F-538/2023

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung VI F-538/2023 Urteil vom 18. September 2024 Besetzung Richterin Susanne Genner (Vorsitz), Richterin Regula Schenker Senn, Richterin Aileen Truttmann, Gerichtsschreiber Jan Hoefliger. Parteien A._______, Zustelladresse: c/o B._______, (Schweiz) Beschwerdeführerin, gegen Konsularische Direktion KD, Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Sozialhilfe an Auslandschweizer; Verfügung der KD vom 7. Dezember 2022. Sachverhalt: A. Die Beschwerdeführerin wurde 1980 in der Schweiz geboren, wo sie sich bis 1987 aufhielt. Durch Abstammung von ihrer Mutter verfügt sie über die brasilianische Staatsangehörigkeit und durch Abstammung von ihrem Vater über die schweizerische Staatsangehörigkeit. Gemeinsam mit ihrer Mutter wanderte sie nach der Scheidung ihrer Eltern nach Brasilien aus, wobei der Vater, der in der Schweiz blieb, das alleinige Sorgerecht über sie innehatte. In Brasilien besuchte sie die Schule und studierte mit Unterstützung eines Stipendiums des Kantons-Baselland Psychologie. Mit einem nach Brasilien ausgewanderten deutschen Staatsbürger, von dem sie inzwischen getrennt lebt, hat sie zwei Kinder (Jahrgänge 2014 und 2017). Die Beschwerdeführerin arbeitet als Psychologin in einem neurologischen Rehabilitationszentrum in Araras. B. Am 20. Juni 2022 stellte die Beschwerdeführerin beim Schweizerischen Generalkonsulat in Sao Paolo ein Gesuch um Ausrichtung einer wiederkehrenden Unterstützung, welches sie damit begründete, dass sie mit ihrem eigenen Einkommen nur die notwendigsten Ausgaben wie Wohnungsmiete, Haushalt, Ernährung und Kinderbetreuung bestreiten könne. Für die Finanzierung von Privatschulunterricht ihrer Kinder, einer privaten Krankenkassenversicherung und für berufliche Weiterbildungen reiche das Einkommen nicht. Auch habe sie die Beiträge zur freiwilligen AHV in den vergangenen Jahren nur mithilfe ihres Vaters bestreiten können. Eventualiter ersuchte die Beschwerdeführerin um Übernahme der Heimreisekosten in die Schweiz. C. Mit Verfügung vom 7. Dezember 2022 wies die Vorinstanz das Gesuch vom 20. Juni 2022 um Ausrichtung einer wiederkehrenden Leistung und das Gesuch um Übernahme der Heimreisekosten in die Schweiz ab. D. Nachdem der Vater der Beschwerdeführerin Anfang November 2022 im Zusammenhang mit der Hospitalisation seiner Tochter wegen rektovaginaler Fisteln und einer Stenose im Darm informationshalber an die EDA-Helpline gelangt war, reichte die Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 29. Dezember 2022 medizinische Unterlagen bei der konsularischen Direktion (KD) ein. Im Anhang befand sich ebenfalls ein auf den 14. November 2022 datiertes Schreiben, in dem die Beschwerdeführerin eine soziale Notlage geltend machte und um Kostenübernahme für eine im Zusammenhang mit ihrer chronischen Darmerkrankung («Morbus Crohn») stehenden Operation ersuchte. Es seien rektovaginale Fisteln sowie eine Stenose im Darm diagnostiziert worden. Aufgrund ihrer fehlenden privaten Krankenversicherung könne sie sich nicht vom gewünschten Arzt behandeln lassen. E. Gegen die am 29. Dezember 2022 eröffnete Verfügung vom 7. Dezember 2022 erhob die Beschwerdeführerin Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Eingang bei der Schweizer Grenzstelle am 30. Januar 2023). Sinngemäss beantragte sie die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, die Ausrichtung von monatlich wiederkehrenden Unterstützungsleistungen sowie die Übernahme der Operationskosten. Eventualiter sei Unterstützung für die Rückkehr in die Schweiz zu leisten. F. Mit Vernehmlassung vom 16. Mai 2023 hielt die Vorinstanz vollumfänglich an ihrer Verfügung fest und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 20. Juni 2023 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Nach Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen der KD über die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen an Schweizer Staatsangehörige im Ausland (Art. 33 Abs. 3 und Art. 62 ASG i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG; vgl. auch Art. 32 VGG). 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 2 Abs. 4 VwVG). 1.3 Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind gegeben (vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist damit im Grundsatz unter Vorbehalt folgender Erwägung einzutreten. 1.4 Die Beschwerdeführerin hat verschiedene Unterlagen zu einem Gesuch um Soforthilfe eingereicht (vgl. die auf Beschwerdeebene eingereichten Beilagen 11). Wie sich aus der Beschwerdebegründung ergibt, geht sie davon aus, dass mit der angefochtenen Verfügung auch dieses Gesuch um Soforthilfe abgelehnt wurde. Dem kann nicht gefolgt werden. Aus den Akten geht hervor, dass das auf den 14. November 2022 datierte Schreiben der Beschwerdeführerin, in dem diese Soforthilfe für eine Operation beantragte, erst als Anhang einer E-Mail am 29. Dezember 2022 - und damit nach dem Verfügungszeitpunkt - bei der Schweizer Vertretung förmlich eingereicht wurde. Die E-Mail vom 29. Dezember 2022 stellt sodann ein Gesuch um Ausrichtung einer einmaligen Leistung dar (vgl. dazu Art. 20 der Verordnung über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland vom 7. Oktober 2015 [Auslandschweizerverordnung, V-ASG, SR 195.11]). In der angefochtenen Verfügung wird zwar die bevorstehende, wegen den Fisteln und der Stenose notwendig gewordene Operation erwähnt, von welcher die Vorinstanz über den Vater der Beschwerdeführerin erfahren haben dürfte (vgl. Sachverhalt Bst. D. in initio). Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 7. Dezember 2022 bildet jedoch einzig das Gesuch vom 20. Juni 2022 um Ausrichtung einer wiederkehrenden Leistung und nicht das (erst später gestellte) Gesuch um Kostengutsprache für die Operation. Im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist folglich nur zu beurteilen, ob das Gesuch um wiederkehrende Leistungen vom 20. Juni 2022 zu Recht durch die Vorinstanz abgewiesen wurde. Das Gesuch um Ausrichtung einer einmaligen Leistung vom 29. Dezember 2022 ist hingegen nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens, weshalb auf den entsprechenden Antrag nicht einzutreten ist. 2. 2.1 Mit Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). 2.2 Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG ist es nicht an die Begründung der Begehren gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Geht es - wie hier - um wiederkehrende Leistungen, ist analog zum Sozialversicherungsrecht auf dem Gebiet der Sozialhilfe an Schweizer Staatsangehörige im Ausland grundsätzlich auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen, wie sie sich zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung dargestellt haben (vgl. Urteile des BVGer F-3463/2022 vom 26. Januar 2023 E. 3; F-2137/2022 vom 26. September 2023 E. 3; F-2983/2022 vom 26. Juni 2024 E. 3). 3. 3.1 Der Bund gewährt bedürftigen Auslandschweizern Sozialhilfe (Art. 22 ASG). Vorausgesetzt wird, dass die betroffenen Personen in der Schweiz keinen Wohnsitz haben und im Auslandregister eingetragen sind (Art. 3 Bst. a ASG). Ihre Bedürftigkeit ist nur gegeben, wenn sie ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend aus eigenen Kräften und Mitteln, aus Beiträgen von privater Seite oder aus Hilfeleistungen des Empfangsstaats bestreiten können (Art. 24 ASG). 3.2 Auslandschweizern mit mehrfacher Staatsangehörigkeit wird in der Regel keine Sozialhilfe gewährt, wenn die ausländische Staatsangehörigkeit vorherrscht (Art. 25 ASG). Stellt eine Person mit mehrfacher Staatsangehörigkeit ein Gesuch um Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen, entscheidet die KD zuerst über die vorherrschende Staatsangehörigkeit (Art. 16 Abs. 1 V-ASG). Dabei ist zu berücksichtigen, unter welchen Umständen die Person die ausländischen Staatsangehörigkeiten erworben hat (Art. 16 Abs. 1 Bst. a V-ASG), in welchem Staat sie sich während der Kindheit und Ausbildungszeit aufgehalten hat (Bst. b), wie lange sie sich bereits im betreffenden Empfangsstaat aufhält (Bst. c) und welche Beziehung sie zur Schweiz aufweist (Bst. d). 3.3 Der Wortlaut der Bestimmung von Art. 25 ASG lässt Ausnahmen vom Grundsatz zu, wonach Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern mit mehrfacher Staatsangehörigkeit keine Sozialhilfe zu gewähren ist, wenn die ausländische Staatsangehörigkeit vorherrscht. Der Gesetzgeber wollte damit im Einzelfall Härten, Unbilligkeiten und Unzulänglichkeiten vorbeugen, die sich wegen der Besonderheit eines Sachverhalts aus der strikten Anwendung des Gesetzes ergeben könnten. Die Ausnahmetatbestände sind auf besonders krasse Fälle zu beschränken, bei denen es aufgrund der gesamten Umstände nicht zu verantworten wäre, eine hilfsbedürftige Person von der Unterstützung auszuschliessen. Zu denken ist namentlich an Konstellationen, in denen die physische Existenz der Betroffenen auf dem Spiel steht oder wenn die Möglichkeit, ein menschenwürdiges Leben zu führen, unmittelbar gefährdet erscheint. Die Anerkennung einer Ausnahme setzt eine umfassende Abwägung sämtlicher betroffenen, öffentlichen und privaten Interessen voraus (vgl. Urteile des BVGer F-1867/2016 vom 2. Februar 2018 E. 5.1; C-553/2014 vom 27. August 2014 E. 5.2). 3.4 Die Vorinstanz hat ihre Praxis zu den Tatbestandskonstellationen möglicher Ausnahmen von Art. 25 ASG in ihrer Weisung konkretisiert (Weisung der KD über die Sozialhilfe für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer [nachfolgend: Weisung], gültig seit 1. Januar 2020). Wenngleich diese Richtlinien für das Bundesverwaltungsgericht nicht bindend sind, so sind diese dennoch zu berücksichtigen, soweit sie eine dem Einzelfall gerecht werdende Anwendung der Ausnahmeregelung von Art. 25 ASG zulassen (Urteile des BVGer F-1867/2016 vom 2. Februar 3028 E. 5.1; C-553/2014 vom 27. August 2014 E. 6.1; C-4314/2012 vom 12. Juli 2013 E. 6.3). Gemäss Ziff. 1.3.3 der Weisung kann in Ausnahmefällen trotz vorherrschenden ausländischen Bürgerrechts bei akuter Todesgefahr, sehr schwerer Krankheit oder operativ behebbarer Invalidität Sozialhilfe gewährt werden. 4. 4.1 Die Vorinstanz begründet die ablehnende Verfügung damit, dass bei der Beschwerdeführerin die brasilianische Staatsangehörigkeit gegenüber der schweizerischen vorherrschend sei. Die Beschwerdeführerin lebe seit ihrem achten Lebensjahr ununterbrochen in Brasilien, wo sie auch die gesamte schulische Ausbildung und ihr Studium absolviert habe. Obschon sie den Kontakt mit ihrem Vater in der Schweiz aufrechterhalte, sei ihr Lebensmittelpunkt in Brasilien, wo sie arbeite, der Sprache mächtig sei und ihren Lebensunterhalt verdiene. 4.2 Die Beschwerdeführerin stellt sich dagegen auf den Standpunkt, die schweizerische Staatsangehörigkeit sei vorherrschend. Ihre Mutter habe in Brasilien eine Rente der schweizerischen Invalidenversicherung samt Kinderrente erhalten. Eine Rückkehr in die Schweiz sei sodann regelmässig angedacht worden. Ihr in der Schweiz verbliebener Vater, der sie auch regelmässig in Brasilien besucht habe, habe das alleinige Sorgerecht über sie gehabt. Vom Kanton Basel-Landschaft habe sie sodann ein Stipendium für ihr Studium in Brasilien erhalten. 4.3 Die Beschwerdeführerin ist im Jahre 1980 in der Schweiz zur Welt gekommen und hat hier einige Jahre verbracht. Seit 1987 lebt sie jedoch ununterbrochen in Brasilien. Bis zum Zeitpunkt des Erlasses der vorinstanzlichen Verfügung hielt sie sich 35 Jahre und damit während eines überwiegenden Teils ihres Lebens in Brasilien auf. Entsprechend wäre Brasilien bei rein numerischer Betrachtung vorherrschend (vgl. Art. 16 Abs. 1 Bst. c V-ASG). Noch bedeutender ist, dass sie dort fast die gesamte Schul- und Ausbildungszeit verbracht und ein Studium absolviert hat (vgl. Art. 16 Abs. 1 Bst. b V-ASG). Sodann hat die Beschwerdeführerin in Brasilien zwei Kinder zur Welt gebracht (die Tochter C._______ am 18. September 2014 und den Sohn D._______ am 17. Januar 2017, vgl. Auszüge aus dem Geburtsregister), die mit ihr zusammen dort leben. Eine ausgeprägte soziale und gesellschaftliche Verwurzelung in Brasilien muss vor diesem Hintergrund angenommen werden. Daran ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführerin den Kontakt mit dem Vater in die Schweiz aufrechterhielt und ihr der Kanton Basel-Landschaft ein Stipendium gewährte. Dass ihre Mutter eine schweizerische Invalidenrente erhalten hat, ist ein verwaltungstechnischer Vorgang und begründet keine Verwurzelung der Beschwerdeführerin mit der Schweiz. Auch in Berücksichtigung ähnlicher Fälle, wo die vorherrschende Staatsbürgerschaft streitig war, ergibt sich keine derartige Verankerung in der Schweiz, als dass von einem Überwiegen der Schweizer Staatsbürgerschaft gesprochen werden könnte (vgl. Urteile des BVGer F-2816/2018 vom 31. Oktober 2018 E. 4.3; F-1867/2016 vom 2. Februar 2018 E. 4.2; F-1867/2016 vom 2. Februar 2018 E. 4). Aus diesen Gründen ist die brasilianische Staatsangehörigkeit als vorherrschend zu erachten. 5. Weiter ist zu prüfen, ob ein Ausnahmefall vorliegt, der es rechtfertigen würde, trotzt vorherrschender ausländischer Staatsangehörigkeit Sozialhilfeleistungen an die Beschwerdeführerin auszurichten (vgl. E. 3.3). 5.1 Die Vorinstanz bringt in ihrer Vernehmlassung hierzu vor, die Krankheit der Beschwerdeführerin führe nicht dazu, dass ein besonders krasser Fall vorliege. Sie habe nach der Diagnostizierung der Fisteln und der Stenose Ende Oktober 2022 das öffentliche Spital auf eigenen Wunsch hin verlassen und es sei zu keiner Notfalloperation gekommen. Eine medikamentöse Behandlung sei vorerst ausreichend gewesen. Sodann habe sie jederzeit Zugang zu hinreichender medizinischer Versorgung gehabt. Es sei von ihr nicht überzeugend dargetan worden, dass in einem öffentlichen Krankenhaus die erforderliche medizinische Behandlung nicht gewährleistet werden könne. 5.2 Die Beschwerdeführerin bringt in der Replik vor, die Operation habe inzwischen im Februar 2023 stattgefunden und die gesamten Kosten seien von ihrem Vater bezahlt worden. Das öffentliche Spital von Araras verfüge weder über die Infrastruktur noch über einen Arzt, der den Eingriff hätte erfolgreich durchführen können. Ende März 2023 seien sodann erneut rektovaginale Fisteln entdeckt worden. 5.3 Zunächst ist daran zu erinnern, dass vorliegend das Gesuch vom 29. Dezember 2022 bezüglich der Übernahme von Operationskosten nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bildet (vgl. E. 1.4). Die Krankheit der Beschwerdeführerin ist vorliegend nur insofern rechtserheblich, als dass zu beurteilen ist, ob sich aufgrund dieser ein Ausnahmefall ergeben könnte, der trotz vorherrschender ausländischer Staatsangehörigkeit die Ausrichtung wiederkehrender Leistungen rechtfertigen würde. Dabei gilt es darauf hinzuweisen, dass sich die Sozialhilfe bei schwerer Krankheit auf die Finanzierung der im Zusammenhang mit dieser schweren Krankheit anfallenden notwendigen ärztlichen Hilfe im Empfangsstaat (Medikamente, Therapie, Hauspflege etc.) beschränkt (vgl. Ziff. 1.3.3 der Weisung). Die Übernahme darüberhinausgehender Kosten durch die Sozialhilfe ist ausgeschlossen. Solche wiederkehrenden Kosten, die im Zusammenhang mit ihrer Krankheit stehen, macht die Beschwerdeführerin in ihrem Gesuch vom 20. Juni 2022 jedoch nicht geltend. Eine Beurteilung, ob es sich ausnahmsweise rechtfertigt, trotz vorherrschender ausländischer Staatsangehörigkeit Sozialhilfeleistungen zu erbringen, erübrigt sich somit. Jedenfalls ist die Beschwerdeführerin darauf hinzuweisen, dass ihr aufgrund des brasilianischen Gesundheitssystems kostenlose Behandlungsmöglichkeiten offenstehen, sodass von einer unmittelbaren Gefährdung ihrer physischen Existenz durch ihre Krankheit, wie es das Vorliegen eines Ausnahmefalls verlangt, nicht ausgegangen werden kann. 5.4 Da die Finanzierung der Heimreisekosten ebenfalls eine Sozialhilfeleistung darstellt und daher bei Personen mit mehrfacher Staatsangehörigkeit - unter Vorbehalt eines hier nicht vorliegenden Ausnahmefalls - die Schweizer Staatsangehörigkeit vorherrschend sein muss, ist auch der entsprechende Eventualantrag der Beschwerdeführerin abzuweisen. 6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin um Ausrichtung einer periodischen Unterstützung zu Recht abgewiesen hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich mit Blick auf Art. 49 VwVG als rechtmässig. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens würde die Beschwerdeführerin grundsätzlich kostenpflichtig. Angesichts der besonderen Umstände ist jedoch von der Auferlegung von Verfahrenskosten abzusehen (vgl. Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

3. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Susanne Genner Jan Hoefliger Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: