B-6685/2007

Tribunal administrativ federal Abteilung II B-6685/2007 {T 0/2} Urteil vom 18. Januar 2008 Besetzung Richter Hans-Jacob Heitz (Vorsitz), Richter Frank Seethaler, Richter Ronald Flury, Gerichtsschreiberin Katharina Walder Salamin. Parteien W._______ vertreten durch Rechtsanwalt Armin Durrer, Dorfplatz 6, Postfach 335, 6371 Stans, Beschwerdeführer, gegen Regierungsrat des Kantons Obwalden, Postfach, 6061 Sarnen 1, Vorinstanz. Gegenstand Sömmerungsbeiträge. Sachverhalt: A. Mit Verfügung vom 24. September 2003 setzte das Landwirtschaftsamt des Kantons Obwalden für die Schafalp Hohfad, Gemeinde Engelberg, einen Normalbesatz von 9 Normalstössen (NST) für Schafe, ausgenommen Milchschafe, gültig ab Alpsommer 2004, fest. Diese Verfügung focht W._______, vertreten durch Rechtsanwalt Armin Durrer, Stans, beim Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Obwalden an. Er beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und eine Neufestsetzung der Normalbesatzung auf rund 12 NST für Schafe, ausgenommen Milchschafe, mindestens aber auf 10,38 NST wie in der vorherigen Verfügung des Landwirtschaftsamtes vom 20. Juni 2000. B. Das Volkswirtschaftsdepartement wies die Beschwerde von W._______ am 2. September 2004 ab und auferlegte dem Beschwerdeführer eine Spruchgebühr von Fr. 400.--. Diesen Beschwerdeentscheid liess der Beschwerdeführer am 23. September 2004 beim Regierungsrat des Kantons Obwalden anfechten und die gleichen Anträge wie vor dem Volkswirtschaftsdepartement stellen. C. Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Beschluss Nr. 42 vom 16. August 2005 (Versand am 31. August 2005) ab und auferlegte dem Beschwerdeführer eine Entscheidgebühr von Fr. 700.--. D. Gegen den Beschwerdeentscheid des Regierungsrates erhob der Beschwerdeführer gemäss der in Ziff. 3 des Dispositivs angegebenen Rechtsmittelbelehrung Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden. In seiner Beschwerdeschrift vom 30. September 2005 beantragte er die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und eine Festsetzung des Normalbesatzes von 12 NST für Schafe, ausgenommen Milchschafe (System Standweide), mindestens aber im bisherigen Umfang von 10,38 NST. Eventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat, subeventualiter an das Landwirtschaftsamt, zurückzuweisen. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen, und es sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners zu entscheiden. Er rügte im Wesentlichen eine unrichtige Feststellung des massgeblichen Sachverhalts und eine falsche Rechtsanwendung durch die Vorinstanz. Auf die einzelnen Vorbringen wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. E. Nach Durchführung des Schriftenwechsels im Oktober 2005 trat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 27. September 2007 auf die Beschwerde nicht ein. Es überwies die Beschwerde zuständigkeitshalber am 2. Oktober 2007 mitsamt den Akten an das Bundesverwaltungsgericht. F. Das Bundesverwaltungsgericht lud den Beschwerdeführer, die Vorinstanz und das Landwirtschaftsamt mit Verfügungen vom 2. und 14. November 2007 ein, ihre allfälligen schriftlichen Ergänzungen zu den bereits vorhandenen Akten bis zum 30. November 2007 einzureichen. F.a Das Landwirtschaftsamt verwies am 12. November 2007 auf die Begründungen der bereits vorliegenden Beschwerdeentscheide und verzichtete auf eine weitere Stellungnahme. F.b Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers reichte am 18. November 2007 eine neue Vollmacht seines Mandanten vom 14. November 2007 zu den Akten. F.c Das Volkswirtschaftsdepartement verwies am 20. November 2007 namens des Regierungsrates auf die zuhanden des Verwaltungsgerichts gestellten Anträge und auf den angefochtenen Regierungsratsbeschluss vom 16. August 2005. Es verzichtete auf weitere Ausführungen. F.d Am 11. Dezember 2007 stellte das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwerdeführer Kopien der Schreiben des Landwirtschaftsamts vom 12. November 2007 und der Volkswirtschaftsdirektion vom 20. November 2007 zu und schloss damit den Schriftenwechsel ab. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die Beschwerde ist gemäss Art. 33 Bst. i VwVG zulässig gegen Verfügungen kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht. 1.1 Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) sieht vor, dass gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann. Ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt werden. Vorliegend handelt es sich um keinen Beitrag zur Strukturverbesserung, sondern um eine ökologische Direktzahlung. Damit liegt keine Ausnahme nach Art. 166 Abs. 2 LwG vor. Es bleibt damit abzuklären, ob es sich beim Beschwerdeentscheid des Regierungsrats um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid handelt. Diese Frage beurteilt sich nach kantonalem Recht. 1.1.1 Gemäss Art. 5 des Einführungsgesetzes des Kantons Obwalden vom 26. Januar 2001 zum Bundesgesetz über die Landwirtschaft (GDB 921.1) vollzieht das Landwirtschaftsamt die Landwirtschaftsgesetzgebung des Bundes. Gegen Verfügungen der Amtsstellen kann nach Art. 67 Abs. 1 des Staatsverwaltungsgesetzes des Kantons Obwalden vom 8. Juni 1997 (GDB 130.1) beim Departement und gegen Verfügungen des Departements beim Regierungsrat Beschwerde erhoben werden. Gegen Entscheide des Regierungsrats ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Anwendung von Art. 64 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GDB 134.1) zulässig, wenn gegen den letztinstanzlichen kantonalen Verwaltungsentscheid die staatsrechtliche Beschwerde oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben ist. Die Bestimmung ist so zu verstehen, dass die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht nur möglich ist, wenn gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts unmittelbar ein Rechtsmittel an das Bundesgericht offen steht. Ist jedoch gegen den Entscheid der letzten kantonalen Verwaltungsbehörde zunächst ein Weiterzug an eine andere Gerichtsinstanz des Bundes zulässig, ist die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht ausgeschlossen. 1.1.2 Art. 166 Abs. 2 LwG sieht vor einem allfälligen Weiterzug der Beschwerdesache an das Bundesgericht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vor. Ein direkter Weiterzug des letztinstanzlichen kantonalen Entscheids an das Bundesgericht ist demnach im Bundesrecht nicht vorgesehen, was heisst, dass der Rechtsweg an das kantonale Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall nicht offen steht. Damit ist der Beschwerdeentscheid des Regierungsrates ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid in Sinne von Art. 166 Abs. 2 LwG, und das Bundesverwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde zuständig. 1.2 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, er ist als Entscheidadressat vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung und Änderung. Er ist somit im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG beschwerdeberechtigt. 1.3 Der Beschwerdeführer hat den angefochtenen Entscheid am 1. September 2005 erhalten (vgl. Zustellcouvert, Beleg 1 Beschwerdebeilagen). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen (Art. 50 aVwVG, AS 1973 650) begann somit am 2. September 2005 zu laufen. Der Beschwerdeführer hat die Beschwerde gestützt auf die Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Entscheids am 30. September 2005 beim Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden eingereicht (vgl. Poststempel, Vorakten des Verwaltungsgerichts). Gelangt eine Partei rechtzeitig an eine unzuständige Behörde, so gilt die Frist als gewahrt (Art. 21 Abs. 2 VwVG). Die Behörde, die sich als unzuständig erachtet, überweist die Sache gemäss Art. 8 Abs. 1 VwVG ohne Verzug der zuständigen Behörde. 1.4 Die Formvorschriften von Art. 52 VwVG sind gewahrt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. 2. Der Beschwerdeführer beantragte vor dem Verwaltungsgericht, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Beim Beschwerdeentscheid des Regierungsrates handelt es sich um eine negative Verfügung, welche den Antrag des Beschwerdeführers auf Erhöhung der Normalstösse abweist. Bei negativen Verfügungen stellt sich die Frage der aufschiebenden Wirkung nicht, da solche Verfügungen keine Rechtswirkungen haben, welche durch das Einlegen einer Beschwerde aufgeschoben werden können (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 648). Während des Beschwerdeverfahrens ist somit die Festsetzung der Normalstösse gemäss der Verfügung des Landwirtschaftsamts vom 24. September 2003 massgebend. 3. Gestützt auf Art. 77 LwG richtet der Bund im Rahmen der ökologischen Direktzahlungen für den Schutz und die Pflege der Kulturlandschaften Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von Sömmerungsbetrieben und Sömmerungsweiden Beiträge aus. Er bemisst die Beiträge so, dass sich der Schutz und die Pflege der Kulturlandschaft wirtschaftlich lohnen. Der Bundesrat bestimmt: a. die Tierkategorien, für welche Beiträge ausgerichtet werden; b. den Beitrag je gesömmerte Grossvieheinheit und Tierkategorie oder nach Normalbesatz; c. die zulässige Bestossung sowie weitere Voraussetzungen und Auflagen für die Beitragsberechtigung. Gestützt auf diese Delegationsnorm sowie auf Art. 177 LwG hat der Bundesrat die Sömmerungsbeitragsverordnung vom 29. März 2000 (SöBV, SR 910.133) erlassen. Sömmerungsbeiträge werden an Bewirtschafter für die Sömmerung Raufutter verzehrender Tiere, ohne Bisons und Hirsche, auf Sömmerungs-, Hirten- und Gemeinschaftsweidebetrieben ausgerichtet (Art. 1 Abs. 1 und 2 Bst. a SöBV). Die Sömmerungsbeiträge ergeben sich aus der Multiplikation der Beitragsansätze nach Art. 4 der Verordnung mit dem Normalbesatz. Sie werden für Schafe, ohne Milchschafe, und für die übrigen Tiere separat festgesetzt (Art. 3). Die Ansätze für die Berechnung der Beiträge für Schafe, ausgenommen Milchschafe, betragen bei Weiden, die nicht ständig behirtet werden oder keine Umtriebsweiden sind, (sogenannte übrige Weiden, inkl. Standweiden) pro Normalstoss 120 Franken (Art. 4 Abs.1). 4. Der Beschwerdeführer bringt vor, das Landwirtschaftsamt habe den Normalbesatz zu Unrecht am 24. September 2003 auf 9 NST herabgesetzt. Dieser Wert liege eindeutig unter dem bisherigen von 10.38 NST gemäss Verfügung vom 30. Juni 2000. 4.1 Art. 6 SöBV regelt die Festsetzung des Normalbesatzes. Der Normalbesatz ist der einer nachhaltigen Nutzung entsprechende Viehbesatz, umgerechnet in Normalstösse. Ein Normalstoss entspricht der Sömmerung einer Raufutter verzehrenden Grossvieheinheit (RGVE) während 100 Tagen (Abs. 1 und 2). Ein überjähriges Schaf (nicht gemolken) entspricht 0.17 GVE (s. Anhang der landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998, LBV, SR 910.91). Der Kanton setzt für jeden Sömmerungsbetrieb den Normalbesatz fest für Schafe, ohne Milchschafe, und für die übrigen Tiere (Abs. 3). Massgebend sind die durchschnittlichen Besatzzahlen in den Jahren 1996-1998 (Basisjahre). War der Besatz auf einem Betrieb in den Basisjahren durch ausserordentliche Umstände beeinflusst oder fehlen die Daten, entscheidet der Kanton. Er kann insbesondere die Angaben des Alpwirtschaftskatasters berücksichtigen (Abs. 4). Gemäss Abs. 5 legt das Bundesamt für Landwirtschaft (BWL) für Schafe, ohne Milchschafe, pro Hektare Nettoweidefläche einen Höchstbesatz je nach Standort, Weideorganisation und Weidesystem fest. Das BLW hat dies in der Verordnung vom 29. März 2000 über die Bewirtschaftung von Sömmerungsbetrieben (SR 910.133.2) getan. Deren Anhang zu Art. 4 der Verordnung setzt den Höchstbesatz für Schafweiden fest (vgl. im Detail Erw. 4.4). Liegt ein Bewirtschaftungsplan vor, stützt sich der Kanton bei der Festsetzung des Normalbesatzes auf die darin enthaltenen Besatzzahlen (Abs. 6). 4.2 Art. 21 Abs. 1 SöBV sieht im Rahmen des Übergangsrechts vor, dass der Kanton auf Betrieben mit mehr als hundert Schafen die Weideführung und die Ausscheidung nicht beweidbarer Flächen bis spätestens 30. September 2003 kontrolliert und den nach Artikel 6 der Verordnung festgesetzten Normalbesatz gegebenenfalls korrigiert. Der Kanton setzt den Normalbesatz eines Sömmerungsbetriebs unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der kantonalen Fachstellen, insbesondere der Fachstelle für Naturschutz herab, wenn die Bestossung im Rahmen des Normalbesatzes zu ökologischen Schäden geführt hat (Art. 8 Abs. 3 Bst. a SöBV). Der Bewirtschafter kann gegen die Neufestsetzung des Normalbesatzes nach Absatz 3 innerhalb von 30 Tagen Einsprache erheben und die Überprüfung des Entscheids aufgrund eines Bewirtschaftungsplan verlangen, der innerhalb eines Jahres vorzulegen ist (Abs. 4). Der Bewirtschaftungsplan muss gemäss Art. 9 Abs. 1 SöBV die Angaben enthalten, die zur Festsetzung des Normalbesatzes erforderlich sind, der einer nachhaltigen Bewirtschaftung entspricht. Das Bundesamt legt die Anforderungen fest, denen ein Bewirtschaftungsplan genügen muss. Der Bewirtschaftungsplan muss von Fachleuten erstellt werden, die vom Bewirtschafter unabhängig sind (Abs. 2). Das BLW hat in Art. 1 der Verordnung über die Bewirtschaftung von Sömmerungsbetrieben die Anforderungen an einen Bewirtschaftungsplan festgelegt. 4.3 Der angefochtene Beschwerdeentscheid des Regierungsrats bestätigt die Herabsetzung des Normalbesatzes mittels Verfügung des Landwirtschaftsamtes vom 24. September 2003. In der Begründung wird ausgeführt, der Bericht von Dr. S._______ vom 19. April 1996 mit dem Titel "Probleme der Schafalpung an den linksseitigen Berghängen Laub bis Grassen in Engelberg" könne als Grundlage für die Festlegung des Normalbesatzes durch den Kanton dienen, auch wenn er nicht allen Anforderungen an einen Bewirtschaftungsplan laut Art. 1 der Verordnung des BLW über die Bewirtschaftung von Sömmerungsbetrieben genüge. Der Bericht ziehe die vorhandenen Pflanzgesellschaften und deren Beurteilung sowie das Ertragspotenzial der Alp und die Verteilung des alpeigenen Düngers in seine Überlegungen mit ein. Der Experte habe auch eine Geländebegehung durchgeführt. Die formellen Bedenken des Beschwerdeführers in Bezug auf den Zeitpunkt der Verfassung des Berichts vor Inkrafttreten der massgeblichen Verordnung am 29. März 2000 vermöchten dessen Inhalt nicht in Frage zu stellen, da nicht davon auszugehen sei, dass sich die Verhältnisse auf der Alp Hohfad in der Zwischenzeit geändert hätten. Der Beschwerdeführer bringe auch keine materiellen Einwände gegen den Bericht vor. Eine Erhöhung des Höchstbesatzes sei ausgeschlossen, da der Beschwerdeführer das Gesuch für Sömmerungsbeiträge für eine Standweide, das heisst, eine Weide ohne ständige Behirtung gestellt habe. Es handle sich um eine beweidbare Fläche von 31 Hektaren und die Alp liege auf über 1'400 Metern über Meer, womit sich der Normalbesatz mit 90 Schafen am obersten Rand des zulässigen Höchstbesatzes für Schafweiden bewege. Daran könne auch die Aussage eines Mitarbeiters des Landwirtschaftsamts, die Tiere befänden sich in einem guten Nährzustand und es sei genügend Gras vorhanden, nichts ändern. Auf eine Einvernahme dieses Mitabeiters als Zeuge könne daher verzichtet werden. Der geltend gemachte Vertrauensschutz gegenüber einer behördliche Zusage gelte allenfalls, wenn der Beschwerdeführer gestützt auf die Auskunft Dispositionen getroffen habe. Solche würden nicht vorgebracht. Ebensowenig gebe es eine Bestandesgarantie aufgrund früherer höherer Festsetzungen des Normalbesatzes. 4.4 Das Gutachten vom 19. April 1996 empfiehlt für das Gebiet Hohfad eine Herdengrösse von 70-90 Schafen oder 50 Mutterschafen mit ihren Lämmern. Die Grösse der Schafweide beträgt ca. 31 ha. Gemäss Anhang der Verordnung des BLW über die Bewirtschaftung von Sömmerungsbetrieben (Fassung gemäss Ziffer I der Verordnung des BLW vom 15. April 2003, AS 2003 861) beträgt der Höchstbesatz für Schafweiden für Standweiden (Kategorie: übrige Weiden) über 1400 m über Meer 2-3 Schafe pro Hektare Nettoweidefläche oder 0,2-0,3 GVE pro Hektare Nettoweidefläche. Für den Höchstbesatz wird für ein mittleres Alpschaf mit 0,0861 GVE gerechnet (vgl. Fussnote b). Das Landwirtschaftsamt hat den Normalbesatz im angefochtenen Entscheid gemäss dem vorliegenden Gutachten folgendermassen festgelegt: 90 Alpschafe x 0,0861GVE= 7,7 GVE, bei einer Sömmerung von 105 Tagen = 8,13 Normalstösse (7,7x105/100). Beziehungsweise 50 Mutterschafe mit Lämmern x 0,17 GVE= 8,5 GVE, bei einer Sömmerung von 105 Tagen = 8,9 NST (gerundet 9 NST). Mit 90 Schafen bei 31 ha Nettoweidefläche bewegt sich der festgelegte Normalbesatz am obersten Rand des Höchstbesatzes für Schafweiden (2,9 Schafe pro ha oder 0,25 GVE (Alpschafe) bzw. 0,275 GVE (Mutterschafe) pro Hektare). Bei der Beibehaltung der bisherigen Normalbestossung von 10.38 NST wäre der Höchtbesatz gemäss Art. 6 Abs. 5 SöBV überschritten (9,9 GVE/31 ha=0,32 GVE bzw. 3,7 Schafe pro ha). Eine Weiterführung des im Jahr 2000 festgelegten Normalbesatzes verletzte damit den vom BLW festgelegten Höchstbesatz und wäre unzulässig. Das Landwirtschafsamt hat demzufolge am 24. September 2003 am Ende der Übergangsfrist gemäss Art. 21 SöBV zu Recht eine Korrektur des auf dem alten Recht basierenden Normalbesatzes vorgenommen und diesen den Vorgaben des neuen Landwirtschaftsgesetzes und der dazugehörigen Sömmerungsbeitragsverordnung angepasst. 4.5 Es erübrigt sich damit, auf die weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers, und insbesondere auf die Frage, ob das Gutachten vom 19. April 1996 die Anforderungen an einen Bewirtschaftungsplan erfüllt, einzugehen, da auch der mittels eines Bewirtschaftungsplans festgelegte Normalbesatz den zulässigen Höchstbesatz nicht übersteigen kann. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen. 5. Bei diesem Verfahrensausgang sind dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten aufzuerlegen. Sie werden in Anwendung von Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 und 4 des Regelements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 (SR 173.320.2) auf Fr. 700.-- festgesetzt und mit dem am 16. Oktober 2007 geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. 6. Der Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 VwVG). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 700.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 700.-- verrechnet, sobald dieses Urteil in Rechtskraft erwachsen ist. 3. Dieses Urteil geht an: - den Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde) - die Vorinstanz (Ref-Nr. 20040639; mit Gerichtsurkunde) - das Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement EVD (mit Gerichtsurkunde) - das Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden (A-Post) - das Landwirtschaftsamt des Kantons Obwalden (A-Post) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Hans-Jacob Heitz Katharina Walder Salamin Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: 22. Januar 2008