82.017, Ch Vb

Erwägungen (3 Absätze)

E. 24 Commentaire 241 Article 36bls Les alinéas actuels de cet article, qui ont trait à l'exploitation et à l'entretien des routes nationales, ont la teneur suivante: 4 Les frais de construction des routes nationales sont répartis entre la Confédération et les cantons, compte tenu des charges imposées aux différents cantons par les routes nationales, ainsi que de leur intérêt et de leur capacité financière. 3 Dans des cas particuliers, la Confédération peut verser, en se fondant sur les éléments pris en considération au quatrième alinéa, des contributions aux frais d'exploitation et d'entretien des routes nationales. En vertu du nouveau libellé que nous vous proposons, la Confédération sera également tenue de participer, de manière générale, aux frais d'exploitation et 1373

d'entretien, selon les critères déjà applicables au subventionnement des frais de construction. L'aide ne sera plus limitée à des cas particuliers, comme le voulait jusqu'ici le 5e alinéa. Mais les choses n'étant pas égales, les taux des contributions devront être inférieurs aux taux prévus pour la participation de la Confédération à la construction des routes nationales. Par souci de simpli- fication administrative, il y aura lieu d'envisager l'octroi de contributions for- faitaires. Les autres modalités seront réglées par la législation. Dans notre message du 24 avril 1974 relatif à une modification de l'article 36DIS <je ]a constitution en ce qui concerne les contributions allouées aux cantons pour l'exploitation et l'entretien des routes nationales (FF 1974 I 1345), nous proposions que la Confédération participe de manière générale aux frais d'entretien des routes nationales. Mais, devant les difficultés financières de la Confédération et à la suite des premières interventions personnelles consacrées à la nouvelle répartition des tâches, vous aviez alors décidé de surseoir à l'examen du projet jusqu'à la présentation de l'article constitutionnel sur la CGST. Il y aurait toutefois lieu, à la faveur de la nouvelle affectation des droits de douane sur les carburants, de trouver enfin une solution à un problème qui ne date pas d'hier. 242 Article 36ter Vous trouverez le libellé actuel de l'article sous chiffre 111. D'ici aux années quatre-vingt-dix, quelque 1,7 milliard de francs seront affectés d'une part à la couverture des dépenses que la Confédération engage pour les routes et d'autre part, en vertu de la nouvelle réglementation, à l'exploitation et à l'entretien des routes nationales ainsi qu'aux nouvelles mesures que nous vous proposons (ch. 243 à 245). Si le régime actuel des droits sur les carburants était reconduit tel quel, c'est environ 2 milliards de francs qui seraient chaque année disponibles pour ces tâches. En plus de la totalité du produit de la surtaxe, soit à peu près 1,4 milliard de francs, quelque 300 millions provenant des droits de base suffiraient toutefois à assurer le financement. Du fait du net ralentissement de la construction des routes nationales, le seul produit de la surtaxe devrait suffire à assurer la couverture des dépenses routières des années quatre-vingt-dix. C'est la raison pour laquelle nous vous proposons en premier lieu Détendre l'affectation de la surtaxe à toutes les dépenses routières. Il convient également de procéder à un certain ajustement des droits de base. Compte tenu de l'état précaire des finances fédérales, il importe de réduire quelque peu le taux d'affectation en le ramenant de 60 à 50 pour cent, soit au taux qui était en vigueur avant la construction des routes nationales. Ainsi, sur les quelque 475 millions de francs qui servaient précédemment à amortir l'avance de la Confédération au titre des routes nationales et qui seront désormais disponi- bles, il sera possible d'attribuer 100 millions, sans affectation spéciale, aux ressources générales de la Confédération (cf. annexe 6). L'énumération des quotes-parts de recettes affectées aux routes nationales, aux routes principales ainsi qu'aux contributions générales aux frais des routes 1374

ouvertes aux véhicules à moteur et aux contributions supplémentaires aux charges routières des cantons nécessitant une péréquation financière demeure en substance inchangée. Seules les deux dernières dispositions, qui jusque-là étaient distinctes, ont été regroupées. Les autres modifications et compléments seront expliqués aux chiffres suivants. 243 Lettre c L'assainissement des passages à niveau de notre réseau routier est inscrit dans l'arrêté fédéral du 21 février 1964 concernant des contributions aux frais de suppression de passages à niveau ou l'adoption de mesures de sécurité (RS 725.12). Cette réglementation donne satisfaction et n'appelle aucune modifi- cation. Bien que depuis 1964 - date de l'entrée en vigueur de la législation en la matière - quelque 1300 passages à niveau aient pu être supprimés ou munis du dispositif de sécurité, il reste encore bien à faire dans ce domaine. Si nous vous proposons d'étendre désormais cette disposition de manière à subventionner à l'avenir encore d'autres travaux destinés à décongestionner le trafic routier et à séparer les courants de trafic, il ne pourra s'agir en l'occur- rence que d'investissements ayant directement trait à la construction des routes et au trafic routier. Les ressources spécialement destinées à la construction des routes en vertu de la constitution ne sauraient en effet être détournées de leur affectation. Les travaux de construction pourraient porter sur la mise de rails en site propre, sur des installations de transbordement et sur l'aménagement du profil d'espace libre pour le trafic combiné rail/route. Il va sans dire que la Confédération ne saurait, ce faisant, participer aux moindres mesures d'assai- nissement de cet ordre. On a uniquement songé aux travaux publics d'intérêt national ou tout au moins supraregional, au sens également de l'article 23 de la constitution. L'aide fédérale serait accordée au vu de projets bien définis que la Confédération aurait approuvés sur le plan technique et qu'elle aurait inscrits dans ses programmes pluriannuels selon ses possibilités financières et en fonction de l'ordre des priorités. 244 Lettre d Nous avons abondamment exposé le problème des mesures de lutte contre le bruit le long des routes dans notre message du 31 octobre 1979 relatif à une loi sur la protection de l'environnement (FF 1979 III 741) et proposé dans le projet de loi que l'on alloue des subventions fédérales de 10 à 35 pour cent au titre de l'assainissement des routes ne faisant pas partie du réseau des routes nationales et principales. Pour ce qui a trait aux mesures de protection contre le bruit le long des routes, la situation se présente aujourd'hui comme il suit: lors de la construction de routes nationales tout comme lors de l'aménagement de routes principales, les dispositifs de lutte contre le bruit le long des routes-et, au besoin, les dispositifs d'isolation acoustique des immeubles font toujours partie intégrante du projet lorsque cela est nécessaire pour assurer le respect des valeurs limites d'immis- sions de bruit. En revanche, pour les autres routes, la Confédération n'a pas les 1375

moyens d'intervenir de la sorte. Seule la loi sur la protection de l'environne- ment peut instituer des moyens d'action de cet ordre sur le plan national. L'article 36tcr, lettre d, offrirait à cet effet - également en ce qui concerne la protection contre les autres immissions - une base constitutionnelle claire et nette. 245 Lettre f La réglementation actuelle qui, à l'article 36ter, 1er alinéa, lettre e, de la cons- titution, fixe en chiffres absolus les divers subsides annuels se montant au total à 1 590 000 francs, n'est pas satisfaisante. Ces subsides, du fait de la déprécia- tion monétaire, ont d'ailleurs beaucoup perdu de leur importance. En réglementant ces subventions dans le cadre de l'adaptation - de toute façon nécessaire - de l'arrêté fédéral du 23 décembre ] 959 concernant l'emploi de la part du produit des droits d'entrée sur les carburants destinée aux construc- tions routières, il sera possible de mieux tenir compte de la situation particu- lière des cantons d'Uri, des Grisons, du Tessin et du Valais, qui sont amenés à fournir pour le trafic routier international de transit des sacrifices dispropor- tionnés et de plus dans des conditions topographiques et climatiques difficiles, en ajustant l'aide fédérale aux besoins du moment. Mais le principe de l'aide continuera à figurer dans la constitution. Il y aura lieu au surplus, à la faveur de la révision de l'arrêté, d'accroître sensiblement le montant total consacré à cet effet en le portant à 10 millions de francs, soit 2 pour cent environ de la part affectée du produit des droits de base sur les carburants. La construction des routes nationales a dispensé les cantons d'engager cer- taines dépenses pour les routes principales et les routes cantonales. Cet avantage n'a évidemment pas profité aux cantons dépourvus de routes natio- nales. Comme ceux-ci connaissent en outre un certain besoin de rattrapage, nous proposons de leur allouer des subventions ad hoc. 246 Dispositions transitoires de la constitution, article 18 La surtaxe actuelle de 30 centimes par litre sera désormais inscrite dans les dispositions transitoires de la constitution. Ce taux ne pourra être modifié que par un texte législatif soumis au référendum facultatif. En vertu de la réglementation que nous vous proposons et qui tient largement compte des résultats de la procédure de consultation, la Confédération, grâce aux ressources qui servaient précédemment à amortir l'avance au titre des routes nationales et qui seront désormais disponibles, sera amenée à accroître, à moyen et à long terme, de quelque 200 millions de francs par an les dépenses qu'elle consacre d'ores et déjà aux routes et à affecter également 200 millions par an à l'entretien et à l'exploitation des routes nationales ainsi qu'à d'autres mesures (cf. annexe 6). Dans la situation actuelle, le compte financier de la Confédération ne pourrait supporter un tel surcroît de charges qu'à la condition que ces nouvelles 1376

prestations soient équitablernent compensées par les cantons. Le 2e alinéa fournit à cet effet la base juridique nécessaire. Selon le projet, les subventions pourront être différées aussi longtemps que la compensation ne pourra être assurée. C'est dans ce sens que cette disposition restreint quelque peu la portée des articles 36Ms, 4e alinéa, et 36ter, lettre a à e. En revanche, les subventions destinées spécialement à certains cantons en vertu de l'article 36ter, lettre f, ne sont pas soumises à compensation. Il serait somme toute judicieux et, sous l'angle des finances fédérales, légitime de libérer les ressources supplémentaires de leur affectation obligatoire tant qu'une compensation n'est pas possible. Si nous y avons renoncé pour les raisons indiquées sous chiffre 133, nous avons tout de même exclu la faculté de rémunérer les provisions. Cela ne s'est d'ailleurs jamais fait jusqu'ici, confor- mément au principe qui veut que les recettes fiscales ne portent pas intérêt. 247 Unité de la matière En vertu de l'article 121, 3e alinéa, de la constitution, lorsque plusieurs dispositions différentes visant à modifier ou à compléter-la constitution sont présentées par voie d'initiative populaire, chacune d'elles doit faire l'objet d'une demande d'initiative distincte. L'unité de la matière est respectée lors- qu'il existe un rapport intrinsèque entre .les diverses parties d'une initiative (loi du 17 décembre 1976 sur les droits politiques, art. 75; RS 161.T). En droit public, aussi bien dans la doctrine que dans la jurisprudence, le principe de l'unité de la matière vaut également pour les révisions partielles de la constitution qui émanent du Parlement ou du Conseil fédéral. Le citoyen peut ainsi exprimer sa volonté sans ambiguïté aucune. Le nouveau régime de répartition des droits d'entrée sur les carburants serait imparfait si les dépenses, au financement desquelles ces ressources routières seront affectées, n'étaient pas par la même occasion exactement définies, ce qui implique également une meilleure réglementation de l'entretien des routes natio- nales. Il existe ainsi entre les diverses propositions des rapports intrinsèques inéluctables, si bien que le principe de l'unité de la matière est sauvegardé. 248 Législation complémentaire La nouvelle base constitutionnelle implique une modification de l'arrêté fédéral du 23 décembre 1959 concernant l'emploi de la part du produit des droits d'entrée sur les carburants destinée aux constructions routières. Il y a lieu en particulier d'ajuster, en fonction de la nouvelle répartition fondée sur une fraction des droits de base et sur le produit de la surtaxe, les quotes-parts des contributions aux frais de construction et des contributions générales qui sont alimentées aujourd'hui par le seul produit des droits de base. Il conviendra également d'y insérer les innovations mentionnées sous chiffres 243 à 245. Il suffit que cette modification entre en vigueur en 1984, du fait qu'en 1983 le produit des droits de base de l'année précédente devra encore être réparti selon l'ancienne réglementation. Nous vous présenterons à cet effet un message au 92 Feuille federale. 134° année. Vol.! 1377

début de l'an prochain. Nous vous soumettrons aussi les bases légales à l'appui d'une extension de l'aide fédérale à l'exploitation et à l'entretien des routes nationales. Il y aura également lieu de résoudre par la même occasion le problème de la compensation que les cantons vont être appelés à fournir à la Confédération dans d'autres domaines (cf. ch. 134 et 246), mais il sera possible de procéder à cet égard par étapes. 3 Autres implications 31 Conformité avec la Conception globale suisse des transports (CGST) La CGST propose au niveau constitutionnel de financer les dépenses routières à raison de 60 pour cent des droits d'entrée sur les carburants, au moyen du produit de la surtaxe et, le cas échéant, à l'aide encore d'autres redevances destinées à couvrir le solde des frais. Les dépenses routières actuelles des cantons seraient prises en charge dans une plus large mesure que jusqu'ici par la Confédération qui, de son côté, se déchargerait sur les cantons de certaines dépenses ressortissant aux transports régionaux publics. Le nouveau taux de 50 pour cent fixé pour l'affectation des droits de base sur les carburants ne met pas en péril les objectifs de la CGST. D'ailleurs, le projet est conforme à la solution que la CGST propose à cet égard. Le message que nous préparons sur les principes d'une politique coordonnée des transports, c'est-à-dire en vue d'une révision des dispositions constitutionnelles au sens de la CGST, apportera sur ce point un complément indispensable. 32 Accord de libre-échange avec la Communauté européenne En vertu de cet accord, la Suisse est tenue d'abolir ses droits de douane fiscaux. Il lui est toutefois loisible de remplacer ces droits par des prélèvements internes (impôts). Cette substitution aurait notamment l'avantage que le pétrole qui pourrait, le cas échéant, être extrait de notre sol ainsi que ses dérivés seraient également susceptibles d'être taxés dans le cadre du même système d'imposi- tion, ce qui éviterait d'opérer des discriminations - contraires à l'accord - entre produits importés et produits du pays. La faculté de prélever des impôts spéciaux de consommation sur le pétrole ou le gaz naturel est cependant déjà prévue à l'article 41ter, 4e alinéa, lettre a, de la constitution et serait d'ailleurs pleinement utilisée au cas où l'on serait amené à exploiter des gisements dans le pays. 33 Compte routier Les droits d'entrée sur les carburants seront comptabilisés au compte routier (compte capital et compte dépenses/recettes) de la même manière que jusqu'ici et donc abstraction faite du taux d'affectation. Il n'y aura aucun changement par rapport au régime actuel, sous réserve, cela va sans dire, des ajustements que pourrait entraîner un réexamen général du compte routier. 1378

4 Répercussions financières et effets sur l'état du personnel 41 Pour la Confédération Les modifications proposées permettront d'éviter dès 1983 des moins-values d'au moins 400 millions de francs par an qui grèveraient le compte financier de la Confédération et iraient encore en s'accroissant les années suivantes. Par la même occasion, le produit total de la surtaxe sur les carburants, d'un montant de quelque 1,4 milliard de francs par an, sera définitivement assuré. Après l'abaissement du taux d'affectation des droits de base sur les carburants, quelque 100 millions, sur un total d'environ 475 millions, resteront définitive- ment acquis à la caisse fédérale (annexe 6). La participation générale de la Confédération à. l'exploitation et à l'entretien des routes nationales entraînera tout d'abord une charge supplémentaire d'à peu près 150 millions de francs par an. Ainsi que nous l'avons déjà relevé dans notre message à l'appui de la loi sur la protection de l'environnement, les mesures de protection contre le bruit nécessi- teront quelque 25 millions par an. Il faudra en outre prévoir une dizaine de millions par an pour les subventions au titre des routes alpestres et en faveur des cantons dépourvus de routes nationales. Les ressources supplémentaires indispensables pour les travaux de construction destinés à décongestionner le trafic routier et à séparer les courants de trafic ainsi que pour les passages à niveau sont estimées à à peu près 10 millions. Ainsi, les nouvelles mesures reviendront à environ 200 millions de francs par an. L'augmentation des dépenses que la Confédération consacre actuellement aux routes absorbera les quelque 200 millions restants. Au total, en évitant quelque 500 millions de francs de moins-values annuelles et en s'assurant en permanence du produit de la surtaxe sur les carburants, la Confédération sera appelée à faire face à des dépenses supplémentaires de l'ordre de 400 millions de francs par an. La Confédération ne pourra toutefois fournir ces prestations supplémentaires que pour autant que les cantons la déchargent équitablement dans d'autres domaines. Aussi longtemps que cette compensation ne sera pas assurée, la Confédération pourra différer ces prestations. Eu égard aux besoins de personnel, la participation générale de la Confédé- ration à l'entretien des routes nationales nécessitera la création de six ou sept postes. Il ne faut cependant pas oublier qu'à long terme les dépenses de cons- truction vont diminuer, si bien qu'il devrait être possible d'opérer une certaine compensation au sein du personnel. Ce problème sera toutefois examiné dans le cadre de la législation sur l'entretien des routes nationales. 42 Pour les cantons et les communes Les cantons seront amenés à compenser équitablement les prestations supplé- mentaires de la Confédération. Sur le plan purement financier, la nouvelle réglementation n'aura donc aucune répercussion pour eux, tout au moins dans 1379

l'immédiat et à moyen terme. A long terme toutefois, les cantons pourront espérer toucher des prestations supplémentaires, du fait que le ralentissement de la construction des routes nationales au cours de la seconde moitié des années quatre-vingt-dix permettra d'allouer des subventions plus élevées au titre des routes principales et des autres dépenses routières. Sur le plan du personnel, le nouveau projet n'entraînera aucune charge sup- plémentaire pour les cantons et les communes. C'est ainsi que ceux-ci déter- minent, aujourd'hui déjà, les frais d'exploitation et d'entretien des routes nationales. 5 Conformité avec les Grandes lignes de la politique gouvernementale Nous avons évoqué le présent projet dans notre rapport intermédiaire du 5 octobre 1981 sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale durant la législature 1979-1983 (FF 1981 III 635; Deuxième partie, ch. 351). 1380

Annexes 1 Emploi du produit net des droits d'entrée et de la taxe supplémentaire sur les carburants 2 Compte des routes nationales 1981 3 Compte des routes nationales 4 Charge fiscale sur les carburants dans les pays européens (mi-mars 1981) 5 Prix des carburants à la colonne d'essence pratiqués par les compagnies intégrées dans les zones frontalières suisses et étrangères (colonnes d'essence desservies) 6 Ressources disponibles pour les routes 7 Interventions parlementaires 1381

Annexe I Emploi du produit net des droits d'entrée et de la taxe supplémentaire sur les carburants 1981 (En millions de francs) Rsiriertraii ans demTreibstaffzoll Produit net des droits d'entrée sur les carburants pour moteurs l-'RatioMm - BE?ugsprDVÌ3Ìan) [-ptcilml brut - frsis dïpErcEptian ] 975,5 j (95J,8) i 1 j,,, Strassentau „., AII3E 3/5,,,.,.. 2/5 Ress Constructions routicres çrjnf B Y / C F Art. SS ter 587,9 (572,5) 392,0 ab;l,glich/.idEduirEi; fllp£nstras=Sn «au- Routes aloBstras Ra:!lErchE5 raut& BV/CF Art.3GlL-r BB »ufn/AF du £3.12-5 n Ksnîons / GIIÏ unions und RcgUom/ct rügl.d Un,CIÎ,TI,VS 8.2-61 1,6 1 [i.ß] 2,6 (3,*) 1 VErfugharePilittelfiirtjEnStrassenbaii McjEns dispcniblES à répartir pour les construEtionsroütierES HDÜ"/,) 583,7 (587.S)

- r~ i f irian^ausglcich und AllgEmL-inc StrassenbEilrlige HauritîtrissEn Hiïeiiiiitjc PÉrÈn.u3tinn ItnanEiÉrE Et cditrihulinni rdulii'res nén. Hnules pnncinalES Pasîagts EB / LF B E / L F S.S.77 66 / 5.5.77 QRQ/flCF 22.2.73 ' Q R U / A 351, la1/. 204,3 | (iss.E) 110,9 | (107,3) 23,3 (InKlaiiinnmZjhtaJtsïsiijIirEs] (entre partnEliÊsEs : chiîffcs de l'jniiêeDrïce'u£ile) Zollzuschlag auf Treibstoffen für dis NatinnaistrassEn TaiE supplÉmEntairE sur tes carburants pour moiEurs pour les rou [ES natiEnalES BY/Cf lit. 30 HT BB/4FI7.3J!>BRB/lCr 29.8.7J [gïnenKOftig/octtJElItmEnt = 30fi(i./E[ï) V296,B | (f2E3,31 ~t meine 6urnlesmittEl j urcesgén. delà dêration B Ï / C F ArUSIer | (JBI.S) S S I .1 ^llnE Nat.Str.-TrEibsldttidlIsrttcil nl.^u Part ries droits d'entrée sur lEïcarburanlspuurruulesnat.' f 5.S.77 BD/Lr 5,5,77 F 22.2.7» BFIB/1CF U.Î.78 4 •/. < î % 122,7) 245,2 (238,5) Nationalstrasscn/RnutEsnatiEnalcs TOTAL 245,2 (231,5) V29G,8 lr2B3,3) 1'542,0 | (fsnt.ai 1382

Annexe 2 Compte des routes nationales 1981 (en francs) 1>1 <- 195 S 1953 1960 1961 1962 1963 1964 1965 19« 1967 J%8 1969 l'J 70 I'J71 1972 1973 1974 1975 197 (j 1977 1978 1973 19«0 [98 1 Total Recolles Droits sur les c^rbnnints Quote-part 4 6 9 4 4 1 9 62261 972 73 «96 202 S9 886 400 76 170 S59 <JS 1.10371 110000443 1 1 1 069 S72 132 I93.1i|6 135 910 274 14 H 739600 160695.112 1764C)] 774 197 192561 200 27.1 99-1 213 035319 194 182 158 195 MO 014 264 229 36S 219353582 225 'J33 201 225 93S 120 238 501 394 ?4<j 174 Qi-ï 3789614 590 Surtaxe1) _„_ SI 836 '194 1 1 1 935 908 152442410 22S49S6S5 283 149 020 .134703 199 .197626 170 440502 167 470 585 45.1 542 754 995 75 1 820 3<IO 7S8 3.15 263 849 '100 27 1 1 106274.155 1 108227» 161 901 572 195614603 194994274 26.1 291 272 296 «13 1 57 13730731 002 Contribulion coni p l é i n c n 1 il ire ~ 30026.16-1' 1 229 117') _ „ _

E. 26 700 000 40 000 000 65 000 000 77 500 000 80 000 000 80 000 000 82 916 667 150000000 150000000 J 50 00 0000 150000000 150000000__ _ _ -- „_ - Total 4694419 62261972 76898838 91 I L 5 5 I 7 128007353 210066279 262 442 853 366268557 445342366 535613473 623865770 681 197479 727 047 227 822 864 223 102094334 151420582 193582429 451914379 522 456 752 381 257 154 421547804 420 932 394 501794666 542007192 535 234 640 1 557 500 000 1 592500000 1 615 000 000 Dépenses Projets Achat de terrains Construction et entrelien _ _ _. 236 000 000 430 055 244 626771 906 619999938 639 989 023 647 740 028 649 962 73 i 699 884 675 760500877 849091 103 953726413 i 082 705 54 i 965 437 448 • 941878980 1054225031 1 149 194 581 1019915107 989 433 472 1 068066338 1 050051979 1 152600000 I 090 600 000 1 076 000 000 1 111 000000 1 Bl 400 000 Administra- tion _ 960718 1 179608 1 903 823 1 561 224 1 147 782 1 343 564 1501631 1 469 659 1 740081 2012311 ! 897 343 2358830 2587860 2 657 91 1 3 067 977 3222014 3 1 88 022 3 475 630 3 384 300 3 863 200 3 847 500 3 980 200 4 230 ODO 4 466 000 4630000 4 867 000 Intérêts _ „_ „ 4 848 295 16284469 28933541 41330 141 67922012 68 894 992 76 283 548 82 445 250 94557918 I039387Ì3 120624.793 125 296 372 143 133 195 137594326 118 198564 105604785 97641 289 87902856 66551 380 46 530 830 30583250 3600000') „ - Total _ _ 960718 237 179608 436 307 362 644617599 650081 26! 682662728 717 163671 720 327 382 777 908 304 844958438 945 546 364 1 060 023 956 1 205918 194 1 093 392 23 1 1 088080 152 1 195041 371 1270581 167 1 Ì28995512 1090459061 ! 159832394 1 120450859 ! 203 II 1030 1 125413250 1 084 066 000 1 115680000 1 136267000 Excédent de (+) recettes (—) dépenses par année •f 4694419 + 62261 972 + 75938 120 -H606409Ì -308800009 -434551 320 -387638408 -316394171 -271 821-305 -184713909 -154042534 -163760959 -218499 137 -237 159733 -103 823 860 + 58028351 + i 05 502 277 + 256873008 + 251 875585 + 252261 632 + 331 088743 + 261 100000 + 381-343807 + 338896162 +409821 390 +473434000 +476 820 000 +478 733 000 (+) Provision (—) Dépenses capitalisées eumulé J. 4694419 + 66956391 + 142894511 3169580 - 311969589 - 746520909 -I 134159317

- I 450 553 488

- 1 722 374 793

- I 907 088 702 -206! 131 236 -2224892195 -2443391 332 -2680551 065 -2784374925 -2726346574 -2620844297 -2363971 289 -2112095704

- 1 859 834 072

- 1 528 745 329

- 1 267 645 329 - 886301522

- 547405360 - 137583970 + 335 850 000=1 + 8126700001! •f 129 1403 0301! ') Intérêt présumé pour une demi-année environ à 5,25% = 3,6 millions de francs - -> Excédent éventuel ou provision

Annexe 4 Charge fiscale grevant les carburants dans les pays européens (mi-mars 1981) Pays Essence normale Essence super Diesel ^ % % % RFA 44,7 43,8 45,2 Autriche 51,1 49,1 44,5 Belgique 52,8 51,7 38,3 Danemark 55,1 54,7 29,5 Espagne 31,2 28,0 18,0 France

- Marseille 54,2 54,1 43,3

- Paris 53,9 54,1 43,3 Italie 50,9 61,9 17,6 Luxembourg 33,5 32,5 15,3 Pays-Bas 49,8 48,8 32,6 Portugal 68,3 62,4 21,7 Grande-Bretagne 54,7 54,6 51,9 Suède 49,1 . 48,2 26,0 Suisse 44,8 45,2 47,6 Source : Bulletin mensuel du Comité professionnel du pétrole, Paris 1385

Annexe 5 Prix des carburants à la colonne d'essence pratiqués par les compagnies intégrées dans les zones frontalières suisses et étrangères (colonnes d'essence desservies) (Etat le 12 mars 1982) Prix du litre à Ta colonne Dans les zones fronta- lières suisses Région Prix 1 Essence super Baie . . . . 117 c Kreuzungen.... 117 c. Tessin lile Genève 1 14 C Liechtenstein... 119 c. Essence normale Baie 114c Kreuzungen.... 113c. Tessin 107 c Genève 1 1 0 c Liechtenstein .. 116c. Diesel Baie 123 c Kreuzungen. . . . 121 c, Tessin 123 c Genève 123 c Liechtenstein . . 123 c. Dans les zones fronta- lières étrangères Région Prix 2 RFA (Weil).. 135,9 Pfg. RFA (Constance)« 132,9 Pfg. Italie 960 Lire France ., . 4,28 FF Autriche 11,00 Sch. RFA (Weil).. 129,9 Pfr. RFA (Constance)". 127,9 Pfg. Italie 910 Lire France 4 06 FF Autriche 10,60 Sch. RFA (Weil).. 133,9 Pfg. RFA (Constance)1' 129,9 Pfg. Italie3* 436 Lire Autriche 10,30 Sch. Situation dans les zones frontalières suisses Ecart par rap- port aux prix 1 pratiques en Suisse c./l 3 + 11,35 + 13,65 — 18,60 — 13,35 — 3,10 -1- 13,00 + 13,55 — 15,85 — 10,80 — 1,65 + 18,90 + 20,00 + 64,15 + 27,50 -h 8,65 Situation dans les zones frontalières étrangères Prix du carburant étranger C./1 4 108,40 106,00 148,80 135,90 125,40 103,60 102,00 141,05 128,90 120,85 106,80 103,60 67,60 101,90 117,40 Ecart par rapport aux prix prati- qués en Suisse 0./1 5 — 8,60 — 11,00 + 37,80 + 21,90 + 6,40 — 10,40 — 11,00 + 34,05 + 18,90 + 4,85 — 16,20 — 17,40 — 55,40 — 21,10 — 5,60 Remarques: Colonne 1 prix conseillé et généralement appliqué Colonne 3 — = le carburant acheté en Suisse est meilleur marché + = le carburant acheté en Suisse est plus cher Colonne 5 — = le carburant acheté à l'étranger est meilleur marché + = le carburant acheté à l'étranger est plus cher

1) Dans la région de Constance seules les colonnes libre-service (colonnes desservies + 4 Pfg)

2) L'exportation d'Italie est actuellement contingentée : Diesel pour voitures de tourisme = 30 litres Diesel pour poids lourds =150 litres Cours des billets du 12 mars 1982, 14 heures: At*at -Vente

- RFA

- Italie France,, Autriche . . . Cours d'achat = cours auquel l'étranger peut acheter des francs suiss Cours de vente = cours auquel le résident suisse peut acheter la monna 77.75 79.75 -.1350 -.1550 29.75 31.75 11.10 11.40 es (en Suisse) e étrangère (en Suisse) 1386

Annexe 6 Ressources disponibles pour les routes Incidences financières de la nouvelle réglementation des droits sur les carburants (Etat 1984p (Montants en millions de francs) Droit actuel (amortissement de l'avance Projet du Conseil fédéral (- pas de réduction de la surtaxe

- affectation à 50 %

- dépenses routières supplémentaires) Recettes Droits de base 60 % 610 Droits supplémentaires (surtaxe)

E. 30 1850 1 Dépenses 1 supplémentaires I ou provision _l _ _ _ „ — _ 380 1387 [+1501 |Tlo[ 40 |+ 401 370 |TÎ6Ô|

Annexe 7 Interventions parlementaires Postulat de la Commission Nebiker ad 80.003 Le Conseil fédéral est chargé de présenter des propositions tendant à modifier les dispositions constitutionnelles qui régissent actuellement la perception et l'utilisation des droits d'entrée et de la taxe supplémentaire sur les carburants, ainsi que les arrêtés fédéraux qui en découlent. En l'occurrence, il faudra prévoir d'affecter au maximum la moitié du produit des droits d'entrée, ainsi qu'une taxe douanière supplémentaire de 30 centimes sur les carburants pour véhicules à moteur à là construction, l'exploitation et l'entretien des routes nationales, au secteur routier dans son ensemble et à des mesures visant à décharger le réseau routier. Postulat ad 79.062, Contrat d'entreprise des CFF Le Conseil fédéral est prié de présenter au Parlement des propositions de modification législative, permettant de couvrir le déficit éventuel du ferroutage par le produit de la taxe supplémentaire sur les carburants. En outre, une part du produit de la taxe supplémentaire sur les carburants pourrait être affectée à la création de places de parc destinées aux usagers du chemin de fer. 27407 1388

Arrêté fédéral Projet à l'appui d'une nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 24 mars 19821), arrête : I La constitution est modifiée comme il suit: Art. 36™, 4e et 5e al. 4 Les frais de construction, d'exploitation et d'entretien des routes nationales sont répartis entre la Confédération et les cantons, compte tenu des charges imposées aux différents cantons par les routes nationales, ainsi que de leur intérêt et de leur capacité financière. 5 Abrogé Art. 36^ La Confédération prélève des droits supplémentaires sur les carburants (sur- taxe) et les affecte, avec la moitié du produit net des droits de base, aux fins suivantes :

a. Participation aux frais des routes nationales :

b. Participation aux frais de construction des autres routes principales fai- sant partie d'un réseau à désigner par le Conseil fédéral et répondant à des exigences techniques précises;

c. Contributions au titre de la suppression ou de la sécurité des passages à niveau ainsi que pour d'autres travaux de construction destinés à décon- gestionner le trafic routier et à séparer les courants de trafic d'importance supraregionale;

d. Contributions au titre des mesures de protection de l'environnement le long des routes ouvertes au trafic motorisé;

e. Participation générale aux frais des routes ouvertes aux véhicules à moteur et aux dépenses de péréquation financière du secteur routier;

f. Subventions aux cantons dotés de routes alpestres servant au trafic inter- national et aux cantons dépourvus de routes nationales. « FF 1982 II 1361 1389

Droits de douane sur les carburants Dispositions transitoires Art. 18 1 Sous réserve d'une modification par le législateur, les droits supplémentaires sur les carburants (surtaxe) sont fixés à 30 centimes par litre. 2 La Confédération n'augmente sa participation aux frais des cantons en vertu des articles 36Ws, 4e alinéa, et 36ter, lettres a à e, que pour autant que les cantons la déchargent équitablement dans d'autres domaines. II Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons. 27407 1390

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message à l'appui d'une nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants du 24 mars 1982 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1982 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 18 Cahier Numero Geschäftsnummer 82.017 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 11.05.1982 Date Data Seite 1361-1390 Page Pagina Ref. No 10 103 373 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

#ST# 82.017 Message à l'appui d'une nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants du 24 mars 1982 Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous avons l'honneur, par le présent message, de soumettre à votre approba- tion un projet de modification des articles 36bis et 36ter de la constitution régissant l'exploitation et l'entretien des routes nationales ainsi quel'affecta-- tion des droits de douane sur les carburants. Nous vous proposons par ailleurs de classer les interventions ci-après : 1968 P 9854 Révision de la loi sur les routes nationales (N 18. 12. 63, Baumann) 1968 P 9979 Financement des frais d'exploitation et d'entretien des routes nationales (N 18. 12. 68, Eisenring) 1968 P 10012 Exploitation et entretien des routes nationales (N 18. 12. 68, Albrecht) 1973 M 11 301 Routes nationales. Entretien (N 5. 12. 72, Riesen; E 15. 3. 73) 1975 P 11849 Entretien des routes nationales. Financement (N 3. 10. 75, Jaeger-Bàie) 1981 P 79.062 Affectation du produit de la taxe supplémentaire sur les carburants (N 5. 10. 80, commission du Conseil national) 1981 P 80.003 Nouvelle répartition des droits d'entrée et de la surtaxe sur les carburants (N S. 10. 80, commission du Conseil national) Nous vous proposons également de classer le message du 24 avril 1974 relatif à une modification de l'article 36bis de la constitution fédérale en ce qui concerne les contributions allouées aux cantons peur l'exploitation et l'entretien des routes nationales. Nous vous prions d'agréer, Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute considération. 24 mars 1982 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Honegger Le chancelier de la Confédération, .Buser 1982-204 91 Feuille fédérale. 134e année. Vol. I 13(51

Vue d'ensemble Les droits supplémentaires sur les carburants (surtaxe) de 30 centimes par litre continueront à être perçus après le remboursement définitif en 1983 de l'avance de la Confédération au titre de la construction des routes nationales. Leur produit sera affecté à l'ensemble des tâches routières et non plus uniquement aux routes nationales. Quant à l'affectation des droits de base sur les carburants, elle sera ramenée de 60 à 50 pour cent. Par ailleurs, nous proposons qu'à l'avenir la Confédération participe dans tous les cas aux frais d'entretien et d'exploitation des routes nationales. Le nouveau projet prévoit pour la première fois l'octroi de contributions destinées à déconges- tionner le trafic routier et à séparer les courants de trafic d'importance supra- régionale ainsi qu'en faveur des cantons dépourvus de routes nationales, et il crée également une base constitutionnelle claire et nette pour la participation au financement des mesures de protection de l'environnement le long des routes. La nouvelle réglementation entraînera pour la Confédération un surplus de dépenses de quelque 400 millions de francs par an. Les cantons seront appelés à compenser équitablement ces nouvelles prestations de la Confédération. 1362

Message I Partie générale II Situation initiale III Financement des dépenses routières de la Confédération Les dépenses routières de la Confédération sont aujourd'hui entièrement financées par le produit des droits de base et des droits supplémentaires sur les carburants. L'article 36ter de la constitution dispose ce qui suit: Art. 36*" i) 1 La Confédération affecte, conformément à la législation, trois cinquièmes du produit net des droits d'entrée sur les carburants pour moteurs, aux fins suivantes :

a. Contributions aux frais des routes nationales;

b. Contributions aux frais de construction des autres routes principales faisant partie d'un réseau à désigner par le Conseil fédéral et répon- dant à des exigences techniques précises;

c. Contributions générales aux frais des routes ouvertes aux véhicules à moteur;

d. Contributions supplémentaires aux charges routières des cantons né- cessitant une péréquation financière;

e. Subsides annuels aux cantons d'Uri, des Grisons, du Tessin et du Valais, à raison de leurs routes alpestres qui servent au trafic interna- tional. Les chiffres sont fixés comme suit: Fr. Uri 240 000 Grisons 6CO OCO Tessin 600 000 Valais 150 000 2 S'il appert des plans de financement que les ressources disponibles ne suf- fisent pas à couvrir la part de la Confédération aux frais des routes nationales, l'Assemblée fédérale décidera par un arrêté de portée générale dans quelle mesure les déficits doivent être couverts par le prélèvement d'une taxe supplémentaire sur les carburants pour moteurs ou par les ressources générales de la Confédération. Le système de financement est décrit dans l'annexe 1. Les droits de base, qui s'élèvent à 26 fr. 50 les 100 kg brut, ont rapporté 979,9 millions de francs en 1981. En vertu de l'article 36ter, 1er alinéa, de la constitution, 60 pour cent de ces ressources sont affectées aux routes, ce qui représentait 587,9 millions de francs. Conformément àTarrêté fédéral du 23 dé- cembre 1959 concernant l'emploi de la part du produit des droits d'entrée sur les carburants destinée aux constructions routières (RS 725.116.2) ainsi qu'à l'ordonnance y afférente du 22 février 1978 (RS 725.116.2 j), ce montant a été réparti comme il suit: 1> Accepté en votatiort populaire le 6 juillet 1958 (arrêté d'homologation du 3 oct 1958; RO T958 800, 1962 1S58; FF 1957 II 826, 1958 I 693 855, II 640). 1363

Dépenses 1981 En millions de francs 60 % des droits de base pour la construction des routes 587,9 dont En mio. fr.

- Routes alpestres internationales (subsides aux cantons d'Uri, des Grisons, du Tessin et du Va- lais) 1,6

- Planification et recherche routières 2,6 4,2 100 % 583,7 dont 42 % routes nationales 245,2 19 % routes principales 110,9 35 % contributions routières générales et péréquation financière 204,3 4 % passages à niveau 23,3 100 % 583,7 Depuis 1962, il est en outre perçu sur les carburants des droits supplémentaires (surtaxe) qui ont rapporté 1296,8 millions de francs en 1981. 112 Financement des routes nationales Le financement des routes nationales se présentait comme il suit à la fin de 1981: En milliards de francs Dépenses totales (quote-part de la Confédération) 19,3 financées par:

- la part des droits de base sur les carburants 3,8

- la surtaxe sur les carburants 13,7

- la contribution fédérale à fonds perdu 1,2

- l'avance de la Confédération 0,6 19,3 La quote-part annuelle de la Confédération au financement des routes natio- nales n'a cessé de croître depuis le début de l'année 1960 pour atteindre quelque 1060 millions de francs en 1970. Depuis lors et jusqu'à ce jour, ces dépenses se sont stabilisées à un montant annuel d'environ 1100 millions avec des écarts de 50 à 100 millions en plus ou en moins. 1364

C'est en 1962 qu'a été perçue pour la première fois une surtaxe de 5 centimes par litre qui est venue s'ajouter à lapon des droits d'entrée sur les carburants, de 40 pour cent à l'époque. Cette surtaxe a été relevée à plusieurs reprises par voie d'arrêtés: Centimes par litre jusqu'au 14 janvier 1962 —• 15 janvier 1962 - 1er septembre 1963 5 2 septembre 1963 - 2 mai 1965 7 3 mai 1965- 2 avril 1967 12 3 avril 1967 - 31 mars 1968 14 1er avril 1968 - 14 décembre 1971 15 15 décembre 1971 - 30 août 1974 20 à partir du 31 août 1974 30 Durant les années 1965 à 1975, la couverture des dépenses fédérales au titre des routes nationales a également été assurée, conformément à l'article 36ter, 2e alinéa, est., par des contributions à fonds perdu prélevées sur les ressources générales de la Confédération. Ces contributions ont été rajustées à plusieurs reprises et on finit par adopter la règle selon laquelle on prélèverait, pour chaque centime supplémentaire, 7,5 millions de francs sur les ressources générales de la Confédération pour les porter au crédit des routes nationales. Ce montant fut finalement plafonné à 150 millions par an pour être ensuite supprimé en vertu de la loi du 5 mai 1977 instituant des mesures propres à équilibrer les finances fédérales (RS 611.04). La Confédération a ainsi versé à fonds perdu 1 202 116 667 francs au total au titre des routes nationales. Jusqu'en 1972, ce triple financement ne suffisait toutefois pas à couvrir les dépenses engagées pour les routes nationales et c'est ainsi que la Confédération fut en outre amenée & avancer chaque année à ce titre environ 100 à 200 mil- lions prélevés sur ses ressources générales. Ces avances étaient capitalisées au compte des variations de la fortune. Quant aux intérêts annuels y afférents, ils étaient calculés au taux pratiqué pour les emprunts fédéraux émis la même année et étaient portés au débit du compte des routes nationales. L'avance totale de la Confédération au compte des routes nationales avait atteint en 1972 2784,3 millions de francs. A partir de 1973, les recettes affectées aux routes nationales ont été supérieures aux dépenses de la Confédération, si bien que l'avance est allée constamment en s'amenuisant. Le quota annuel de remboursement a pu dès Jors être porté de 58 millions de francs à 381 mil- lions en 1980 et 339 millions en 1981. L'avance totale de la Confédération, qui ne se montait plus qu'à 546,5 millions de francs à fin 1981, sera selon toute vraisemblance entièrement remboursée en

1983. Vous trouverez en appendice (annexes nos 2 et 3) un graphique de l'évolution du financement des routes nationales. 1365

12 Incidences 121 Sur les finances de la Confédération En vertu de l'article 36ter, 2e alinéa, est., et de l'article 1er, 3e alinéa, de l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 concernant le financement des routes nationales (RS 632.112.71), la surtaxe deviendra caduque lorsqu'elle ne sera plus nécessaire à la couverture des dépenses courantes de la Confédération au titre des routes nationales ni à l'amortissement des avances que celle-ci a consenties à cet effet. Lorsque l'avance sera entièrement remboursée, le taux d'amortissement tom- bera à zéro et, conformément au régime en vigueur, la surtaxe devrait être réduite en conséquence. Les résultats du compte général et du compte capital ne s'en trouveraient pas modifiés, mais celui du compte financier, qui reproduit les entrées et sorties effectives, se dégraderait puisqu'on aurait une diminution du produit de la surtaxe, alors que les frais de construction et d'entretien des routes nationales et des autres routes demeureraient toujours aussi élevés. L'impasse budgétaire de la Confédération s'accroîtrait du montant de cette moins-value. Au vu des résultats du compte, du plan et des perspectives financières, l'évolu- tion se présente aujourd'hui comme il suit: Année 1981 1982 1983 ., 1984 . 1985 1986 ss .... Compte financier Produit des droits de base sur les car- burants '> mio fr. 1542 1535 1557 1592 1615 1,6-1,7 mrd Dépenses pour les routes nationales mio fr. 1203 1125 1086 1115 1136 1,1-1 mrd Ecart" miofr. 339 410 471 477 479 0,5-0,6 mrd Compte capital Avances mio fr, 547 137 (-1- 334)

i) = 100% de la surtaxe -I- 42% des droits de base affectés 2> = amélioration du compte financier ou moins-value dès 1983 On constate ainsi que selon le régime actuellement en vigueur, la surtaxe, une fois les avances remboursées (en 1983), devra être réduite de 10 à l l centimes par litre, soit d'environ 475 millions de francs. Du fait que le solde des avances à rembourser s'élèvera encore a 137 millions au début de 1983, la moins-value serait de 334 millions pour le reste de l'année. A long terme, les moins-values devraient se situer entre 500 et 600 millions de francs par an. Dans l'optique de la politique financière, ce serait là une perspective malencontreuse car, malgré une éclaircie passagère en 1981 due à un surplus imprévisible de recettes, les finances de la Confédération sont encore bien loin d'être définitivement rééquilibrées. II va sans dire que ces prévisions sont entachées d'incertitudes. L'ampleur des moins-values sera fonction du renchérissement et de la consommation de carburant. 1366

122 Sur la conception globale des transports (CGST) Une solution globale dans le cadre de la CGST permettrait d'éviter les moins- values. Mais cela est irréalisable dans le laps de temps dont nous disposons. C'est pourquoi il importe de rechercher une solution spécifique qui maintienne les droits de douane à leur niveau actuel sans préjuger, autant que possible, des propositions faites dans le cadre de la CGST. 123 Sur le trafic motorisé L'abaissement de la surtaxe entraînerait une détérioration du degré de couver- ture des dépenses du compte routier qui s'inscrivait en 1980 à 87,5 pour cent (si l'on capitalise les dépenses routières) ou à 74,2 pour cent (si l'on établit seulement un compte dépenses/recettes). Le degré d'équilibre financier du trafic lourd dans le compte routier par catégories de véhicules s'en trouverait également réduit. Le trafic routier lourd couvrirait dans une moindre mesure encore ses propres coûts d'infrastructure. Or, dans notre message du 16 jan- vier 1980 (FF 1980 I 10S9), nous avons préconisé l'institution d'une redevance sur le trafic des poids lourds, afin que les coûts d'infrastructure routière imputables à ce trafic soient équitablement répartis. Un abaissement de la surtaxe sur les carburants irait à rencontre de cet objectif, II est vrai qu'une- réduction de la surtaxe pourrait entraîner une baisse des tarifs de transport. Mais les frais de transport n'entrant que pour une faible part dans le coût des marchandises, les consommateurs n'en profiteraient guère. Vous voudrez bien vous reporter à cet égard à notre message du 16 janvier 1980, où nous relevions qu'à l'inverse la redevance sur le trafic des poids lourds n'entraînerait pas un renchérissement insupportable des biens et services (FF 1980 l 1150 s.). On notera cependant que la redevance serait en moyenne légèrement plus élevée, par km parcouru, que l'abaissement de la surtaxe sur les carburants. 124 Sur la politique énergétique L'abaissement de la charge fiscale grevant le pétrole - agent énergétique en voie de raréfaction - et ses dérivés ne nous semble pas non plus souhaitable sous l'angle de la politique énergétique. Sur le plan européen, le Luxembourg et l'Espagne sont les seuls pays où la charge fiscale grevant l'essence est beaucoup plus faible que chez nous. En ce qui concerne le diesel, la Suisse se trouve en revanche dans le peloton de tête, étant donné que pour des raisons de politique énergétique et des transports et à la différence de la plupart des autres pays européens, elle a renoncé à une imposition réduite. Une diminution du prix de l'essence de 10 centimes ou davantage abaisserait encore le prix des carburants par rapport à nos voisins, à moins que cette réduction ne soit compensée par le marché. L'augmentation qui en résulterait de l'approvisionnement en essence des automobilistes étrangers en Suisse ne 1367

serait certes pas à dédaigner sur le plan fiscal mais, d'un autre côté, elle dénaturerait et remettrait en question dans une large mesure les efforts entrepris en matière d'économies d'énergie. Les annexes 4 et 5 donnent un aperçu des charges fiscales actuellement en vigueur dans les pays d'Europe et des prix des carburants pratiqués chez nos voisins. 125 Conclusions Tout bien considéré, il importe de prendre les mesures appropriées de manière à ne pas devoir réduire la surtaxe sur les carburants. 126 Interventions parlementaires Le Conseil national adoptait le 9 octobre 1981 un postulat (ad 80.003, cf. annexe 7) qui invitait le Conseil fédéral à présenter des propositions tendant à modifier les dispositions constitutionnelles et légales relatives aux droits de douane sur les carburants, en ce sens que la moitié au plus du produit des droits de base ainsi que la totalité du produit de la surtaxe de 30 centimes par litre seraient affectés aux dépenses routières de la Confédération, y compris au financement des mesures visant à décongestionner le trafic routier. Le 5 octobre 1981, le Conseil national avait d'ailleurs adopté un autre postulat invitant le Conseil fédéral à présenter des propositions sur le financement, au moyen du produit de la surtaxe, du ferroutage et des parcs de stationnement destinés aux usagers des chemins de fer (ad 79.062, cf. annexe 7). 13 Solutions susceptibles d'être envisagées 131 Récapitulation Nous avons étudié cinq solutions propres à éviter provisoirement ou définiti- vement les moins-values :

- Le remboursement différé par voie réglementaire',

- L'assouplissement de l'affectation: suppression de l'affectation des ressources destinées aux dépenses routières, en tant que ces ressources sont excéden- taires;

- La compensation: augmentation des dépenses routières de la Confédération d'au moins 475 millions de francs et, simultanément, compensation dans un autre secteur ou dans le cadre de la CGST;

- L'extension de l'affectation: affectation des ressources excédentaires à la cou- verture de certaines dépenses de la Confédération (dépenses acquises ou nouvelles dépenses);

- L'institution de mesures temporaires au niveau constitutionnel. 1368

132 Remboursement différé par voie réglementaire L'ordonnance du 22 février 1978 (RS 725.116.21) fixe à 42 pour cent la fraction du produit des droits d'entrée sur les carburants destinée aux constructions routières. En réduisant fortement cette part, il serait possible de surseoir d'environ un an et demi au remboursement définitif de l'avance consentie par la Confédération. En vertu de l'article 36ter, 2e alinéa, est., la surtaxe sur les carburants ne peut être perçue qu'aussi longtemps que les ressources provenant des droits de base sont insuffisantes. Aussi serait-ce violer l'esprit de la constitution que de faire de la surtaxe la source de financement primaire, voire unique de la construc- tion des routes nationales. 133 Assouplissement de l'affectation Sous l'angle de la politique financière, l'affectation spéciale de recettes fiscales ne va pas sans poser des problèmes, car on crée de la sorte, en matière de dépenses, des automatismes rigides, sans égard aux besoins, et on restreint la liberté qu'a l'exécutif ou le législatif d'adapter le budget aux nouvelles prio- rités. Il est vrai que les droits sur les carburants ne sont pas uniquement un impôt de consommation mais équivalent également à un prélèvement de ressources sur le trafic: au lieu que l'automobiliste doive acquitter un péage chaque fois qu'il entend emprunter certaines routes, on a préféré, par souci de simplification, imposer le carburant nécessaire à la marche de son véhicule. De par sa nature juridique, cet élément de la charge fiscale n'en a pas moins lui aussi un caractère fiscal, c'est-à-dire de prestation pécuniaire sans contrepartie. 134 Compensation La Confédération prendrait à sa charge les dépenses routières des cantons à concurrence.de ses ressources excédentaires. Les cantons la déchargeraient dans un autre domaine. Cette nouvelle répartition des tâches soulève toutefois de nombreux problèmes pratiques, qui ne sauraient être résolus dans le cadre du présent projet. Tant la négociation que le choix des tâches à redistribuer et des montants compensa- toires, notamment, sont extrêmement délicats. En tout état de cause, presta- tions et contre-prestations devraient sans cesse s'équilibrer. Le problème de la compensation devra cependant être repris. 135 Extension de l'affectation Les ressources excédentaires pourraient être obligatoirement affectées à cer- taines tâches actuelles ou à de nouvelles tâches de la Confédération. 1369

L'affectation obligatoire à d'autres tâches déjà existantes éviterait les moins- values. Du point de vue de la politique financière, il serait toutefois probléma- tique de vouloir remplacer une affectation spéciale par une autre, qui plus est n'a qu'un lointain rapport, voire pas de rapport direct du tout avec les recettes. L'affectation obligatoire à la couverture de nouvelles dépenses aurait pour effet d'accroître encore les charges financières de la Confédération, car FaiTectation n'est pas en elle-même génératrice de nouvelles ressources. Dès lors, l'objectif visé, qui est d'éviter des charges supplémentaires, serait en tout ou partie compromis. 136 Mesures temporaires au niveau constitutionnel En recourant à des mesures provisoires de durée limitée, on pourrait soit attribuer le produit excédentaire de la surtaxe aux ressources générales de la Confédération, donc sans affectation spéciale, soit le garder en réserve en prévision de dépenses routières futures. Il n'apparaît toutefois pas opportun, en l'occurrence, de recourir à des mesures provisoires au niveau constitution- nel, car celles-ci renforceraient encore les incertitudes quant à notre politique des transports et à notre politique financière ainsi qu'eu égard à la nouvelle répartition des tâches. 14 Procédure de consultation 141 Projet du Département fédéral des finances Le 25 novembre 1981, nous autorisions le Département fédéral des finances à soumettre à l'appréciation des gouvernements cantonaux, des partis politiques et des organisations compétentes, un projet de texte constitutionnel à l'appui d'une nouvelle affectation des droits de douane sur les carburants, Le projet du département prévoyait de modifier l'affectation spéciale des droits de base de manière à pouvoir utiliser les ressources qui ne seraient plus nécessaires au remboursement des avances à la réalisation d'autres tâches de la Confédération. A cet effet, le produit de la surtaxe aurait été affecté en totalité au financement de l'ensemble des dépenses routières. Ce n'est que dans la mesure où les ressources provenant de la surtaxe n'auraient pas suffi que l'on aurait fait appel, en vertu d'un arrêté fédéral de portée générale, à une fraction des droits de base, mais à la moitié au plus pour le financement des routes. Par la même occasion, la Confédération aurait été en mesure de subventionner les coûts d'exploitation et d'entretien des routes nationales de manière générale et non plus seulement dans des cas particuliers. La disposition, fixée actuellement dans la constitution, allouant des subsides au titre des routes alpestres aurait été transférée au niveau législatif. S'agissant des contributions générales aux frais des routes et des contributions supplémentaires au titre de la péréquation financière, les cantons auraient obtenu l'assurance de conserver leurs droits acquis pendant 10 ans. 1370

142 Entretiens Les cantons de même qu'un certain nombre d'associations d'automobilistes ont eu l'occasion de discuter de vive voix du problème avec une délégation du Conseil fédéral. 143 Résultats de la consultation L'accord a été unanime pour éviter les moins-vaines. Une forte majorité préconise en outre:

- une prise en charge obligatoire par la Confédération des frais d'entretien et d'exploitation des routes nationales;

- une extension de l'affectation de la surtaxe aux tâches routières actuelles de même que certaines mesures destinées à décongestionner le trafic routier;

- l'insertion dans la constitution d'une disposition instituant l'affectation d'une fraction bien définie des droits de base;

- le transfert au niveau législatif des subsides alloués au titre des routes alpestres;

- la garantie pendant 10 ans des droits acquis par les cantons. Il subsiste de sérieuses divergences d'opinions, qui ne sauraient guère être réduites à un même dénominateur, 'quant à l'opportunité d'étendre l'affectation aux besoins de l'ensemble du trafic, c'est-à-dire également aux transports publics. Cette idée est rejetée par les associations d'automobilistes, T U S AM, le PRD, le PDC, l'UDC, le Parti Libéral ainsi que d'autres organisations et partis. Les cantons, l'Union suisse du commerce et de l'industrie, les associations d'entre- preneurs et d'autres organismes sont en revanche favorables à l'extension de l'affectation aux investissements des transports publics. L'Union syndicale et d'autres organisations proposent quant à elles d'y englober également le financement des subsides à l'exploitation ou tout au moins de ne pas l'exclure. Les avis divergent également quant aux taux minimum et maximum de l'affectation des droits de base. On constate tout de même une certaine préférence en faveur d'un plafond de 50 pour cent avec toutefois une certaine flexibilité vers le bas. Un certain nombre de milieux consultés (PDC, USAM, Vorort et d'autres organisations), plutôt que de régler définitivement le problème au niveau de la constitution, seraient plutôt favorables à des mesures transitoires applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de la CGST. 2 Partie spéciale 21 Objectif La moins-value de 475 millions de francs par an consécutive au rembourse- ment de l'avance consentie par la Confédération de même que l'abaissement ultérieur de la surtaxe sur les carburants qu'entraînera la diminution des dépenses en faveur des routes nationales, outre qu'ils entraveraient sérieuse- ment la réalisation des tâches générales de la Confédération, auraient égale- 1371

ment des répercussions fâcheuses sur le financement futur des constructions routières. Le maintien permanent du produit de la surtaxe sur les carburants (env. 1,3 mrd fr. par an) prime en conséquence les autres projets relevant de la politique des transports ou de la politique financière. 22 Problèmes afférents à l'extension de l'affectation des droits de base sur les carburants aux transports publics et aux mesures destinées à décongestionner le trafic routier Nous avons déjà noté (cf. ch. 135) qu'une extension de l'affectation n'était réalisable qu'à certaines conditions. On songe, sans doute, à l'affectation du produit des droits de base aux transports publics, mais il convient d'étudier cette solution dans le cadre plus large de la CGST. En revanche, des aides financières en faveur de mesures destinées à décongestionner le trafic routier et à séparer les courants de trafic peuvent parfaitement être envisagées, dans des limites il est vrai bien définies, en les restreignant notamment au trafic d'impor- tance supraregionale. C'est ainsi par exemple qu'on ne saurait subventionner les parkings des gares, qui peuvent être exploités en propre. Rappelons à cet égard que, appelés à vous prononcer sur l'agrandissement de l'aéroport de Zurich, vous avez refusé pour la même raison de subventionner les parkings de cet aéroport. Le subventionnement des parkings de dissuasion ne saurait non plus rentrer dans les tâches de la Confédération. On peut d'ailleurs se demander si l'effet souhaité ne pourrait pas être atteint sans mesures financières d'appoint. Le transport des véhicules automobiles accompagnés à travers les tunnels alpins est d'ores et déjà subventionné en vertu de l'arrêté fédéral du 5 juin 1959 sur le rapprochement tarifaire (RS 742.402.2). Au Loetschberg, par exemple, la Confédération verse actuellement une Subvention de 3 fr. 35 (voitures particu- lières) à 85 fr. 50 (poids lourds de 19 t en charge) pour chaque véhicule transporté à travers le tunnel. La Confédération dépense au total plus de 3 millions de francs par an pour ces transports à travers le Loetschberg et FAlbula. Ces subventions, qui ont un net caractère de saupoudrage, sont en soi inappropriées, à moins qu'elles ne soient de nature à remplacer avantageuse- ment la construction d'une route ou d'un tunnel routier. Selon le contrat d'entreprise des CFF, la Confédération est tenue d'allouer- à notre grande régie au titre du ferroutage une contribution financière de démarrage limitée dans le temps. Pour des raisons ressortissant à la politique de l'énergie et de l'environnement, il conviendrait de ne pas exclure l'affecta- tion ultérieure des droits de douane sur les carburants au développement de ce mode de transport. Ainsi, certaines mesures destinées à décongestionner le trafic routier et à mieux le répartir, en séparant en particulier le trafic public du trafic privé, peuvent encore se justifier dans le cadre de l'affectation spéciale des droits sur les carburants. 1372

23 Projet du Conseil fédéral Nous vous proposons de modifier comme il suit les dispositions ci-après de la constitution : Art. 36bis, 4e et 5e al. 4 Les frais de construction, d'exploitation et d'entretien des routes natio- nales sont répartis entre la Confédération et les cantons, compte tenu des charges imposées aux différents cantons par les routes nationales, ainsi que de leur intérêt et de leur capacité financière. 5 Abrogé Art. 36ter La Confédération prélève des droits supplémentaires sur les carburants (surtaxe) et les affecte, avec la moitié du produit net des droits de base, aux fins suivantes:

a. Participation aux frais des routes nationales;

b. Participation aux frais de construction des autres routes principales faisant partie d'un réseau à désigner par le Conseil fédéral et répon- dant à des exigences techniques précises;

c. Contributions au titre de la suppression ou delà sécurité des passages à niveau ainsi que pour d'autres travaux destinés à décongestionner le trafic routier et à séparer les courants de trafic d'importance supra- régionale;

d. Contributions au titre des mesures de protection de l'environnement le long des routes ouvertes au trafic motorisé;

e. Participation générale aux frais des routes ouvertes aux véhicules à moteur et aux dépenses de péréquation financière du secteur routier;

f. Subventions aux cantons dotés de routes alpestres servant au trafic international et aux cantons dépourvus de routes nationales. Dispositions temsitoires_ Art. 18 1 Sous réserve d'une modification par le législateur, les droits supplémen- taires sur les carburants (surtaxe) sont fixés à 30 centimes par litre. 2 La Confédération n'augmentera sa participation aux frais des cantons en vertu des articles 36Ms, 4e alinéa, et 36ter, lettres a à e, que pour autant que les cantons la déchargent équitablement dans d'autres domaines. 24 Commentaire 241 Article 36bls Les alinéas actuels de cet article, qui ont trait à l'exploitation et à l'entretien des routes nationales, ont la teneur suivante: 4 Les frais de construction des routes nationales sont répartis entre la Confédération et les cantons, compte tenu des charges imposées aux différents cantons par les routes nationales, ainsi que de leur intérêt et de leur capacité financière. 3 Dans des cas particuliers, la Confédération peut verser, en se fondant sur les éléments pris en considération au quatrième alinéa, des contributions aux frais d'exploitation et d'entretien des routes nationales. En vertu du nouveau libellé que nous vous proposons, la Confédération sera également tenue de participer, de manière générale, aux frais d'exploitation et 1373

f> Avance de la Confédération 7 c. des le 2 sept, 1963 20 c. des le 15 dee. 1371 J) Y compris les contributions aux frais ^ Excédent de dépenser 11 c. dès le 3 mai 1965 .10 c. des le 31 août 1974 d'exploitation de tunnels de routes nalto- 14 c. desio 3 avril 1967 nales pour 1970 = 2 225 442 francs 1383

Annexe 3 1384 Compte des routes nationales (B (en francs) Budget 1982 / F = Plan financier 1983 / P = Perspectives 1984/85 ^ ^ 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 196S 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 B 1982 F 1983 F 1984 P 1985 Recettes Droit sur les carburants Quote-part 4694419 62261972 73 896 202 89 886 400 76 170 859 98130371 110000443 111069872 122193346 135910274 148 739 600 160695312 176461774 197192561 200 273 994 213085319 194182158 195640014 264 229 36 S 219 353 582 22593320! 225938120 238 501 394 245 174 035 245 234 640 247 500 000 252 500 000 255 000 000 Surtaxe ' -«_ 51836494 HI 935908 152442410 228 498 685 283 149 020 334703 199 397 626 170 440502167 470 585 453 542 754 995 751820340 788 335 263 849400271 1 106 274 365 I 108227384 I 161903572 I 195614603 1 194 994 274 1 263 293 272 1296833 157 1 290 000 000 1310000000 1 340 000 000 1 360 000 000 Contribution complémentaire _ ~ 3 002 636 1229117-_ „ 26 700 000 40 000 000 65 000 000 77 500 000 80 000 000 80 000 000 82 916 667 150000000 150000000 J 50 00 0000 150000000 150000000__ _ _ -- „_ - Total 4694419 62261972 76898838 91 I L 5 5 I 7 128007353 210066279 262 442 853 366268557 445342366 535613473 623865770 681 197479 727 047 227 822 864 223 102094334 151420582 193582429 451914379 522 456 752 381 257 154 421547804 420 932 394 501794666 542007192 535 234 640 1 557 500 000 1 592500000 1 615 000 000 Dépenses Projets Achat de terrains Construction et entrelien _ _ _. 236 000 000 430 055 244 626771 906 619999938 639 989 023 647 740 028 649 962 73 i 699 884 675 760500877 849091 103 953726413 i 082 705 54 i 965 437 448 • 941878980 1054225031 1 149 194 581 1019915107 989 433 472 1 068066338 1 050051979 1 152600000 I 090 600 000 1 076 000 000 1 111 000000 1 Bl 400 000 Administra- tion _ 960718 1 179608 1 903 823 1 561 224 1 147 782 1 343 564 1501631 1 469 659 1 740081 2012311 ! 897 343 2358830 2587860 2 657 91 1 3 067 977 3222014 3 1 88 022 3 475 630 3 384 300 3 863 200 3 847 500 3 980 200 4 230 ODO 4 466 000 4630000 4 867 000 Intérêts _ „_ „ 4 848 295 16284469 28933541 41330 141 67922012 68 894 992 76 283 548 82 445 250 94557918 I039387Ì3 120624.793 125 296 372 143 133 195 137594326 118 198564 105604785 97641 289 87902856 66551 380 46 530 830 30583250 3600000') „ - Total _ _ 960718 237 179608 436 307 362 644617599 650081 26! 682662728 717 163671 720 327 382 777 908 304 844958438 945 546 364 1 060 023 956 1 205918 194 1 093 392 23 1 1 088080 152 1 195041 371 1270581 167 1 Ì28995512 1090459061 ! 159832394 1 120450859 ! 203 II 1030 1 125413250 1 084 066 000 1 115680000 1 136267000 Excédent de (+) recettes (—) dépenses par année •f 4694419 + 62261 972 + 75938 120 -H606409Ì -308800009 -434551 320 -387638408 -316394171 -271 821-305 -184713909 -154042534 -163760959 -218499 137 -237 159733 -103 823 860 + 58028351 + i 05 502 277 + 256873008 + 251 875585 + 252261 632 + 331 088743 + 261 100000 + 381-343807 + 338896162 +409821 390 +473434000 +476 820 000 +478 733 000 (+) Provision (—) Dépenses capitalisées eumulé J. 4694419 + 66956391 + 142894511 3169580 - 311969589 - 746520909 -I 134159317

- I 450 553 488

- 1 722 374 793

- I 907 088 702 -206! 131 236 -2224892195 -2443391 332 -2680551 065 -2784374925 -2726346574 -2620844297 -2363971 289 -2112095704

- 1 859 834 072

- 1 528 745 329

- 1 267 645 329 - 886301522

- 547405360 - 137583970 + 335 850 000=1 + 8126700001! •f 129 1403 0301! ') Intérêt présumé pour une demi-année environ à 5,25% = 3,6 millions de francs - -> Excédent éventuel ou provision

- Marseille 54,2 54,1 43,3

1) Dans la région de Constance seules les colonnes libre-service (colonnes desservies + 4 Pfg)

2) L'exportation d'Italie est actuellement contingentée : Diesel pour voitures de tourisme = 30 litres Diesel pour poids lourds =150 litres Cours des billets du 12 mars 1982, 14 heures: At*at -Vente

- RFA

- affectation à 50 %

- dépenses routières supplémentaires) Recettes Droits de base 60 % 610 Droits supplémentaires (surtaxe) 30 c. 1340 Total 1950 Dépenses Routes nationales

- Construction 1080

- Entretien, etc 40 Routes principales 110 Passages à niveau 30 Mesures de protection de l'environnement Séparation des courants de trafic, décongestionne- ment du trafic Subventions routières gé- nérales 210 Total 1470 Amortissement de l'avance de la Confédération .... 480 1950 ! | = modifications déterminantes 1> Les chiffres se rapportent à 1984, ce qui facilite la comparaison. Ils marquent à long tenne une tendance à la hausse. |50%| 510 30 c. 1340 ISSO 1080 190 110 30 30 1850 1 Dépenses 1 supplémentaires I ou provision _l _ _ _ „ — _ 380 1387 [+1501 |Tlo[ 40 |+ 401 370 |TÎ6Ô|

a. Participation aux frais des routes nationales :

b. Participation aux frais de construction des autres routes principales fai- sant partie d'un réseau à désigner par le Conseil fédéral et répondant à des exigences techniques précises;

d. Contributions au titre des mesures de protection de l'environnement le long des routes ouvertes au trafic motorisé;

e. Participation générale aux frais des routes ouvertes aux véhicules à moteur et aux dépenses de péréquation financière du secteur routier;

f. Subventions aux cantons dotés de routes alpestres servant au trafic inter- national et aux cantons dépourvus de routes nationales. « FF 1982 II 1361 1389