C-6405/2011

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung III C-6405/2011 Urteil vom 8. November 2012 Besetzung Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richterin Ruth Beutler, Richter Jean-Daniel Dubey, Gerichtsschreiber Lorenz Noli. Parteien X._______, Beschwerdeführer, vertreten durch lic. iur. Thomas Schütz, Rechtsanwalt, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise bzw. Pass für eine ausländische Person. Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer, ein 1985 geborener irakischer Staatsangehöriger, hatte im Dezember 2006 in der Schweiz ein Asylgesuch gestellt. Dabei gab er sich als Y._______ aus und behauptete, keine persönlichen Ausweispapiere zu besitzen. Das Asylgesuch wurde vom BFM in einer Verfügung vom 26. Januar 2007 abgewiesen, der Vollzug der gleichzeitig angeordneten Wegweisung aber zu Gunsten einer vorläufigen Aufnahme aufgeschoben. B. Am 6. Februar 2009 ersuchte der Beschwerdeführer beim Migrationsamt des Kantons Zürich um Ausstellung eines Rückreisevisums und edierte zu diesem Zweck einen auf seinen aktuellen Namen lautenden, am 12. Oktober 2008 in Bagdad ausgestellten und bis zum 11. Oktober 2016 gültigen irakischen Reisepass der Serie G. Dem Begehren wurde von der Vorinstanz am 4. März 2009 entsprochen. C. Am 26. Juli 2010 zog das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich zuhanden der Vorinstanz beim Beschwerdeführer einen am 14. Oktober 2004 ausgestellten irakischen Führerausweis ein. Ebenfalls bei den Akten der Vorinstanz befinden sich Farbkopien eines auf den aktuellen Namen des Beschwerdeführers lautenden, am 16. Mai 2004 ausgestellten irakischen Identitätsausweises. D. Am 18. März 2010 gelangte der Beschwerdeführer mit dem Antrag an das Migrationsamt des Kantons Zürich, es sei ihm in seinen bei der Vorinstanz hinterlegten irakischen Reisepass ein Rückreisevisum einzutragen und das Dokument dann auszuhändigen. E. Mit Schreiben vom 20. Juli 2010 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, dass sein irakischer Reisepass nicht mehr auffindbar sei. Sie stellte ihm in Aussicht, für die Gültigkeitsdauer von einem Jahr ein schweizerisches Ersatzreisepapier in Form eines Identitätsausweises für Ausländer auszustellen und nur das Rückreisevisum in Rechnung zu stellen. Gleichzeitig wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer darauf hin, dass er sich während der Gültigkeitsdauer des schweizerischen Ersatzpapieres um einen neuen heimatlichen Reisepass bemühen müsse. Das Ersatzreisepapier mit Rückreisevisum wurde dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz am 6. August 2010 zugestellt. F. Am 10. August 2011 ersuchte der Beschwerdeführer erneut um Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise. Zur Begründung einer anhaltenden Schriftenlosigkeit verwies er dabei auf eine in Kopie eingereichte Erklärung der irakischen Botschaft in Bern vom 14. Februar 2011. Darin wird bestätigt, dass er dort zwar einen Reisepass der Serie A beantragt habe, die Vertretung solche Anträge aber nicht mehr annehme. G. Mit Verfügung vom 8. November 2011 lehnte die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers ab. Sie begründete dies sinngemäss damit, dass keine ausreichenden Bemühungen um Erhalt eines neuen heimatlichen Reisepasses ausgewiesen seien. Folglich könne der Gesuchsteller nicht als schriftenlos gelten. H. Dagegen gelangte der Beschwerdeführer mit einer Rechtsmitteleingabe vom 24. November 2011 an das Bundesverwaltungsgericht. Er stellte das Rechtsbegehren, die verweigernde Verfügung sei aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, ihm den nachgesuchten Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise auszustellen. Zur Begründung seines Rechtsbegehrens rügte er im Wesentlichen die Auffassung der Vorinstanz, wonach es ihm möglich wäre, einen heimatlichen Reisepass zu beschaffen. Das Gegenteil sei der Fall, habe er sich doch wiederholt erfolglos an die irakische Vertretung in der Schweiz gewandt. Bei seiner ersten Vorsprache dort habe man ihm sogar zu verstehen gegeben, dass es nicht Sache der Vertretung bzw. des irakischen Staates sein könne für Ersatz zu sorgen, wenn die schweizerischen Behörden einen bereits bestehenden, gültigen Reisepass verlören. Zum Beweis seiner Vorbringen legte der Beschwerdeführer u.a. die Kopie eines weiteren Dokumentes der irakischen Vertretung in der Schweiz vom 16. November 2011 ins Recht. Darin wird abermals bestätigt, dass der Beschwerdeführer um Ausstellung eines nationalen Reisepasses der Serie A ersucht habe, ein solches Dokument aber von der angegangenen Vertretung nicht ausgestellt werden könne. I. Zur Vernehmlassung eingeladen, verzichtete die Vorinstanz in einem Schreiben vom 22. Dezember 2011 auf eine Stellungnahme und beantragte Abweisung der Beschwerde. J. Am 1. März 2012 erteilte das Migrationsamt des Kantons Zürich dem Beschwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich. K. In einer schriftlichen Eingabe vom 21. März 2012 vertrat der Beschwerdeführer gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht den Standpunkt, dass sich die Frage der Schriftenlosigkeit auch nach Erteilung der Aufenthaltsbewilligung unverändert stelle, und passte sein Rechtsbegehren entsprechend an (auf Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person). L. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit entscheidrelevant, in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht - unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen - Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 [AuG, SR 142.20]). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache letztinstanzlich (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes­verwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. 1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).

2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er­messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts­erheblichen Sachverhaltes und - soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde­verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2). 3. 3.1 Gemäss Art. 89 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) müssen Ausländerinnen und Ausländer während ihres Aufenthalts in der Schweiz im Besitz eines gültigen Ausweispapiers sein. Art. 90 Bst. c AuG verpflichtet sie, solche Ausweispapiere zu beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken. Gestützt auf Art. 59 Abs. 1 AuG schliesslich kann das BFM an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer Reisepapiere ausstellen. 3.2 Art. 4 Abs. 4 der Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5) sieht vor, dass vorläufig aufgenommenen Personen für Auslandreisen auf Gesuch hin eine Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener Schriftenlosigkeit im Sinne von Art. 6 der Verordnung zusätzlich ein Identitätsausweis ausgestellt wird. 3.3 Gemäss Art. 3 Abs. 2 RDV kann einer schriftenlosen ausländischen Person mit Jahresaufenthaltsbewilligung ein Pass für eine ausländische Person abgegeben werden. 3.4 Als schriftenlos im Sinne der Verordnung gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 RDV eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Verzögerungen, die bei der Ausstellung eines Reisedokuments bei den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, begründen die Schriftenlosigkeit nicht (Art. 6 Abs. 2 RDV). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV). 3.5 Umstritten ist in vorliegender Beschwerdeangelegenheit die Frage der Schriftenlosigkeit, welche nach den einschlägigen Verordnungsbestimmungen zur Ausstellung eines Identitätsausweises an vorläufig Aufgenommene und eines Passes für ausländische Personen gleichermassen vorausgesetzt werden muss. Dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung erst vorläufig aufgenommen war und er inzwischen eine Aufenthaltsbewilligung erhalten hat, mithin nicht mehr der gleiche Ausweistypus zur Diskussion steht, tut also nichts zur Sache.

4. Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er sei als schriftenlos im Sinne der Verordnungsbestimmung zu betrachten, weil er das ihm Zumutbare und Mögliche zur Erhältlichmachung eines irakischen Reisepasses getan und dabei aus Gründen gescheitert sei, die er nicht zu verantworten habe. 4.1 Die Beschaffung heimatlicher Reisepapiere im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV kann nur dann als unmöglich erachtet werden, wenn sich die ausländische Person bei den Behörden ihres Heimatlandes darum bemühte, diese die Ausstellung aber ohne zureichende Gründe verweigert. Aus der völkerrechtlich verankerten Passhoheit eines jeden Staates über seine Bürger, in welche die schweizerischen Behörden nicht leichthin einzugreifen haben, folgt einerseits, dass an die Ernsthaftigkeit der Bemühungen der ausländischen Person strenge Anforderungen zu stellen sind, und andererseits, dass dem Herkunftsstaat bei der Ausübung seiner Passhoheit ein erheblicher Gestaltungsspielraum zusteht, der respektiert werden muss (vgl. dazu anstelle vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3392/2011 vom 10. September 2012 E. 4.2). 4.2 Der Beschwerdeführer will sich im Verlaufe des Jahres 2011 zweimal an die irakische Botschaft in der Schweiz gerichtet und um Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses ersucht haben. In den beiden in diesem Zusammenhang edierten Erklärungen der Vertretung wird das bestätigt. Ebenso wird bestätigt, dass man dort nicht in der Lage sei, dem Begehren nachzukommen. Zwar fehlen eine Begründung genauso wie Angaben dazu, unter welchen Voraussetzungen bzw. auf welche Weise der Beschwerdeführer dennoch zu einen neuen Reisepass kommen könnte. Daraus kann aber nicht leichthin geschlossen werden, dass die Verwei­gerung ohne zureichende Gründe willkürlich erfolgte oder auch nur, dass es dem Beschwerdeführer auf lange Frist unmöglich ist, einen irakischen Reisepass erhältlich zu machen. Denn es ist gerichtsnotorisch, dass die irakischen Behörden im Zusammenhang mit der Umstellung auf neue Reisepass-Serien in der Vergangenheit zeitweise erhebliche Mühe be­kundeten, die organisatorischen und sonstigen Bedingungen zu schaffen, um den Begehren ihrer Bürger in hinreichendem Masse nachkommen zu können. Damit konfrontiert, wurde aber seitens der Verantwortlichen immer betont, dass es sich um nur vorübergehende Schwierigkeiten handle. Solche Probleme im Zusammenhang mit der neusten, vom Beschwerdeführer beantragten Serie A werden beispielsweise von der irakischen Vertretung in Deutschland auf deren Internet-Seite bestätigt und es wird darauf hingewiesen, dass keine Anträge mehr entgegen genommen würden, bis ein neues System zur Pass­ausstellung installiert sei. Danach könnten wieder Termine vereinbart werden (vgl. http://www.iraqiembassy-berlin.de/docs/de/konsulat7_de.php, besucht im Oktober 2012). Daraus kann ohne weiteres geschlossen werden, dass technische und/oder organisatorische Probleme bestehen müssen, von denen eine Vielzahl irakischer Staatsbürger im Ausland betroffen ist. 4.3 Irgendwelche Indizien dafür, dass die irakischen Behörden dem Beschwerdeführer einen Reisepass darüber hinaus auch aus unsachlichen Gründen willkürlich verweigern wollten, ergeben sich aus den Akten nicht. Dagegen spricht schon die Tatsache, dass der Beschwerdeführer in der Vergangenheit unter schwierigeren Bedingungen (als in der Schweiz vorläufig Aufgenommener mit entsprechend eingeschränkter Bewegungsfreiheit) einen Reisepass erhältlich machen konnte und er im Besitze diverser anderer heimatlicher Ausweispapiere ist. 4.4 Nichts zur Sache tut die (im Übrigen unbelegte) Behauptung, wonach die irakische Vertretung in der Schweiz die Auffassung geäussert haben soll, es sei nicht ihre Aufgabe, einen von schweizerischen Behörden verlorenen irakischen Reisepass zu ersetzen. Es kann sich zwar die Frage der Schadenersatzpflicht schweizerischer Behörden stellen, zuständig zur Ausstellung bzw. zum Ersatz des nationalen irakischen Reisepasses sind und bleiben aber die irakischen Behörden. 4.5 Unter Umständen könnte der Beschwerdeführer einen irakischen Reisepass in der Zwischenzeit auch über die irakische Vertretung in Frankreich erhältlich machen; eine Möglichkeit, auf die die Vorinstanz den Rechts­vertreter anlässlich eines telefonischen Kontaktes unmittelbar vor Beschwerdeanhebung aufmerksam gemacht hat. Das Verfahren wäre offenbar über die irakische Vertretung in der Schweiz einzuleiten, welche auch für ein Laisser-passer für die Reise nach Paris besorgt sein müss­te (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.4). Dass der Beschwerdeführer entsprechende Schritte unternommen hätte und dabei wiederum geschei­tert wäre, wird nicht geltend gemacht.

5. Vor dem aufgezeigten Hintergrund kann nicht von einer Unmöglichkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV ausgegangen werden. Der Beschwerdeführer ist folglich nicht als schriftenlos zu betrachten.

6. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.

7. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Be­schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Ver­fahrens­kosten sind auf Fr. 1'000.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]). (Dispositiv Seite 9) Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

3. Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Einschreiben)

- die Vorinstanz (Beilage: Dossier N [...]) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Andreas Trommer Lorenz Noli Versand: