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Staatsrecht.
einkommens und -vermögens entspreche; .wenn die zu
niedrige Selbsteinschätzung die Bedeutung einer teilweisen
Bestreitung der Steuerhoheit haben soll, so muss dies in
der Steuererklärung irgendwie zum Ausdruck kommen,
damit die Steuerbehörden prüfen können, ob und in wel~
chem Umfange der Pfiichtige der Steuerhoheit eines andern
Kantons unterstehe.
5. -
Wie die vorbehaltlose Steuerzahlung (BGE 73
I 225· ff.), so lässt auch die vorbehaltlose Selbsteinschät-
zung das Recht zur Anfechtung der Steuerauflage aus Art.
46 Abs. 2 BV nur verwirken, wenn und soweit der Pfiich-
tige dabei vom kollidierenden Steueranspruch des andern
Kantons Kenntnis hatte. Dieser für den Fall effektiver
Doppelbesteuerung formulierte Grundsatz bedeutet für
die virtuelle Doppelbesteuerung, dass das Recht zu deren
Geltendmachung verwirkt ist, wenn und soweit die tat-
sächlichen Verhältnisse, auf Grund deren die Steuerhoheit
teilweise bestritten wird, zur Zeit der vorbehaltlosen
Steuererklärung bzw. -zahlung schon vorlagen und dem
Pfiichtigen bekannt waren. Im vorliegenden Falle bestan-
den die Verhältnisse, die nach Auffassung der Beschwerde-
führerin ~in sekundäres Steuerdomizil in Zürich begründen,
schon bei Abgabe ihrer Steuererkiärungen für 1944 und
1945. Sie hat daher das Recht, die daraufhin ergangenen
Veranlagungen wegen virtueller Doppelbesteuerung anzu-
fechten, verwirkt. Dagegen wusste sie damals und auch
bei Einreichung der vorliegenden Beschwerde noch nicht,
ob es zu einer effektiven Doppelbesteuerung für diese Jahre
kommt, hat doch der Kanton Zürich noch in der Antwort
auf die Beschwerde keine bestimmten Ansprüche erhoben,
sondern lediglich erklärt, dass das Steueramt die Frage
der Erhebung von Nach- und Strafl!teuern für die Jahre
vor 1946 prüfe und der Einschätzungsbehörde darüber
demnächst Antrag· stellen werde .. Der Beschwerdeführerin
bleibt es daher, wenn der Kanton Zürich noch Steuer-
ansprüche für 1944/45 stellen sollte, unbenommen, dann
die für sich allein wegen blass virtueller Doppelbesteuerung
Verfahren. N° 67.
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nicht anfechtbaren schwyzerischen Veranlagungen für
diese Jahre zusammen mit den zürcherischen Einschätzun-
gen wegen effektiver Doppelbesteuerung anzufechten.
Demnm;k erkennt das Bundesgericht :
Die Beschwerde wird abgewiesen.
TII. VERFAHREN
PROCEDURE
67. Unell vom 25. November 1948 i. S. WIrteverband des Kantons
St. Gallen gegen Graf und Regiernngsratdes Kantons St. Gallen.
Art. 88 OG. Verneinung der Legitimation von Berufsverbänden'
oder Gewerbegenossen zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen
die Bewilligung zur Eröffnung oder Erweiterung einer Alkohol-
wirtschaft auch unter der Herrschaft der revidierten Wirt-
schaftsartikel der Bundesverfassung.
Art. 88 OJ. Las associations professionnelles ou leB exploitants
eux-m~mes n'ont pas qualiteF former un recours de droit
public contra l'a.utorisation·
rd6e a un tiers· d'ouvrir ou
d'etendre un debit de boiss
alcooliques; il en est ainsi
egalement sous l'empire des nouvea.ux articles economiques de
la. Constitntion fMerale.
Art. 88 OG. Le associazioni professionali 0 i loro membri non
hanno veste per impugna.re mediante ricorso di diritto pubblico
l'autorizzazione concessa a.d un terzo di aprire 0 di ~dire
uno spa.ccio di bevande alcooliche; cio vale anche dopo 1 entmta.
in vigore dei nuovi articoli economici de]]acostituzione federale.
A. -
Frau Graf besitzt als EigentÜIDerin des an der
Bahnhofstrasse in St. Gallen gelegenen Cafe Graf ein Kon-
ditoreipatent im Sinne von Art. 22 Ziff. 7 des st. gallischen
Wirtschaftsgesetzes.
Im Juni 1946 ersuchte sie das Volkswirtschaftsdeparte-
ment des Kantons St. Gallen, ihr zur Ergänzung ihres Be-
triebes ein Speisewirtschaftspatent im Sinne von Art. 22
Ziff. 3 WG zu erteilen. Für den Fall, dass diesem Gesuohe
entsprochen werde, erklärte sie sich bereit, die Aufhebung
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staatsrecht.
zweier in der Nähe ihres Geschäftes befindlichen Alkohol-
wirtschaften zu bewirken. Stadtrat und Bezirksamt
St. Gallen sprachen sich für die Bewilligung des Gesuches
aus, während der kantonale Wirteverband dessen Abwei-
sUJlg beantragte.
Die Fachkommission für das Wirtschaftsgewerbe bean-
tragte mehrheitlich die Abweisung des von Frau Graf
gestellten Gesuches, weil hiefür kein öffentliches Interesse
vorhanden sei.
Am 25. Juni 1948 beschloss der Regierungsrat dem
Gesuch unter der Bedingung zu' entsprechen, dass die
Gesuchstellerin die beiden Restaurants Bahnhofpark und
Mühlenbach auf ihre Kosten, d. h. ohne Staats- und Ge-
meindebeitrag, auslöse.
B. -
Mit dem staatsrechtlichen Rekurs beantragen der
Wirteverband des Kantons St. Gallen, der Wirteverein der
Stadt St. Gallen und vier Einzelmitglieder dieser Vereine,
den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben, eventuell
die Sache zu neuer Beurteilung an den Regierungsrat
zurückzuweisen.
Zur Begründung wird ausgeführt: Die Legitimation der
Rekurrenten ergebe sich daraus, dass sie im kantonalen
Verfahren als Partei anerkannt gewesen seien und dass
die Bedürfnisklausel des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes
nicht nur der Bekämpfung des Alkoholismus, sondern
ebenso der « Verbesserung der übermässigen Konkurrenz
der Wirteexistenzen)) diene. In der Sache verletze der
Entscheid die Art. 4 und 3lter BV. Nach der Entstehungs-
geschichte des Wirtschaftsgesetzes sei die Bedürfnisklausel
des Art. 15 nicht bloss aus Gründen des öffentlichen Wohls
erlassen worden, sondern zur beruflichen Hebung des
Wirtestandes. Auch andere Vorschriften des Gesetzes
dienten offensichtlich diesem Zweck. So dürfe nach Art. 16
die Vergrösserung einer Wirtschaft nur bewilligt werden
bei vorhandenem Bedürfnis und bei entsprechender Still-
legung einer oder mehrerer anderer Wirtschaften. In den
beiden aufzuhebenden Wirtschaften seien aber nur 70 Sitz-
verf&hren. N0 67.
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plätze, im Betriebe der Frau Graf deren 150-200 vorhanden.
Der Regierungsrat habe das offenbar übersehen. Verletzt
sei auch Art. 3 des Gesetzes, wonach Patentgesuche in
erster Instanz nicht vom Regierungsrat, sondern vom zu-
ständigen Departement zu behandeln seien.
O. -
Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen und
Frau Graf beantragen, auf den Rekurs mangels Aktiv-
legitimation der Rekurrenten nicht einzutreten, eventuell
ihn abzuweisen.
Das Bundesgericht ist auf die Beschwerde nicht einge- .
treten.
" A 'U8 den Erwägungen:
Ob die Rekurrenten im kantonalen Verfahren Partei-
steIlung hatten, ist bedeutungslos. Die Legitimation zum
staatsrechtlichen Rekurs bestimmt sich selbständig nach
Art. 88 OG. Danach ist, wie schon nach Art. 178 Zifi. 2
aOG, Voraussetzung eine Rechtsverletzung, die der Re-
kurrent durch die angefochtene Verfügung erleidet, also
ein Eingriff in seine persönlichen, rechtlich geschützten
Interessen. Zur Wahrung öffentlicher Interessen kann der
staatsrechtliche Rekurs nicht erhoben werden, selbst dann
nicht wenn mit der Verletzung die Bß6inträchtigung bloss
tats~hlicher Interessen des Rekurrenten verbunden ist
(BGE 66 I S. 169; 59 I S. 77; 69 I S. 19) ..
In konsequenter Weiterbildung dieser Rechtsprechung
hat das Bundesgericht im Jahre 1946 -
abweichend von
seiner frühern Praxis -
erklärt, dass bei Berufen (Ge-
werben), die nur auf Grund einer polizeilichen Bewilligung
ausgeübt werden dürfen, den Berufs- (Gewerbe-) gen?ssen,
bzw. den betreffenden Berufsverbänden, die Befugnis zur
staatsrechtlichen Beschwerde gegen die angeblich rechts-
widrige (willkürliche) Erteilung einer solchen Bewilligung
nicht zustehe. Dieser Grundsatz wurde in einem ersten
Entscheide (BGE 72 I 97) wenigstens für den Fall, dass
die Erteilung eines Alkoholwirtschaftspatentes wegen will-
kürlicher Beantwortung der Bedürfnisfrage angefochten
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Staatsrecht.
werde, a.usgesprochen, hemach aber in einem zweiten Ent:..
scheide (BGE 72 I 178) ganz allgemein als massgebend
erklärt. Denn nicht nur die Ermächtigung, die Zahl der
Wirtschaften nach Massgabe des Bedürfnisses zu be..;
schränken, werde den Kantonen ausschliesslich zur Be-
kämpfung einer öffentlichen Gefahr, des Alkoholismus,
eingeräumt; auch andere kantonale Verfügungen, welche
die freie Berufsausübung einschränken, seien nur aus
polizeilichen Gründen zuläsSig, um Gefahren entgegen-
zutreten, die sich aus der schrankenlosen Freiheit gewerb-
licher Betätigung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit,
Ruhe, Sittlichkeit und Gesundheit ergeben.
Die Rekurrenten machen geltend, der Regierungsrat
habe der Rekursbeklagten eine Polizeibewilligung, das
volle Alkoholausschankpatent, in rechtswidriger (willkür-
licher) Weise erteilt, da weder ein Bedürfnis für eine solche
Wirtschaft vorliege noch die Voraussetzungen gegeben
seien, unter denen das st. galli8che Wirtschaftsgesetz beim
Fehlen eines Bedürfnisses ausnahmsweise die Erteilung
eines neuen Alkoholwirtschaftspatentes für zulässig erkläre.
Wäre das Patent vor dem Inkrafttreten der neuen Wirt-
schaftsarlikel der Bundesverfassung, also vor dem 1. Ok-
tober 1947 (AB Bd 63- S. 1041/2) erteilt worden, so ergäbe
sich, aus der vom Bundesgericht seit dem Jahre 1946
befolgten Praxis ohne weiteres, dass die Rekurrenten zum
staatsrechtlichen Rekurse nicht legitimiert wären. Dies
wäre selbst dann der Fall, wenn der st. gallische Gesetz-
geber bei Einführung der Bedürfnisklausel die Neben-
absicht verfolgt hätte, die bestehenden Wirtschaftsbetriebe
aus wirtschaftspolitischen Erwägungen vor Wettbewerb
zu schützen; denn als rechtlich geschütztes Interesse im
Sinne von Art.,88 OG kann nur ein solches anerkannt
werden, das unter Schutz zu stellen die BV den Kantonen
nicht verbietet (BGE 72 I 183). Nach den Vorschriften
derBV, wie sie bis zum l.Oktober 1947 galten, waren aber
kantonale Beschränkungen der freien Gewerboousübung
nur aus polizeilichen; also öffentlich-rechtlichen Gründen
Verfahren. N° 67.
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zulässig. Übrigens kann nicht angenommen werden, dass
das st. gallische Wirtschaftsgesetz mit <Jer Bedürfnisklausel
etwas anderes als die Beschränkung der Zahl der Alkohol-
wirtschaften imöffentliltn Interesse bezweckt hat. Rich-
tig ist wohl, dass es mit den Vorschriften über den Fähig-
lreitsausweis (Art. 9), die Bedürfnisklausel (Art. 15 ff.),
die Verminderung der Zahl der bestehenden Wirtschaften
{Art. 18 ff.) « den Wirtestand beruflich und moralisch
heben und fördern, ihm eine solidere und bessere Existenz-
basis verschaffen will » (Regierungsrätliche Botschaft vom
14. Juli 1944, S. 3). Doch diese Hebung des Wirtestandes
erfolgt im öffentlichen Interesse (Botschaft S. 6). An, der
Spitze des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes steht denn
auch in Art. 1 der Satz: « Das Gastwirtschaftsgewerbe
ist ... den durch das öffentliche Wohl bedingten Beschrän-
kungen unterworfen.») Die Beschränkung der Zahl der
Alkoholwirtschaften nach dem Bedürfnis liegt im öffent-
lichen Interesse nicht bloss, weil dadurch die Zahl der
Alkoholausschankstellen vermindert wird, sondern vor
allem auch deshalb, weil die ökonomischen Verhältnisse
der Betriebsinhaber in günstigem Sinne beeinflusst werden.
« Unter dem Drucke der ungünstigen Verhältnisse unter-
liegt eine nicht geringe Zahl der Wirte der Versuchung,
ihr Geschäft in einer Weise zu führen, die von einem ordent-
lichen und ehrbaren Betrieb, wie er von den Wirtschafts-
gesetzen zumeist verlangt wird, weit entfernt ist.... Der
durch die Überfüllung im Wirtschaftsgewerbe bedingte
Mangel an ausreichender Frequenz der Lokale'wird auszu-
gleichen versucht <lurch Mittel" die mit einem soliden Be-
trieb unvereinbar sind, namentlich durch Forcierung des
Umsatzes) (Schweiz. Wirteverein, Das schweiz. Gast-
gewerbe' im Rahmen von Wirtschaft und Staat,S.43/4;
Botschaft des Regierungsrates S.6).
Die Rekurrenten können sich zur,Begründung ihrer
Legitimation auch nicht auf die revidierten Wirtschafts-
artikel der Bundesverfassung berufen. Der von den Re-
kurrenten angerufene Art. 3lter Abs. 1 BV ist nicht an die
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Staatsrecht.
Stelle von Art. 32quater Aha. 1 BV, sondern neben diese
Vorschrift getreten. Beide ermächtigen die Kantone, a.uf
dem Wege der Gesetzgebung die Bedürfnisklausel für das
Wirtschaftsgewerbe einzuführen. Während aber Art. 32
quater Aha. 1, wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergibt
und das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl.
z. B. BGE 41 I S. 51) angenommen hat, eine Beschränkung
der Zahl der Wirtschaften nach dem Bedürfnis lediglich
zwecks Bekämpfung des Alkoholismus zulässt, also den
Kantonen nur für die Alkoholwirtschaften die Einführung
der Bedürfnisklausel gestattet, sollen durch Art. 31ter
Abs. 1 BV die Kantone ermächtigt werden, auch die Zahl
der alkoholfreien Wirtschaften vom Bedürfnis wenigstens
dann abhängig zu machen, wenn dieses Gewerbe durch
übermässige Konkurrenz in seiner Existenz bedroht ist.
Es kann nicht etwa angenommen werden, Art. 31ter
Abs. 1 BV gestatte den Kantonen die Einführung der
Bedürfnisklausel für Alkoholwirtschaften über den Rah-
men des Art. 32quater Abs. 1 hinaus auch dann, wenn nicht
das öffentliche Wohl diese Massnahme erfordere, sondern
das Gastwirtschaftsgewerbe durch übermässige Konkur-
renz in seiner Existenz bedroht ist. Bei einer solchen
Existenzbedrohung verlangt nicht nur das Interesse des
Gewerbes selbst, sondern in erster· Linie das öffentliche
Wohl die Verhinderung der Eröffnung neuer oder die
Reduktion der Zahl der bestehenden Alkoholwirtschaften.
Gerade die Existenzbedrohung des Wirtestandes durch
eine übermässige Konkurrenz ist, wie bereits ausgeführt
wurde, eine Ursache des Alkoholismus, den Art. 32quater
Abs. 1 bekämpfen will. Art. 3lter Abs. 1 kann daher.
soweit er sich auf die Bedürfnisklausel bezieht, nur die
Bedeutung haben, dass die Kantone ermächtigt" werden
sollten, diese Klausel auch für alkoholfreie Wirtschaften
einzuführen (STEINEB, Die Bedürfnisklausel für das Gast-
wirtschaftsgewerbe, SJZ 42 S. 81 ff., insbes. 83; teilweise
abweichend SmroRMANN, Die rechtliche Tragweite der
neuen Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung in Zbl.
Verfahren. N0 67.
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Bd. 49 S. 65/6). Ob die Einführung der Bedürfnisklausel
für alkoholfreie Wirtschaften sich durch das öffentliche
Wohl rechtfertigen lässt, oder ob diese Massnahme ge-
werbepolitischer Natur ist, mag zweifelhaft sein. In den
eidgenössischen Räten gingen die Auffassungen hierüber
auseinander (vgl. einerseits das Votum des Kommissions-
präsidenten Nationalrat NIETLISPACH und anderseits das-
jenige von Nationalrat OEBI, Steno Bulletin, 1939, Natio-
nalrat S. 533 und 535). Nimmt man an, es handle sich hie-
bei um eine gewerbepolitische Massnahme, so kann man
den Gewerbegenossen, die durch die rechtswidrige (will-
kürliehe) Erteilung des Patentes für eine alkoholfreie Wirt-
schaft sich in ihren ökonomischen Interessen verletzt
fühlen, die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurse
nicht absprechen. Doch muss hiezu nicht Stellung genom-
men werden.
Das Wirtschaftsgesetz des Kantons St. Gallen sieht die
Bedürfnisklausel nur für Alkoholwirtschaften vor. Selbst
wenn der st. gallische Gesetzgeber nach dem Inkrafttreten
von Art. 31ter BV und gestützt auf diese Vorschrift die
Bedürfnisklausel auch für alkoholfreie Wirtschaften ein-
geführt hätte, so hätte die für die Alkoholwirtscha.ften
aufgestellte Bedürfnisklausel nach wie vor ihre Grundlage
ausschliesslich in Art. 32quater Abs. I BV und würde somit
stets, also auch dann, wenn das Gewerbe durch übermäs-
sige Konkurrenz in seiner Existenz bedroht wäre, eine
durch das öffentliche Wohl geforderte Beschränkung der
freien Gewerbealisübung darstellen. Wegen Verletzung
öffentlicher Interessen ist.a.ber der staatsrechtliche Rekurs
nicht zulässig, auch dann nicht, wenn die Verletzung sol-
cher Interessen die Beeinträchtigung tatsächlicher Inte-
ressen von Privatpersonen zur Folge hat.
Vgl. Nr. 65. -
Voir n° 65.