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#ST# 90.014 Message concernant la conclusion d'accords relatifs à des consolidations de dettes du 21 février 1990 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre un projet d'arrêté fédéral concernant la conclusion d'accords relatifs à des consolidations de dettes en vous demandant de l'approuver. Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. 21 février 1990 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Koller Le chancelier de la Confédération, Buser 1990 - 83 100 Feuille fédérale. 142" année. Vol. 1 1497

Condensé Par un arrêté fédéral du 17 mars 1966 (RO 1966893), vous nous avez investis pour la première fois de la compétence de conclure des accords de consolidation de dettes. Cette autorisation a été prorogée jusqu'au 31 juillet 1980 par l'arrêté fédéral du 18 mars 1970 (RO 19701707), puis jusqu'au 31 juillet 1990 par l'arrêté fédéral du 20 juin 1980 (RS 946.240.9). Elle doit être maintenant prolongée une nouvelle fois de dix ans. Etant donné la situation financière des pays en développement, des consolidations de dettes seront encore nécessaires. L'autorisation de conclure des accords dans ce but permettra à la Suisse de s'associer sans retard aux actions de consolidation engagées par les pays créanciers. 1498

Message I Partie générale II Raisons justifiant les consolidations de dettes Depuis 25 ans, la consolidation de dettes est un moyen classique de surmonter les crises de liquidités dont souffrent temporairement certains pays en développe- ment. Récemment, ce moyen a également pris la forme de consolidations concessionnelles - réservées toutefois aux pays en développement les plus pauvres et les plus endettés - afin de contribuer à résoudre les problèmes de solvabilité. Les difficultés de balance des paiements qui sont à la base des consolidations de dettes ont des causes multiples et relèvent de facteurs tant internes qu'externes. Parmi les causes d'origine interne, relevons notamment les lacunes que présente la politique économique et budgétaire du pays lui-même. Au premier plan des facteurs extérieurs se trouvent les fluctuations des prix des produits de base à l'importation comme à l'exportation avec leurs conséquences sur les termes des échanges et les taux d'intérêt. En contractant des emprunts à l'étranger, les pays en développement peuvent investir plus que leur épargne intérieure et, partant, accélérer leur développement comme ils le souhaitent. Cela suppose toutefois que les fonds empruntés soient investis de façon productive et que les conditions de remboursement de la dette extérieure soient ajustées au degré de développement du pays concerné, notam- ment au potentiel de son économie extérieure. La consolidation de dettes vise, d'une part, à protéger les créanciers publics et privés contre des pertes ou à leur assurer un traitement égal dans les prestations du service de la dette. D'autre part, elle aide le pays qui en bénéficie à adapter son économie à de nouvelles conditions. Elle permet ainsi d'éviter ou d'atténuer les perturbations pouvant entraver le processus de développement et, partant, les effets qu'elles auraient sur le plan social. Les causes des difficultés de balance des paiements ne peuvent être purement et simplement éliminées par la consolidation de dettes. La consolidation est un instrument qui, s'il permet de faire face à des situations de crise, n'en doit pas moins être complété par des mesures que prend le pays touché et par une aide extérieure, qui visent à assainir à long terme la situation économique et sociale. Le pays en développement se voit ainsi offrir l'occasion de réviser, avec la coopéra- tion d'organisations internationales, sa politique et son potentiel économiques. Nous examinons en permanence la façon dont la Suisse peut contribuer à résoudre les problèmes qui, à long terme, se posent au Tiers monde en matière de financement et de développement. Nous nous efforçons d'accroître et d'améliorer notre coopération technique et financière au développement et de financer à des conditions adéquates d'importants projets de développement. Ainsi, l'aide que nous apportons aux pays en développement les plus pauvres prend presque exclusivement la forme de dons, aux fins de ne pas aggraver l'endettement de ces pays. Sur le plan international, nous soutenons les efforts consentis dans le but de stabiliser le prix des produits de base et les recettes d'exportation des pays en 1499

développement. De plus, les pays en développement ont accès à nos marchés grâce à la politique commerciale très libérale que nous pratiquons à leur égard. Les mesures susmentionnées servent toutes à prévenir ou à atténuer les pro- blèmes de paiement. 12 Application de l'arrêté fédéral en vigueur du 20 juin 1980 En vertu de l'arrêté fédéral du 20 juin 1980 concernant la conclusion d'accords relatifs à des consolidations de dettes, nous avons conclu jusqu'à la fin de juin 1989 les 74 accords de consolidation de dettes suivants: Année 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1er semestre Total Nombre d'accords . . . . 2 5 4 8 11 7 8 12 . . . . 8 9 74 Crédit de consolidation Mio. de fr. 2410 1792 64,7 188,3 2705 173,7 523,2 4647 6239 4541 3183,3 Parts Confédé- ration Mio. de fr. 192,5 1095 45,2 124,4 191,2 120,1 426,1 297,4 462,1 362,5 2331,0 Exporta- teur Mio. de fr. 485 697 19,5 63,9 793 53,6 97,1 1673 1618 916 852,3 Dans le même temps, les pays occidentaux créanciers, surtout dans le cadre du Club de Paris, ont décidé 136 consolidations de dettes au total. Le montant total des échéances de dettes ainsi converties s'élève à 100 milliards de dollars environ. De plus amples détails quant aux accords conclus se trouvent dans l'annexe. Nous vous avons renseignés sur la signature des différents accords dans nos rapports semestriels sur la politique économique extérieure. Les avoirs de consolidation de la GRE (y compris les intérêts capitalisés et les intérêts en retard) se montaient à la fin de 1988 à 1891 millions de francs, dont 268 millions de francs (14%) concernant le groupe des pays les plus pauvres d'Afrique. En vue d'une prudente comptabilisation des actifs et des passifs, les avoirs de consolidation sont réajustés de 35 pour cent, les intérêts en souffrance depuis plus de douze mois, de 100 pour cent. Jusqu'à présent, les échéances en capital et intérêts des consolidations n'ont pas été totalement respectées. Ainsi, des échéances de consolidation de 295 millions de francs - soit 9 pour cent des échéances totales - ont dû être rééchelonnées. A la fin de 1988, un montant de 134 millions de francs (49 mio. de fr. de principal, 85 mio. de fr. d'intérêts), en souffrance depuis plus de douze mois, n'a pu faire l'objet d'une nouvelle consolidation. Les accords de consolidation prévoient normalement un délai de remboursement d'une dizaine d'années, y inclus un délai de grâce (en général cinq ans). 1500

A la suite du sommet économique mondial de Toronto en 1988, les pays créanciers ont décidé d'accorder des conditions préférentielles dans les nouvelles consolida- tions octroyées aux pays en développement les plus pauvres et les plus endettés. Les créanciers ont le choix entre trois formules, dont les effets économiques passent pour équivalents:

- réduction d'un tiers des échéances à consolider; intérêt du marché sur l'échéance résiduelle; remboursement sur quatorze ans, y compris un délai de grâce de huit ans;

- remboursement sur 25 ans des échéances consolidées, y inclus un délai de grâce de quatorze ans; intérêt du marché;

- réduction du taux d'intérêt de 3,50 points en pour cent (mais pas plus de 50%); remboursement sur quatorze ans des échéances consolidées, y inclus un délai de grâce de huit ans. Dans les consolidations concessionnelles conclues jusqu'à présent, la Suisse a opté pour la troisième formule lorsqu'elle était concernée en tant que créancier. Attendu qu'en matière de consolidations concessionnelles, il s'agit surtout de mesures multilatérales visant la réduction des dommages et que la diminution de valeur qui leur est liée est acceptable par rapport à la valeur sur le marché, la GRE et les exportateurs s'associent à une remise des Intérêts dans la mesure de leur part respective à la créance. Selon l'annexe, les échéances consolidées sous forme de consolidations concessionnelles se montent actuellement à 25,7 millions de francs. 13 Raisons justifiant la prolongation de l'autorisation Le problème de l'endettement s'est aggravé au cours des dernières années aussi bien sous l'angle de la quantité - la crise s'étend à des pays en développement toujours plus nombreux - que sous celui de la qualité - on songe ici aux répercussions toujours plus fortes des mesures d'assainissement économique sur la situation sociale. La dette extérieure de tous les pays en développement atteignait à la fin de 1988, selon les estimations de la Banque mondiale, un total d'environ 1300 milliards de dollars. Cela représente une augmentation de 56 pour cent par rapport à 1982, au début de la crise de l'endettement. 40 pour cent de cette dette extérieure concernent les quinze pays les plus endettés à revenu moyen et 10 pour cent les pays les plus pauvres et les plus endettés d'Afrique. D'autre parti la dette extérieure des pays de l'Est (dont l'URSS) envers l'Occident s'élève à 130 mil- liards de dollars environ. Ce sont ces trois groupes de pays qui posent à la communauté internationale le problème de leur surendettement. La contribution des créanciers à la solution du problème sera différenciée en fonction de leur engagement politique et économique - et aussi de leur responsa- bilité face à l'avenir -, ainsi que de leurs intérêts présents et futurs. Les pays à revenu moyen constituent le plus important groupe de débiteurs des banques commerciales. Une voie vers la réduction des dettes est désormais ouverte grâce au plan lancé en mars 1989 par le Secrétaire américain au Trésor Brady, plan plus spécifiquement adapté aux besoins de ce groupe de pays. Il n'est 1501

actuellement pas question d'inclure des crédits publics garantis dans cet ensemble de mesures. La participation des créanciers d'Etat à l'élaboration d'un service de la dette, supportable pour l'économie de ces pays, sera assurée comme par le passé par la consolidation de dettes aux conditions d'usage. Pour ce qui est des pays les plus pauvres et les plus endettés d'Afrique, il se confirme que leur potentiel économique limité ne leur permettra que difficile- ment de sortir de la crise de l'endettement sans l'apport d'une aide extérieure, car le fardeau de la dette hypothèque lourdement leur croissance économique. La structure d'endettement de ces pays - presque 90 pour cent de la créance globale échoit à des créanciers bilatéraux ou multilatéraux - indique que, sur ce point, la responsabilité repose essentiellement sur les gouvernements des pays industriali- sés. La Suisse contribue financièrement aux actions d'aide entreprises au niveau international (Facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR), du FMI, pro- gramme spécial de la Banque mondiale). Dans le cadre du Club de Paris, les pays créanciers ont accordé des consolidations de dettes à des conditions conces- sionnelles. Le poids de la dette qui continue malgré tout à peser sur ces pays rend nécessaire la poursuite des actions de consolidation. L'endettement des pays de l'Europe de l'Est en devises convertibles relève de causes multiples. Bien que les crédits aient été essentiellement utilisés pour la modernisation de l'infrastructure industrielle, la rentabilité des investissements ne s'est pas révélée aussi profitable que souhaité en raison de certaines faiblesses inhérentes au système et parce qu'ils étaient trop orientés vers le marché intérieur. Jusqu'à présent, il a fallu procéder à des consolidations de dettes avec la Pologne, la Roumanie et la Yougoslavie, confrontées à des problèmes d'endettement particulièrement aigus. Pour l'heure, il est encore difficile d'émettre un pronostic fiable quant aux effets dynamiques sur le problème de la dette extérieure des toutes récentes réformes entreprises dans l'espace est-européen. De même, le financement des nouveaux investissements productifs qui s'imposent n'est de loin pas garanti en raison de la dette extérieure déjà élevée. Toutefois, la réduction de la charge de ces pays représente une aide au processus de démocratisation économique et politique. Il ressort de ce qui précède que, quelle que soit la situation initiale des régions ou pays concernés, la consolidation de dettes par les pays créanciers demeure un moyen important et efficace pour contribuer à résoudre les problèmes de l'endettement. Des demandes de consolidation supplémentaires se dessinent en relation avec de nouvelles initiatives internationales sur le désendettement, tel le Plan Brady, par lesquelles les banques lient leur soutien aux consolidations de dettes consenties par les créanciers d'Etat. Cela peut provoquer des demandes de consolidations de la part de pays dans lesquels la part des crédits à l'exportation est modeste en regard des prêts bancaires et qui soldaient ainsi jusqu'à présent leurs créances courantes. Les conditions d'intérêt et de remboursement de la consolidation de dettes resteront soumises à l'influence du marché, tout en tenant compte des prévisions de la balance des paiements des pays débiteurs. 1502

2 Partie spéciale 21 Teneur de l'arrêté fédéral L'arrêté fédéral nous habilite à conclure des accords sur des créances garanties par la Confédération ou couvertes par la GRE. Ces accords englobent ainsi des créances qui émanent d'une part de crédits au titre de la coopération au développement de la Confédération et, d'autre part, d'opérations couvertes par la GRE. En revanche, ces accords n'inclureront pas les créances qui ne répondent pas à ces deux critères. A l'avenir également, l'accent sera porté sur les créances couvertes par la GRE. Selon l'importance de la couverture GRE des créances, les crédits relatifs à l'application de l'accord sont imputables à la GRE. Les obligations et créances de la Confédération qui en découlent seront portées au compte de l'Etat. L'arrêté fédéral du 20 juin 1980 a largement donné satisfaction; en particulier, il permet à la Suisse comme à d'autres Etats créanciers de soutenir solidairement et rapidement les pays débiteurs; il peut être reconduit sans modifications fonda- mentales. Quoi qu'il en soit, dans l'article 1er, 1er alinéa, nous avons expressément énoncé la possibilité de conclure des consolidations comportant une réduction partielle des créances. Ainsi, nous tenons compte de la pratique récente décrite au chiffre 12 qui consiste pour les pays créanciers à accorder dans le cadre des consolidations, aux pays en développement les plus pauvres et les plus endettés des conditions devant conduire à une réduction de la valeur nominale des créances. Ce traitement préférentiel pourra être accordé sous l'une des formes suivantes aux effets économiques équivalents, soit: réduction de la dette, réduction du taux d'intérêt ou allongement des délais de remboursement. Ce sont ces actions multilatérales visant à limiter les pertes qui doivent assurer dans une large mesure le paiement des créances et les prestations du service de la dette, en considérant la capacité de remboursement limitée des pays débiteurs. Le complément apporté à l'article 1er, 1er alinéa, doit clairement nous permettre de poursuivre sur le plan international les mesures de réduction des taux d'intérêt, et de pouvoir parallèle- ment prendre en considération d'autres options équivalentes pour la réduction de la dette. La Suisse sera ainsi assurée de pouvoir réagir de manière souple et rapide aux développements nouveaux. La conclusion de tels accords suppose l'octroi à la Suisse des mêmes valeurs de créances qu'aux autres pays créanciers du Club de Paris et que la réduction convenue ne reste pas inférieure aux valeurs sur le marché de ces créances. Dans le cas contraire, la conclusion de tels accords entraînerait une indemnisation adéquate de la Confédération selon le présent arrêté fédéral ou une autre base juridique (art. 1er, 2e al.). Ce serait le cas, par exemple, si l'on décidait des actions de portée plus large conditionnée par des considérations de politique de déve- loppement ou de conclure, hors du Club de Paris, des accords de réduction en tant que mesure autonome. Cela vaut également pour d'éventuelles actions en faveur des pays de l'Est ou des pays nouvellement industrialisés. 1503

Comme par le passé, nous vous informerons des accords conclus dans nos rapports périodiques, conformément aux dispositions de l'article 10 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur les mesures économiques extérieures. 3 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel On ne peut prévoir avec certitude les besoins financiers qu'entraîneront les consolidations de dettes, mais ils devraient avoisiner 2,2 milliards de francs. Ce montant comprend encore les garanties GRE à honorer sur des contrats anté- rieurs à la première consolidation avec des pays qui ont récemment conclu une consolidation de dettes et qui, vraisemblablement, dépendront encore de tels accords dans un proche avenir. Sont concernées ici presque exclusivement les créances des années septante et début quatre-vingt. Les diverses initiatives de désendettement ont eu pour effet que le cercle des pays concernés s'est agrandi et s'agrandira encore. En effet, ceux-ci désirent également bénéficier des avantages liés aux consolidations ou conclure avec les créanciers publics des consolidations qui seraient des conditions préalables à des accords de consolidation ou de désendettement avec des créanciers privés. Les avoirs de la Confédération résultant d'accords de consolidation antérieurs, de crédits de transfert, de crédits mixtes et d'une aide financière (y compris la coopération technique) avec les pays posant problème et qui sont les candidats prioritaires à de nouvelles consolidations, s'élèvent à 95 millions de francs environ. L'arrêté fédéral ne nécessitera pas de personnel supplémentaire. 4 Programme de la législature Le projet est annoncé dans le programme de la législature 1987-1991 (FF 1988 I 353, appendice 2). 5 Rapports avec le droit européen Les Etats créanciers membres de la CE sont appelés au même titre que la Suisse à conclure des accords bilatéraux de consolidations de dettes. La compétence de négocier et de conclure de tels accords relève des gouvernements de chacun des Etats membres. L'arrêté fédéral est compatible avec la législation de la CE, tant par ses objectifs que par les solutions proposées. 6 Constitutionnalité L'article 8 de la constitution fédérale forme la base constitutionnelle du projet et donne à la Confédération la compétence de conclure des accords de droit 1504

international public. La compétence de l'Assemblée fédérale repose sur l'article 85, chiffre 5, de la constitution fédérale. L'autorisation de conclure des accords constitue, au sens de l'article 5, 2e alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (RS 171.11), une règle de droit conférant des compétences; dès lors, la compétence que nous vous proposons de déléguer au Conseil fédéral doit prendre, sur le plan juridique, la forme d'un arrêté soumis au référendum obligatoire. Cette compétence devant être limitée à dix ans, il convient de choisir la forme juridique d'un arrêté fédéral de portée générale (art. 6,1er al., de la loi sur les rapports entre les conseils). 33485 1505

ä Annex Accords bilatéraux relatifs aux consolidations de dettes selon l'arrêté fédéral du 20 juin 1980 (en vigueur depuis le 1er août 1980) Pays Equateur III Mali I Argentine II République Centrafricaine IV . . . Tansanie II Madagascar IV Sénégal VII . Bolivie II ... Pologne IV . . Total 1er semestre Accord . . 28 fév. 1989 14 mars 1989 28 mars 1989 4 avril 1989 11 avril 1989 15 avril 1989 11 mai 1989 9 juin 1989 26 juin 1989 Crédit effectif mio. fr. 13,5 2,6 186,4 12,8 4,4 1 4 45 115 2170 454 1 Parts GRE Expor- teur mio. fr. mio. fr. 11,5 2,0 16 1,0 1500 364 93 35 29 15 11 03 33 12 78 37 1750 420 362 5 91 6 Durée de ment (années) 10 14 10 14 14 14 14 10 10 Taux % p. a. 2,75/5,50 2,75 5,50 275 275 275 275 550 550 Montant Montant Solde solide mio. fr. mio. fr. mio. fr. — — 13,5 — — 2,6 _ _ 186,4 — — 12,8 — — 4,4 — — 1,4 A RS 974.0 3> RS 946.201 1514

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la conclusion d'accords relatifs à des consolidations de dettes du 21 février 1990 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1990 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 13 Cahier Numero Geschäftsnummer 90.014 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 03.04.1990 Date Data Seite 1497-1514 Page Pagina Ref. No 10 106 110 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.