destination la déchetterie et que la hauteur maximale qui est autorisée est fixée à 9 m. 7.3. En l’occurrence, la hauteur du mât – 21 m – dépasse certes cette limite, mais ce dépassement résulte d'impératifs techniques. La Cour de céans a déjà jugé que les antennes de téléphonie mobile ne doivent pas être considérées comme des constructions indépendantes, mais comme des infrastructures, et que les prescriptions relatives à la hauteur maximale admissible dans une zone à bâtir ne leur sont – à défaut d'indication expresse dans la loi ou les règlements – pas applicables (cf. arrêt TC FR 602 2010 56 du 26 janvier 2011 consid. 3b; dans ce sens également, cf. arrêt TC FR 602 2024 64/66 du 25 novembre 2024 consid. 3.3 et les références citées). La jurisprudence du Tribunal fédéral va également dans ce sens. Selon notre Haute Cour, il n'est en effet pas arbitraire de ne pas assimiler les antennes de téléphonie mobile à des bâtiments ou à des constructions en toiture et de les soustraire aux prescriptions du droit cantonal et/ou communal

Tribunal cantonal TC Page 12 de 21 relatives à la hauteur des bâtiments, respectivement aux règles régissant la hauteur des constructions en toiture, faute de quoi l'installation d'antennes téléphoniques en zone à bâtir pourrait être compromise, empêchant de concrétiser la législation fédérale en matière de télécommunications visant à garantir un service universel fiable et abordable en matière de télécommunications pour toutes les catégories de la population dans toutes les régions du pays (cf. ATF 141 II 245 consid. 7.8; 133 II 353 consid. 4.2; arrêt TF 1C_608/2023 du 17 mai 2024 consid. 2.4 et les références citées). De même, le Tribunal fédéral a confirmé le caractère conforme à la zone d’une installation de téléphonie mobile prévue sur une surface affectée à la zone d’intérêt général "cimetière", dès lors qu'il s'agit incontestablement d'une zone à bâtir et que le règlement communal ne prévoit pas d’exclusion des antennes de téléphonie mobile à cet emplacement (arrêt TF 1C_94/2023 du 12 novembre 2024 consid. 7.1 et les références citées). En l'occurrence, le RCU de la Commune de E.________ ne contient aucune prescription relative aux antennes de téléphonie mobile. Il ne prévoit par ailleurs aucune zone où une construction de plus de 12.5 m de hauteur est admise. La hauteur habituelle des antennes de téléphonie est néanmoins bien supérieure en raison d’impératifs techniques (souvent 25 mètres; cf. arrêt TC FR 602 2024 64/66 du 25 novembre 2024 consid. 5.2). Ainsi, suivre le raisonnement des recourants – qui estiment que les règles de hauteur maximale pour les constructions doivent également s'appliquer aux antennes de téléphonie – reviendrait à interdire toute implantation d'antenne de téléphonie en zone constructible dans cette commune, ce qui n'est pas compatible avec la concrétisation des objectifs poursuivis par la LTC. Conformément à la jurisprudence précitée, il faut donc considérer que les règles de hauteur prévue par le RCU ne sont pas applicables à l'installation de téléphonie projetée. Ce grief des recourants doit donc être écarté. 8. 8.1. Les recourants invoquent une violation de l'art. 36 LTC, estimant qu'il y a un devoir de co- utilisation des installations de téléphonie mobile. Ils soutiennent par ailleurs que, dans la mesure où le projet d'antenne est prévu sur le site de la déchetterie – lequel est entouré de terrain en zone agricole et de forêts et se trouve par conséquent en dehors de la zone dédiée aux habitations – il est soumis à "l'obligation d'emplacement", ce qui suppose selon eux que la constructrice fournisse un rapport démontrant qu'il n'existe pas d'autre solution pour la construction de l'installation prévue. 8.2. Selon l'art. 36 LTC, si la mise en place d’une installation de télécommunication est dans l’intérêt public, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) confère le droit d’exproprier. La procédure se déroule selon la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation (LEx; RS 711) (al. 1). L’Office fédéral de la communication (OFCOM) peut, sur demande et pour des motifs d’intérêt public, notamment pour tenir compte des exigences liées à l’aménagement du territoire, à la protection du paysage, du patrimoine, de l’environnement, de la nature ou des animaux, ou à des problèmes techniques, contraindre un fournisseur de services de télécommunication à accorder à un tiers, contre un dédommagement approprié, la co-utilisation de ses installations de télécommunication et d’autres installations telles que les canalisations de câbles ou les emplacements d’émetteurs, lorsque ces installations ont une capacité suffisante (al. 2). Aux mêmes conditions, l’OFCOM peut contraindre des fournisseurs de services de télécommunication à mettre en place et à utiliser conjointement des installations de télécommunication ou d’autres installations telles que des canalisations de câbles ou des emplacements d’émetteurs (al. 3).

Tribunal cantonal TC Page 13 de 21 Ainsi que l'a relevé l'autorité intimée et comme déjà précisé ci-dessus (cf. supra consid. 5.2.1), l'autorité amenée à statuer sur une demande de permis de construire ne peut vérifier que la conformité du projet avec les règles du droit de l'aménagement du territoire et des constructions et non son opportunité. Ce n'est que lorsque l'implantation de la construction est projetée en dehors de la zone à bâtir que l'autorité doit vérifier s'il est justifié de construire à l'endroit choisi et donc examiner s'il ne serait pas préférable de construire à l'intérieur de la zone à bâtir, ceci en vertu de l'art. 24 LAT et ainsi que cela ressort de la jurisprudence citée ci-avant (cf. supra consid. 5.3). Pour déterminer si l'obligation d'emplacement entre ou non en considération, seule est déterminante la question de savoir si le terrain est ou non affecté à la zone à bâtir, peu importe le type de zone à bâtir. Cela ressort d'ailleurs très bien du texte allemand des recommandations de l'OFCOM auxquelles les recourants se réfèrent. L'office utilise en effet le terme "Bauzone", lequel englobe toutes les zones constructibles sans distinction (et non uniquement celles dédiées aux habitations). 8.3. En l'occurrence, le projet de construction litigieux est prévu sur l'art. ddd RF, lequel est affecté à la ZIG IV. Ce terrain appartenant à la zone à bâtir, l'autorité intimée n'avait pas à examiner s'il y a nécessité de construire à l'emplacement choisi. Par ailleurs, ni la Préfecture ni la Cour de céans ne disposent des compétences pour ordonner une éventuelle co-utilisation au sens de l'art. 36 LTC. Comme cela ressort expressément de cette disposition, seul l'OFCOM est compétent. Dans ces circonstances, le grief des recourants doit être écarté. 9. 9.1. Les recourants invoquent une violation de la clause d'esthétique prévue par l'art. 125 LATeC. 9.2. Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). En application de cette norme fédérale, la législation cantonale a édicté l'art. 125 LATeC, qui prévoit que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint (Message n° 43 du Conseil d'Etat du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BO] V 2008 p. 1274). Lorsque, comme en l'espèce, le droit cantonal prévoit une clause d'esthétique, toute construction et installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se trouve; elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect d'ensemble satisfaisant (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001,

n. 890). Une interdiction de construire en raison d'une clause d'esthétique est une limitation de la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, un projet de construction peut être interdit sur la base d'une clause d'esthétique, quand bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des

Tribunal cantonal TC Page 14 de 21 constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; CHASSOT, La clause d'esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 106). Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d'une décision accordant un permis de construire en écartant le grief de violation de la clause d'esthétique invoqué par les opposants est en principe libre mais, à l'instar du Tribunal fédéral, une certaine retenue s'impose lorsqu'elle doit se prononcer sur des pures questions d'appréciation pour tenir compte de circonstances locales, dont les autorités inférieures ont une meilleure connaissance (ATF 135 I 176 consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêts TC FR 602 2024 64/66 du 25 novembre 2024 consid. 5.1; 602 2022 144 du 5 décembre 2022 consid. 8). Dans l'application d'une clause générale d'esthétique, l'autorité ne doit pas se laisser guider par son sentiment subjectif. Elle doit motiver soigneusement son appréciation (cf. arrêt TF 1C_265/2014 du 22 avril 2015 consid. 4.1 non publié in ATF 141 II 245). Ces normes doivent être appliquées dans le respect du droit supérieur, en particulier du droit fédéral de l'environnement et, s'agissant d'installations de téléphonie mobile, du droit fédéral des télécommunications. Elles ne peuvent notamment pas porter atteinte aux intérêts publics consacrés par la législation sur les télécommunications (cf. supra consid. 3.1). Elles doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence effective entre les fournisseurs (cf. arrêts TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2; 1C_318/2011 du 8 novembre 2011 consid. 2). En particulier, l'application des normes d'esthétique ou de protection des sites ne doit pas rendre impossible ou excessivement difficile la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe aux opérateurs en vertu du droit fédéral (cf. ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138 II 173 consid. 6.3; arrêt TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2). 9.3. En l'espèce, on ne peut conclure à une interdiction de l'installation de téléphonie sur la base de l'art. 125 LATeC. En effet, les environs du lieu d'implantation ne présentent pas de spécificités particulières qui justifieraient une protection renforcée. La parcelle concernée n'est en particulier incluse dans aucun périmètre de protection lié à un site construit. Elle ne renferme pas non plus de biotopes et n'est recensée ni dans l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP), ni dans l'inventaire des paysages d'importance cantonale. Le mât sera positionné derrière le dépôt de la déchetterie et à une quinzaine de mètres avant la lisière de la forêt. Certes, sa hauteur dépasse la limite autorisée pour les constructions et installations, mais ce dépassement est justifié par des impératifs techniques (cf. consid. 7.3 ci- dessus). Par ailleurs, au regard des photos et plans figurant au dossier, le gabarit de l'installation de téléphonie projetée ne se démarque pas de la hauteur de la forêt adjacente – laquelle forme un coude à cet endroit – ce qui atténue grandement le potentiel de perturbation visuelle. Comme le relève le SFN dans son préavis, la forêt fera au demeurant écran sur les côtés Nord et Ouest de l'antenne, minimisant ainsi son impact sur le paysage.

Tribunal cantonal TC Page 15 de 21 Les recourants n'invoquent aucune caractéristique spécifique qui conférerait au site un intérêt patrimonial ou esthétique particulier justifiant de primer sur l'intérêt public à assurer une couverture de téléphonie mobile de qualité. Ils se limitent à relever que le mât litigieux "réduirait considérablement la qualité du paysage de la région, surtout qu'il serait visible autant depuis le village que depuis les chemins de promenade alentours" et ne soulèvent pas d'éléments précis qui mériteraient une protection renforcée. En outre, l'autorité communale elle-même n'identifie aucun élément nécessitant une protection esthétique particulière dans ce secteur. Elle a au contraire préavisé favorablement la demande de permis de construire. L'art. 125 LATeC vise des objectifs d'intérêt public et ne protège pas des intérêts purement privés. En l'espèce, les préoccupations esthétiques invoquées par les recourants ne correspondent ni aux objectifs d'intérêt public ni aux critères d'intégration légaux. Il convient de souligner que les caractéristiques d'une installation de ce type, même si elles ne répondent pas à des critères esthétiques traditionnels, sont compensées par leur importance pour l'intérêt public de disposer d'un réseau de téléphonie mobile fiable, accessible et concurrentiel, conformément aux obligations réglementaires fédérales. Ce grief doit donc également être écarté. 10. 10.1. Les recourants soulèvent différents griefs en lien avec les LUS et le calcul des charges de rayonnement. Ils invoquent implicitement une violation de l'art. 11 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) ainsi que des art. 3 et 11 ORNI. 10.2. 10.2.1. La Confédération veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être humain et son environnement naturel (art. 74 al. 2 Cst.). La LPE a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes – provoquées notamment par les rayons (cf. art. 7 al. 1 LPE) – et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre ainsi le principe de prévention en prescrivant de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (VLI); ce faisant, il tient compte également de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13 LPE). Sur cette base, il a édicté l'ORNI. Cette ordonnance – qui a pour but de protéger l'homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (cf. art. 1 ORNI) – régit la limitation des émissions des champs électriques et magnétiques générées par des installations stationnaires dans une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement), la détermination et l'évaluation des immissions de rayonnement ainsi que les exigences posées à la définition des zones à bâtir (art. 2 al. 1 let. a à c ORNI). Elle fixe les VLI (cf. art. 13 en lien avec l'annexe 2 ORNI) et règle en particulier la limitation préventive des émissions des stations émettrices pour téléphonie mobile et

Tribunal cantonal TC Page 16 de 21 raccordements téléphoniques sans fil. En application du principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE, repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations concernées ne doivent pas dépasser les valeurs limites d'émission prescrites par l'annexe 1 de l'ordonnance, dans les lieux à utilisation sensible (LUS – principalement les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée; cf. art. 3 al. 3 ORNI), dans le mode d'exploitation déterminant (ch. 15 annexe 1 ORNI). 10.2.2. L'art. 11 al. 1, 1ère phrase, ORNI prévoit qu'avant qu'une installation pour laquelle des limitations d'émissions figurent à l'annexe 1 soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée sur son site ou modifiée au sens de l'annexe 1, le détenteur doit remettre à l'autorité compétente en matière d'autorisations une fiche de données spécifiques au site. Selon l'al. 2 de cette disposition, la fiche de données spécifique au site doit contenir: les données actuelles et planifiées relatives à la technique et à l'exploitation de l'installation dans la mesure où elles sont déterminantes pour l'émission de rayonnement (let. a); le mode d'exploitation déterminant au sens de l'annexe 1 (let. b); des informations concernant le rayonnement émis par l'installation: 1. sur le lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort, 2. sur les trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement est le plus fort, et 3. sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur limite de l'installation au sens de l'annexe 1 est dépassée (let. c); un plan présentant les informations de la let. c (let. d). Aux termes de l'art. 12 ORNI, l'autorité veille au respect des limitations des émissions (al. 1). Pour vérifier si la valeur limite de l'installation, au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. L'OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2). Selon l'art. 3 al. 3 ORNI, par lieu à utilisation sensible, on entend: a) les locaux situés à l’intérieur d’un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée;

b) les places de jeux publiques ou privées, définies dans un plan d’aménagement; c) les parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a précisé que les balcons et toits en terrasse ne sont pas des LUS (ATF 128 II 378 consid. 6). Notre Haute Cour – qui se fonde sur les recommandations d'exécution de l'OFEV (WLL) – a en outre indiqué que parmi les exemples de LUS, on peut mentionner les habitations, y compris les cuisines et les salles de bains et les couloirs à l'intérieur de l'habitation, les postes de travail permanents, les écoles et les jardins d'enfants, les places de jeux définies dans un plan d'aménagement, les cours d'école et de jardin d'enfants pour autant qu'elles soient utilisées comme des places de jeux, les chambres de patients dans les hôpitaux, les homes pour personnes âgées et les homes médicalisés, les chambres d'hôtel et l'espace destiné à la construction des terrains à bâtir. En revanche, les installations sportives et de loisirs ainsi que les piscines ne sont pas considérées comme des LUS (cf. arrêt TF 1C_693/2021 du 3 mai 2023 consid. 7.2 et les références citées). Dans son arrêt 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 5.2, le Tribunal fédéral valide en particulier l'analyse selon laquelle un terrain de foot n'est pas réservé exclusivement aux jeunes et ne peut par conséquent pas être assimilé à une place de jeux au sens de l'art. 3 al. 3 let. b ORNI, mais entre dans la catégorie des lieux de séjour momentané. Par poste de travail permanents, il faut entendre un poste dans lequel un travailleur – ou plusieurs successivement – se tient pendant plus de deux jours et demi par semaine; il peut s'agir d'une petite partie d'un local ou du local entier, en particulier s'agissant de lieux de travail spacieux comme des étables, restaurants ou magasins (cf. arrêt TF 1C_693/2021 précité). Dans une affaire portant sur une installation de téléphonie mobile prévue à proximité immédiate d'un centre de tennis, le Tribunal fédéral a retenu que ledit centre de tennis ne saurait être considéré en soi comme un LUS, sous réserve toutefois de son occupation concrète. Il n'est en particulier pas exclu que la réception dudit

Tribunal cantonal TC Page 17 de 21 centre puisse être prise en considération comme un lieu de travail selon les circonstances (cf. arrêt TF 1C_693/2021 précité consid. 7.2.2). Selon les recommandations d'exécution de l'OFEV (WLL), les lieux suivants (toutefois sous réserve que n’y figurent pas de postes de travail permanents) ne sont pas considérés comme LUS: balcons, toits plats, garages et places de stationnement, escaliers, postes de travail non permanents, dépôts et locaux d’archives; églises, salles de concert et de théâtre, terrains de camping, installations sportives et de loisirs ainsi que piscines, terrasses panoramiques, étables. Par ailleurs, toujours selon ces recommandations, l’évaluation des LUS doit se fonder sur l’utilisation effective des bâtiments et des terrains au moment de l’évaluation. Les transformations prévues, p.ex. aménagements de combles, agrandissements ou élévation de bâtiments, sont prises en compte, si les projets correspondants ont déjà été mis à l’enquête publique dans le cadre d’une procédure d’octroi de permis de construire. Si de nouvelles utilisations sensibles sont créées à proximité d’une installation de téléphonie mobile après octroi de l’autorisation, la valeur limite de l’installation doit également être respectée dans ces nouveaux LUS. Il serait judicieux de le signaler au détenteur de l’installation dès la procédure d’octroi d’autorisation et de fixer un délai pour l’adaptation de l’installation pour le cas où la valeur limite de l’installation serait dépassée dans un futur nouveau LUS. Il est en outre précisé que la distinction entre LUS et lieu de séjour momentané (à savoir un lieu accessible aux personnes et qui n'est pas considéré comme un lieu à utilisation sensible; LSM) n'est pas toujours facile à faire. Dans certains cas, elle peut exiger une connaissance précise de l'utilisation des lieux donnés (cf. chap. 2.1.3). 10.3. En l'occurrence, dans la "fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL)" figurant au dossier et ses annexes, la constructrice a identifié un LSM (au pied du mât projeté) et quatre LUS, dont un seul est situé sur la parcelle ddd RF où l'installation litigieuse est prévue. Celui-ci porte le n° 2. Il s'agit du bureau des employés de la voirie, lequel se situe à l'intérieur du bâtiment érigé sur le site de la déchetterie. Le reste du bâtiment et de la parcelle ont été considérés comme un LSM (et non un LUS) par la constructrice. Ce LUS n° 2 ne fait pas partie des trois LUS les plus chargés. Ceux-ci portent les n° 3, 4 et 5. Ils correspondent à des bâtiments d'habitation situés au Chemin G.________ (LUS n° 3), à la Rte H.________ (LUS n° 4) ainsi qu'au Chemin I.________ (LUS n° 5). Le calcul de l'intensité de champ électrique due à l'installation sur le LUS n° 2 tient compte d'un coefficient d'atténuation par le bâtiment (enveloppe en béton) (cf. fiche complémentaire 4a jointe au document précité). 10.4. L'autorité intimée s'est entièrement appuyée sur le préavis du SEn du 14 mars 2024 – dont le contenu est identique au dernier préavis du 19 mars 2024 – pour retenir que les exigences en matière de rayonnement non ionisant sont respectées. Il ressort en effet de la décision attaquée que "les valeurs limites sont respectées concernant l'installation projetée (tant pour les LUS que pour les LSM), selon les calculs fournis par la requérante et vérifiées par le SEn dans son préavis du 14 mars 2024. En effet, le Service spécialisé note que les valeurs d'amortissement par le bâtiment et le coefficient d'amortissement pris en considération par la requérante ont été argumentés et se justifient en raison de la configuration du LUS (intérieur du bâtiment avec murs et toiture en béton). Le SEn conclut qu'au vu des paramètres présentés, le projet est conforme à l'ORNI et préavise favorablement le projet, sous conditions. En pareil cas, conformément à la jurisprudence constante, il n'y a pas lieu d'imposer à l'opérateur des mesures supplémentaires au titre du principe de prévention, même si celles-ci permettraient d'aller encore au-dessous des valeurs limites, sous réserves de nouvelles connaissances scientifiques".

Tribunal cantonal TC Page 18 de 21 L'autorité intimée a pour le reste mentionné que "les opposants ne font valoir aucun motif justifiant que l'on s'écarte des préavis favorables du SEn". Or, comme exposé ci-après, cette affirmation ne saurait toutefois être suivie. A noter que, dans leur opposition initiale du 25 juillet 2023, les recourants contestaient déjà que le projet respecte les règles de protection contre les rayonnements non ionisants. Les arguments supplémentaires développés dans leur opposition complémentaire du 3 septembre 2024 s'inscrivaient dans la suite de leur opposition initiale et découlaient en outre du dépôt de nouveaux documents de la part de la constructrice. Ils étaient dès lors recevables contrairement à ce que le SeCA a mentionné dans son préavis du 20 septembre 2024, étant au demeurant rappelé que les faits et le droit doivent être établis, respectivement appliqués, d'office. 10.5. 10.5.1. Il est d'emblée relevé que les lieux que les recourants avancent être des LUS – à savoir un atelier situé dans le bâtiment de l'édilité (voir même l'entier du site de la déchetterie) et le canapé forestier qui est lui aussi situé sur la parcelle ddd RF – sont plus proches du lieu d'implantation de l'installation projetée que les LUS n° 3 à 5 pris en compte par la constructrice et pour lesquels celle-ci a transmis le calcul des valeurs limites de l'installation (VLInst) (ceux-ci se situant à approximativement 125 à 185 m à vol d’oiseau). 10.5.2. En l'occurrence et tel qu'indiqué ci-avant (cf. consid. 10.4), l'autorité intimée a validé les indications de la constructrice (en se fondant sur le préavis du SEn) selon lesquelles le LUS le plus proche de l'installation projetée se trouve dans le bureau (à l'intérieur du bâtiment de l'édilité) et respecte les VLInst, le calcul y relatif tenant compte du coefficient d'atténuation du béton. Or, tel que cela résulte des explications qui suivent, les informations figurant au dossier sont insuffisantes pour autoriser cette conclusion. Le bâtiment de l'édilité se situe à proximité immédiate du lieu d'implantation du projet de construction litigieux et comporte une fenêtre donnant sur celui-ci. S'il est établi que ce bâtiment abrite un bureau (identifié comme le LUS n° 2), il ressort du dossier qu'il comporte également d'autres espaces. Malgré les photographies produites, il n'est pas possible d'identifier la destination (dont semble-t-il celle d'un atelier), l'emplacement et l'orientation de ceux-ci, pas plus que les matériaux de leurs enveloppes respectives. Cela étant, il n'est pas contesté que le bureau (identifié comme le LUS n° 2) est pourvu de deux fenêtres ne donnant pas sur le lieu d'implantation de l'installation litigieuse ainsi que de murs et d'un plafond en béton. La fenêtre du bâtiment donnant sur le projet en cause concerne donc un autre espace (l'atelier selon les recourants). Le SEn, en sa qualité de service spécialisé, n'a pas eu l'occasion de se prononcer sur ces différents aspects. Il a rendu son dernier préavis le 19 mars 2024, soit antérieurement à l'opposition complémentaire des recourants du 3 septembre 2024 dans laquelle ces derniers soulèvent notamment ce grief. Il apparaît en outre que les employés communaux passent à tout le moins une vingtaine d'heures de travail sur place chaque semaine selon les indications fournies par la commune. Il n'y a toutefois au dossier aucune précision sur la manière dont leur activité est déployée, en particulier dans quels espaces, à quelle fréquence et durant combien de temps. On ignore également si les vingt heures de travail mentionnées ci-avant correspondent à la période durant laquelle le bâtiment est occupé

Tribunal cantonal TC Page 19 de 21 (cas échéant quels espaces) ou si les employés se relaient, ce qui augmenterait d'autant la période d'occupation. Dans ces circonstances et eu égard aux dispositions applicables ainsi qu'à la jurisprudence et aux recommandations évoquées ci-avant (cf. consid. 10.2.2), la Cour n'est en l'état pas en mesure d'examiner si le LUS n° 2 pris en compte sur la parcelle n° ddd RF est bien le LUS où le rayonnement y est le plus fort. Des compléments d'instruction s'avèrent nécessaires pour pouvoir déterminer où se trouve le LUS à prendre en considération pour la parcelle ddd RF – que ce soit une partie de local ou le local en entier – compte tenu de son occupation et quelle est la charge de rayonnement au vu de sa situation précise et des éventuels facteurs d'atténuation à intégrer au calcul de la VLInst. Il n'incombe pas à la Cour de procéder, pour la première fois, aux mesures d'instruction nécessaires pour déterminer si un autre lieu sis sur la parcelle ddd RF doit être considéré comme un LUS. Il se justifie ainsi de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour instruction sur cet aspect et nouvelles décisions. Il lui appartiendra d'inviter à tout le moins le SEn, en sa qualité de service spécialisé, à se déterminer de manière circonstanciée sur les différents aspects précités (y compris quant à un éventuel facteur d'atténuation), après avoir recueilli les précisions nécessaires auprès de la constructrice. 10.5.3. Les recourants soutiennent que le canapé forestier nouvellement aménagé constitue un LUS et qu'il sera encore davantage utilisé durant cinq ans, à savoir durant les travaux de rénovation et d'agrandissement de l'école. Il ressort des observations adressées à la Cour de céans par la commune qu'un canapé forestier a effectivement été construit sur la parcelle ddd RF, à proximité du lieu d'implantation de l'installation de téléphonie projetée, en septembre 2024 (autrement dit avant que le permis de construire litigieux ne soit délivré). L'existence de cet aménagement ne ressort néanmoins aucunement du dossier sur la base duquel l'autorité intimée a octroyé ledit permis. Conformément aux recommandations exposées ci-avant (cf. consid. 10.2) et à l'art. 46 al. 1 LPE, la réalisation de ce canapé forestier aurait toutefois dû être signalée afin de pouvoir être prise en considération dans l'analyse. Concernant l'utilisation de cet aménagement, le règlement d'utilisation y relatif publié sur le site internet de la commune précise à son art. 3 que "le canapé forestier est principalement destiné aux activités pédagogiques des élèves du cercle scolaire de J.________. Il peut être accessoirement utilisé par toute autre personne, à condition de respecter l'ensemble des dispositions du présent règlement". Quand bien même il ne semble pas être réservé exclusivement aux jeunes, il s'agit d'une installation destinée avant tout aux activités pédagogiques de l'école primaire. Il n'est dès lors pas d'emblée exclu de l'assimiler à une cour d'école, laquelle est considérée comme un LUS au sens de l'art. 3 al. 3 ORNI selon les recommandations et la jurisprudence évoquées ci-avant (cf. consid. 10.2), respectivement à une extension de celle-ci. Cela étant, les informations manquent pour trancher cette question, en particulier pour déterminer l'occupation concrète de ce canapé forestier, installé depuis près d'une année. La commune se limite à indiquer dans ses observations du 7 janvier 2025 qu'elle représente en principe 18 heures par mois, soit l'équivalent d'une sortie de trois heures pour chacune des six classes, sans aucune autre précision, en particulier s'agissant de la question de savoir si cette occupation est susceptible d'évoluer (cas échéant dans quelle mesure) notamment avec les travaux d'agrandissement, respectivement de rénovation de l'école.

Tribunal cantonal TC Page 20 de 21 Ces différents aspects n'ont par ailleurs pas été soumis à l'appréciation du SEn dont le dernier préavis remonte au 19 mars 2024. Au regard des circonstances, la Cour de céans n'est pas non plus en mesure de déterminer si le canapé forestier nouvellement aménagé doit ou non être considéré comme un LUS compte tenu de sa destination, respectivement de son occupation, ni quelle est la charge de rayonnement à cet endroit, aucun calcul n'ayant été produit par la constructrice. A noter que, dans ses observations du 17 janvier 2025, cette dernière a indiqué qu'elle était "sans reconnaître la qualité de LUS au canapé forestier […] prête à effectuer à bien plaire un calcul afin de déterminer l'intensité de champ présente à cet endroit". Elle n'a toutefois pas joint de calcul à son envoi. Cela étant, un tel calcul doit de toute manière être soumis à l'avis du SEn, en sa qualité de service spécialisé, la Cour de céans ne disposant pas des qualifications nécessaires pour le vérifier directement. Il en résulte que des compléments d'instruction s'avèrent nécessaires sur ce point également. Dans le cadre du renvoi, il appartiendra à l'autorité intimée de les mettre en œuvre en invitant à tout le moins le SEn et la commune à se déterminer de manière circonstanciée à ce propos. 11. Il résulte de ce qui précède que le recours (602 2024 182), bien fondé, doit être admis. Partant, les décisions rendues par la Lieutenante de préfet du district de la Veveyse le 23 octobre 2024 sont annulées et le dossier de la cause est renvoyé à l'autorité intimée pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelles décisions. L'affaire étant jugée sur le fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2024 183) est devenue sans objet. 12. Vu l'issue du recours, les frais de la présente procédure – fixés à CHF 2'500.- selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12) – sont mis pour 3/4 à la charge de l'intimée qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part (1/4) des frais (art. 133 CPJA). L'avance de frais versée est restituée aux recourants. Dans la mesure où les recourants – qui n'ont pas fait appel au service d'un mandataire professionnel – n'ont fourni aucune indication permettant d'établir qu'ils ont dû engager des frais pour la défense de leurs intérêts, aucune indemnité de partie ne leur est accordée (cf. art. 137 CPJA et 8 ss Tarif JA). (dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC Page 21 de 21 la Cour arrête : I. Le recours (602 2024 182) est admis. Partant, les décisions de la Lieutenante de préfet du district de la Veveyse du 23 octobre 2024 sont annulées. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelles décisions. II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2024 183), devenue sans objet, est rayée du rôle. III. Les frais de procédure sont fixés à CHF 2'500.-. Ils sont mis à la charge de C.________ SA à raison de ¾, soit CHF 1'875.-. IV. L'avance de frais effectuée par A.________ et B.________, par CHF 2'500.-, leur est restituée. V. Aucune indemnité de partie n'est allouée. VI. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 21 août 2025/vth/mrg Le Président La Greffière-rapporteure