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8. März 1995 N 475 Parlamentarische Initiative. Schutz des Volksinitiativrechts #ST# 93.458 Parlamentarische Initiative (G ross Andreas) Schutz des Volksinitiativrechts Initiative parlementaire (Gross Andreas) Garantie du droit d'initiative populaire Kategorie IV, Art 68 GRN - Catégorie IV, art 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 16. Dezember 1993 Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes und Artikel 30 des Geschäftsreglementes des Nationalrates reiche ich folgende Initiative in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs ein. Es sei die Bundesverfassung wie folgt zu revidieren: Artikel 121ter (neu): 10000 Stimmberechtigte können innert drei Monaten vom Bundesgericht die Überprüfung von Geset- zen auf ihre Verfassungsmässigkeit verlangen, sofern diese von den eidgenössischen Räten in der Folge einer Verfas- sungsrevision ausgearbeitet worden sind, welche durch eine angenommene Volksinitiative oder einen angenommenen di- rekten Gegenvorschlag zu einer solchen zustande gekom- men war. Kommt das Bundesgericht zum Schluss, dass die Bundesver- sammlung in ihrer Gesetzgebung dem Verfassungsauftrag nicht oder nicht vollumfänglich nachgekommen ist, so tritt das betreffende Gesetz nicht in Kraft, und die eidgenössischen Räte werden verpflichtet, ein neues Gesetz auszuarbeiten, welches den Verfassungsauftrag erfüllt Texte de l'initiative du 16 décembre 1993 Me fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les Conseils et sur l'article 30 du règlement du Conseil national, je dépose, sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, l'ini- tiative parlementaire suivante: On révisera la Constitution fédérale comme il suit: Article 121 ter (nouveau): 10000 citoyens peuvent, dans le délai de trois mois, demander au Tribunal fédéral de juger la constitutionnalité d'une loi que les Chambres fédérales ont votée en application d'une révision constitutionnelle résultant de l'acceptation d'une initiative populaire ou du contre-projet direct Si le Tribunal fédéral juge que l'Assemblée fédérale n'a pas rempli son mandat ou qu'elle ne l'a rempli qu'en partie, la loi n'entre pas en vigueur et les Chambres fédérales ont l'obliga- tion d'élaborer une nouvelle loi qui sera conforme au mandat constitutionnel. Mitunterzeichner - Cosignataires: Baumann Ruedi, Bühl- mann, Carobbio, Caspar-Hutter, Diener, Eggenberger, von Feiten, Goll, Grendelmeier, Maeder, Meier Samuel, Steiger Hans, Thür, Weder Hansjürg, Zbinden, Ziegler Jean (16) Heberlein Trix (R, ZH) unterbreitet im Namen der Staatspoliti- schen Kommission (SPK) den folgenden schriftlichen Bericht: Wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21 ter des Geschäftsver- kehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kommission über die von Nationalrat Andreas Gross am 16. Dezember 1993 eingereichte parlamentarische Initiative. Die Initiative fordert die Ausarbeitung einer Verfassungsbe- stimmung, wonach das Bundesgericht auf Begehren von 10000 Stimmberechtigten die verfassungskonforme Umset- zung angenommener Volksinitiativen und direkter Gegenent- würfe überprüfen könnte. Die Kommission hat am 1. Juli 1994 den Initianten angehört Schriftliche Begründung des Initianten Mit dieser Initiative wird keine allgemeine eidgenössische Ver- fassungsgerichtsbarkeit angestrebt, sondern bloss eine se- lektive, welche sich auf jene Teile der Verfassung beschränkt, welche mittels Volksinitiativen zustande gekommen sind. Mittels eines zusätzlichen und neuartigen Volksrechts sollen die Stimmberechtigten zusätzlich zu den bisherigen Volks- rechten die Möglichkeit erhalten, dahingehend vom Bundes- gericht eine Beurteilung der Gesetzgebung der Bundesver- sammlung zu verlangen, ob diese den durch eine Volksinitia- tive zustande gekommenen Verfassungsauftrag vollumfäng- lich erfüllt Ein solches zusätzliches Volksrecht ist sinnvoll, weil - wie die Erfahrungen mit den 1982,1987 und 1990 gegen den Willen der Bundesversammlung von Volk und Ständen angenommenen Volksinitiativen zeigen-in dieser Beziehung zwischen Bundes- versammlung und der Mehrheit der Stimmenden und Stände ein antagonistisches und weniger ein komplementäres Verhält- nis besteht Das heisst, die Bundesversammlung muss einem Gesetzgebungsauftrag nachkommen, den sie ursprünglich abgelehnt hatte. Sie vermochte in den vergangenen zehn Jah- ren der Versuchung nicht zu widerstehen, diesem Auftrag nur ungenügend nachzukommen. Dagegen müssen sich die Stimmberechtigten mit einem Instrument wehren können, das feiner, schneller und weniger aufwendig ist als eine neue Volks- initiative - das Reaktionsmuster nach 1982 - oder ein Referen- dum, mit dem die Gesetzgebung bloss verhindert und nicht konstruktiv verbessert werden kann. Das hier vorgeschlagene neue Volksrecht, eine Art Referen- dum zur verfassungsrechtlichen Überprüfung, würde die Bun- desversammlung veranlassen, Gesetzgebungsaufträgen auch dann genau nachzukommen, wenn sie diese ursprüng- lich abgelehnt hat. Generell würde damit das Volksrecht der Volksinitiative gestärkt, geschützt und ihm mehr Nachachtung verschafft Erwägungen der Kommission Das Bundesgericht ist heute gemäss Artikel 113 Absatz 3 der Bundesverfassung nicht befugt, die Erlasse der Bundesver- sammlung auf ihre Verfassungskonformität zu überprüfen. Die Initiative würde bei ihrer Verwirklichung zweierlei Verfassungs- recht schaffen:

- Die Verfassungskonformität der Ausführungsgesetzgebung zu einigen wenigen Verfassungsartikeln könnte neu durch das Bundesgericht überprüft werden;

- Die grosse Mehrheit der Erlasse der Bundesversammlung könnte hingegen nach wie vor beim Bundesgericht nicht an- gefochten werden. Die Kommission lehnt diesen Vorschlag ab, weil eine derartige Ungleichbehandlung nicht allein durch die spezielle Problematik der Umsetzung von Verfassungsarti- keln, die gegen den Willen der Bundesversammlung ange- nommen worden sind, gerechtfertigt werden kann. Betroffene Bürgerinnen und Bürger können mit ebenso guten Gründen einen Erlass der Bundesversammlung als verfassungswidrig empfinden, dessen Verfassungsgrundlage auf eine Behör- deninitiative zurückgeht oder der ihrer Ansicht nach über- haupt der Verfassungsgrundlage entbehrt Es wäre Willkür, wenn in diesen Fällen das Bundesgericht nicht angerufen wer- den könnte, andererseits aber im Falle der Umsetzung einer Volksinitiative ein derartiger Rekurs möglich wäre. Im übrigen wäre eine befriedigende Abgrenzung der neuen, gemäss der vorliegenden Initiative der Verfassungsgerichts- barkeit unterworfenen Bestimmungen problematisch. Es wäre wohl nicht im Sinne der Initiative, wenn noch Jahrzehnte nach der Annahme eines Verfassungsartikels gegen dessen Aus- führungserlasse Beschwerde erhoben werden könnte. Die Festlegung einer Frist würde aber ein weiteres Element der Willkür einführen. Unklar bleibt zudem, wie zu verfahren wäre, wenn die Bundesversammlung als Folge eines angenomme- nen Verfassungsartikels keinen Ausführungserlass be- schliesst oder wenn sie bereits früher erlassene Gesetze nicht gemäss den Ansichten eines Initiativkomitees an einen neuen Verfassungsartikel anpasst Zudem bezweifelt die Kommission, ob die Initiative das anvi- sierte Ziel auch tatsächlich erreichen würde und die politische

Initiative parlementaire. Garantie du droit d'initiative populaire 476 N 8 mars 1995 Diskussion über die Umsetzung angenommener Volksinitiati- ven entschärfen könnte. Derartige Diskussionen entzündeten sich in der Vergangenheit jeweils nicht am eigentlichen Wort- laut eines Verfassungsartikels, sondern an den diesen Text in- terpretierenden Aussagen von Behörden und Initiativkomi- tees. Die bisherige Praxis des Bundesgerichts bezüglich des Stellenwerts von Materialien ist uneinheitlich. In einigen Urtei- len stellt das Bundesgericht allein auf den strikten Wortlaut ab und berücksichtigte die Materialien nicht oder nur am Rande (vgl. z. B. BGE 921 308). Derartige Bundesgerichtsentscheide würden nun von den Initianten wohl kaum besser akzeptiert werden als ein Beschluss der Bundesversammlung. Falls das Bundesgericht aber wie in anderen älteren Entscheiden (z. B. BGE 68 II 111) den Materialien einen grösseren Stellenwert einräumt, so begibt es sich leicht auf das Feld der politischen Interpretation, was zu einer Politisierung der Rechtsprechung führen würde. Die Akzeptanz des Bundesgerichts würde bei einer derartigen Entwicklung erst recht in Frage gestellt Der Glaubwürdigkeit der politischen Institutionen wäre so oder so nicht gedient Die Kommission weist daraufhin, dass bei Unzufriedenheit mit der Ausführungsgesetzgebung zu einem Verfassungsartikel immer der Weg des fakultativen Referendums offen steht Es würde nicht in das bewährte System der Volksrechte passen, im Sinne der Initiative eine neue Form von Referendum mit ei- ner erheblich verminderten Anzahl nötiger Unterschriften ge- gen einzelne Artikel eines Erlasses einzuführen. Die Kommissionsminderheit ist mit dem Initianten der Auffas- sung, dass eine selektive Verfassungsgerichtsbarkeit im Be- reich angenommener Volksinitiativen nötig sei, weil die Mehr- heit der Bundesversammlung offenkundig Mühe bekunde, gegen ihren Willen angenommene Volksinitiativen umzuset- zen. Die Aktualität dieser Forderung habe insbesondere auch die Diskussion in der Sommersession 1994 der eidgenössi- schen Räte über die Umsetzung der Alpen-Initiative aufge- zeigt Heberlein Trix (R, ZH) présente au nom de la Commission des institutions politiques (CIP) le rapport écrit suivant: Conformément à l'article 21 ter de la loi sur les rapports entre les Conseils, nous vous soumettons le rapport de la commis- sion quia été chargée de procéder à l'examen préliminaire de l'initiative parlementaire déposée le 16 décembre 1993 par M. Gross Andréas, conseiller national. L'initiative en question vise à introduire dans la constitution une disposition selon laquelle 10 000 citoyens pourraient de- mander au Tribunal fédéral de juger de la constitutionnalité d'une loi votée en application d'une révision constitutionnelle résultant de l'adoption d'une initiative populaire ou de son contre-projet direct La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 1er juillet 1994. Développement par écrit de l'auteur de l'initiative En déposant cette initiative, je ne souhaite pas instaurer une juridiction constitutionnelle générale, mais une juridiction sé- lective, qui s'appliquera aux seules parties de la constitution nées d'initiatives populaires. Avec l'instauration de ce droit populaire d'un nouveau type, les citoyens auront la possibilité de demander au Tribunal fé- déral de juger si une loi remplit totalement le mandat constitu- tionnel donné par une initiative populaire. Ce nouveau droit est pertinent, ainsi que le montrent les expé- riences faites en 1982, en 1987 et en 1990, où le peuple et les cantons avaient approuvés des initiatives populaires contre l'avis de l'Assemblée fédérale, la relation qui existe en la ma- tière entre ladite Assemblée et la majorité du peuple et des cantons étant plus antagonique que complémentaire. Cela veut dire que l'Assemblée fédérale reçoit le mandat de légifé- rer sur ce qu'elle a, à l'origine, refusé. Ces dix dernières an- nées, elle n'a pu résister à la tentation de ne remplir ce mandat qu'en partie. Pour pouvoir y remédier, les citoyens doivent dis- poser d'un instrument qui soit plus précis, plus rapide et moins complexe que le lancement d'une nouvelle initiative po- pulaire (ce qui s'est passé après 1982) ou qu'un référendum, lequel ne peut que faire obstacle à la loi, mais non l'améliorer de façon constructive. Le nouveau droit populaire que je propose de créer, et qui est une sorte de référendum demandant la vérification de la cons- titutionnalité d'une loi, inciterait l'Assemblée fédérale à pren- dre plus au sérieux son mandat législatif, surtout quand elle l'a, à l'origine, refusé. De manière générale, cela renforcerait, protégerait et accroîtrait le prestige de ce droit populaire qu'est l'initiative populaire. Considérations de la commission D'abord, le Tribunal fédéral n'étant pas habilité aujourd'hui à juger de la constitutionnalité d'un acte voté par l'Assemblée fé- dérale (cf. art 113al. 3 est), l'adoption de l'initiative Gross An- dréas conduirait à créer deux catégories différentes de droit constitutionnel: d'une part, les textes pris en application d'arti- cles constitutionnels résultant de l'adoption d'une initiative ou de son contre-projet, de la constitutionnalité desquels le Tribu- nal fédéral serait désormais autorisé à juger; d'autres part, et ils sont la très grande majorité, les textes votés en application d'articles constitutionnels d'origine différente, qui continue- raient d'échapper au contrôle du Tribunal fédéral. La commis- sion rejette cette solution discriminatoire, estimant que l'exis- tence de cette problématique très particulière que constitue le vote par le Parlement d'actes destinés à préciser des articles constitutionnels adoptés contre son gré n'est pas suffisante à elle seule pour la légitimer. Après tout, un citoyen pourrait tout aussi bien contester la constitutionnalité d'un acte reposant sur une base constitutionnelle résultant d'une initiative des au- torités, ou même dénué à ses yeux de toute base constitution- nelle, sans que ses raisons soient pour autant moins bonnes •- mais il lui serait impossible de saisir le Tribunal fédéral, alors qu'il pourrait faire recours si l'acte en question reposait sur un article constitutionnel ayant pour origine une initiative popu- laire. Cette situation serait une situation d'arbitraire. Ensuite, il serait malaisé, parmi les textes visés par l'initiative, de tracer la frontière entre ceux qui pourraient faire l'objet d'un recours et ceux qui ne le pourraient plus - une frontière pour- tant nécessaire, car il est difficile d'imaginer que l'auteur de l'initiative souhaite qu'il puisse encore être fait recours contre un texte pris en application d'un article constitutionnel des dé- cennies après que celui-ci a été adopté. D'un autre côté, fixer un délai pour la saisine du Tribunal fédéral ne ferait qu'aggra- ver l'arbitraire de la situation. Sans compter que l'on peut s'interroger sur la procédure à suivre lorsque l'Assemblée fé- dérale ne vote pas de texte d'application du tout, ou encore qu'elle n'adapte pas, ou du moins pas comme le souhaite un comité d'initiative, une loi déjà en vigueur à un nouvel article constitutionnel. Enfin, et en tout état de cause, la commission doute que l'initia- tive en question permettra d'atteindre effectivement le but visé et d'apaiser le débat politique concernant la mise en oeuvre d'initiatives populaires adoptées contre legréd'unemajoritédu Parlement On s'aperçoit en effet qu'à chaque fois qu'un débat de ce type a eu lieu par le passé, c'est moins le texte de l'article constitutionnel lui-même qui était en cause que les commentai- res interprétatifs qu'il a suscités de la part des autorités et des comités d'initiative. Or, le Tribunal fédéral n'a pas toujours ac- cordé à ces commentaires la même valeur. Dans certains arrê- tés, en effet, il s'en esttenu strictement à la lettre de l'article cons- titutionnel, sans tenir compte aucunement, ou alors de façon marginale, des commentaires (cf. par ex. ATF 92 I 308). Il est peu probable qu'un tel arrêt soit mieux accepté de la part d'un comité d'initiative que le texte de l'Assemblée fédérale contre lequel il s'élève. Dans d'autres arrêts, au contraire, plus anciens (cf. ATF 6811111), leTribunalfédéralaréservéuneplace relative- ment importante aux commentaires. Mais, agissant ainsi, il courttoujourslerisquedes'aventurersurleterraindel'interpré- tation politique, et donc de politiser la jurisprudence, ce qui ne manquerait pas d'entraîner à son égard une certaine défiance. Bref, quelle que soit la solution choisie, la crédibilité des institu- tions n'en sortirait pas renforcée. Par ailleurs, la commission rappelle que les citoyens qui ne sont pas d'accord avec un acte voté en application d'un article

8. März 1995 N 477 Parlamentarische Initiative. Schutz des Volksinitiativrechts constitutionnel ont à leur disposition le moyen du référendum facultatif pour s'exprimer. Le système des droits populaires tels qu'ils s'est établi ne s'accommoderait pas d'un nouveau type de référendum destiné uniquement à permettre à certains de combattre tel ou tel article d'un texte voté par l'Assemblée fédérale, et accompagné d'un abaissement sensible du seuil des signatures nécessaires pour le déclencher. Soulignant les difficultés manifestes qu'éprouverait une majo- rité de l'Assemblée fédérale à mettre en oeuvre des initiatives populaires adoptées contre son gré, une minorité de la com- mission se déclare cependant d'accord avec l'auteur de l'ini- tiative (cf. texte de l'initiative) pour juger nécessaire la possibi- lité d'un contrôle de la constitutionnalité des textes pris en ap- plication d'un article constitutionnel résultant de l'adoption d'une initiative populaire. Pour illustrer leur point de vue, les parlementaires concernés rappellent notamment le débat qu'au cours de la session d'été 1994 a suscité au Parlement la traduction dans les faits de l'initiative des Alpes. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt mit 11 zu 9 Stimmen bei 2 Enthal- tungen: Mehrheit Der Initiative keine Folge geben Minderheit (Fankhauser, Borei François, Caspar-Mutter, Diener, Eggen- berger, Gross Andreas, Meier Samuel, Ruf, Tschäppät Ale- xander) Der Initiative Folge geben Propositions de la commission La commission propose, par 11 voix contre 9 et avec 2 abstentions: Majorité Ne pas donner suite à l'initiative Minorité (Fankhauser, Borei François, Caspar-Mutter, Diener, Eggen- berger, Gross Andreas, Meier Samuel, Ruf, Tschäppät Ale- xander) Donner suite à l'initiative Gross Andreas (S, ZH) : In diesem Saal gibt es zu viele, die sich von Volksinitiativen belagert und in die Enge gedrängt fühlen, so dass jetzt Rundumschläge erfolgen. Die Zahl der Volksinitiati- ven, die tatsächlich zugenommen hat, ist nicht Ausdruck von Missbrauch, sondern Ausdruck von Problemen, die für viele Leute als unbefriedigend gelöst oder als nicht gelöst empfun- den werden. Und wenn jetzt die Temperatur steigt, sollten wir nicht den Fiebermesser kaputtmachen, sondern wir müssen uns fragen, weshalb die Temperatur steigt Das ist das erste. Das zweite: Der Idee dieser parlamentarischen Initiative, die nicht neu ist, aber in dieser Form noch nie differenziert vorge- schlagen wurde, liegt die Grundanalyse zugrunde, dass das Parlament oft - das hat sich hier wieder gezeigt - die Volksin- itiativen nicht schätzt, dass das Parlament in der Auseinander- setzung um Volksinitiativen Partei ist, und zwar jene Partei, die gegen die Volksinitiative, gegen das Begehren ist. Zwischen 1947 und 1982 war das nicht so schlimm. In dieser Zeit sind alle Volksinitiativen abgelehnt worden. Zwischen 1982 und 1994 sind aber fünf Volksinitiativen angenommen worden, so dass bis heute von den etwa 130 zur Volksabstim- mung gekommenen Volksinitiativen deren zwölf angenom- men worden sind. Was heisst das? Es ist keine Gesetzesintiative, sondern eine Verfassungsinitiative. Das Parlament muss dann, getreu dem Willen der Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger, legiferieren. Es setzt aber Recht gegen seine Überzeugung, weil der An- stoss zur Gesetzgebung ja gegen seinen Willen zustande kam; das Parlament wollte nichts tun. Jetzt bekommt es den Auftrag, zu handeln, ein Gesetz auszuarbeiten, weil die Mehr- heit der Bürgerinnen und Bürger anderer Meinung ist als die Mehrheit hier im Saal. Das führt dann dazu, dass ein Gesetz, das aufgrund einer Volksinitiative zustande kommt, oft nicht dem Willen der Urheber der Volksinitiative oder der Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger entspricht Diese Diskussion haben wir immer noch im Fall der Rothen- thurm-lnitiative; diese war 1986 als erste angenommen wor- den. Wir hatten die Diskussion vor allem letztes Jahr, im Zu- sammenhang mit der Alpen-Initiative und dem Bundesgesetz über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG), das dem Willen der Initianten nicht entsprach. Wir hatten es fast bei der 1.-August-Initiative, weil dort sogar umstritten war, ob es ein entschädigter arbeitsfreier Tag oder nur ein freier Tag sein soll. Beim Moratorium von Atomkraftwerken ist die Frage um- stritten, ob die Aufrüstung alter Anlagen nicht auch diesem Moratorium in bezug auf die Atomenergie widerspricht Immer wieder ist es zu Diskussionen, zu Spannungen, zu Un- zufriedenheit gekommen, weil das Parlament etwas tat, das dem Willen der Bevölkerungsmehrheit nicht entsprach, aber diese Bevölkerungsmehrheit konnte nichts dagegen tun. Jetzt meint die Kommission, man könne ja dann gegen das neue Gesetz ein Referendum ergreifen. Wir haben aber beim STVG gesehen, dass noch andere Dinge dabei waren, die nicht be- stritten waren. Man hätte also dort per Referendum wegen ei- nem Missachten der Volksinitiative auch Dinge in Frage stellen müssen, gegen die man nicht war; es war eine stumpfe Waffe. Ebenso falsch ist die Antwort, man könne ja eine zweite Initia- tive machen. Eine zweite Initiative wäre wiederum eine Verfas- sungsinitiative, und die würde wieder der gleichen Logik un- terzogen. 1981 hat man bei der Preisüberwachung tatsächlich eine zweite Initiative gemacht; erst dann hat das Parlament auch die Bankgeschäfte dem Preisüberwacher unterstellt Es ist aber stossend, wenn Initianten für das gleiche Begehren zweimal Unterschriften sammeln müssen. Indem man die Be- völkerung zwingt, für das Gleiche zweimal an die Urne zu ge- hen, macht man die direkte Demokratie kaputt und nicht, in- dem man die direktdemokratischen Rechte an sich gebraucht und verfeinert. Deshalb schlage ich für diese Fälle, wo Gesetze nicht dem Wil- len der Mehrheiten bei Volksabstimmungen über Volksinitiati- ven entsprechen, ein selektives Verfassungsgericht vor: 10 000 Bürgerinnen und Bürger sollen das Recht haben, die- ses Gericht anzurufen, um dem Parlament zu zeigen, dass es den Willen der Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger missach- tet hat. Ich will aber nicht, dass wir das Parlament unter die Oberauf- sicht eines Gerichtes stellen. Ich bin in dieser Beziehung durchaus in der Logik des traditionellen Verständnisses der Volkssouveränität in der Schweiz. Wenn zwei Drittel des Parla- mentes an ihrer Interpretation festhalten, von welcher gericht- lich festgehalten wurde, dass sie der Volksmehrheit bei der Abstimmung über die Initiative widerspricht, könnte ich mir vorstellen, dass dann das Parlament immer noch das Recht hat, bei seinem Willen zu bleiben und das Verfassungsgericht gleichsam zu überstimmen. Das wäre eine Idee, welche der schweizerischen Tradition ent- spricht, das Parlament aber trotzdem darauf aufmerksam macht, wenn es Gesetze aufgrund eines Anstosses durch eine erfolgreiche Volksinitiative erlässt, welche dem Willen der Be- fürworter der Volksinitiative nicht entsprechen. Ich bitte Sie vorläufig, diese Idee zu prüfen. Wenn Sie sich weiterhin einfach über Volksinitiativen hinweg- setzen, machen Sie das Instrument der Volksinitiative kaputt Lassen Sie sich nicht in Versuchung führen -weil Volksinitiati- ven Sie ärgern -, das Instrument an sich kaputt zu machen. Die direkte Demokratie ist es, welche unseren Staat integriert, und nicht, wenn das Parlament zu befehlen beginnt und sich über den Willen der Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger hin- wegsetzt Ich danke Ihnen, dass Sie zu dieser Prüfung bereit sind und vorläufig diese parlamentarische Initiative unterstützen. Fankhauser Angeline (S, BL), Sprecherin der Minderheit: Wenn wir mit Volksvertreterinnen und Volksvertretern über Volksrechte sprechen, gehen wir davon aus, dass wir einen Dialog pflegen können mit Leuten, die anwesend sind und die Debatte auch aufmerksam verfolgen. Ich stelle fest, dass diese Aufmerksamkeit im Moment nicht vorhanden ist, aber ich übernehme trotzdem die Argumente meines Kollegen An- dreas Gross und bitte Sie, dieser Initiative Folge zu geben. Es

Initiative parlementaire. Garantie du droit d'initiative populaire 478 N 8 mars 1995 geht um wesentliche Elemente unserer Demokratie, die wir sehr pflegen müssen. Wir sehen, wie diese Grundrechte in an- deren Ländern notwendig sind und wie viele Völker auf uns hoffen. Ich bitte Sie, der Minderheit zu folgen und diese Initiative zu unterstützen. Dettling Toni (R, SZ), Berichterstatter: Die Kommission hat mit 11 zu 9 Stimmen bei 2 Enthaltungen beschlossen, der Initia- tive sei keine Folge zu geben. Dieses relativ knappe Ergebnis der Beratung in der Kommis- sion könnte zum Schluss führen, dass das Anliegen des In- itianten für das - wie er sich selbst ausgedrückt hat - zusätzli- che, neuartige Volksrecht doch weitgehend auf offene Ohren gestossen sei. Dem ist aber in der Tat nicht so. Selbst wenn man durchaus gewisse Sympathien für einen Innovations- schub im Bereich der Volksrechte haben kann, ist die postu- lierte Neuschöpfung klar abzulehnen. Sie entspross, wie der Initiant selber betont, aus seiner Verärgerung über die seiner Ansicht nach unbefriedigenden Ausführungsgesetzgebun- gen zu zwei vom Volk gutgeheissenen Volksinitiativen, näm- lich zur Rothenthurm-lnitiative und zur Alpen-Initiative - letz- tere mit Bezug auf deren Umsetzung punkto N 9. Solche Ein- zelfälle eignen sich aber nicht, um gleichsam aus der Hüfte heraus schiessend ein neuartiges Volksrecht einzuführen. Kurz zusammengefasst gibt es vier Gründe, welche klar zur Ablehnung der parlamentarischen Initiative Gross Andreas ins Feld zu führen sind:

1. Gemäss unserer geltenden Verfassung kennen wir in unse- rem Lande keine Verfassungsgerichtsbarkeit, d. h. das Bun- desgericht ist nicht befugt, Erlasse der Bundesversammlung, also namentlich Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse, auf ihre Verfassungskonformität hin zu prüfen. Mit der parlamentarischen Initiative Gross Andreas soll nun dieser Grundsatz nicht generell, sondern nur partiell oder sek- toriell aufgehoben bzw. aufgeweicht werden. Bei der Realisie- rung der parlamentarischen Initiative Gross Andreas würde zwangsläufig zweierlei Verfassungsrecht entstehen. In einigen wenigen Fällen wäre das Bundesgericht befugt, die Ausfüh- rungsgesetzgebung auf ihre Verfassungskonformität hin zu prüfen. Bei der überwiegenden Mehrzahl der Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse bliebe jedoch die Überprüfung durch das Bundesgericht ausgeschlossen. Diese Ungleichbehandlung des Verfassungsrechts und der darauf aufbauenden Gesetzgebung des Parlaments ist höchst fragwürdig und abzulehnen. Denn es ist nicht einzusehen, wieso für die Ausführungsgesetzgebung im Falle von ange- nommenen Verfassungsinitiativen eine gerichtliche Überprü- fung möglich sein soll und bei anderen Ausführungserlassen, welche auf dem ordentlichen Weg zustande gekommen sind, eine solche Überprüfung ausgeschlossen ist In beiden Fällen kann doch das Rechtsempfinden des Bürgers hinsichtlich Ver- fassungskonformität der Ausführungserlasse ebenso stark verletzt sein. Man mag zwar die heutige Regelung, wonach die Verfassungsgerichtsbarkeit ausdrücklich ausgeschlossen ist, bedauern. Allein, wenn man sich für die Verfassungsgerichts- barkeit einsetzt, muss sie generell greifen und darf nicht auf Ausführungserlasse für gutgeheissene Volksinitiativen be- schränktsein.

2. Vor allem aber befürchtet die Kommissionsmehrheit grosse Probleme in der praktischen Umsetzung der parlamentari- schen Initiative Gross Andreas. Wie soll eine befriedigende Ab- grenzung gefunden werden, wenn sich die Ausführungsge- setzgebung zeitlich verzögert oder wenn erst nach Jahren eine Revision der ursprünglichen Ausführungsgesetzgebung erfolgt? Kann in diesen Fällen ebenfalls durch ein faktisch bloss auf 10000 Unterschriften beschränktes Referendum nach wie vor die Überprüfung der Verfassungskonformität ver- langt werden? Was passiert, wenn das Parlament überhaupt keine Ausführungserlasse beschliesst? Oder wenn die Bun- desversammlung die früheren Erlasse nicht an den Verfas- sungstext anpasst? Dies sind alles Fragen, welche in der Pra- xis kaum zu lösen sind oder jedenfalls Anlass geben zu einer willkürlichen Regelung.

3. Es stellt sich aber auch die Frage, inwieweit durch die parla- mentarische Initiative das ohnehin labile Gleichgewicht in der Gewaltentrennung nicht zugunsten der Justiz als dritte Gewalt verschoben wird. Und dies nur sektoriell, nur in einem beson- ders brisanten politischen Bereich. Wie soll das Bundesgericht den Initiativtext interpretieren? Soll es auf die Materialien, soll es auf die interpretierenden Aussa- gen und Texte der Behörden oder des Initiativkomitees abstel- len, auf Argumentationen, die meist sehr gegensätzlich sind? Soll das Bundesgericht seine Meinung gar auf die Abstim- mungsanalysen abstützen? Unter diesen Umständen liegt die politisch motivierte Urteils- findung in der Luft und damit wohl letztlich auch die Politisie- rung der Justiz. Das wäre aber dem Ansehen unseres höch- sten Gerichtes alles andere als zuträglich.

4. Herr Gross Andreas hat bereits darauf hingewiesen: Es be- steht eine Möglichkeit für all diejenigen, die mit der Ausfüh- rungsgesetzgebung unzufrieden sind. Sie können das Refe- rendum gegen diese Erlasse ergreifen, und zwar müssen sie natürlich, wie in anderen Fällen, nicht 10000 Unterschriften, sondern deren 50 000 beibringen. Letztlich haben wir aber auch eine Vorgabe des Bundesrates. Wie Sie alle wissen, ist eine Totalrevision der Verfassung ge- plant Der Bundesrat sieht vor, dabei prioritär den Bereich der Volksrechte zu behandeln. Dass die Forderung der parlamen- tarischen Initiative Gross Andreas in diesem Zusammenhang wieder aufs Tapet kommt, ist gut möglich. Ich wage aber zu bezweifeln, ob hierfür eine befriedigende Lösung gefunden werden kann. In diesem Sinn empfiehlt Ihnen die Kommissionsmehrheit, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Schmied Walter (V, BE), rapporteur: La commission propose, avec un résultat relativement serré il est vrai, par 11 voix contre 9 et avec 2 abstentions, de ne pas donner suite à l'initiative. Mme Fankhauser, au nom de la minorité, vient de développer les arguments de cette dernière. Je me contenterai de défen- dre les arguments de la majorité. Accepter l'initiative reviendrait dans certains cas précis à abaisser sensiblement le seuil du nombre de signatures né- cessaires pour déclencher le référendum lorsque certains voudraient combattre un article isolé d'un texte de loi voté par l'Assemblée fédérale. La commission dénonce l'incohérence majeure de cette initiative. Sous réserve de 10 000 signatures requises, le Tribunal fédéral devrait juger de la constitutionna- lité d'une loi que les Chambres fédérales viendraient de voter. Toutefois, les citoyens ne pourraient avoir recours à cette pro- cédure que si ladite loi est bien une loi d'application engen- drée par une initiative constitutionnelle, acceptée préalable- ment par le peuple. La procédure évoquée ne serait délibéré- ment pas applicable au texte de loi voté en application d'arti- cles constitutionnels d'origine différente, qui, eux, continue- raient d'échapper au contrôle du Tribunal fédéral. Tel serait le cas à chaque fois que le Parlement se met à légiférer de son propre chef ou sur un projet du Conseil fédéral, par exemple. Une acceptation de l'initiative créerait donc deux catégories différentes de droit constitutionnel. Or, le système d'applica- tion des droits populaires, tel qu'il s'est établi jusqu'à ce jour, ne s'accommoderait guère d'un référendum sélectif empreint d'illogisme trop flagrant La démonstration par l'absurde reste simple. Admettons que nous révisions totalement la constitu- tion - ceci est d'ailleurs bien notre intention -, le Tribunal fédé- ral ne serait alors plus habilité, dans un premier temps, à juger de la constitutionnalité des lois d'application, du fait que les modifications résultant d'un tel exercice n'auront pas été or- données par une initiative populaire. Au vu de la commission, l'initiative Gross Andréas ne résiste pas à l'épreuve. De surcroît, elle risquerait d'induire en erreur les citoyens qui ne s'expliqueraient pas les applications diffé- renciées auxquelles elle obligerait de procéder. Finalement, la commission ne tient pas à créer un conflit de compétence entre Assemblée fédérale et Tribunal fédéral. Elle reconnaît qu'il n'est pas bon que l'Assemblée fédérale se pro- nonce sur les jugements du Tribunal fédéral. Dans une même logique, la commission estime qu'il serait tout aussi faux

8. März 1995 N 479 Ordnungsantrag d'obliger le Tribunal fédéral à se prononcer sur le contenu poli- tique d'une loi, cette tâche étant réservée au législateur. Certes, l'initiative est bien intentionnée, nous en convenons. Il arrive qu'un texte d'initiative ne soit parfois pas applicable dans toute sa forme. Atitre d'exemple, ce fut le cas pour l'initia- tive de Rothenthurm ou encore pour l'initiative dite «des Al- pes». Dans ce dernier cas d'ailleurs, les auteurs eux-mêmes, après l'acceptation de l'initiative par le peuple, se sont mis à interpréter leur propre texte en déviant littéralement de ce der- nier. J'évoque ici la réalisation de la N 9 au Valais, admise à deux pistes par le comité d'initiative, alors que le texte formel ne le prévoyait pas. Si les initiateurs eux-mêmes se doivent occasionnellement d'interpréter leur texte, on ne saurait faire grief au législateur lorsqu'il doit en faire autant II serait doncfaux d'insinuer que le législateur, lorsqu'il est battu aux urnes par le souverain, soit de mauvaise foi au point de ne pas faire le maximum qui est en son pouvoir afin de concrétiser dans les faits une initiative ac- ceptée par le peuple. Au surplus, les droits populaires actuel- lement en vigueur et à disposition du citoyen sont garants des intérêts de celui-ci. Au nom de la majorité de la commission, je vous invite donc à ne pas donner suite à l'initiative. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit (keine Folge geben) Für den Antrag der Minderheit (Folge geben) 65 Stimmen 35 Stimmen Ordnungsantrag Steinemann Rückkommen auf Geschäft 93.435 Motion d'ordre Steinemann Revenir sur l'objet 93.435 Steinemann Walter (A, SG): Ich bitte Sie, meinen Rückkom- mensantrag zu unterstützen, damit wir nochmals über das Ge- schäft der parlamentarischen Initiative Blatter sprechen re- spektive darüber abstimmen können. Verschiedene Damen und Herren hier im Saal haben die Frage des Präsidenten nämlich nicht richtig verstanden, und die Berichterstatter ha- ben auch keine klärenden Worte sprechen können. Es wäre sehr schade, hier mit viel finanziellem und anderem Aufwand und mit viel Energie ein Gesetz auszuarbeiten, das wir dann, wenn es vorliegt, wahrscheinlich ablehnen würden. Ich bitte Sie, die Abstimmung über die parlamentarische Initia- tive Blatter zu wiederholen, indem Sie meinem Rückkom- mensantrag zustimmen. Le président: En ce qui concerne la motion d'ordre Steine- mann, je rappelle que, dans ce vote comme dans les autres, nous avons suivi la procédure habituelle, à savoir: quand il y a une proposition de la commission, si vous soutenez celle-ci, vous votez oui; si vous soutenez une proposition individuelle, vous votez non. Nous venons de le faire dans le vote d'il y a quelques secondes, où la majorité de la commission deman- dait de ne pas donner suite; il fallait donc voter oui pour soute- nir la majorité de la commission. C'est une systématique que nous suivons constamment. Engler Rolf (C, AI): Ich schlage Ihnen vor, den Rückkommens- antrag Steinemann morgen zu behandeln. Herr Blatter, der In- itiant, ist jetzt nicht mehr anwesend. Er kann aus gesundheitli- chen Gründen nicht immer anwesend sein. Ich bitte Sie, mit der Abstimmung über Rückkommen auf die parlamentarische Initiative Blatter bis morgen zuzuwarten. Le président: M. Steinemann me communique qu'il est d'ac- cord avec la motion d'ordre Engler. Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen Le débat sur cet objet est interrompu Schluss der Sitzung um 19.20 Uhr La séance est levée à 19 h 20

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Gross Andreas) Schutz des Volksinitiativrechts Initiative parlementaire (Gross Andreas) Garantie du droit d'initiative populaire In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1995 Année Anno Band II Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 04 Séance Seduta Geschäftsnummer 93.458 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 08.03.1995 - 15:00 Date Data Seite 475-479 Page Pagina Ref. No 20 025 380 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.