1P.409/1999

Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 29.02.2000 1P.409/1999 Tribunal fédéral Ire Cour de droit public 29.02.2000 1P.409/1999 Tribunale federale I Corte di diritto pubblico 29.02.2000 1P.409/1999

Raumplanung und öffentliches Baurecht

[AZA 3] 1P.409/1999/bmt I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG **********************************

29. Februar 2000 Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud, Ersatzrichter Meyer und Gerichtsschreiber Dreifuss. --------- In Sachen Politische Gemeinde Z ü r i c h, vertreten durch den Stadtrat, Beschwerdeführerin, gegen Heidi R e c h b e r g e r, Glärnischstrasse 13, Nieder- hasli, Erben Albert G o s s w e i l e r, nämlich:

- Verena Buralli-Gossweiler, Seebacherstrasse 84, Zürich,

- Anna Dickmann-Gossweiler, Grätzlistrasse 30, Opfikon,

- Albert Gossweiler, Vrenikerstrasse 31c, Opfikon,

- Ernst Gossweiler, Seebacherstrasse 84, Zürich,

- Regula Schwarz-Gossweiler, Haldenstrasse 3B, Winkel, Hans W e t t s t e i n, Schwandenholzstrasse 64, Zürich, Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter M. Trautvetter, Nüschelerstrasse 35, Postfach 4173, Zürich, Baurekurskommission I des Kantons Z ü r i c h, Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, 1. Abteilung der 1. Kammer, betreffend Gemeindeautonomie (Einstellung des amtlichen Quartierplanverfahrens Nr. 470/Seebacherstrasse), hat sich ergeben: A.- Heidi Rechberger, die Erben Albert Gossweiler und Hans Wettstein sind Eigentümer von Grundstücken im Gebiet "Gugel/Anwandel" in Zürich-Seebach. Am 25. September 1984 ersuchte Heidi Rechberger den Stadtrat von Zürich um Ein- leitung eines Quartierplanverfahrens über das gemäss Zonen- plan von 1963/1969 der Wohnzone C zugeteilte Baugebiet zwi- schen Schulhaus Staudenbühl und Hürstholz. Am 6. November 1985 wies der Stadtrat das Gesuch ab. Am 28. November 1986 hob die Baurekurskommission I des Kantons Zürich den Entscheid des Stadtrats auf und lud ihn ein, das amtliche Quartierplanverfahren einzuleiten. Eine hiergegen erhobene Beschwerde der Politischen Gemeinde Zürich an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich blieb erfolglos. B.- Gestützt auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts beschloss der Stadtrat am 11. Mai 1988, über das Gebiet "zwischen Himmeristrasse, Flurweg Kat.Nr. 5594, SBB-Linie, östlicher Grenze von Grundstück Kat.Nr. 1159, Seebacher- strasse und Freihaltezonengrenze" das amtliche Quartierplan- verfahren Nr. 470/Seebacherstrasse einzuleiten. Mit Beschluss vom 14. Juni 1989 sistierte der Stadtrat das Quartierplanverfahren. Zur Begründung führte er aus, der Entwurf für die neue Bau- und Zonenordnung (BZO) sehe für das Quartierplangebiet eine Freihaltezone vor. Ge- gen den Sistierungsbeschluss führte Heidi Rechberger erfolg- reich Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Die- ser lud den Stadtrat mit Entscheid vom 29. November 1989 ein, das Quartierplanverfahren fortzusetzen. Am 5. Mai 1993 verfügte der Stadtrat die Fort- setzung des Quartierplanverfahrens. Gegen diese Verfügung erhob die Politische Gemeinde Zürich erfolglos Rekurs und Beschwerde bei der Baurekurskommission I und dem Verwal- tungsgericht des Kantons Zürich. In seinem Entscheid vom

23. November 1994 erwog das Verwaltungsgericht, die zonen- planerischen Verhältnisse seien zwar nach wie vor ungeklärt; trotz dieser Unsicherheiten geböten die aussergewöhnlichen Verfahrensverzögerungen jedoch ein Fortsetzen des Quartier- planverfahrens. C.- Am 17. Mai 1992 beschlossen die Stimmberechtigten der Stadt Zürich eine neue BZO. Dabei wurde das Gebiet "Juch/Gugel/Anwandel" in Zürich-Seebach einer Freihaltezone zugeteilt. Gegen diesen Beschluss erhoben die betroffenen Grundeigentümer Rekurs bei der Baurekurskommission I des Kantons Zürich. Diese hiess die Rekurse, soweit die südlich der Seebacherstrasse gelegenen Grundstücke betreffend, gut und lud die Politische Gemeinde Zürich ein, eine Neuzonie- rung im Sinne ihrer Erwägungen vorzunehmen. Den von der Politischen Gemeinde Zürich hiergegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich am 13. März 1996 ab. Am 16. September 1997 hiess das Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde der Politischen Gemeinde Zürich teilweise gut und hob den Entscheid des Regierungsrats vom

13. März 1996 insoweit auf, als er die Politische Gemeinde Zürich anwies, auf den umstrittenen Parzellen anstelle einer Freihaltefläche eine Bauzone festzusetzen. D.- Mit Beschluss vom 14. Januar 1998 stellte der Stadtrat das Quartierplanverfahren Nr. 470/Seebacherstrasse erneut ein. Zur Begründung führte er aus, er beabsichtige, das umstrittene Gebiet der kommunalen Landwirtschaftszone zuzuweisen. Gegen den Einstellungsbeschluss erhoben Heidi Rechberger, die Erben Albert Gossweiler sowie Hans Wettstein erfolgreich Rekurs bei der Baurekurskommission I des Kantons Zürich. Diese hob den angefochtenen Beschluss am 30. Oktober 1998 auf und forderte den Stadtrat von Zürich auf, das Quar- tierplanverfahren Nr. 470 fortzusetzen. Auf Beschwerde der Politischen Gemeinde Zürich hin bestätigte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am

19. Mai 1999 den Entscheid der Baurekurskommission. Es er- wog, das Urteil des Bundesgerichts betreffend die zonenpla- nerische Behandlung der Parzellen "Gugel/Anwandel" habe zu keiner entscheidwesentlichen Veränderung der Situation ge- führt. Die im Verwaltungsgerichtsentscheid vom 23. November 1994 geäusserte Auffassung, wonach die betroffenen Grund- eigentümer einen Anspruch auf Fortsetzung des Quartierplan- verfahrens hätten, habe nach wie vor Gültigkeit. E.- Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts führt die Politische Gemeinde Zürich mit Eingabe vom 7. Juli 1999 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeinde- autonomie. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; eventuell sei er insofern aufzuheben, als er auch den Eventualantrag auf Zulassung zumindest einer Sistierung des Quartierplanverfahrens abweise. Heidi Rechberger, die Erben Gossweiler und Hans Wettstein beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, so- weit darauf eingetreten werden könne. Den gleichen Antrag stellt das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Die Bau- rekurskommission I beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. F.- Mit Schreiben vom 19. Juli 1999 teilt das Hoch- baudepartement der Stadt Zürich mit, der Stadtrat habe mit Beschluss Nr. 1777 vom 7. Juli 1999 den revidierten Zonenplan förmlich zuhanden des Gemeinderats verabschie- det. Der neue Planentwurf sehe die Zuweisung des stritti- gen Teils des Gebiets "Gugel/Anwandel" zur Landwirtschafts- zone vor. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1.-

a) Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staats- rechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zu- steht, ist keine Frage des Eintretens, sondern bildet Ge- genstand der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226; 119 Ia 285 E. 4a S. 294, je mit Hinweisen). Die angefochtene Anweisung, das Quartierplanver- fahren fortzusetzen, ist für die Politische Gemeinde Zürich verbindlich. Es ist ihr verwehrt, das Verfahren einzustellen oder zu sistieren. Der Entscheid trifft sie daher in ihren hoheitlichen Befugnissen; die Autonomiebeschwerde ist zu- lässig.

b) Der angefochtene Entscheid schliesst das Quar- tierplanverfahren nicht ab, sondern bestätigt die Anweisung der Baurekurskommission I an die Politische Gemeinde Zürich, das Quartierplanverfahren Nr. 470/Seebacherstrasse fortzu- setzen. Es handelt sich somit um einen Rückweisungs- und damit Zwischenentscheid, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 aBV gemäss Art. 87 OG nur zulässig ist, wenn er für die Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Werden neben der Verletzung von Art. 4 aBV noch weitere Beschwerde- gründe vorgebracht, ist auf die Beschwerde einzutreten, so- fern die neben Art. 4 aBV angerufenen Beschwerdegründe nicht mit der Rüge wegen Verletzung von Art. 4 aBV zusammenfallen und nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet sind (BGE 122 I 120 E. 2b; 116 Ia 181 E. 3, 221 E. 1d/aa, je mit Hinweisen). Soweit die Beschwerdeführerin den behaupteten Verstoss gegen die Gemeindeautonomie damit begründet, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt willkürlich fest- gestellt und die §§ 16, 123, 124, 148, 149 und 346 des Ge- setzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz; PBG) will- kürlich angewendet, fällt die Rüge der Verletzung der Ge- meindeautonomie mit der Rüge des Verstosses gegen Art. 4 aBV zusammen und hat keine selbständige Bedeutung (vgl. BGE 116 Ia 221 E. 1d/aa S. 225 mit weiteren Hinweisen). Die daneben erhobene Rüge, das Verwaltungsgericht habe die Eigentums- garantie allzu weit zugunsten der Beschwerdegegner ausgelegt (vgl. BGE 114 Ia 168 E. 2a; 104 Ia 120 E. 2b), begründet die Beschwerdeführerin nicht weiter, weshalb diese im Lichte der Begründungsanforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde (vgl. dazu Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 125 I 71 E. 1c; 122 I 70 E. 1c; 117 Ia 10 E. 4b; 114 Ia 315 E. 1b; 107 Ia 186 E. b, je mit Hinweisen) offensichtlich unzulässig ist. Es ist daher zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid für die Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nach- teil zur Folge hat. aa) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann ein nicht wieder gutzumachender Nachteil für eine Gemeinde dann vorliegen, wenn sie verpflichtet wird, im Sinne des Ent- scheids der kantonalen Behörde direkt eine neue, ihrer Auf- fassung widersprechende Anordnung zu treffen (BGE 116 Ia 221 E. 1d/aa S. 225). bb) Zwar verpflichtet der angefochtene Entscheid die Beschwerdeführerin dazu, gegen ihren Willen von einer Einstellung oder Sistierung des Quartierplanverfahrens ab- zusehen und die Planung fortzusetzen. Allerdings ist nicht ohne weiteres erkennbar, inwiefern ihr dadurch ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 87 OG er- wachsen sollte. Gemäss § 177 Abs. 1 PBG sind die Kosten der Gemeinde für die Aufstellung und den Vollzug des Quartier- plans samt Zins von den beteiligten Grundeigentümern im Ver- hältnis der Flächen ihrer neuen Grundstücke zu zahlen. Die Beschwerdeführerin erleidet daher durch die Fortsetzung des Quartierplanverfahrens so oder anders keinen finanziellen Nachteil. Sie hat denn auch gestützt auf § 177 Abs. 2 PBG bereits erste Teilzahlungen von den betroffenen Grundeigen- tümern eingefordert. Dass sie als Landeigentümerin selber auch kostenpflichtig werden könnte, ändert am Grundsatz der Schadloshaltung des planenden Gemeinwesens nichts. Die an das Grundeigentum geknüpfte Kostenpflicht hat mit den hier interessierenden Nachteilen der Gemeinde als Trägerin ho- heitlicher Gewalt nichts zu tun. cc) Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil kann ferner nicht im Umstand gesehen werden, dass, wie die Be- schwerdeführerin behauptet, die Verpflichtung zur Fortset- zung des Quartierplanverfahrens zu einer Verzögerung anderer Planungsgeschäfte führe. Wie die Baurekurskommission zutref- fend festhält, können die Quartierplanarbeiten ohne weiteres auch extern vergeben werden. Dies scheint die Beschwerdefüh- rerin im Übrigen auch mindestens teilweise gemacht zu haben. dd) Damit könnte ein die selbständige Anfechtung des Zwischenentscheids rechtfertigender Nachteil höchstens noch insofern vorliegen, als die Weiterführung des Quartier- planverfahrens das parallel laufende Verfahren der Zonen- planrevision aus der Sicht der Beschwerdeführerin ungünstig beeinflussen könnte. Auch dieser Nachteil erscheint jedoch fraglich, zumal die Beschwerdeführerin selber einräumt, dass die Weiterführung des Quartierplanverfahrens den Zonierungs- entscheid nicht präjudizieren dürfte. Die von ihr geltend gemachte Möglichkeit, dass künftige diesbezügliche Rechts- mittelverfahren durch die quartierplanrechtliche Situation faktisch beeinflusst werden könnten, erscheint als vage und ist kaum geeignet, einen nicht wieder gutzumachenden Nach- teil im Sinne von Art. 87 OG zu begründen. ee) Die Frage des nicht wieder gutzumachenden Nach- teils braucht aber letztlich nicht abschliessend entschieden zu werden. Wie nachfolgend zu zeigen sein wird, vermag die Beschwerdeführerin mit ihren Argumenten auch materiell nicht durchzudringen. 2.-

a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entschei- dungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommu- naler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spiel- raum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b S. 226 f.; 122 I 279 E. 8b S. 290; 120 Ia 203 E. 2a; 119 Ia 285 E. 4b S. 294 f.).

b) Art. 48 der zürcherischen Kantonsverfassung räumt den Gemeinden das Recht ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetzen selb- ständig zu ordnen. Verfassungsmässige Schranken bei der Umschreibung der Gemeindeautonomie durch die kantonale Gesetzgebung sind für den hier betroffenen Bereich nicht ersichtlich und auch nicht vorgebracht. Die Autonomie der Beschwerdeführerin reicht deshalb so weit als dies die kantonale Gesetzgebung zum Planungs- und Baurecht zulässt. Wie das Bundesgericht mehrfach entschieden hat, steht den Zürcher Gemeinden aufgrund von § 2 lit. c und § 45 ff. PBG insbesondere beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestal- tungsspielraum zu. Sie verfügen daher in diesem Bereich über Autonomie (BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 295; 117 Ia 352 E. 4a S. 356; 112 Ia 281 E. 3b S. 282). Zu den in die Zuständigkeit der Gemeinden fallenden kommunalen Plänen (§ 2 lit. c PBG) gehören auch die im amtlichen Verfahren aufgestellten Quartierpläne (vgl. § 130 Abs. 1 PBG). Die Zürcher Gemeinden verfügen daher auch in diesem Bereich über einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Dieser erstreckt sich entgegen der Auffassung der Baurekurskommission I nicht nur auf den Inhalt der jeweiligen Planung, sondern auch auf Fragen prozessualer Natur, soweit diese - wie hier - mit dem Inhalt der Planung zusammenhängen. Gerade Entscheide betref- fend die Einleitung eines Quartierplanverfahrens (vgl. § 148 PBG), aber auch solche hinsichtlich dessen Einstellung oder Sistierung, werden oftmals von Überlegungen getragen, die sich von der weitgehend im Ermessen der Gemeinden stehenden Ausgestaltung der Planung nicht scharf trennen lassen. Wohl trifft es zu, dass die Voraussetzungen, unter denen ein Quartierplanverfahren einzuleiten bzw. die Einleitung eines solchen Verfahrens zu verweigern ist, vom kantonalen Recht geregelt werden. Innerhalb dieses Rahmens verbleibt den für die Einleitung bzw. Einstellung zuständigen Gemeinden aber ein Ermessensbereich, den die nachgeordneten Rechtsmittelbe- hörden zu respektieren haben. Die Beschwerdeführerin verfügt daher im vorliegenden Fall über eine relativ erhebliche Ent- scheidungsfreiheit im Sinne der bundesgerichtlichen Recht- sprechung.

c) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere dagegen wehren, dass eine kantonale Behörde in einem Rechts- mittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnen- den kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Dabei überprüft das Bundesgericht die An- wendung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht frei; die Anwendung des übrigen Rechts überprüft es dagegen, ebenso wie die Feststellung des rechtserheblichen Sachver- halts, nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 122 I 279 E. 8c S. 291; 118 Ia 218 E. 3a S. 220).

d) Willkür liegt nach der Rechtsprechung des Bun- desgerichts nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen In- stanz nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 125 I 166 E. 2a; 125 II 10 E. 3a S. 15; 129 E. 5b, je mit Hinweisen). 3.-

a) Das PBG enthält keine Regelung darüber, in wel- chen Fällen ein eingeleitetes Quartierplanverfahren entgegen dem Willen der Grundeigentümer eingestellt werden darf. Die Streitbeteiligten scheinen jedoch übereinstimmend - und wohl zu Recht - davon auszugehen, dass nach § 124 Abs. 1 PBG für eine Einleitung eines Quartierplanverfahrens grundsätzlich vorauszusetzen ist, dass das Quartierplangebiet in der Bau- zone liegt, und sich eine Einstellung dementsprechend grund- sätzlich rechtfertige, wenn diese Voraussetzung nicht mehr gegeben sei.

b) Ob das streitbetroffene Gebiet in einer Bau- zone im Sinne von § 124 Abs. 1 PBG liegt, ist vorliegend streitig. Das Verwaltungsgericht hat sich dazu indessen nicht geäussert und auf seine Praxis hingewiesen, wonach eine Quartierplanung gleichzeitig mit einer Revision der übergeordneten Nutzungsplanung zuzulassen sei, sofern ein Widerspruch nicht in einem erheblichen Grad wahrscheinlich sei. Der Entscheid des Bundesgerichts vom 16. September 1997 habe die zonenplanerische Behandlung des streitbetroffenen Gebiets nicht präjudiziert. Es sei durchaus denkbar, dass das Gebiet dereinst einer Nichtbauzone zugewiesen werde. Der gegenwärtige Antrag, das Gebiet einer Landwirtschaftszone zuzuweisen, sei allerdings umstritten, und es könne noch Jahre dauern, bis die definitive Zonierung des Gebiets fest- stehe. Unter diesen Umständen könne vorliegend offen blei- ben, ob heute die Möglichkeit, dass das Quartierplangebiet einer Nichtbauzone zugeteilt werde, grösser sei als im Zeit- punkt früherer Entscheide des Verwaltungsgerichts. Ange- sichts der vorliegenden aussergewöhnlichen Verzögerungen beim Erlass der übergeordneten Bau- und Zonenordnung, für welchen die im PBG gesetzte Frist seit rund 15 Jahren ver- strichen sei, hätten die Grundeigentümer, die sich seit rund 27 Jahren um die Erschliessung ihrer Grundstücke bemühten, einen Anspruch auf Weiterführung der bereits begonnenen Quartierplanung. Eine weitere Verzögerung müssten sie nicht hinnehmen.

c) Die Beschwerdeführerin beanstandet die Praxis des Verwaltungsgerichts, dass eine Quartierplanung immer dann gleichzeitig mit einer Revision der übergeordneten Nutzungsplanung erfolgen dürfe, sofern ein Widerspruch zu dieser nicht in einem erheblichen Grad wahrscheinlich sei, nicht grundsätzlich und stimmt ihr sogar ausdrücklich zu. Sie rügt indessen den Schluss des Verwaltungsgerichts, wo- nach ein Widerspruch zur Nutzungsplanung vorliegend nicht in erheblichem Masse wahrscheinlich sei, als willkürlich. Zu diesem Schluss sei das Verwaltungsgericht aufgrund einer unhaltbaren Würdigung des Bundesgerichtsentscheids vom

16. September 1997 und damit einer willkürlichen Feststel- lung des rechtserheblichen Sachverhalts gekommen. Bei Lichte betrachtet habe das Bundesgericht entschieden, dass eine Zuweisung des umstrittenen Gebiets zu einer Nichtbauzone klar im Vordergrund stehe. Die Chancen für die Verwirkli- chung der von der Stadt seit jeher konsequent angestrebten Nichtbauzone seien daher im Vergleich zur Situation vor dem Bundesgerichtsurteil sprunghaft gestiegen und hätten sich konkretisiert. Diesem Wandel der Verhältnisse habe das Ver- waltungsgericht zu wenig Rechnung getragen und in willkürli- cher Weise angenommen, dass das Quartierplanverfahren vor- liegend durchgeführt werden dürfe und darüber hinaus sogar entschieden, dass das Verfahren durchgeführt werden müsse. Eine solche Pflicht lasse sich hier für die Planungsbehörde indessen weder aus dem PBG noch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ableiten, zumal sie die Zuteilung des Gebiets zur Nichtbauzone konsequent verfolgt habe und Verzögerungen bei der Nutzungsplanung wegen dagegen erhobenen Rechtsmit- teln nicht ihr angelastet werden dürften.

d) Das Verwaltungsgericht hat § 124 Abs. 1 PBG, der die Beschränkung des Quartierplans auf Bauzonen vor- sieht, dahingehend ausgelegt, dass die Ausarbeitung eines solchen Plans auch dann statthaft sei, wenn über die Zuge- hörigkeit des Gebiets zur Bauzone noch nicht rechtskräftig entschieden wurde. Diese Auffassung, welche auf der Überle- gung beruht, dass die Voraussetzungen von § 124 Abs. 1 PBG erst bei der Festsetzung des Plans gegeben sein müssen (vgl. hierzu § 158 PBG), ist verfassungsrechtlich unbedenklich und als solche wie bereits erwähnt nicht umstritten (vgl. vor- stehende E. 3c). Zwar mag es Fälle geben, in denen die Aus- arbeitung einer Quartierplanung parallel zur Zonenplanrevi- sion mit unnötigen Aufwendungen verbunden ist. Solange je- doch die Quartierplanbeteiligten mit einem solchen Vorgehen wie hier ausdrücklich oder zumindest stillschweigend einver- standen sind und eine Zuordnung zur Bauzone im Bereich des Möglichen liegt, ist dagegen rechtlich nichts einzuwenden.

e) Das Verwaltungsgericht ist vorliegend allerdings noch einen Schritt weiter gegangen. Es hat das Nebeneinander von Zonenplanrevision und Quartierplanverfahren nicht nur für zulässig erklärt, sondern der Beschwerdeführerin das gegenteilige Vorgehen, d.h. die Einstellung des Quartier- planverfahrens bis zum Abschluss der Zonenplanrevision, un- tersagt. Zur Begründung hat es auf den Umstand verwiesen, dass die betroffenen Grundeigentümer bei einem gestaffelten Vorgehen noch länger auf die bauliche Nutzung ihres Landes warten müssten als sie dies ohnehin bereits haben tun müs- sen. Für eine solche aus der Sicht des planenden Ge- meinwesens einschneidende Auslegung enthält der Wortlaut der § § 123 ff. PBG keine Anhaltspunkte. Es wäre daher wohl auch sachlich vertretbar gewesen, gegenteilig zu entscheiden und es ins Ermessen der Gemeinde zu stellen, ob sie ein angefan- genes Quartierplanverfahren, dessen Fortsetzung nach vorste- hender Praxis zulässig ist, weiterführen oder zunächst den Ausgang der Zonenplanrevision abwarten will. Geradezu will- kürlich ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts aber nicht, zumal sie auf sachlichen Erwägungen beruht. Das Gericht hat entschieden, die Möglichkeit eines künftigen Widerspruchs eines Quartierplans zur übergeordneten Planung und der damit einhergehenden Nutzlosigkeit der Quartierpla- nung sei gegenüber dem Wunsch der Grundeigentümer auf Fort- setzung der Quartierplanung um so geringer zu gewichten, je länger es daure, bis die übergeordnete Planung rechtskräftig festgesetzt sei; eine Quartierplanung müsse auf Wunsch der Grundeigentümer jedenfalls dann fortgesetzt werden, wenn ein Widerspruch zur übergeordneten Nutzungsplanung nicht in einem erheblichen Grad wahrscheinlich sei und sich die über- geordnete Nutzungsplanung über eine lange Zeitdauer hinzie- he. Mit dieser Abgrenzung hat es auf sachliche Art einen Ausgleich zwischen den Interessen der bauwilligen Grund- eigentümer an einer möglichst raschen Nutzung ihres Landes und denjenigen des planenden Gemeinwesens an einem möglichst sparsamen Einsatz seiner Ressourcen vorgenommen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann nicht gesagt werden, die Übertragung dieser Kriterien auf den vorliegenden Sachverhalt sei willkürlich erfolgt. Zwar trifft es zu, dass die Zuweisung des Gebiets "Gugel/ Anwandel" zur Landwirtschaftszone eine ernsthafte und - rein planerisch - wohl sogar im Vordergrund stehende Möglichkeit darstellt. Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom

16. September 1997 jedoch bewusst und ausdrücklich davon abgesehen, eine solche Zonierung als einzig denkbare und rechtmässige Lösung zu bezeichnen. Vielmehr hat es entschie- den, der definitive Entscheid über die zonenplanerische Be- handlung sei Sache der dafür zuständigen kantonalen und vor allem kommunalen Behörden. Damit hat es zum Ausdruck ge- bracht, dass die Festsetzung einer anderen Zone jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen sei. Vor diesem Hinter- grund ist es vertretbar, die Gefahr eines Widerspruchs als "in einem nicht erheblichen Grad" wahrscheinlich zu qualifi- zieren und gestützt darauf den Interessen der Grundeigentü- mer an einer beförderlichen Behandlung ihres Anliegens den Vorzug zu geben. Die Beschwerdegegner mussten in der Tat bereits seit sehr langer Zeit auf einen definitiven Ent- scheid über die Möglichkeiten zur baulichen Nutzung ihres Landes warten. Zudem musste die Beschwerdeführerin von den kantonalen Behörden bereits zweimal angehalten werden, das Quartierplanverfahren Nr. 470/Seebacherstrasse einzuleiten bzw. fortzusetzen. Hätten die kantonalen Behörden der Be- schwerdeführerin im vorliegenden Fall das Recht zugestanden, das Quartierplanverfahren einzustellen, so müsste dieses Verfahren im Falle einer definitiven Einzonung ein weiteres Mal neu eingeleitet werden. Dies wiederum hätte zur Folge, dass bis zur rechtskräftigen Festsetzung des Quartierplans nochmals viel Zeit vergehen könnte.

f) Zusammenfassend ist festzustellen, dass die verwaltungsgerichtliche Auslegung der § § 123 ff. PBG auf sachlichen Kriterien beruht und in vertretbarer Weise den Interessen der Grundeigentümer an der Verhinderung weiterer Verfahrensverzögerungen Rechnung trägt. Zudem zeitigt sie für das Gemeinwesen keine schwerwiegenden Nachteile und hat keine präjudizierende Wirkung auf die laufende Nutzungspla- nung (vgl. Erwägung 1b oben). Ein Verstoss gegen das Will- kürverbot liegt unter diesen Umständen nicht vor. 4.-

a) Die Beschwerdeführerin beantragt in Form eines Eventualbegehrens, der angefochtene Entscheid sei wegen Verstosses gegen die Gemeindeautonomie insoweit aufzuheben, als er die Sistierung des Quartierplanverfahrens für unzu- lässig erkläre. Diesen Antrag begründet sie nicht näher. Insbesondere führt sie nicht aus, inwiefern die kantonalen Behörden ihre Prüfungsbefugnis überschritten oder allfällige das Institut der Sistierung betreffende kommunale, kantonale oder bundesrechtliche Normen falsch angewendet hätten. Auf das Eventualbegehren kann daher mangels ausreichender Be- gründung nicht eingetreten werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; vgl. die Hinweise in E. 1b oben). Im Übrigen wäre, wie nach- folgend zu zeigen sein wird, das Eventualbegehren abzuwei- sen, falls es an die Hand genommen werden könnte.

b) Das prozessrechtliche Institut der Sistierung ist im PBG nicht geregelt. Auch das zürcherische Gesetz vom

24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG), das im kommunalen Quartierplanverfahren subsidiär zur Anwendung gelangt (vgl. § 4 VRG), kennt keine entsprechende Vorschrift. Es greifen daher die unmittelbar aus der Verfas- sung abgeleiteten Grundsätze Platz, mit der Folge, dass eine Sistierung nur zulässig ist, wenn sie sich auf sachliche Gründe stützen lässt (Lorenz Meyer, Das Rechtsverzögerungs- verbot nach Art. 4 BV, Diss. Bern 1982, S. 76 und 73 f.). Zu beachten ist zudem § 4a VRG, wonach die Verwaltungsbehörden bei ihnen eingeleitete Verfahren beförderlich zu behandeln und ohne Verzug für deren Erledigung zu sorgen haben.

c) Angesichts dieses Beschleunigungsgebots kann eine Verfahrenssistierung nur in sachlich begründeten Aus- nahmefällen Platz greifen. Solche Ausnahmegründe hat das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall ohne Willkür ver- neinen dürfen. Es kann dazu auf die vorstehenden Erwägungen zur Einstellung des Quartierplanverfahrens verwiesen werden. Die Feststellung, das Verwaltungsgericht habe den Interessen der Grundeigentümer an einer Fortsetzung der Quartierplanung ohne Verletzung der Gemeindeautonomie Vorrang einräumen dür- fen, gilt auch für die Sistierung. 5.- Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für das bundes- gerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG). Demnach erkennt das Bundesgericht: 1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 2.- Es werden keine Gerichtskosten erhoben. 3.- Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu ent- schädigen. 4.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Baurekurs- kommission I und dem Verwaltungsgericht (1. Abteilung der

1. Kammer) des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt. ______________ Lausanne, 29. Februar 2000 Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: