D-3149/2015

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung IV D-3149/2015 Urteil vom 18. August 2015 Besetzung Richter Bendicht Tellenbach (Vorsitz), Richterin Christa Luterbacher, Richter Hans Schürch, Gerichtsschreiber Daniel Merkli. Parteien A._________, geboren (...), Syrien, (...) Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Migration (SEM; zuvor Bundesamt für Migration, BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Visum aus humanitären Gründen zugunsten von B._______, C.________, D._________, E.__________ (Gesuchstellende) Verfügung des SEM vom 15. April 2015 / (...) Sachverhalt: A. Mit Verfügung vom 22. Oktober 2014 wurden die am 2. Mai 2014 gestellten Gesuche der Gesuchstellenden (die Schwester der Beschwerdeführerin, deren Ehemann und die gemeinsamen Kinder) um Erteilung eines humanitären Visums von der Vertretung in Istanbul unter Verwen­dung des im Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex) vorgesehenen Formulars ("Verweigerung / Annullierung / Aufhebung des Visums") abgelehnt mit der Begründung, dass der Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Aufenthalts nicht nachgewiesen worden seien. Im Weiteren habe die Absicht zur Wiederausreise nicht festgestellt werden können. Schliesslich seien die Voraussetzungen für ein humanitäres Visum nach der Weisung vom 28. September 2012 nicht erfüllt. B. Mit Eingabe vom 5. November 2014 an das BFM erhob die Gastgeberin A.________ - die Beschwerdeführerin - gegen diesen Entscheid Einsprache. Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, nach der Zerstörung ihrer Wohnung in E._____ seien die Gesuchstellenden im April 2014 in die Türkei gereist. Wegen der dort schwierigen Situation für Flüchtlinge (u.a. Konflikt zwischen Personen kurdischer und arabischer Ethnie) sei die Schwester der Beschwerdeführerin mit den beiden Kindern an ihren Herkunftsort F.______ zurückgekehrt, während ihr Ehemann in der Türkei habe bleiben müssen, weil er als Kurde wegen der Teilnahme an Demonstrationen in Syrien behördlich gesucht werde. C. Mit Zwischenverfügung vom 5. Januar 2015 gab das SEM der Beschwerdeführerin Gelegenheit, bis zum 5. Februar 2015 darzulegen, inwiefern die Gesuchstellenden in der Türkei gefährdet seien. D. Mit Zwischenverfügung vom 6. Januar 2015 wies das SEM darauf hin, dass nach summarischer Prüfung der Akten weder die Voraussetzungen für ein erleichtertes Visum für Familienangehörige (verpasste Frist) noch für ein humanitäres Visum (Aufenthalt in einem sicheren Drittstaat) oder für ein ordentliches Visum (Wiederausreise nicht gesichert) erfüllt sein dürften, und erhob unter Androhung des Nichteintretens im Unterlassungsfall einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 150.-, welcher in der Folge fristgerecht einging. E. Mit Verfügung vom 15. April 2015 lehnte das SEM die Einsprache vom 5. November 2014 ab. F. Gegen diesen Entscheid erhob die Beschwerdeführerin mit auf den 10. Mai 2015 datierter, am 13. Mai 2015 beim SEM eingegangener und in der Folge dem Bundesverwaltungsgericht zuständigkeitshalber überwiesenen Eingabe (Eingang 19. Mai 2015) sinngemäss Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbe­halt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen beziehungsweise Einspracheentscheide des BFM bzw. des SEM, mit denen die Erteilung eines Visums verweigert wird. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG). 1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, rich­tet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG). 1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Gastgeberin, die am Einspracheverfahren teilgenommen hat, zur Beschwerdeführung legitimiert (vgl. BVGE 2014/1 E. 1.3.2). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Be­schwerde ist somit einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).

2. Bei der Erteilung bzw. Verweigerung eines humanitären Visums handelt es sich - trotz einigen Berührungspunkten zu asylrechtlichen Fragestellungen - um eine ausländerrechtliche Materie, da die Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204) eine Ausführungsverordnung zum Ausländergesetz vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 42.20) darstellt. Daher kommt im vorliegenden Verfahren die allgemeine Kognitionsbestimmung von Art. 49 VwVG zur Anwendung, wonach mit Beschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden kann (vgl. Urteil des BVGer D-2872/2014 vom 10. Februar 2015, E. 2 [zur Publikation vorgesehen unter BVGE 2015/5]).

3. Gestützt auf Art. 57 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG wird vorliegend auf einen Schriftenwechsel verzichtet, da sich die Beschwerde, wie nachfolgend aufgezeigt, als zum vornherein unbegründet erweist. 4. 4.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise, noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher - wie andere Staaten auch - grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 m.w.H.). 4.2 Der angefochtenen Verfügung liegen Gesuche von syrischen Staatsangehörigen um Erteilung eines Visums zugrunde. Die im AuG und seinen Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise gelangen nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 2-5 AuG). 4.3 Angehörige von Staaten, die nicht Teil des Schengen-Raumes sind (sog. Drittstaaten), benötigen zur Einreise in die Schweiz beziehungsweise den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten gültige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum, sofern dieses erforderlich ist; die Visumpflicht beantwortet sich gemäss Art. 4 Abs. 1 VEV nach Massgabe der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (Verordnung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müs­sen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, ABl. L 81 vom 21. März 2001, zuletzt geändert durch Verordnung [EU] Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013). Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige für den Erhalt eines sogenannten Schengen-Visums den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfü­gen. Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen be­ziehungsweise Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenzkodex [Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006, zuletzt geändert durch Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013], vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 und 6). 4.4 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann gemäss Art. 5 Abs. 4 Bst. c Schengener Grenzkodex ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden, indem der Mitgliedstaat einem Drittstaatsangehörigen die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen oder Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen gestattet; im schweizerischen Recht wurde diese Möglichkeit in Art. 2 Abs. 4 und 12 Abs. 4 VEV verankert (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer D-2872/2014 vom 10. Februar 2015, E. 3 [zur Publikation vorgesehen unter BVGE 2015/5]). 5. 5.1 Die Möglichkeit der Erteilung eines Visums aus humanitären Gründen hat insbesondere angesichts der Aufhebung der Möglichkeit, bei einer Schweizer Vertretung im Ausland ein Asylgesuch einzureichen, an Bedeutung gewonnen. In seiner Botschaft zur entsprechenden Gesetzesänderung hat der Bundesrat auf die Möglichkeit der Visumerteilung aus humanitären Gründen verschiedentlich Bezug genommen; am 28. September 2012 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) in Absprache mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) die Weisung Nr. 322.126 "Visumsantrag aus humanitären Gründen" erlassen. Diese Weisung wurde überarbeitet und schliesslich durch die Weisung Nr. 322.126 vom 25. Februar 2014 (nachfolgend: Weisung humanitäres Visum) ersetzt. 5.2 Mit der dringlichen Änderung des Asylgesetzes vom 28. September 2012 (AS 2012 5359), welche am 29. September 2012 in Kraft trat, wurden unter anderem die Bestimmungen betreffend die Stellung von Asylge­suchen aus dem Ausland aufgehoben. Da im Einzelfall jedoch nicht ausgeschlossen werden kann, dass Personen, die Schutz vor asylrechtlicher Verfolgung geltend machen, bei den schweizerischen Vertretungen vorsprechen und um die Einreise in die Schweiz ersuchen, wurde die Möglichkeit geschaffen, aus humanitären Gründen und mit Zustimmung des BFM ein Einreisevisum zu erteilen (vgl. Art. 2 Abs. 4 VEV [in Kraft getreten am 1. Oktober 2012]). Sobald sich der Inhaber eines Visums aus humanitären Gründen in der Schweiz befindet, muss er ein Asylgesuch einreichen. Falls er das unterlässt, hat er die Schweiz nach drei Monaten wieder zu verlassen. In der Botschaft vom 26. Mai 2010 zur Änderung des Asylgesetzes (BBl 2010 4455) hielt der Bundesrat, unter Hinweis auf die Wahrung der humanitären Tradition der Schweiz, wiederholt fest, auch in Zukunft sollten gefährdete Personen weiterhin den Schutz der Schweiz erhalten können, indem die Einreise in die Schweiz durch eine Visumerteilung für Personen, die im Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret gefährdet seien, bewilligt werde (vgl. BBl 2010 4468, 4472, 4490). Einfachere Verfahrensabläufe - im Vergleich zum aufgehobenen Asylverfahren bei einem Asylgesuch im Ausland - bestünden insbesondere, weil keine asylverfahrensrechtliche Befragung der gesuchstellenden Person stattzufinden habe (vgl. BBl 2010 4490, 4519 f.). 5.3 Gemäss der Weisung humanitäres Visum kann ein Visum aus humanitären Gründen erteilt werden, wenn bei einer Person aufgrund des konkreten Einzelfalles offensichtlich davon ausgegangen werden muss, dass sie im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet ist; die betroffene Person muss sich in einer besonderen Notsituation befinden, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich macht und die Erteilung eines Einreisevisums rechtfertigt. Dies kann etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund der konkreten Situation unmittelbaren individuellen Gefährdung gegeben sein. Das Gesuch ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Umstände der betroffenen Person und der La­ge im Heimat- oder Herkunftsland sorgfältig zu prüfen. Befindet sich die Person bereits in einem Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefährdung mehr besteht. Die Einreisevoraussetzungen sind somit beim Visumverfahren noch restriktiver als bei den (ehemals zulässigen) Auslandgesuchen, bei denen Einreisebewilligungen nur sehr zurückhaltend erteilt wurden beziehungsweise (bei den derzeit noch hängigen Verfahren) werden (vgl. zur entsprechenden Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3). Auf diesen Umstand hatte auch der Bundesrat in der Botschaft hingewiesen (vgl. BBl 2010 4468, 4490; vgl. im Übrigen vorerwähntes zur Publikation als BVGE 2015/5 vorgesehenes Urteil des BVGer D-2872/2014 vom 10. Februar 2015, E. 4.1). 5.4 Das BFM hatte sodann Ende Juli 2012 bzw. Anfang September 2013 angesichts der sich zuspitzenden Lage in Syrien eine Weisung erlassen, um die erleichterte Visaerteilung für einen grösseren Personenkreis zu ermöglichen (Weisung Syrien). Auch bei dieser Weisung han­delt es sich um eine Konkretisierung der Voraussetzungen für ein Visum aus humanitären Gründen gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV, welche neben der Weisung humanitäres Visum zur Anwendung gelangt. Diese Weisung wurde indessen am 29. November 2013 wieder aufgehoben (s. dazu das vorerwähnte, zur Publikation vorgesehene Urteil des BVGer D-2872/2014 vom 10. Februar 2015, E. 4.2). 6. 6.1 Das SEM begründete den Einspracheentscheid damit, dass keine besonderen, namentlich humanitären Gründe vorlägen, die eine Einreise in die Schweiz zwingend notwendig erscheinen lassen würden. Ein Visum aus humanitären Gründen setze voraus, dass die betreffenden Personen aufgrund des Einzelfalles im Heimat- oder Herkunftsstaat offensichtlich unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet seien. Sie müssten sich in einer besonderen Notsituation befinden, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache. Eine solche Notsituation bestehe aufgrund des Aufenthalts der Gesuchstellenden in der Türkei als sicheren Drittstaat nicht. Sollte wie in der Einsprache geltend gemacht die Schwester der Beschwerdeführerin mit ihren Kindern wegen der Konfliktsituation zwischen Kurden und Arabern in den türkischen Flüchtlingslagern nach Syrien zurückgekehrt sein, so sei dies ein Indiz dafür, dass sich diese in Syrien nicht als unmittelbar gefährdet betrachteten. Im Weiteren sei nicht hinreichend dargelegt worden, dass die Gesuchstellenden trotz der in Syrien herrschenden Krise nach Ablauf des Besuchervisums in ihr Herkunftsland zurückzukehren würden. Die Einreisevoraussetzungen für ein den gesamten Schengen-Raum betreffendes einheitliches Visum seien daher nicht erfüllt. 6.2 In der Beschwerde wird im Wesentlichen vorgebracht, obwohl alle erforderlichen Dokumente bei der Vertretung in Istanbul eingereicht worden seien, sei das Visum verweigert worden. Im Weiteren wurde auf die Medienmitteilung des Bundesrates vom 6. März 2015 hingewiesen, wonach Verwandte von in der Schweiz lebenden syrischen Staatsangehörigen rascher und einfacher ein Einreisevisum erhalten sollen, und darauf aufmerksam gemacht, dass der Termin der Gesuchstellenden bei der schweizerischen Vertretung in H.________ vor März 2015 stattgefunden habe. 7. 7.1 Die Gesuchstellenden unterliegen als syrische Staatsangehörige der Visumpflicht gemäss Art. 4 VEV bzw. der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (vgl. oben, Erwägung 3.3). 7.2 Das SEM hat die Ausstellung eines für den gesamten Schengen-Raum geltenden Visums zu Recht abgelehnt. So wurde in zutreffender Weise ausgeführt, dass die Rückreise nach Ablauf der Geltungsdauer des Visums nicht gesichert sei. Die Ausstellung eines für den gesamten Schengen-Raum geltenden Visums wurde daher zu Recht verweigert. 7.3 Ebenfalls nicht erfüllt sind die Voraussetzung für die Erteilung eines Visums mit beschränktem Geltungsbereich gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 4 Bst. c Schengener Grenzkodex. 7.4 Das Gericht stellt die schwierigen Lebensumstände der Gesuchstellenden in der Türkei nicht in Abrede. Nichtsdestotrotz ist mit der Vor­instanz grundsätzlich davon auszugehen, dass syrische Flüchtlinge in der Türkei hinreichenden Schutz vor Verfolgung finden und dort daher nicht konkret, unmittelbar und ernsthaft an Leib und Leben gefährdet sind (vgl. etwa Urteile des Bundesverwaltungsgerichts D-4608/2014 vom 8. De­zember 2014 E. 6.3, E-5417/2014 vom 30. Oktober 2014 E. 4.4, E-4459/2014 vom 24. August 2014 E. 7.2 und D-2593/2014 vom 22. Juli 2014 E. 6.1). Vorliegend bestehen keine Anzeichen dafür, dass sich die Gesuchstellenden im Hinblick auf die allge­meine Lage, mit der sich die syrischen Flüchtlinge in der Türkei konfrontiert sehen, in einer besonderen Notsituation befänden, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich machen würde. Insbesondere ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass in der Türkei, wo grundsätzlich ein funktionierendes Gesundheitssystem besteht, der Zugang zu einer minimalen Gesundheitsversorgung gewährleistet ist. Es kann in diesem Zusammenhang auf die weiteren zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung verwiesen werden, auf welche in der Beschwerde nicht näher eingegangen wird. Bei dieser Sachlage ist es den Gesuchstellenden zumutbar, den in der Türkei bestehenden Schutz weiterhin in Anspruch zu nehmen. Zur angeblichen Rückkehr der Schwester der Beschwerdeführerin mit ihren Kindern nach Syrien ist festzuhalten, dass es sich hier­bei lediglich um eine Behauptung handelt, die in Anbetracht des­sen, dass sich die Gesuchstellenden in der Türkei in relativer Sicherheit befunden haben, kaum nachvollziehbar ist. Doch selbst wenn die Gesuchstellenden tatsächlich nach Syrien zurückgekehrt sind, so ist darauf hinzuweisen, dass diese über die Möglichkeit verfügen, falls erforderlich, in die Türkei zurückzukehren. Daher erscheint ein behördliches Eingreifen nicht zwingend erforderlich. Somit ist mit dem SEM festzuhalten, dass auch die Voraussetzungen für die Ausstellung eines humanitären Visums Art. 2 Abs. 4 und 12 Abs. 4 VEV nicht erfüllt sind. 7.5 Schliesslich können die Gesuchstellenden aus der Mitteilung des Bundesrates vom 6. März 2015, wonach die Schweiz in den nächsten drei Jahren im Grundsatz weitere 3000 Personen aus Syrien aufnehmen wolle, im vorliegenden Beschwerdeverfahren nichts zu ihren Gunsten ableiten. Vollständigkeitshalber kann darauf hingewiesen werden, dass sich diese Aktion explizit an die engsten Familienangehörigen (Ehegatten und minderjährige Kinder) von Vertriebenen richtet, was vorliegend nicht der Fall ist, handelt es sich doch bei den Gesuchstellenden um die Schwester der Beschwerdeführerin und deren Familie.

8. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht verletzt sowie den rechtserheblichen Sachverhalt richtig sowie vollständig feststellt (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist abzuweisen.

9. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären dessen Kosten grundsätzlich der unterlegenen Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Im vorliegenden Fall ist jedoch in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG und Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten. (Dispositiv nächste Seite) Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.

3. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, das SEM, die zuständige kantonale Behörde sowie die schweizerische Vertretung. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Bendicht Tellenbach Daniel Merkli Versand: