602 2023 55

Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2023 55 Urteil vom 10. Juli 2024 II. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Präsident: Johannes Frölicher Richter: Anne-Sophie Peyraud Dominique Gross Gerichtsschreiber-Praktikant: Steve Bangerter Parteien A.________ und B.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Zbinden gegen DIREKTION FÜR RAUMENTWICKLUNG, INFRASTRUKTUR, MOBILITÄT UND UMWELT, Vorinstanz Gegenstand Raumplanung und Bauwesen Ortsplanung der Gemeinde Plaffeien, Sektor Oberschrot; Ortsbildschutz Beschwerde vom 19. Mai 2023 gegen den Entscheid vom 19. April 2023

Kantonsgericht KG Seite 2 von 17 Sachverhalt A. Die Gemeinde Plaffeien hat mit Publikation in den Amtsblättern Nr. 23 vom 8. Juni 2018 sowie Nr. 39 vom 28. September 2018 die Gesamtrevision ihrer Ortsplanung für den Sektor Oberschrot öffentlich aufgelegt. Gegenstand dieser Gesamtrevision ist namentlich die Raumplanung der Gemeinde für die nächsten 15 Jahre, die Anpassung an die geltende Gesetzgebung des Bundes und des Kantons sowie eine Harmonisierung der Raumplanung aufgrund der Fusion der drei bisheri- gen Gemeinden Oberschrot, Plaffeien und Zumholz, die am 1. Januar 2017 in Kraft getreten ist. Während der öffentlichen Auflagen sind keine Einsprachen eingegangen. Der Gemeinderat hat den Zonennutzungsplan sowie das Gemeindebaureglement (GBR) für den Sektor Oberschrot am 24. Juli 2018 angenommen. B. Mit dem Gesamtgutachten vom 16. März 2021 hat das Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) die Gesamtrevision der Ortsplanung für den Sektor Oberschrot positiv, mit Bedingungen, beurteilt. In der Folge publizierte die Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt (Vorin- stanz) die Liste jener Punkte des Ortsplanungsdossiers, die sie nicht zu genehmigen oder neu in ihrem Genehmigungsentscheid vorzusehen beabsichtigte, im Amtsblatt Nr. 12 vom 26. März 2021. Sie machte darauf aufmerksam, dass das Dossier beim BRPA eingesehen werden könne, und dass die Gemeinde und die betroffenen Personen innert einer Frist von 30 Tagen ab Publikation ihre allfällige Stellungnahme bei der Vorinstanz einreichen könnten. Am 30. April 2021 nahmen A.________ und B.________ (Beschwerdeführer) Stellung. Die Gemeinde äusserte sich am 7. Mai 2021 zu den von der Vorinstanz beanstandeten Punkten der Ortsplanung. C. Mit Entscheid vom 19. April 2023 hat die Vorinstanz die Gesamtrevision der Ortsplanung für den Sektor Oberschrot der Gemeinde Plaffeien teilweise genehmigt, jedoch mit diversen unter ihren Entscheiderwägungen IV und V erwähnten Vorbehalten und Bedingungen. Insbesondere verfügte sie neu, dass die Parzelle Art. ccc des Grundbuchs (GB) Plaffeien (Sektor Oberschrot), die teilweise der Kernzone (KZ) und teilweise der Wohnzone niederer Dichte 3 (WZND 3) angehöre, in ihrer ganzen Ausdehnung in den Ortsbildschutzperimeter zu integrieren sei, was aufgrund der konkreten Regelung im GBR faktisch zu einem Bauverbot auf der Parzelle führt. Ebenfalls sei Art. 26 GBR mit einer Bestimmung zu ergänzen, dass Neu- und Umbauten sowie Erweiterungen bestehender Bauten die Ansicht auf die Kirche und die Aussicht von der Kirche aus nicht beeinträchtigen dürften. Dies betreffe insbesondere das Volumen und die Höhe und gelte insbesondere für die Baufelder auf Art. 69, 73, 79, 150 und 156 GB (sowie Art. 1661, 1677, 1670, 1722, 1725, 1727, 1728 GB in Plaffei- en). Diesbezüglich lade sie die Gemeinde ein, sich mit dem Amt für Kulturgüter (KGA) zu koordinie- ren. D. Am 19. Mai 2023 haben die Beschwerdeführer, ihrerseits Nutzniesser der Parzelle Art. ccc, gegen diesen Genehmigungsentscheid Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantra- gen namentlich, dass die Parzellenfläche von Art. ccc, welche in der WZND 3 liege, nicht in den Ortsbildschutzperimeter aufzunehmen sei, und die Angelegenheit in Bezug auf die Ergänzung der Bestimmung von Art. 26 GBR zum Schutz der Ansicht auf die Kirche und die Aussicht von der Kirche aus zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen sei. Eventualiter sei die unbebaute Fläche von Art. ccc dem Ortsbildschutzperimeter zuzuweisen, aber im Zonennutzungsplan mit dem Zusatz "Neubauten im Ortsbildschutzperimeter erlaubt (bebaubare Freiräume)" zu ergänzen. In

Kantonsgericht KG Seite 3 von 17 verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen sie die Erstellung eines Gutachtens der Kulturgüterkom- mission zur Frage, ob der nördliche unbebaute Teil dieser Parzelle in den Ortsbildschutzperimeter aufzunehmen sei. Zur Begründung führen die Beschwerdeführer im Wesentlichen aus, der bisherige Ortsbildschutz- perimeter folge durchgehend dem Rand der KZ; die Parzelle Art. ccc liege indes nicht vollständig in der KZ; vielmehr sei der nördliche Teil der WZND 3 zugeteilt, von der Kantonsstrasse aus nicht einsehbar und er grenze an neuzeitliche Einzelwohnhäuser. Er bilde somit auch keine funktionale Einheit mit der Häuserreihe entlang der Kantonsstrasse, welche der KZ sowie dem Ortsbildschutz- perimeter angehöre. Auch wenn sich die Parzelle gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) teilweise in einer Umgebungsrichtung VII mit höchstem Erhaltungsziel "a" befinde, bedeute dies nicht – wie von der Vorinstanz argumentiert, die sich auf das Gutachten sowie die Stellungnahme des KGA stütze, – dass eine vollständige Frei- haltung von jeglicher Bebauung gefordert werde; das Erhaltungsziel gemäss ISOS sei vielmehr als Empfehlung zu verstehen. Das KGA habe indes lediglich auf das ISOS verwiesen und keine Beur- teilung der konkreten Umstände der vor Ort herrschenden Verhältnisse und der Besonderheiten des Einzelfalls vorgenommen. Weiter machen sie geltend, die Ausdehnung des Ortsbildschutzperime- ters auf die gesamte Parzelle verletze ihren Anspruch auf Gleichbehandlung, da andere Parzellen, die in der KZ (und somit auch im Ortsbildschutzperimeter) lägen, von einer Regelung erfasst würden, die es erlaubt, Freiflächen zu bebauen. Die Parzellen in der KZ hätten indes teilweise ein strengeres Erhaltungsziel als die streitgegenständliche Parzelle. Die Beschwerdeführer rügen zudem eine Verletzung ihrer Eigentumsgarantie, da die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die ganze Parzelle weder notwendig noch erforderlich und somit unverhältnismässig sei. Betreffend die in Art. 26 GBR festgehaltene Bestimmung, wonach die Ansicht auf die Kirche bzw. die Aussicht von der Kirche freizuhalten sei, halten sie fest, der angefochtene Entscheid sei zu wenig bestimmt und es gehe nicht eindeutig hervor, welche Parzellen von dieser Bestimmung betroffen seien; entsprechend könne nicht ausgeschlossen werden, dass auch die Parzelle Art. ccc von der späteren Bestimmung erfasst würde. E. Mit Schreiben vom 26. September 2023 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, und stellt dem Kantonsgericht die von ihr eingeholte Stellungnahme des KGA vom 18. September 2023 zu. F. Die Gemeinde verzichtet auf eine Stellungnahme. G. Am 21. Juni 2024 führt die Instruktionsrichterin mit dem Gerichtsschreiber-Praktikanten eine Ortsbesichtigung durch, um Fotos des streitigen Standorts aufzunehmen. H. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 Bst. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG;

Kantonsgericht KG Seite 4 von 17 SGF 150.1] i.V.m. Art. 88 Abs. 3 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1]). Die Beschwerdeführer sind Nutzniesser des Grundstücks Art. ccc, das durch den angefochtenen Entscheid sowie die darin neu verfügte Ausdehnung des Ortsbildschutzperime- ters tangiert wird. Sie sind entsprechend durch den Entscheid beschwert und hatten keine Gelegen- heit, hiergegen bereits zuvor ein Rechtsmittel zu ergreifen. Sie sind somit grundsätzlich zur Ergrei- fung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG; Art. 118 VRG e contrario). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG) und der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten. 2. Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Über- schreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Rüge der Unangemessenheit kann vorliegend im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 Bst. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) i.V.m. Art. 78 Abs. 2 Bst. c VRG gerügt werden. Nach der Rechtsprechung hat die Beschwerdebehörde zu beurteilen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Sie hat dabei allerdings im Auge zu behalten, dass sie Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist. Die Überprüfung hat sich sachlich vor allem dort zurückzuhalten, wo es um lokale Angelegenheiten geht, hingegen so weit auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten. Im Rechtsmittelverfahren ist immer auch Art. 2 Abs. 3 RPG zu beachten, wonach die mit Planungsauf- gaben betrauten Behörden darauf achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen. Ein Planungsentscheid ist daher zu schüt- zen, wenn er sich als zweckmässig erweist, unabhängig davon, ob sich weitere, ebenso zweckmäs- sige Lösungen erkennen lassen (BGE 127 II 238 E. 3b/aa mit Hinweisen). 3. 3.1. Die Planung des Gemeindegebiets ist Sache der Gemeinde (Art. 34 Abs. 1 RPBG). Die Gemeinde erstellt hierfür einen Ortsplan, der sich an den kantonalen Richtplan zu halten hat und mindestens alle 15 Jahre überprüft und nötigenfalls geändert werden muss (Art. 34 Abs. 2 und 3 RPBG). Der Ortsplan enthält das Richtplandossier, den Zonennutzungsplan und die Vorschriften dazu sowie allfällige Detailbebauungspläne (Art. 39 Abs. 1 RPBG). Der Zonennutzungsplan ordnet die zulässige Nutzung des Bodens (Art. 14 Abs. 1 RPG). In der Regel bezeichnet er die Bauzonen, die Landwirtschaftszonen und die Schutzzonen (Art. 14 Abs. 2 RPG; siehe auch Art. 43 Abs. 1 RPBG). Die Bauzonen werden in verschiedene Arten unterteilt (z.B. Kernzonen, Mischzonen, Arbeitszonen; vgl. Art. 50 RPBG). Schutzzonen werden ausgeschieden, um einem überwiegenden öffentlichen Interesse am Schutz der Natur, der Landschaft, der Kultur- güter oder der natürlichen Ressourcen gerecht zu werden (Art. 59 Abs. 1 RPBG). Sie umfassen insbesondere auch bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler (siehe Art. 17 Abs. 1 Bst. c RPG). Sie bezwecken unter anderem den Schutz von Bauten und Orts- bildern sowie von historischen oder archäologischen Stätten, die für die Gemeinschaft als Zeugen geistiger Tätigkeit, künstlerischen Schaffens und des gesellschaftlichen Lebens eine besondere Bedeutung aufweisen (Art. 59 Abs. 2 Bst. a RPBG). Für die im Zonennutzungsplan bezeichneten

Kantonsgericht KG Seite 5 von 17 Zonen erlässt der Gemeinderat ein GBR, welches die anwendbaren Raumplanungs- und Bauvor- schriften enthält (Art. 60 Abs. 1 RPBG). Gemäss Art. 72 RPBG können Landschaften und Geotope, bebaute Gebiete sowie historische oder archäologische Stätten, an denen im Rahmen des Natur-, Landschafts- oder Kulturgüterschutzes ein Interesse besteht und die nicht bereits einer Schutzzone zugewiesen sind, in Schutzperimeter eingegliedert werden. Diese überlagern die vom Zonennutzungsplan vorgesehene Grundnutzung und unterstehen besonderen Vorschriften (Abs. 1). Sind ganze alleinstehende Objekte oder Teile davon von Interesse, so können für sie ebenfalls spezifische Schutzmassnahmen festgelegt werden (Abs. 2). Schutzmassnahmen der Spezialgesetzgebung gelten als besondere Schutzmassnahmen (Abs. 3). Die Vorschriften eines Schutzperimeters können vorsehen, dass die in diesen Perimetern bewilligten Bauten, Reparaturen und Umbauten in ihren Dimensionen, Massen, Materialien, Farben und ihrer generellen Form mit dem Ortscharakter übereinstimmen müssen (Art. 73 Abs. 2 RPBG). Gemäss Art. 74 RPBG erfolgt die Unterschutzstellung (unter Vorbehalt der Spezialgesetzgebung) durch die Zonennutzungspläne und die dazugehörigen Vorschriften (Abs. 1); das Verfahren richtet sich nach Art. 77 und Art. 83-89 RPBG (Abs. 3). 3.2. Auf kantonaler Ebene bildet der kantonale Richtplan das Instrument, mit dem der Staatsrat die Strategie der Kantonalplanung und die Mittel für deren Umsetzung bestimmt (Art. 13 Abs. 1 RPBG). Er berücksichtigt unter anderem die Konzepte und Sachpläne des Bundes (Art. 13 Abs. 3 RPBG; vgl. auch Art. 6 RPG). Der kantonale Richtplan legt für die von ihm behandelten Themen die Grundsätze fest, nimmt die Aufgabenteilung zwischen den betroffenen Amtsstellen vor und bestimmt, wie der Richtplan in der Regional- und Ortsplanung umgesetzt wird. Er besteht aus einem Text, einer Gesamtkarte und detaillierten Karten, die seinen verbindlichen Inhalt bilden (Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 RPBG). Mit der Annahme durch den Staatsrat ist der kantonale Richtplan für die Kantons- und Gemeindebehörden verbindlich (Art. 18 Abs. 1 RPBG; siehe auch Urteil BGer 1C_536/2019, 1C_537/2019 vom 16. September 2020 E. 5.4 ff.). 3.3. Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben sämtli- che Planungsbehörden die im positiven Recht normierten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich neben dem kantonalen Recht auch aus dem Bundesrecht. Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze gemäss Art. 1 und Art. 3 RPG, namentlich aber auch die Vorschriften von Art. 14 ff. RPG über die Nutzungspläne (BGE 117 Ia 302 E. 4b mit Hinweisen). Die Planungsbehörde hat alle im konkreten Fall massgebenden (priva- ten und öffentlichen) Interessen zu ermitteln, zu beurteilen und bei einer Interessenabwägung möglichst umfassend zu berücksichtigen (vgl. Art. 3 der Verordnung vom 28. Juni 2000 über die Raumplanung [RPV; SR 700.1]). Zu den massgebenden Interessen gehören namentlich auch die Anliegen des Heimatschutzes. Nach Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) erstellt der Bund nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeu- tung. Dazu zählt namentlich das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung (ISOS) gemäss der entsprechenden Verordnung vom 13. November 2019 (VISOS; SR 451.12). Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbe- zug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Scho- nung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Seit dem 1. Dezember 2017 schlüsselt das ISOS die Ortsbilder in klar begrenzte Ortsbildteile, die gemeinsam einen geschlossenen Ortsbildperimeter bilden und mit den Erhaltungszielen "A" (Erhalten der Substanz, bzw. Erhalten der Beschaffenheit als Kultur-

Kantonsgericht KG Seite 6 von 17 land oder Freifläche), "B" (Erhalten der Struktur) oder "C" (Erhalten des Charakters) gekennzeichnet sind (vgl. den Anhang zu den Weisungen des Eidgenössischen Departements des Innern [EDI] vom

1. Januar 2020 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung ISOS [WISOS]). Durch die Erhaltungsziele sowie deren konkrete Umsetzung soll sicher- gestellt werden, dass die wertvollen Eigenheiten des Ortsbildes und damit seine nationale Bedeu- tung ungeschmälert erhalten bleiben. Zusätzlich zu den Erhaltungszielen bietet das ISOS Anregun- gen zu einer nachhaltigen Planung, um den Erhalt des baulichen Erbes und die besondere Qualität der Siedlungen für die Zukunft zu gewährleisten (siehe hierzu die Empfehlung zur Berücksichtigung der Bundesinventare nach Artikel 5 NHG in der Richt- und Nutzungsplanung des eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK] sowie des EDI vom

15. November 2012 [aufrufbar unter: www.bak.admin.ch, Rubrik Baukultur, ISOS und Ortsbild- schutz, Materialien, zuletzt besucht am 10. Juli 2024], S. 13). Eine Abweichung von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Diese Schutz- bestimmung gilt, wie Art. 6 Abs. 2 NHG festhält, allerdings nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise. Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind aber Bundesinventare wie das ISOS von Bedeutung; seiner Natur nach kommt dieses einem Sach- plan oder Konzept im Sinne von Art. 13 RPG gleich, weshalb es bei der Erstellung des kantonalen Richtplans zu berücksichtigen ist (vgl. Art. 11 VISOS). Die konkrete Umsetzung des ISOS in der Form einer allgemein (und auch für Grundeigentümer) verbindlichen Regelung des Ortsbild- und Denkmalschutzes bleibt dem kantonalen Recht überlassen und muss namentlich auf dem Weg der Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG) erfolgen, insbesondere durch die Ausscheidung von Schutzzo- nen und die Anordnung von anderen Schutzmassnahmen (zum Ganzen: BGE 135 II 209 E. 2.1; Urteil BGer 1C_700/2013 vom 11. März 2014 E. 2.3, mit Hinweisen). Der kantonale Richtplan gibt vor, dass die Schutzziele für die schützenswerten Ortsbilder nationaler Bedeutung gemäss ISOS umzusetzen sind (kantonaler Richtplan, T115, Abschnitt C Ziff. 1, Ziele). Dies beinhaltet die Bezeichnung der durch das ISOS festgelegten Perimeter und die Bestimmung ihrer Schutzkategorie anhand dessen Evaluationsskala und der dort festgelegten Erhaltungsziele (kantonaler Richtplan, T115, Abschnitt C Ziff. 2). Für überbaute Perimeter sind Ortsbilder nationaler Bedeutung entsprechend ihrer Erhaltungsziele (A, B oder C) in die Kategorien 1, 2 oder 3 einzustu- fen; Umgebungsperimeter sind entsprechend ihrer Erhaltungsziele (a oder b) der Kategorie 1 oder 2 zu subordinieren (kantonaler Richtplan, T115 Abschnitt C Ziff. 2, Grundsätze). Je nach (kantonaler) Schutzkategorie beinhalten die für den Ortsbildschutz anzuwendenden Massnahmen die Erhaltung der mit den Werten A, B und C ins Verzeichnis der unbeweglichen Kulturgüter (RBCI) eingetragenen Objekte und die Anpassung von Neu- oder Umbauten (Lage, Grösse, Materialien, architektonischer Ausdruck) an den Charakter des Ortsbildes (Schutzkategorie 1, 2 und 3), bzw. zusätzlich die Erhal- tung der für die Struktur und den Charakter des Ortsbildes bedeutsamen Freiflächen sowie die Anpassung der Gestaltung von Strassen und Wegen an den Charakter des Ortsbildes (Schutzkate- gorie 1 und 2) oder schreiben zusätzlich die Erhaltung der Bestandteile der bedeutsamen Freiräume sowie das Treffen von Massnahmen zur Reduktion der Auswirkung von Bauten und Gestaltungen, die den Charakter des Ortsbildes stören, vor (Schutzkategorie 1; vgl. hierzu kantonaler Richtplan, T115, Abschnitt C Ziff. 2, Grundsätze). 3.4. Gemäss dem kantonalen Gesetz vom 7. November 1991 über den Schutz der Kulturgüter (KGSG; SGF 482.1) trifft die Direktion für Bildung und kulturelle Angelegenheiten (BKAD) die zur Verwirklichung des Kulturgüterschutzes geeigneten Massnahmen, wobei die jeweiligen Befugnisse

Kantonsgericht KG Seite 7 von 17 der Ausführungsorgane zu berücksichtigen sind. Namentlich bei der Erarbeitung der Ortsplanung und deren Revision, bei der Bestimmung der Schutzzonen und der geschützten Bauten arbeiten die Gemeinden mit dem KGA zusammen (Art. 56 Abs. 3 Bst. a des kantonalen Ausführungsreglements vom 17. August 1993 zum Gesetz über den Schutz der Kulturgüter [ARKGSG; SGF 482.11]). 3.5. Der Vorinstanz obliegt es gemäss Art. 86 RPBG, die Pläne und Vorschriften unter dem Gesichtspunkt der Gesetzes- und Zweckmässigkeit und ihrer Übereinstimmung mit den kantonalen und regionalen (Richt-)Plänen zu prüfen und zu genehmigen (Abs. 3). Dabei hat sie den der Gemein- de beim Erlass der Ortsplanung zustehenden Gestaltungsspielraum zu respektieren (vgl. Urteile KG FR 602 2019 127 vom 14. Oktober 2020 E. 3.4; 602 2017 49 vom 6. Oktober 2017 E. 4a, mit Hinweis; BGE 140 I 326 E. 7.3; 127 II 238 E. 3b/aa). Wie erwähnt, gilt bei der Überprüfung der kommunalen Ortsplanung vor allem dort Zurückhaltung, wo es um lokale Angelegenheiten geht; hingegen hat die Behörde so weit auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten. 4. Die Beschwerdeführer machen in einem ersten Punkt geltend, die von der Vorinstanz geforderte Bedingung, wonach die Gemeinde Art. 26 GBR mit einer Bestimmung zu ergänzen habe, dass Neu- und Umbauten sowie Erweiterungen bestehender Bauten die Ansicht auf die Kirche und die Aussicht von der Kirche aus nicht beeinträchtigen dürften, zu unbestimmt sei; es könne nicht ausgeschlossen werden, dass auch die Parzelle Art. ccc unter eine solche Regelung falle. Die Angelegenheit sei daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit die Bestimmung auf einen bestimmten und räumlich abgegrenzten Lebenssachverhalt eingegrenzt werde. 4.1. Vorliegend hat die Vorinstanz im angefochtenen Genehmigungsentscheid die Gemeinde angewiesen, Art. 26 GBR dahingehend zu ergänzen, dass die Ansicht auf die Kirche und die Aussicht von der Kirche aus nicht beeinträchtigt werde. Dies betreffe das Volumen und die Höhe und gelte insbesondere für die Baufelder auf den Grundstücken Art. 69, 73, 79, 150 und 156 GB (sowie Art. 1661, 1677, 1670, 1722, 1725, 1727, 1728 GB in Plaffeien). Diese Ergänzung des GBR begründet die Vorinstanz im Wesentlichen damit, dass die Pfarrkirche Mariä Geburt eines der wich- tigsten Elemente des Ortsbildes von Plaffeien darstelle. Indes hat die Vorinstanz die von ihr gefor- derte Bestimmung nicht selbst ausformuliert, sondern die Gemeinde im Sinne einer Bedingung dazu aufgefordert, in Koordination mit dem KGA und im Zuge der sonstigen Änderungen des GBR eine solche Bestimmung zu schaffen. Sofern Pläne oder Vorschriften während des Genehmigungsverfahrens mittels Auflagen und Bedin- gungen geändert werden bzw. wenn sich solche Änderungen aus der Genehmigung ergeben, so muss für die Änderungen ein neues Auflage- und Einspracheverfahren durchgeführt werden (Art. 89 Abs. 1 und 2 RPBG; vgl. hierzu auch Urteil KG FR 602 2021 29 vom 20. Mai 2022, mit Hinweisen). Sobald die Bedingungen gemäss dem Genehmigungsentscheid von der Gemeinde umgesetzt wurden, müssen diese in einem Anpassungsdossier (Anpassung an die Genehmigungsbedingun- gen) erneut öffentlich aufgelegt werden. In diesem Rahmen können von den Änderungen betroffene Personen nach Art. 89 Abs. 2 Satz 2 RPBG gegen jene Änderungen, die nicht im Rahmen einer Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid beim Kantonsgericht angefochten werden konn- ten, Einsprache und sodann gegebenenfalls Beschwerde erheben. 4.2. Bei der von der Vorinstanz aufgestellten Bedingung handelt es sich um eine generelle Anwei- sung an die Gemeinde, die Ansicht auf die Kirche und die Aussicht von der Kirche aus im Rahmen der Anpassungen an die Genehmigungsbedingungen durch geeignete Massnahmen, namentlich

Kantonsgericht KG Seite 8 von 17 die Ergänzung des GBR, zu gewährleisten. Diese von der Vorinstanz aufgestellte Bedingung grün- det zwar auf der konkreten Benennung von einzelnen Parzellen, die von der (durch die Gemeinde zu erstellenden) zukünftigen Regelung "insbesondere" erfasst werden müssen. Sie ist jedoch selbst für diese Parzellen in tatsächlicher Hinsicht noch unbestimmt, sodass weder die konkreten Mass- nahmen noch die eigentlichen Nutzungseinschränkungen für die Eigentümer daraus abgeleitet werden können. Weder für die genannten Parzellen noch für die Parzelle Art. ccc der Beschwerdeführer, welche in der Bedingung nicht aufgeführt wurde, besteht derzeit eine entsprechende konkrete bzw. ausformu- lierte Norm. Eine solche muss von der Gemeinde gemäss dem vorinstanzlichen Entscheid erst noch erarbeitet, angenommen und schliesslich während der öffentlichen Auflage des Anpassungsdos- siers erneut aufgelegt werden müssen. Bezüglich der strittigen Ergänzung des GBR ist somit eine Beschwerdeerhebung vor Kantonsgericht zum jetzigen Zeitpunkt grundsätzlich nicht möglich, da mangels einer konkreten Regelung nicht bestimmt werden kann, wie der Schutz der Ansicht auf die Kirche und die Aussicht von der Kirche aus effektiv realisiert wird bzw. ob die Parzelle der Beschwer- deführer von einer entsprechenden Regelung überhaupt betroffen sein wird (und ob sie diesbezüg- lich überhaupt beschwerdelegitimiert sein werden oder nicht). Zudem besteht andernfalls das Risiko, dass sich das Kantonsgericht ein zweites Mal mit der gleichen Streitsache befassen müsste, wenn eine konkrete Norm vorliegt (siehe hierzu auch Urteil BGer 2C_394/2015 vom 4. Juni 2015 E. 2.1), zumal der Gemeinde bei der Umsetzung der Norm ein erheblicher Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. auch BGE 134 II 124 E. 1.3; 133 V 477 E. 4; Urteil BGer 2C_258/2008 vom 27. März 2009 E. 3.3). Auf den Antrag der Beschwerdeführer, wonach die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen sei, damit die Bestimmung auf einen bestimmten und räumlich abgegrenzten Lebenssachverhalt eingegrenzt wird, ist daher nicht einzutreten. 5. Die Beschwerdeführer rügen weiter die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die gesamte Parzelle Art. ccc sowie das daraus resultierende faktische Bauverbot. Sie machen geltend, dass der nördliche Teil der Parzelle von der Kantonsstrasse aus nicht sichtbar sei und keine funktionale Einheit mit der Häuserreihe an der Kantonsstrasse bilde. Für die ungeschmälerte Erhaltung des Ortsbildes sei die Ausdehnung demnach nicht nötig. Auch die Stellungnahme der Gemeinde vom

7. Mai 2021 decke sich weitestgehend mit diesen Aussagen. Zudem grenze der nördliche Teil der Parzelle an moderne Einzel- und neuerdings Generationenwohnhäuser an. 5.1. Die strittige Parzelle liegt neben dem Ortsteil Büel, der im Jahr 2005 mittels der alten ISOS- Inventarisierungsmethode unter der Inventarnummer 1538 (Plaffeien – Gemeinden Oberschrot und Plaffeien, Bezirk Sense, Kanton Freiburg) in das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung aufgenommen wurde. Der betreffende ISOS-Eintrag zu Plaffeien und Oberschrot lautet wie folgt: "Kirchliches und landwirtschaftliches Zentrum der reizvollen Einzel- hof und Weilerlandschaft im oberen Senseland. Äusserst interessanter, nach dem Grossbrand von 1906 planmässig wieder aufgebauter Ortsteil mit urbanem Charakter in spannendem Gegensatz zu den älteren bäuerlichen Teilen". Der Dorfteil Büel (ISOS-Baugruppe 2.2), der als "vom Brand verschonter Dorfteil Büel, bäuerliche Bauten, 18./19. Jh." beschrieben wird und mit dem Erhaltungs- ziel "A" bewertet wurde, bildet hierbei eines der zentralen Elemente der ehemaligen Gemeinde Ober- schrot. Die strittige Parzelle befindet sich zu einem kleinen Teil in der Baugruppe 2.2 sowie im ISOS- Gebiet 2 (südwestlicher Teil der Parzelle; KZ). Das Gebiet 2 ist im ISOS als "schwingenförmiger

Kantonsgericht KG Seite 9 von 17 Ortsteil von Oberschrot mit heterogener Bebauung entlang zwei gekrümmter Strassen; mittig Schul- haus und Schulhausplatz 18.–20. Jh." verzeichnet und mit dem Erhaltungsziel "C" gekennzeichnet. Der nördliche Teil der Parzelle Art. ccc liegt in der Umgebungsrichtung VII, die als "Wieshang, steil hinter dem Ortsteil Oberschrot ansteigend, Ortsbildhintergrund" eingetragen ist und mit dem Erhal- tungsziel "a" – das nach neuer Inventarisierungsmethode dem Erhaltungsziel "A" entspricht – bewer- tet wurde. 5.2. Die Vorinstanz stützt die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters im Wesentlichen auf das Gutachten des KGA sowie dessen Stellungnahme vom 3. März 2022, wonach der strittige Teil der Parzelle gemäss ISOS in einer Umgebungsrichtung mit höchstem Erhaltungsziel "a" in einem Orts- bild nationaler Bedeutung liege und folglich gemäss kantonalem Richtplan in der Kategorie 1 zu schützen sei. Die Umgebungsrichtung VII spiele eine wichtige Rolle als Ortsbildhintergrund für die Baugruppe 2.2 (Dorfteil Büel). Eine gesamthafte Integration des fraglichen Grundstücks in den Orts- bildschutzperimeter erfülle die Anforderungen des ISOS und des kantonalen Richtplans zum Schutz eines Ortsbildes von nationaler Bedeutung, wohingegen die öffentlich aufgelegte Planung der Gemeinde, die keine Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die gesamte Parzelle Art. ccc vorsehe, nicht sachgemäss sei und es nicht erlaube, die übergeordneten Vorgaben zuverlässig umzusetzen. Der von den Beschwerdeführern und von der Gemeinde geltend gemachte Umstand, dass der fragliche Teil von der Kantonsstrasse nicht eingesehen werden könne, keine funktionale Einheit mit der Häuserreihe entlang der Kantonsstrasse bilde und in der WZND 3 und nicht in der KZ liege, sei nicht entscheidend; massgebend sei die zweckmässige Umsetzung der übergeordne- ten Vorgaben (des Richtplans sowie des ISOS). Die vom KGA empfohlene Ausdehnung des Orts- bildschutzperimeters eigne sich für den Schutz des Ortsbildes und sei ebenso erforderlich zur Errei- chung dieses Zwecks. 5.3. Wie den Akten zu entnehmen ist, hat sich das KGA bereits während der 1. Vorprüfung zur Gesamtrevision der Ortsplanung in Bezug auf den Ortsbildschutzperimeter in Oberschrot geäussert. Hierbei hielt es in seinem Gutachten vom 7. Dezember 2012 fest, dass das Ortsbild von Oberschrot Ortsbildschutzperimeter Ausdehnung Ortsbildschutzperimeter

Kantonsgericht KG Seite 10 von 17 gemäss kantonalem Richtplan den Bestimmungen der Kategorie 1 (Baugruppe 2.2, Umgebungs- richtungen I, III und VII) bzw. der Kategorie 3 (Gebiet 2) unterstehe. Es erklärte schliesslich, die im ISOS bezeichneten Gebiete und Baugruppen sollten in den Ortsbildschutzperimeter integriert werden und den geschützten Bauten solle in der Form Rechnung getragen werden, dass die angren- zenden Parzellen mit in den Schutzperimeter aufgenommen werden. Hierbei ist anhand der Abbil- dung auf S. 3 des Gutachtens ersichtlich, dass die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf Art. ccc empfohlen wurde, selbst wenn die Parzelle nicht mit der Art-Nr. bezeichnet wurde. In seinem Gutachten vom 15. Januar 2015 zur 2. Vorprüfung wiederholte das KGA seine Einschätzung, wonach künftige Bauzonen vorzugsweise ausserhalb von Bereichen, die gemäss ISOS schützens- wert sind, geplant werden und an bereits bestehende Bauzonen anschliessen sollten, damit die Umgebung der Kulturgüter und des Ortsbilds von Oberschrot bewahrt würden. Dem Gutachten vom

15. Januar 2015 entsprechend, erklärte das KGA in seinem Gutachten vom 24. September 2018 (Ortsplandossier Sektor Oberschrot, öffentliche Auflage vom 8. Juni 2018), dass zur Verbesserung des Ortsbildschutzperimeters die Parzellen Art. ddd, Art. ccc und Art. eee GB Plaffeien (Sektor Ober- schrot) in ihrer ganzen Ausdehnung in den Ortsbildschutzperimeter zu integrieren seien. Die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die strittige Parzelle begründete das KGA in seiner Stellungnahme vom 18. September 2023 im Rahmen des Beschwerdeverfahrens weiter damit, dass es sich bei "einer Umgebungsrichtung mit höchstem Erhaltungsziel 'a' um einen unerlässlichen Teil des Ortsbildes, dessen Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche zu erhalten ist", handle. Ferner lege das ISOS fest, dass solche Gebiete "kein Bauland" seien und dass "strenge Gestaltungsvor- schriften für standortgebundene Bauten" gelten müssten. Der nördliche Teil von Art. ccc bilde den Hintergrund der Baugruppe 2.2 am Ortseingang und sei von nordöstlicher Richtung kommend, von der Kantonsstrasse aus, sichtbar. Im Osten grenze die Parzelle an die Umgebungszone VI, die zum Zeitpunkt der Inventarisierung des Ortsbildes im Jahre 2005 bereits bebaut gewesen sei (Umge- bungszone VI: Ortserweiterung Oberschrot, Einfamilienhausquartier, 2. H. 20. Jh.; Erhaltungsziel "b"). Folglich bestehe die Situation mit den neuzeitlichen Bauten bereits seit der Inventarisierung und habe sich seither nicht wesentlich geändert. 5.4. Wie bereits ausführlich dargelegt, wird durch die Aufnahme eines Objektes in das ISOS dargetan, dass ein solches von nationaler Bedeutung besteht und es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Dem am 2. Oktober 2018 vom Staatsrat angenommenen kantonalen Richtplan lässt sich in Bezug auf Ortsbilder von nationaler Bedeutung entnehmen, dass diese vom Kanton zwingend zu schützen sind, wobei die Gemeinden für die Umsetzung der vom ISOS festgelegten Ziele und Schutzmassnahmen zuständig sind (kantonaler Richtplan, T115, Abschnitt C Ziff. 3.3, kommunale Aufgaben). Eine ISOS-Umgebungsrichtung von nationaler Bedeutung mit dem Erhaltungsziel "a" untersteht hierbei der kantonalen Richtplankatego- rie 1 (kantonaler Richtplan, T115 Abschnitt C, Ziff. 2, Grundsätze). Entsprechend schreibt der kanto- nale Richtplan die Anpassung von Neubauten (Lage, Grösse, Erscheinungsbild) an den Charakter des Ortsbildes, die Erhaltung der Hauptbestandteile des Charakters des Ortsbildes (bedeutsame Freiflächen, Vegetation und Altbauten) sowie das Treffen von Massnahmen zur Reduktion der Auswirkung von Bauten und Gestaltungen, die den Charakter des Ortsbildes stören, vor (vgl. E. 3.3). Da sämtliche Planungsbehörden bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben die übergeordneten Vorgaben zu respektieren haben, galt es daher für das KGA bzw. letztlich für die Vorinstanz, (unter anderem) anhand der Vorgaben aus dem kantonalen Richtplan zu eruieren, ob dem von der Gemeinde öffentlich aufgelegten Zonennutzungsplan gewichtige (übergeordnete) öffentliche Inte- ressen entgegenstehen bzw. ob dieser zweckmässig erscheint.

Kantonsgericht KG Seite 11 von 17 5.5. Wie sich an der Ortsbesichtigung vom 21. Juni 2024 gezeigt hat, liegt der unbebaute Teil der strittigen Parzelle von der Kantonsstrasse aus gesehen relativ abgeschottet hinter diversen Bäumen, Büschen und Gebäuden versteckt. Entsprechend ist der unbebaute Teil der Parzelle vom Ortsteil Büel sowie dessen Umgebung aus gesehen nahezu nicht sichtbar. Dennoch gibt es geringe Berei- che auf der Kantonsstrasse, die den Blick auf die bis dato unbebaute Parzellenfläche freigeben. Die kleinen Bereiche, die hierbei einen freien Blick auf die Parzelle zulassen, ermöglichen die Sicht auf eine natürliche Landschaft samt Grünflächen, die in Zusammenspiel mit der ISOS-Baugruppe 2.2 an die ursprüngliche Gestaltung von Oberschrot bzw. Plaffeien erinnern. Wie die Beschwerdeführer allerdings zu Recht vorbringen, wird das Ortsbild und der Konnex zwischen der natürlichen Umge- bung sowie den vom Brand verschonten Bauernhäusern bereits durch die neuzeitlichen Einzelwohn- häuser der Umgebungszone VI empfindlich beeinträchtigt, die ebenfalls von der Kantonsstrasse aus sichtbar sind. Die heterogenen Bauten der Umgebungszone VI, die knapp 34 m von der Baugruppe 2.2 entfernt liegen und in starkem Kontrast zu den ehemaligen Bauernhäusern stehen, fallen namentlich dadurch auf, dass weder die Dachform, die Farbe der Dachziegel, die Dimensionierung der Bauten noch die Farbe und die Materialien der Wände mit der Baugruppe 2.2 übereinstimmen. Wie das ISOS-Blatt selbst erklärt, beeinträchtigt das Einfamilienhausquartier auf dem Hügel hinter dem Büel (Umgebungszone VI) im Norden zunehmend den Hintergrund von Oberschrot (ISOS Nr. 1538, Plaffeien – Gemeinden Oberschrot und Plaffeien, Bezirk Sense, Kanton Freiburg, S. 12). Dieser Kontrast zwischen den neuzeitlichen Einzelwohnhäusern sowie dem vom Brand verschonten Ortsteil besteht zwar demnach bereits seit der Inventarisierung im Jahre 2005, allerdings war (entge- gen den Ausführungen des KGA) insbesondere an der Ortsbesichtigung vom 21. Juni 2024 deutlich zu sehen, dass seit der Aufnahme des Ortsbilds in das ISOS gewisse (bereits bestehende Gebäude) namentlich durch moderne Ausbauten erweitert wurden. So ist direkt hinter der strittigen Parzelle das Gebäude auf der Parzelle Art. fff, zwischen 2022 und 2024 mit einem modern anmutenden äusserst dominanten Anbau mit Flachdach ergänzt worden (vgl. www.map.geo.admin.ch, Rubrik swisstopo, Swissimage Zeitreise [zuletzt besucht am 10. Juli 2024 siehe hierzu auch das folgende Bild und das Protokoll zur Ortsbesichtigung). 5.6. Die Vorinstanz hält richtigerweise fest, dass ein Ortsbild nationaler Bedeutung die grösst- mögliche Schonung verdient (vgl. Art. 6 Abs. 1 NHG). Gemäss dem kantonalen Richtplan hat dies durch die Anpassung der Neubauten an den Charakter des Ortsbildes, die Erhaltung der Hauptbe- standteile des Charakters des Ortsbildes sowie durch Massnahmen zur Reduktion der Auswirkung

Kantonsgericht KG Seite 12 von 17 von Bauten und Gestaltungen, die den Charakter des Ortsbildes stören, zu erfolgen. Zumindest von gewissen Standorten aus gesehen zeigt die Betrachtung der konkreten Situation von Oberschrot, dass (zukünftige) Änderungen auf der streitigen Parzelle durch bauliche Massnahmen das bisherige Ortsbild beinträchtigen könnten. Wie aus der Ortsbesichtigung vom 21. Juni 2024 sowie aus der Stellungnahme des KGA vom 18. September 2023 hervorgeht, ist die Beeinträchtigung des Ortsbil- des hierbei hauptsächlich in Zusammenhang mit dem nordöstlichen Ortseingang ein Thema. Die Sicht auf die strittige Parzelle aus südlicher Richtung ist durch die ISOS-Baugruppe 2.2 gänzlich versperrt. Die Sicht vom Hang auf der nördlichen Seite, wird seitens des KGA nicht beanstandet und die Sicht von Westen wird bereits durch die ISOS-Umgebungszone VI auf ein Minimum beschränkt. Auch wenn eine solche allfällige Beeinträchtigung demnach nur aus nordöstlicher Sicht von der Kantonsstrasse aus gesehen werden kann, ist aufgrund des gewichtigen öffentlichen Interesses am Schutz eines Ortsbildes von nationaler Bedeutung (sowie aufgrund der bereits bestehenden Beein- trächtigung durch die neuzeitlichen Bauten der Umgebungszone VI) ohne Weiteres nachvollziehbar, dass das Grundstück in den Ortsbildschutzperimeter aufgenommen werden soll. In casu hat das private Interesse der Beschwerdeführer an der ungeschmälerten Nutzung des freien Teils der Parzelle vor dem gewichtigen öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Ortsbildes zurückzutreten

– wobei hinsichtlich der konkreten Massnahmen bzw. der konkreteren Prüfung auf die nachfolgende Erwägung verwiesen wird. Die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die gesamte Parzelle ist im Grundsatz nicht zu beanstanden. 6. Die Beschwerdeführer beantragen im Rahmen eines Eventualbegehrens, die strittige Parzelle sei als mildere Massnahme im Zonennutzungsplan als bebaubare Freifläche gemäss Art. 26 Ziff. 6 GBR zu bezeichnen. Zur Begründung führen sie aus, dass die alleinige Ausdehnung des Ortsbildschutz- perimeters und das daraus resultierende faktische Bauverbot unverhältnismässig sei und die Eigen- tumsgarantie verletze. Weiter machen sie eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots geltend, da vier Parzellen, die der KZ zugeteilt sind und sich innerhalb des Ortsbildschutzperimeters befin- den, im Zonennutzungsplan als bebaubare Freiräume gekennzeichnet sind. Auf Grundlage von Art. 26 Ziff. 5 i.V.m. Art. 26 Ziff. 6 GBR seien auf diesen Parzellen entsprechend Neubauten möglich, obschon sie teilweise höhere Erhaltungsziele aufweisen würden als die strittige Parzelle. 6.1. Wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, sind im Zonennutzungsplan insgesamt 7 Parzellen, die – bis auf eine – der KZ angehören, als "Neubauten im Ortsbildschutzperimeter erlaubt (bebaubare Freiräume)" gekennzeichnet. Der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung im Planungsrecht hat nach konstanter Rechtsprechung nur eine abgeschwächte Bedeutung (BGE 142 I 162 E. 3.7.2, mit Hinweisen). Parzellen ähnlicher Lage und Art können unter Vorbehalt des Willkür- verbots verschieden behandelt werden (vgl. BGE 121 I 245 E. 6e/bb; Urteil BGer 1C_479/2017 vom

1. Dezember 2017 E. 8.3). Vorliegend liegen die bis dato gekennzeichneten Parzellen allesamt in der Kernzone und unterscheiden sich in der Art sowie in der Lage von der strittigen Parzelle. Die Beschwerdeführer können daher aus dem Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung nichts für sich ableiten. Immerhin ist der guten Ordnung halber anzumerken, dass die strittige Parzelle als einzige der drei (in der Bedingung der Vorinstanz genannten) Parzellen, die in ihrer Gesamtheit in den Orts- bildschutzperimeter integriert werden sollen, nicht nur der KZ, sondern auch der WZND 3 zugewie- sen ist. Es stellt sich daher die Frage, ob vorliegende Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters verhältnismässig erscheint (siehe sogleich). 6.2. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist

Kantonsgericht KG Seite 13 von 17 und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar und verhältnismässig erweist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen. Eine Mass- nahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 147 II 125 E. 10.4; 132 I 49 E. 7.2; mit weiteren Hinweisen). 6.2.1. Die von der Vorinstanz verfügte Massnahme der Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters bezweckt den Schutz eines Ortsbildes von nationaler Bedeutung sowie dessen ungeschmälerte Erhaltung. Hierbei handelt es sich um ein gewichtiges öffentliches Interesse und die Ausdehnung des Schutzperimeters ist zweifelsohne geeignet, das gesteckte Ziel zu erfüllen (vgl. E. 5 ff.). In casu soll die strittige Parzelle mit einer Gesamtfläche von 2'636 m2, wovon eine Fläche von 1'385 m2 bereits im Ortsbildschutzperimeter verzeichnet ist, in ihrer Gesamtheit in den Ortsbildschutzperime- ter mit den Richtplan-Anforderungen der Kategorie 1 und den entsprechenden Erhaltungsmassnah- men eingetragen werden. Indes sind auch die Schutzziele und Erhaltungsmassnahmen der Richt- plan-Kategorie 1 grundsätzlich so ausgestaltet, dass keine absolute Freihaltung einer Parzelle gefor- dert wird, sondern lediglich deren harmonische Integration in das Gesamtbild sowie die Erhaltung der bedeutsamen Teile einer solchen. Die Bestimmungen des kantonalen Richtplans sind auf kommunaler Ebene zu konkretisieren und grundeigentümerverbindlich festzuhalten. Wie dargestellt, werden die Bestimmungen des kantona- len Richtplans auf kommunaler Ebene grundeigentümerverbindlich in Art. 26 GBR konkretisiert. Art. 26 Ziff. 5 GBR legt hierzu fest, dass Neubauten sich den benachbarten (geschützten oder für das Ortsbild charakteristischen) Gebäuden harmonisch anpassen müssen. Dies betrifft die Stellung und Ausrichtung (auch bezüglich Strassenverlauf und Terrain), die Form und Proportionen des Baukör- pers, vor allem im Hinblick auf die Dachform und das Verhältnis zwischen Trauf- und Firsthöhe, die Gesamt- und Fassadenhöhe, die Dachneigung, den architektonischen Ausdruck, vor allem für die Anordnung der Öffnungen, ihre Grösse und Proportionen sowie den Anteil der Öffnungen an der Gesamtfläche und die Wahl des Materials und der Farben (Art. 26 Ziff. 5 GBR). Hingegen legt Art. 26 Ziff. 6 GBR fest, dass Neubauten im Ortsbildschutzperimeter nur auf den im Zonennutzungsplan bezeichneten Flächen möglich sind. Sofern die strittige Parzelle demnach nicht entsprechend im Zonennutzungsplan gekennzeichnet wird, bedeutet die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters faktisch ein Bauverbot für den unbebauten Teil der Parzelle. Den Beschwerdeführern verbleibt damit im Grunde keinerlei Spielraum mehr, namentlich für einen möglichen zukünftigen Neubau auf der leerstehenden und seit Jahren erschlossenen Parzellenhälfte. 6.2.2. Wie bereits dargelegt, grenzt der strittige Teil der Parzelle an die (teilweise während der Inventarisierung bereits bestehenden) neuzeitlichen Wohnhäuser der Umgebungszone VI. Die Umgebungszone VI ist hierbei von der Kantonsstrasse aus sichtbar und bildet einen Teil des Orts- bildhintergrunds des Dorfteils Büel, der architektonisch einen heterogenen Baustil aufweist und einen starken Kontrast zu den nach dem Brand erhaltenen Gebäuden bildet. Der natürliche Orts- bildhintergrund war aufgrund der Umgebungszone VI demnach bereits im Zeitpunkt der Inventari- sierung zu einem gewissen Grad geschmälert (vgl. E. 5). Durch den zwischen 2022 und 2024 erstell- ten Ausbau auf der Parzelle Art. fff (vgl. E. 5.5) hat sich die Schmälerung des vorhandenen Ortsbil- des noch verstärkt. In Bezug auf die vorliegenden tatsächlichen Verhältnisse vor Ort erachtet das Kantonsgericht deshalb die von der Vorinstanz geforderte Ausdehnung des Ortsbildschutzperime- ters mit einem faktischen Bauverbot als zu weitgehend. Bei der strittigen Parzelle handelt es sich um das letzte der WZND 3 zugewiesene unbebaute Grund- stück in nordöstlicher Richtung. Lediglich die Parzelle Art. ccc sowie Art. fff sind hierbei sowohl der Umgebungsrichtung VII als auch der WZND 3 zugewiesen; sämtliche anderen Parzellen der WZND

Kantonsgericht KG Seite 14 von 17 3 in nordwestlicher Richtung sind der Umgebungszone VI zugeordnet. Die Parzelle Art. fff ist seit dem Jahr 2012/13 mit einem Gartenhaus überbaut und das bestehende Gebäude ist schliesslich zwischen 2022 und 2024 mit einem Anbau ergänzt worden (vgl. www.map.geo.admin.ch, Rubrik swisstopo, Swissimage Zeitreise [zuletzt besucht am 10. Juli 2024], sowie das Protokoll zur Ortsbe- sichtigung); folglich grenzt die strittige Parzelle von drei Seiten her an bereits bebaute Parzellen; die vierte Seite ihrerseits grenzt an die Parzelle Art. ggg GB Plaffeien (Sektor Oberschrot), die ausserhalb der Bauzone liegt, mit einem Wohn- und Ökonomiegebäude und zwei Schuppen und zwei Hangars bebaut ist. Eines der Gebäude steht hierbei in paralleler Linie zur östlichen Parzellengrenze von Art. ccc, wobei dessen Abstand zur unbebauten Fläche der strittigen Parzelle gerade einmal etwa 45 m beträgt. Insofern grenzt die Parzelle in östlicher Richtung – zwar nicht in direkter Weise, aber dennoch in geringem Abstand – ebenfalls an eine bereits bebaute Fläche an. Aufgrund der Gebäude auf Art. ggg wird die Sicht auf die strittige Parzelle von der Kantonsstrasse aus erheblich eingeschränkt, sodass ein Gesamtblick der strittigen Parzelle und dem Ortsteil Büel nur zwischen den Gebäuden hindurch möglich ist (siehe die nachfolgenden Abbildungen und das Protokoll zum Augenschein). Würde die strittige Parzelle lediglich dem Ortsbildschutzperimeter zugewiesen, so entstünde aufgrund der Vorschrift in Bezug auf Neubauten im Ortsbildschutzperimeter eine 1'251 m² grosse Bauzone, die der WZND 3 zugewiesen und erschlossen ist, von sämtlichen Seiten an bebaute Flächen grenzt, jedoch de facto nicht bebaut werden darf. ISOS Baugruppe 2.2

Kantonsgericht KG Seite 15 von 17 6.2.3. Wie die Beschwerdeführer richtigerweise geltend machen, besteht gemäss Art. 26 Ziff. 6 GBR die Möglichkeit, Parzellen mit dem überlagernden Element "Neubauten im Ortsbildschutzperi- meter erlaubt (bebaubare Freiräume)" zu versehen. Durch die Bezeichnung als bebaubare Freiflä- che besteht die Möglichkeit, einen Neubau unter den strengeren Voraussetzungen des Ortsbild- schutzes (Art. 26 Ziff. 5 GBR) zuzulassen, sofern ein solcher sich den benachbarten (geschützten oder für das Ortsbild charakteristischen) Gebäuden harmonisch anpasst. Vorliegend geht das Kantonsgericht – namentlich wegen der bereits (teilweise seit der Inventarisierung) bestehenden Beeinträchtigung des Ortsbildes, die sich seit dem Ausbau auf Art. fff noch verstärkt hat – davon aus, dass mit der Unterstellung des strittigen Teils der Parzelle unter die Regelung von Art. 26 Ziff. 5 i.V.m. Ziff. 6 GBR und der entsprechenden Bezeichnung des unbebauten Teils der Parzelle im Zonennutzungsplan als bebaubare Freifläche, dem Schutz des Ortsbildes von Büel genügend bzw. unter Umständen besser Rechnung getragen werden kann, als mit der alleinigen Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters mit einem faktischen Bauverbot. Wie dargelegt, ist die Parzelle Art. fff, die sich direkt hinter dem nördlichen Teil der strittigen Parzelle befindet, durch einen modernen und äusserst dominanten Ausbau mit Flachdach und unterschiedlichen Materialien im Bereich der Fassaden erweitert worden. Der vorliegende Anbau sticht hierbei in deutlichem Masse aus dem bisherigen Ortsbild heraus und bildet einen eklatanten Gegensatz hierzu. In Anbetracht der vorzufin- denden Situation erscheint es realistisch, dass sich eine (unter den strengen Voraussetzungen des Ortsbildschutzes) auf der strittigen Parzelle erstellte Baute, die namentlich in Bezug auf die Dimen- sionierung, die allgemeine Gestaltung und die Wahl der Materialien und Farben in positiver Weise auf das bisherige (bereits beeinträchtigte) Ortsbild auswirkt und diesem unter Umständen sogar einen Mehrwert bringt, zumal die strittige Parzelle sowie der mit dem Erhaltungsziel "A" versehene Ortsteil Büel optisch ohnehin kaum in entscheidender Weise konkurrieren, da ein Konnex lediglich von einem kleinen Bereich der Kantonsstrasse aus ersichtlich ist. 6.3. Damit ist festzustellen, dass die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf den strittigen Teil der Parzelle grundsätzlich den Vorgaben des ISOS sowie des kantonalen Richtplans genügend Rechnung trägt. Aufgrund der Lage der Parzelle, den sonstigen Bebauungen auf den Nachbarpar- zellen sowie der eingeschränkten Sicht auf die Parzelle, welche nur von einem kleinen Bereich der Kantonsstrasse aus überhaupt in Zusammenhang mit dem vom Brand verschonten Dorfteil Büel in Erscheinung tritt, ergibt sich für das Kantonsgericht, dass die angeordnete Massnahme in keiner vernünftigen Zweck-Mittel-Relation zu den hieraus entstehenden Einschränkungen steht, zumal mit der Bezeichnung der Parzelle als bebaubare Freifläche gemäss Art. 26 Ziff. 6 GBR eine mildere Massnahme in Betracht gezogen werden kann. Demnach erweist sich die Rüge der Beschwerde- führer, die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeter (allein) sei unverhältnismässig, als berechtigt. 7. Im Ergebnis ist folglich die Beschwerde teilweise, nämlich im Sinne des Eventualantrages, gutzu- heissen, soweit darauf eingetreten werden kann. Der Genehmigungsentscheid vom 19. April 2023 ist in dem Sinn abzuändern, dass Art. ccc GB Plaffeien (Sektor Oberschrot) in seiner ganzen Ausdehnung in den Ortsbildschutzperimeter zu integrieren und der unbebaute Teil der Parzelle im Zonennutzungsplan als bebaubare Freifläche gemäss Art. 26 Ziff. 6 GBR zu bezeichnen ist. Nach dem Gesagten ist schliesslich der Antrag der Beschwerdeführer auf die Einholung eines Gutachtens der Kulturgüterkommission abzuweisen, da ein solches am feststehenden Ergebnis nichts zu ändern vermöchte (antizipierte Beweiswürdigung; BGE 134 I 140 E. 5.3).

Kantonsgericht KG Seite 16 von 17 8. 8.1. Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführer als teilweise obsiegende Partei. Die Gerichtskosten sind den Beschwerdeführern entsprechend dem Verfahrensausgang hälf- tig in der Höhe von CHF 1'750.- aufzuerlegen (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]). Der Saldo von CHF 1'750.- ist ihnen zurückzuerstatten. Dem Staat Freiburg werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 133 VRG). 8.2. Die Beschwerdeführer haben im Umfang ihres Obsiegens Anspruch auf eine Parteientschä- digung (Art. 137 VRG). Bei teilweisem Obsiegen wird die Parteientschädigung verhältnismässig herabgesetzt (Art. 138 VRG). Gestützt auf die am 6. Juni 2024 eingereichte Kostenliste ist die Partei- entschädigung für die Beschwerdeführer im Umfang ihres Obsiegens hälftig auf insgesamt CHF 2'468.85 (CHF 2'292.75 für Honorar für 17.2 Stunden zu CHF 250.- sowie Auslagen; MwSt. von 7.7 % bzw. 8.1 %: CHF 176.10) festzusetzen. Die Parteientschädigung wird dem Staat Freiburg auferlegt. (Dispositiv auf der nächsten Seite)

Kantonsgericht KG Seite 17 von 17 Der Hof erkennt: I. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Genehmigungsentscheid vom 19. April 2023 wird dahingehend geändert, dass Art. ccc GB Plaffeien (Sektor Oberschrot) in seiner ganzen Ausdehnung in den Ortsbildschutzperimeter zu integrieren und der unbebaute Teil der Parzelle im Zonennutzungsplan als bebaubare Freifläche gemäss Art. 26 Ziff. 6 GBR zu bezeichnen ist. II. Die Gerichtskosten werden in der Höhe von CHF 1'750.- den Beschwerdeführern auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Saldo von CHF 1'750.- wird ihnen zurückerstattet. III. Der Staat Freiburg wird verpflichtet, Rechtsanwalt Daniel Zbinden eine Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt CHF 2'468.85 (inkl. MwSt. von CHF 176.10) zu bezahlen. IV. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteientschä- digung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). Freiburg, 10. Juli 2024/dgr/sba Der Präsident Der Gerichtsschreiber-Praktikant