C-7085/2008

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung III C-7085/2008 {T 0/2} Urteil vom 20. März 2009 Besetzung Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz), Richterin Ruth Beutler, Richterin Elena Avenati-Carpani, Gerichtsschreiber Daniel Grimm. Parteien A. _______ und F._______, handelnd durch A._______, Zustellungsdomizil: c/o D._______, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Justiz (BJ), Bundesrain 20, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Fürsorgeleistungen an Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer. Sachverhalt: A. Die schweizerische Staatsangehörige A._______ (geboren [...], nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist seit dem Frühjahr 1989 mit dem aus Indien stammenden F._______ (geboren [...], im Folgenden: Beschwerdeführer) verheiratet. Beide sind heute Bürger von U._______/__ und Z._______. Im Januar 2005 übersiedelten die Eheleute, die sich ihre Existenz hierzulande zu jener Zeit vor allem durch Leistungen der Invalidenversicherung (IV) gesichert hatten, nach Indien. Der Wegzug der Versicherten wurde der zuständigen IV-Stelle erst im April 2006 zur Kenntnis gebracht. Weil Viertelsrenten der IV, wie sie die Beschwerdeführerin bis dahin bezogen hatte, nach geltendem Invalidenversicherungsrecht nicht an Versicherte im Ausland ausbezahlt werden, ging sie ihres diesbezüglichen Rentenanspruchs verlustig. Auch die IV-Rente des Beschwerdeführers wurde gekürzt, wodurch das Ehepaar zusehends in finanzielle Bedrängnis geriet. In diesem Zusammenhang wurden in der Folge mehrere sozialversicherungsrechtliche Einsprache- bzw. Rechtsmittelverfahren eingeleitet (kantonales Einspracheverfahren betreffend Rückforderung der zu viel ausgerichteten Renten, Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht zwecks Neubestimmung des Invaliditätsgrades und des Rentenanspruchs der Beschwerdeführerin). Parallel dazu stellten die Beschwerdeführer am 14. September 2008 bei der Schweizerischen Botschaft in New Delhi ein Gesuch um Ausrichtung einer monatlichen Unterstützung für den Lebensunterhalt gemäss dem Bundesgesetz vom 21. März 1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (ASFG, SR 852.1). B. Mit Verfügung vom 6. Oktober 2008 wies die Vorinstanz das Unterstützungsgesuch ab. Zur Begründung führte sie unter Hinweis auf Art. 11 ASFG und Art. 14 der Verordnung vom 26. November 1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (ASFV, SR 852.11) aus, der Bund sei befugt, Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern anstelle einer Unterstützung im Ausland die Heimkehr in die Schweiz nahe zu legen. Nach den diesbezüglichen, in der Praxis entwickelten Kriterien könnten die Beschwerdeführer nicht vor Ort unterstützt werden. Sie lebten erst seit dem 9. Januar 2005 in Indien und hätten dort nicht gearbeitet. Das Ersatzeinkommen in Form der gekürzten bzw. im Fall der Beschwerdeführerin inzwischen gänzlich eingestellten IV-Rente reiche zur Existenzsicherung nicht aus. Die Aussichten für eine künftige finanzielle Selbständigkeit präsentierten sich in mehrfacher Hinsicht (Gesundheitszustand des Ehemannes, hängige IV-Verfahren der Frau) ungünstig. Aus den Erläuterungen vom 31. August 2008 zum Unterstützungsgesuch lasse sich sodann keine tiefere Integration im jetzigen Aufenthaltsstaat ableiten. Vielmehr schienen die wichtigen sozialen Kontakte zerrüttet zu sein. Von der Gewährung einer Überbrückungshilfe bis zum Abschluss der IV-Verfahren sehe das Bundesamt schliesslich ab, dauere die gerichtliche Neubeurteilung derartiger Sachverhalte doch erfahrungsgemäss länger. C. Mit Beschwerde vom 30. Oktober 2008 an das Bundesverwaltungsgericht (eingegangen am 10. November 2008) ersucht die Beschwerdeführerin sinngemäss um Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die Ausrichtung monatlicher finanzieller Hilfen vor Ort. Im Wesentlichen bringt sie vor, mit ihrem Mann nach Indien ausgewandert zu sein, um zu retten, was noch zu retten sei. Die Familie F._______ sei einst eine der reichsten Familien in Norden des Landes gewesen. Ihre Schwägerinnen und Schwäger in der Erbengemeinschaft hätten aber Land, Häuser und Fabriken ohne vorangehende Aufteilung illegal verkauft. Darunter figurierten ebenfalls zwei ihnen (den Beschwerdeführern) gehörende Häuser mitsamt Haushalt und Antiquitäten. Seit Jahren kämpften sie in dieser Erbschaftsangelegenheit mit Hilfe eines Anwaltes erfolglos um die Rückgabe ihres Hab und Gutes. Nun sei das Ehepaar finanziell am Ende und wisse nicht wie weiter. Die IV-Rente des Beschwerdeführers von monatlich Fr. 516.- reiche zum Überleben nicht aus. Für die noch zu 50 % arbeitsfähige Beschwerdeführerin ihrerseits sei es, da sie nicht Hindi spreche, schwierig eine Arbeitsstelle zu finden. Auch sei ihr Mann zu krank, um einer Erwerbstätigkeit nachgehen zu können. Andererseits sei es für beide unmöglich zurückzukehren, hätten sie doch alle Kontakte zur Schweiz abgebrochen und den gesamten Haushalt mit nach Indien genommen, wo sie besser integriert seien als in Europa. Zu bedenken gelte es ferner, dass die Beschwerdeführer in Indien billiger leben könnten als es ihnen hierzulande möglich wäre. Der Rechtsmitteleingabe waren unter anderem zwei Schreiben eines Anwalts in Indien vom 16. Dezember 1991 bzw. 27. Januar 1992 und der Plan einer Liegenschaft beigelegt. D. In ihrer Vernehmlassung vom 9. Januar 2009 spricht sich die Vorinstanz unter Erläuterung der bisher genannten Gründe für die Abweisung der Beschwerde aus. E. Replikweise hält die Beschwerdeführerin am 28. Januar 2009 an ihren Anträgen fest und legt nochmals die persönliche und finanzielle Situation der Eheleute dar. F. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Verfügungen des BJ gemäss Art. 14 Abs. 1 und 4 ASFG betreffend Fürsorgeleistungen an Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 und Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). 1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. 1.3 Die Beschwerdeführer sind als Verfügungsbetroffene zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten, soweit sie sich gegen die Verfügung des BJ vom 6. Oktober 2008 richtet (Art. 49 ff. VwVG). Nicht Verfahrensgegenstand bildet demgegenüber die Rechtmässigkeit der von der IV-Stelle Zürich verfügten Rückforderung (vgl. oben Sachverhalt Bst. A). Ebenfalls in einem separaten Verfahren zu befinden war über das Gesuch der Beschwerdeführerin um Leistungen der schweizerischen Invalidenversicherung (siehe hierzu das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3204/2008 vom 27. November 2008, welches durch den Nichteintretensentscheid des Bundesgericht [Urteil 9C_22/2009 vom 6. Februar 2009] inzwischen in Rechtskraft erwachsen ist). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 ll 215 teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003). 3. 3.1 Gemäss Art. 1 ASFG gewährt der Bund im Rahmen dieses Gesetzes Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern, die sich in einer Notlage befinden, Fürsorgeleistungen. Entsprechend dem Grundsatz der Subsidiarität der öffentlichen Sozialhilfe werden solche Unterstützungen nur an Personen ausgerichtet, die ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend aus eigenen Kräften und Mitteln, Beiträgen von privater Seite oder Hilfeleistungen des Aufenthaltsstaates bestreiten können (Art. 5 ASFG). In dringenden Fällen kann die Schweizerische Vertretung die unumgängliche Überbrückungshilfe gewähren (Art. 14 Abs. 2 ASFG). 3.2 Nach Art. 11 Abs. 1 ASFG kann Hilfsbedürftigen die Heimkehr in die Schweiz nahe gelegt werden, wenn dies in ihrem wohlverstandenen Interesse oder dem ihrer Familie liegt. In diesem Fall übernimmt der Bund anstelle der Unterstützung im Ausland die Heimreisekosten. Ob die Heimkehr im wohlverstandenen Interesse der Betroffenen liegt, ist nach fürsorgerischen Grundsätzen zu beurteilen. Finanzielle Erwägungen sollen nicht ausschlaggebend sein (Art. 14 Abs. 1 ASFV). Von der Nahelegung einer Heimkehr ist laut Art. 14 Abs. 2 ASFV namentlich dann abzusehen, wenn Menschlichkeitsgründe dagegen sprechen, insbesondere wenn enge Familienbande zerrissen oder aus einem Aufenthalt von längerer Dauer sich ergebende enge Beziehungen zum Aufenthaltsstaat zerstört würden, wenn die Hilfsbedürftigkeit bloss von kurzer Dauer ist oder solange der Hilfsbedürftige oder einer seiner Familienangehörigen transportunfähig ist. 3.3 Das Bundesgericht und das Bundesverwaltungsgericht gehen in ihrer Rechtsprechung davon aus, dass die dauernde Unterstützung vor Ort grundsätzlich nur denjenigen Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern zugute kommen soll, die im Ausland eine Existenz aufgebaut haben, dort weitgehend integriert sind und nachträglich in eine finanzielle Notlage geraten. Dagegen können in der Regel keine Leistungen beansprucht werden, um eine Existenz im Ausland erst aufzubauen und unternehmerische Risiken abzudecken; dies wäre mit der Natur des Gesetzes als eigentlichem Fürsorgeerlass nicht vereinbar. Damit ist es grundsätzlich zulässig, einem vor kürzerer Zeit Ausgereisten, der im Auswanderungsland wirtschaftlich nicht Fuss fassen kann und voraussichtlich auf lange Sicht unterstützungsbedürftig bleiben dürfte, die Rückreise nahezulegen (und die Übernahme der Rückreisekosten zu garantieren) bzw. die Erbringung von Leistungen ins Ausland zu verweigern, wenn keine besonderen Gründe im Sinne von Art. 14 Abs. 2 ASFV vorliegen (vgl. insbes. Urteil des Bundesgerichts 2A.654/2005 vom 9. Dezember 2005 E. 2.1 mit Hinweisen oder Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-696/2008 vom 28. Oktober 2008 E. 4.3, C-3313/2007 vom 22. Februar 2008 E. 4.3 und C-5993/2007 vom 29. Januar 2008 E. 5.2). 4. Unter den Parteien ist strittig, ob den Beschwerdeführern, die aufgrund des vorgelegten Budgets im heutigen Zeitpunkt als bedürftig im Sinne von Art 1 und 5 ASFG zu betrachten sind, gestützt auf Art. 11 Abs. 1 ASFG in Verbindung mit Art. 14 ASFV die Heimkehr in die Schweiz nahe gelegt und ihnen aus diesem Grund eine dauernde Unterstützung in Indien verweigert werden kann. 4.1 Aus den Akten geht hervor, dass die Beschwerdeführer anfangs Januar 2005 nach Indien auswanderten. Die Praxis geht im Sinne eines flexiblen Richtwertes davon aus, dass während der ersten fünf Jahre eines Aufenthalts den Betroffenen in der Regel die Rückkehr zu empfehlen ist (vgl. dazu Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-696/2008 vom 28. Oktober 2008 E. 6.2 und C-5993/2007 vom 29. Januar 2008 E. 5.3, ferner Ziff. 3.6.3 der seit dem 1. Mai 2008 gültigen Richtlinien der Sozialhilfe für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer [Quelle: www.bj.admin.ch/bj/de/home/themen/migration/sas/auslandschweizer]). Eine solche Situation liegt auch bei den Beschwerdeführern vor, die erst seit etwas mehr als vier Jahren ununterbrochen in Indien weilen. Im Einspracheverfahren vor der IV-Stelle Zürich wurde sogar geltend gemacht, die Anmeldung in der Wahlheimat sei erst im November 2005 erfolgt (siehe Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3204/2008 vom 27. November 2008 Sachverhalt Bst. C). Kommt hinzu, dass diese Aufenthaltsdauer nicht nur für sich genommen, sondern ebenfalls im Vergleich zum Alter der Gesuch stellenden Personen als kurz erscheint. Dies gilt im Besonderen für die Beschwerdeführerin, die sich erst im Alter von 55 Jahren zur Emigration entschloss und damit den weitaus grössten Teil ihres Lebens in der Schweiz verbrachte. Aber auch ihr indisch-stämmiger Gatte, den sie 1989 in Zürich geheiratet hatte und welcher im Besitze des Schweizer Bürgerrechts ist, hat einige Zeit hierzulande gelebt. Vor diesem Hintergrund kann eine Unterstützung vor Ort kaum im Vordergrund stehen. 4.2 Gegen die Erbringung periodischer Leistungen ins Ausland sprechen ferner die denkbar ungünstigen beruflichen und wirtschaftlichen Perspektiven. Als die Eheleute im Januar 2005 nach Indien aufbrachen, bestanden ihre Haupteinkünfte aus Renten der Invalidenversicherung (siehe dazu die Ausführungen im Begleitschreiben vom 31. August 2008 zum Unterstützungsgesuch). Wegen Kniebeschwerden war der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 19. März 2004 rückwirkend ab 1. November 2003, bei einem Invaliditätsgrad von 43 %, eine Viertelsrente zugesprochen worden. Der Beschwerdeführer seinerseits bezog gemäss Angaben der Betroffenen damals eine ganze Rente; Invaliditätsgrad, Dauer und Gründe der Invalidität sind in seinem Fall nicht aktenkundig. Es ist unbestritten, dass es den Beschwerdeführern in den vier Jahren seit ihrer Emigration nach Indien nicht gelungen ist, die für eine selbständige finanzielle Existenz notwendigen Grundlagen zu schaffen. Vielmehr haben sie vor allem von den IV-Renten und nicht näher spezifizierten Vermögenswerten gezehrt. Letztere Reserven sind nun anscheinend aufgebraucht. In ihrem jetzigen Aufenthaltsstaat sind die beiden zudem bislang keiner Erwerbstätigkeit nachgegangen; die Beschwerdeführerin nicht, weil es für sie laut Darstellung in der Beschwerde vom 30. Oktober 2008 sehr schwer ist, ohne Kenntnisse der lokalen Sprache (Hindi) eine Teilzeitarbeit zu finden, der Beschwerdeführer nicht, da er zu 100 % arbeitsunfähig ist. Auch mit Blick auf die Ersatzeinkommen sind keine konkreten Anhaltspunkte für eine Besserung erkennbar. Im Gegenteil wurden die fraglichen Renten bekanntlich gekürzt bzw. sie werden, soweit die Viertelsrente betreffend, nicht ins Ausland ausbezahlt. Beim momentanen Invaliditätsgrad der Beschwerdeführerin (laut dem kürzlich rechtskräftig gewordenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3204/2008 vom 27. November 2008 beträgt der Invaliditätsgrad 46 %, was bei einem Wohnsitz in der Schweiz unverändert einen Anspruch auf eine Viertelsrente vermittelte) dürfte sich dies vorderhand nicht ändern. Ähnlich verhält es sich mit den vermögens- bzw. erbschaftsrechtlichen Streitigkeiten in Indien, die sich schon über Jahre hinweg ziehen und deren Ausgang höchst ungewiss erscheint. Der Beschwerdeführer soll überdies gesundheitlich schwer angeschlagen sein, was die wirtschaftliche Eingliederung zusätzlich erschweren dürfte. Sonstige Alternativen kristallisieren sich bei den Eheleuten im Gaststaat nicht heraus. Die bestehende Aktenlage berechtigt demnach ohne weiteres zum Schluss, die Beschwerdeführer hätten dort keine intakten wirtschaftlichen Perspektiven und die Hilfsbedürftigkeit werde aller Voraussicht nach nicht bloss von kurzer Dauer sein. 4.3 Des Weiteren muss eine Rückkehr auch unter fürsorgerischen Gesichtspunkten als zweckmässig und wünschbar betrachtet werden. Dass die Rahmenbedingungen sich hinsichtlich Sozialversicherungen, Sozialhilfe und Arbeitsvermittlung in der Schweiz günstiger präsentierten, wird auf Beschwerdeebene nicht in Abrede gestellt. Insbesondere hätte die Beschwerdeführerin bei einer Rückkehr, wie bereits angetönt, wieder Anspruch auf eine Viertelsrente der Invalidenversicherung (zu den Gründen, warum eine Viertelsrente in Indien wohnhaften Versicherten nicht ausbezahlt wird, siehe wiederum das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3204/2008 vom 27. November 2008 E. 3.1 und 6). Unter den dargelegten Begebenheiten wäre die Existenz der Eheleute hierzulande mithin eher gesichert. Die Beschwerdeführer bezeichnen Indien als neuen Lebensmittelpunkt, eine überdurchschnittliche Integration liegt indessen nicht vor. So deuten die bisher eingereichten Eingaben auf ein eher gespanntes oder gar zerrüttetes Verhältnis zu einem Teil der dort ansässigen Verwandten und Bekannten hin. In der Beschwerdeschrift vom 30. Oktober 2008 ist ferner davon die Rede, dass es sehr schwer sei Arbeit zu finden, wenn man nicht Hindi spreche. Zwar versucht die Beschwerdeführerin in der Replik vom 28. Januar 2009, ihre früheren Äusserungen zu den Spannungen mit Verwandten und den Sprachkenntnissen zu relativieren. Dieser plötzliche Wechsel in der Darstellung besagter Aspekte überzeugt in der vorgebrachten Art jedoch nicht. Vielmehr scheint sich die Integration der Beschwerdeführerin im Rahmen des Üblichen zu bewegen. Der Auffassung der Vorinstanz ist jedenfalls darin zu folgen, dass diesbezüglich nicht von derart engen Bindungen auszugehen ist, dass ihr eine Rückkehr nicht nahegelegt werden dürfte. Aber auch auf Seiten des Beschwerdeführers sind keine Menschlichkeitsgründe im Sinne von Art. 14 Abs. 2 ASFV ersichtlich, die gegen einen Abbruch des Daueraufenthalts in Indien sprechen würden. Wohl stammt er ursprünglich aus diesem Land, aber in Anbetracht des Umstandes, dass er mit seiner jetzigen Frau etliche Jahre in der Schweiz gewohnt und das Schweizer Bürgerrecht hat, ist ihm eine Rückkehr zuzumuten (vgl. dazu Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-5993/2007 vom 29. Januar 2008 E. 5.5 oder C-4496/2007 vom 20. Dezember 2007 E. 5.2). Damit soll nicht zum Ausdruck gebracht werden, dass ein Umzug der Beschwerdeführer in die Schweiz keinen schmerzlichen Eingriff in ihre Lebensplanung darstellen würde. Es gilt aber zu bedenken, dass es nur schon aus Rechtsgleichheitsgründen und präjudiziellen Überlegungen nicht einfach dem Belieben oder der freien Disposition von Sozialhilfeempfängerinnen und -empfängern anheimgestellt werden kann, sich in einem Land freier Wahl unterstützen zu lassen (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-696/2008 vom 28. Oktober 2008 E. 6.2 und C-2312/2007 vom 29. Februar 2008 E. 5.7); dies gilt erst recht, wenn Personen (wie in casu) voraussichtlich auf lange Sicht unterstützungsbedürftig bleiben werden. Die Kosten einer Unterstützung im Auswanderungsland im Vergleich mit denjenigen einer Unterstützung in der Schweiz sind dabei nicht massgeblich (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 ASFV). 4.4 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen durfte die Vorinstanz zu Recht annehmen, die Heimkehr der Beschwerdeführer liege in deren wohlverstandenem Interesse. 5. Demnach gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht verletzt. Der rechtserhebliche Sachverhalt wurde richtig und vollständig festgestellt und die Vorinstanz hat auch ihr Ermessen pflichtgemäss ausgeübt (vgl. Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens würden die Beschwerdeführer grundsätzlich kostenpflichtig. Angesichts der besonderen Umstände ist jedoch von der Auferlegung von Verfahrenskosten abzusehen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dispositiv Seite 11 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Dieses Urteil geht an: die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) die Vorinstanz (gegen Empfangsbestätigung, Akten Ref-Nr. A 52'385 retour) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Antonio Imoberdorf Daniel Grimm Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: