VG.2024.1

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2024.1

URTEIL

vom 18. August 2025

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.André Equey,

Dr. Andreas Traub, Prof. Dr. Ramon Mabillard, MLaw Anja Dillena

und Gerichtsschreiber Dr. Nicola Inglese

Beteiligte

Grosser Rat des Kantons Basel-StadtMarktplatz 9, 4001 Basel

Regierungsrat des Kantons Basel-StadtMarktplatz 9, 4001 Basel

Einwohnergemeinde Riehen

Wettsteinstrasse 1, Postfach, 4125 Riehen

Gegenstand

Beschluss des Grossen Rates vom

18. September 2024

Vorlageder «Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs» zum Entscheid über ihre rechtliche Zulässigkeit

Sachverhalt

Der Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Riehen (nachfolgend Einwohnerrat) beschloss am 31. Januar 2024, die «Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs» einzureichen. Der Initiativtext lautet wie folgt:

Der Kanton erlässt im Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung von Haltestellen des öffentlichen Verkehrs Ausführungsbestimmungen zu § 7 Gesetz über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 18. September 2019. Diese verhindern, dass pauschal auf eine Maximallösung gesetzt wird und stellen sicher, dass bei der Verhältnismässigkeitsprüfung die Interessen und Bedürfnisse aller Verkehrsteilnehmenden miteinbezogen werden und insbesondere allfällige, durch die Massnahmen verursachten Verkehrsumlagerungen, Mehrverkehr, Verkehrsbehinderungen, Verkehrssicherheitsdefizite sowie räumlichen und historischen Gegebenheiten in die Interessenabwägung miteinbezogen werden».

In der Folge überwies die Staatskanzlei die Initiative dem Regierungsrat Basel-Stadt, welcher mit Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 dem Grossen Rat beantragte, dem beiliegenden Entwurf zu einem Grossratsbeschluss zuzustimmen und die Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs für rechtlich unzulässig zu erklären und sie dem Regierungsrat zur Berichterstattung zu überweisen, falls der Grosse Rat oder das Gericht sie infolge einer Beschwerde für rechtlich zulässig erkläre. Gestützt auf den Beschluss Nr. 24/38/11G vom 18. September 2024 überwies der Grosse Rat mit Eingabe vom 9. Oktober 2024 die Gemeindeinitiative zum Entscheid über die rechtliche Zulässigkeit dem Appellationsgericht. Der Einwohnerrat beantragte dem Appellationsgericht mit begründeter Stellungnahme vom 19. Dezember 2024, die Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs sei für rechtlich zulässig zu erklären. Die Kosten des Verfahrens seien dem Kanton aufzuerlegen. Mit freigestellter Vernehmlassung vom 26. Februar 2025 hielt der Regierungsrat, vertreten durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), an den Ausführungen in seinem Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 fest und beantragte, die Gemeindeinitiative sei für rechtlich unzulässig zu erklären. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

2.1Nach § 47 Abs. 3 KV und § 1 Abs. 1 IRG enthalten formulierte Initiativen einen ausgearbeiteten Verfassungs-, Gesetzes- oder Beschlusstext. Sofern sie geltendes Recht aufheben oder ändern wollen, müssen sie gemäss § 1 Abs. 2 IRG den betroffenen Erlass oder Beschluss sowie den oder die betroffenen Paragraphen bezeichnen. Erfüllen Initiativen die Voraussetzungen gemäss § 1 IRG nicht, so gelten sie gemäss § 2 Abs. 1 IRG als unformuliert. Bei der vorliegenden Gemeindeinitiative «für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs» wird kein ausgearbeiteter Erlasstext vorgelegt, der ohne weiteres gesetzgeberisches Dazutun in der vorgelegten Form in die Verfassung oder in ein Gesetz aufgenommen werden könnte. Es handelt sich mit den unbestrittenen Feststellungen im Bericht des Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 vielmehr um eine unformulierte Gemeindeinitiative. Während bei formulierten Initiativen die geänderten Erlasse oder Beschlüsse genau bezeichnet werden müssen, bestimmt der Grosse Rat bei unformulierten Initiativen, ob die Anliegen der Initiantin auf Stufe der Verfassung oder des Gesetzes ausgearbeitet werden sollen (§ 49 Abs. 4 KV i.V.m. § 66 Abs. 1 KV, § 23 IRG).

2.2Gemäss § 48 Abs. 2 KV und § 14 IRG ist eine Initiative zulässig, wenn sie höherstehendes Recht beachtet, sich nur mit einem Gegenstand befasst (Prinzip der Einheit der Materie) und nicht etwas Unmögliches verlangt. Eine Initiative verstösst gegen höherrangiges Recht, wenn sie verlangt, übergeordnetes Recht nicht anzuwenden oder gar aufzuheben (VGE VG.2020.10 vom 7. Februar 2022 E. 2.1, mit Hinweisen).

2.2.1Für die Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292 E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1; jeweils mit Hinweisen). Bei der Auslegung eines Initiativtextes ist massgebend, wie dieser von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (BGE 141 I 186 E. 5.3, 139 I 292 E. 7.2). Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 143 I 129 E. 2.2, 141 I 186 E. 5.3, 139 I 292 E. 7.2.1, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom

28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Der Wille der Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als das durch Auslegung ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der Initianten entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der Initiative vereinbar sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene Begründung zumindest einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten bekannt gewesen ist, ist für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative massgebend, wie diese von den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der Begründung der Initianten vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die Gültigkeit der Initiative lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein Gehalt beigemessen wird, der ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (vgl. BGE 139 I 292 E. 7.2.4–7.2.5 sowie E. 7.5.2, 143 I 129 E. 2.2; BGer 1C_109/2014 vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen Präzisierungen zustimmendAttinger, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Diss. Zürich 2016, S. 63 ff.; kritisch zu BGE 139 I 292Bisaz, in: AJP 2014, S. 248 ff.; fernerTschannen, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und 2014, in: ZBJV 2014, S. 777, 830 f.; zum Ganzen VGE VG.2020.10 vom 7. Februar 2022 E. 2.2.2).

2.2.2Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint (BGE 139 I 292 E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1). Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie in diesem für ihre Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen und als gültig zu erklären (BGE 139 I 292 E. 5.7 und 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1;Pedretti, Die Vereinbarkeit von kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl 2017, S. 299, 308 f.Wullschleger, Bürgerrecht und Volksrechte, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 127 ff., 158; jeweils mit Hinweisen). Wenn immer möglich sollen Ungültigerklärungen vermieden werden und die Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden kann, der mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden («in dubio pro populo», BGE 143 I 129 E. 2.2 und 111 Ia 292 E. 3c/cc mit Hinweisen; kritisch zu diesem GrundsatzUebersax, Ist der Grundsatz «in dubio pro populo» noch zeitgemäss? in: ZBl 2018, S. 325 f.). Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit hervor. Danach haben sich staatliche Eingriffe in die politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger auf das geringstmögliche Mass zu beschränken (Art. 34 und 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung [BV, SR 101]). Ungültigerklärungen sind demzufolge nach Möglichkeit zugunsten der für die Initianten günstigsten Lösung einzuschränken (BGE 142 I 216 E. 3.2–3.3, 143 I 129 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom

28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Obwohl mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2025 zu Recht die Frage aufgeworfen wird, ob und inwiefern der Grundsatz «in dubio pro populo» bei Gemeindeinitiativen überhaupt Anwendung findet, ist mit dem Regierungsrat die Initiative vorliegend im Sinne dieses Grundsatzes zu prüfen. Sodann muss der Text einer Initiative genügend bestimmt sein. Es muss hinreichend klar sein, worauf die Initiative gerichtet ist, so dass eine Volksabstimmung durchgeführt werden kann, ohne dass sich die Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums über wesentliche Punkte ausgesetzt sehen. Bei unformulierten Initiativen sind keine hohen Ansprüche an die Formulierung zu stellen, da gewisse Unklarheiten, ja vielleicht sogar Widersprüche, bei der Ausarbeitung des Verfassungs-, Gesetzes- oder Beschlusstextes im Parlament noch behoben werden können (vgl. BGE 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 115 E. 3a, 111 Ia 303 E. 7b, jeweils mit Hinweisen).

2.2.3Die Korrektur im Rahmen der Umsetzung darf jedoch nur gewisse untergeordnete Punkte betreffen, da das Volksbegehren vom Gesetzgeber nicht grundlegend umgedeutet werden darf. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung verstossen unformulierte Initiativen gegen übergeordnetes Recht, wenn der in der Initiative enthaltene Entwurf schon allein aufgrund seines Zwecks oder wegen der vorgeschlagenen Mittel nur durch Beifügung von Vorbehalten oder Bedingungen, die seine Natur tiefgreifend verändern, mit dem höherrangigen Recht in Einklang gebracht werden kann. Eine solche Auslegung würde in Konflikt geraten mit der grundlegenden Achtung des Willens der Unterzeichnenden und des Volks, das dazu aufgerufen wird, sich zu einer Initiative zu äussern; dieser Wille darf laut Bundesgericht nicht mit der Vorlage eines Entwurfs, der nicht in verfassungskonformer Weise umsetzbar ist, verfälscht werden (BGE 143 I 129 E. 2.2; vgl.Schaub, Die Vereinbarkeit kantonaler Volksinitiativen mit dem übergeordneten Recht, Diss., Zürich 2023, N 288). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt die Ungültigerklärung einer in der Form der allgemeinen Anregung eingereichten Initiative wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht voraus, dass eine Umsetzung der Initiative ohne offensichtlichen Widerspruch zum übergeordnetem Recht von vornherein ausgeschlossen erscheint. Lässt sich eine in der Form der allgemeinen Anregung eingereichte Initiative hingegen auf eine Art und Weise umsetzen, dass kein offensichtlicher Widerspruch zum übergeordneten Recht resultiert, darf sie nicht für ungültig erklärt werden. Überwindbare praktische Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Initiative sowie allenfalls mit der Umsetzung verbundene hohe Kosten für das Gemeinwesen können nicht zur Ungültigerklärung der Initiative führen (BGE 143 I 361 E. 3.3; BGer 1C_503/2018 vom 1. April 2020 E. 4.3). Bei der Überprüfung der inhaltlichen Rechtmässigkeit allgemeiner Anregungen ist danach zu fragen, ob dem kantonalen Gesetzgeber bei der Umsetzung der Initiative unter Wahrung des mit ihr verfolgten Grundanliegens Gestaltungsspielräume verbleiben, die es ihm erlauben, einen voraussichtlich mit dem höherrangigen Recht vereinbaren Erlass auszuarbeiten (Schaub, a.a.O., N 300).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Kammer):

://:        Die Gemeindeinitiative «für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs» wird für rechtlich unzulässig erklärt.

Dieses Urteil wird im Dispositiv im Kantonsblatt veröffentlicht.

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

Mitteilung an:

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Nicola Inglese

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher EröffnungBeschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheitenerhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.