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Staatsrecht.
Niederlassung wäre höchstens dann noch zu kürzen ge-
wesen, wenn der Hauptsitz in New-York Anspruch auf ein
P.räcipuum gehabt hätte. Doch einen solchen Anspruch
hätte er nur dann gehabt, wenn die- dortige Zentralleitung
im Geschäftsjahr 1942/43 einen Einfluss auf das Geschäfts-
ergebnis der Bieler Niederlassung ausgeübt hätte (42 I
S. 136). Die Rekurrentin hat aber die von der Rekurskom-
mission in ihrem Entscheide (S. 5 unten) aufgestellte Be-
hauptung, dass die Bieler Niederlassung während des
Krieges gar nicht von Amerika aus habe geleitet werden
können, nicht zu entkräften versucht.
Das Verwaltungsgericht durfte daher sehr wohl der Auf-
fassung sein, dass die von ihm· für die Feststellung des
oßwinnanteils der Bieler Niederlassung zur Anwendung
gebrachte Berechnungsmetliode den besondem Verhält-
nissen des. vorliegenden Falles am besten entspreche und
auch einer Berechnung auf Grund von Erfahrungszahlen
vorzuziehen sei, da der tatsächlich erzielte Gewinn sehr
wohl infolge besonderer Umstände beträchtlich von dem
Gewinne abweichen kann, der durchschnittlich im betref-
fenden Gewerbe erzielt wird.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Vgl. auch Nr. 27. -
Voir aussi n° 27.
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 27.
209
II. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE
27. Urteil vom 2. Oktober 1947 i. S. Genossenschaft Migros
Luzem gegen Regierungsrat des Kanton Luzern.
Handels- und Gewerbefreiheit, Rechtsgleichheit, kantonale StrQ,8sen-
lwheit.
Art. 31 BV verleiht dem Privaten kein Recht auf eine den Ge-
meingebrauoh übersteigende Benutzung der öffentliohen Stras-
sen. Die Verweigerung der für solohe Benutzung erforderliohen
Bewilligung kann dagegen wegen Verletzung des Art. 4 BV
angefoohten werden, wenn sioh dafür keine öffentliohen Inte-
ressen ernsthafter Natur geltend maohen lassen (Erw. 2).
Zulässigkeit einer kantonalen Verfügung, duroh welohe der Lebens.
mittelhandei mit Verkaufsautomobilen auf öffentlicher Strasse
ans verkehrspolizeiIiohen Gründen nioht gestattet wird (Erw. lJ).
LiberM du commerce et de ['industrie, egalite devant la loi, ~bUve
raineM du rontan BUr les routes.
L'art. 31 CF ne eonfere au simple particuIier auoun droit ä. Une
utilisation des routes publiques qui exoooe l'usage noi'mäl. Le
refns d'aocorder l'autorisation necessaire a une teIle utilisation
peut en revanche etre attaque sur la base de l'art. 4 CF; .lors-
que auoun motif d'ordre publio ne s'y oppose seriewiement
consid. 2)..
. ._
Admissibilite d'une,decis1on cantonale qui, pour des riiotlfs,Ion des
sur la police .de 18 tiiroulation, interdit sur la voie publique la
vente de t1~nt,~gs aIimentaires efteotuee au moyen d'liiltomo-
biles (conam: S).
Liberta di commercio e d'industriaJ uguaglianza davanti alla legge,
sovranitd del cantone BUlle straae,
L'art. 31 CF non oonferisce a un privato un diritto di utilizzare le
strade pubbIiche cve eooeda. l'uso normale. Il rifiuto di acoor-
dare l'autorizzazione neeessana ad uba siffatta utilizzazione
puo invece essere ürip~td.in base all'art. 4 CF, quando
nessun motivo d'oroiiie ptibbtieo non si opponga seriamente
(consid. 2) .,
AmmissibilitA d'una decislane cantonale ehe, per motivi fondati
sulla polizia della circoläzione, vieta sulla strada. pubblica la
vendita di derrate aIimahtari effettuata per mezzo di automobili
(cottsia. 3j.
A. -ln den Monaten Mai, Juni und Juli 1946 ersuchten
24 Firmeft, darunter auch die Genossenschaft Migros
Luzem, beim Militär- und Polizeidepartement des Kantons
14
AB 73 I -
1947
210
Staa.tsrecht.
Luzern um die BewiIIlgung, auf den öffentlichen Strassen
und Plätzen des Kan~ons und der Stadt Luzern mit ins-
gesamt 41 Verkaufsautomobilen Lebensmittel zu 'vertrei-
ben. Das Militär- und Polizeidepartement wies sämtliche
Gesuche durch Entscheid vom 25. November 1946 ab.
Während sich die übrigen Firmen hiemit abfanden, rekur-
rierte die Genossenschaft Migros Luzern, die um die Be-
willigung z~ Betrieb von vier Verkaufsautomobilen nach-
gesucht hatte, an den Regierungsrat. Dieser wies den Re-
kurs am 20. Januar 1947 mit.im wesentlichen folgender
Begründung ab:
a) § 62 des kantonalen Strassengesetzes vom 2. De-
zember 1864 bestimme, dass Markteinrichtungen auf der
öffentlichen Strasse nur so getroffen werden dürfen, dass
der Fahrverkehr nicht gehemmt werde_ Nun seien die
öffentlichen Strassen insbesondere wegen der an Zahl
immer mehr zunehmenden Automobile heute schon so
stark beansprucht, dass der Fussgänger- und Fahrzeug-
verkehr, namentlich an Markttagen, nur mit Mühe geregelt
werden könne. Kämen dazu noch Verkaufsautomobile mit
ihren zu- und wegstrÖmenden Käufern, so würde dies
zweifellos den flüssigen Verkehr erheblich stören und eine
ernst zu nehmende Gefahrenquelle für Verkehrsunfälle
bedeuten. Es ständen somit Interessen des öffentlichen
Wohls im Spiele, deren Schutz die Ablehnung des Gesuchs
gebiete.
b) Nach Art. 31 Abs. 2 der eidg. Verordnung über den
Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen
vom 26. Mai 1936 (LMV) seien die Kantone, die den Stras-
senhandel mit Lebensmitteln gestatten wollen, verpflichtet,
die Beschaffenheit und Aufbewahrung der Waren streng
zu kontrollieren. Diese Kontrolle würde grossen Schwierig-
keiten begegnen, wenn die Zahl der fahrenden Verkaufs-
wagen überhand nehmen sollte. Bei der Vorinstanz seien
schon mehr als 40 Wagen angemeldet, und es sei mit einer
noch grösseren Zahl zu rechnen, wenn einmal eine Firma
mit diesem Verkaufssystem begonnen habe. Die notwen-
Handels- und Gewerbefreiheit. N0 27.
211
digen lebensmittelpolizeilichen Kontrollen wären dann
kaum mehr möglich, wodurch die öffentliche Gesundheit
gefährdet wäre. Auch aus diesen Gründen sei das Gesuch
abzuweisen.
e) Es bestehe kein Bedürfnis für den Verkauf von
Lebensmitteln im Umherziehen auf öffentlichen Strassen.
Jedenfalls habe die Rekurrentin es unterlassen, ein solches
Bedürfnis zu beweisen oder auch nur glaubhaft zu machen.
B. -
Mit rechtzeitig erhobener staatsrechtlicher Be-
schwerde beantragt die Genossenschaft Migros Luzern die
Aufhebung dieses Entscheids des luzernischen Regierungs-
rates vom 20. Januar 1947. Zur Begründung wird ausge-
führt:
a) Nach Art. 31lit. e BV dürfen Verfügungen der Kan-
tone über die Benützung der Strassen den Grundsatz der
Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Ge-
stützt hierauf habe die Praxis Po1izeimassnahmen gegen-
über dem Handel und Gewerbe als unzulässig erklärt, wenn
sie sich nicht durch öffentliche Interessen rechtfertigen
lassen oder zwar im öffentlichen Interesse liegen, aber durch
weniger weitgehende Massnahmen mit gleicher Wirkung
ersetzt werden können.
/)) Die nachgesuchte Bewilligung werde der Beschwerde-
führerin u. a. wegen Fehlens eines Bedürfnisses verweigert.
Das verstosse gegen Art. 31 BV. Die sog. Bedürfnisklausel
dürfe nur eingeführt werden, wo es die BV selbst vorsehe.
Das treffe für den Lebensmittelhandel nicht zu. Der Hin-
weis auf das fehlende Bedürfnis zeige ferner, dass sich der
Regierungsrat von gewerbepolitischen Erwägungen habe
leiten lassen, was nach Art. 31 BV nicht zulässig sei.
e) Bei der Prüfung der Frage, ob Verkaufsautomobile
den Verkehr stören würden, gehe der Regierungsrat zu
Unrecht davon aus, dass auch andere Firmen zu diesem
Verkaufssystem übergehen könnten. Die von 23 Konkur-
renten der Beschwerdeführerin gestellten Gesuche hätten
offensichtlich nur den Zweck verfolgt, das Gesuch der
Beschwerdeführerin zu Fall zu bringen. Keiner der Gesuch-
212
Staatsrecht.
steIler habe im Ernste daran gedacht und sei in der Lage,
Verkaufsautomobile zu betreiben, weshalb denn auch
keiner gegen den Departementsentscheid rekurriert habe.
Der Regierungsrat hätte bei sachlicher Behandlung vor-
läufig der Beschwerdeführerin als einziger ernsthafter
Bewerberin die Erlaubnis erteilen und abwarten müssen,
ob der Verkehr von Verkaufswagen anderer Firmen einen
solchen Umfang annehme, dass der Strassenverkehr gestört
werde.
In Wirklichkeit stören die Verkaufswagen den Verkehr
überhaupt nicht. Solche Wagen verkehren schon seit
Jahren in Gebieten, die viel verkehrsreicher seien als der.
Kanton Luzern, ohne dass sich je Unzukömmlichkeiten
ergeben hätten, wie aus Bescheinigungen der Polizeibehör-
den der Kantone Basel-Stadt, Schaffhausen und Tessin
sowie der Städte Zürich und St. Gallen hervorgehe. Der
Re~erungsrat habe sich dadurch, dass er sich bei diesen
Behörden nicht erkundigte, einer offenbaren Verletzung
des pflichtgemässen Ermessens und damit eines Verstosses
gegen Art. 4 BV schuldig gemacht. Wo eine Tatsache sich
auf Grund der Erfahrung feststellen lasse, dürfe nicht ein-
fach das Gegenteil vermutet werden. Die angeblichen Ver-
kehrsstörungen seien nur ein Vorwand. Der Strassenver-
kehr sowie das Parkieren sei heute gut geregelt. Die ört-
lichen Behörden könnten durch Parkierverbote ohne wei-
teres auch den Verkaufswagen das Anhalten dort verbieten,
wo es den Verkehr hemme oder störe. Es sei aber mcht
einzusehen, wieso der Verkauf, der auf der dem Strassen-
rand zugewandten Wagenseite stattfinde, den Strassen-
verkehr behindern sollte, zumal da die Wagen hauptsäch-
lich in den Aussenquartieren der Städte und in den Dör-
fern verkehren und weniger lang zu halten pflegen als die
meisten parkierenden Automobile.
§ 62 des Strassengesetzes besage nur, dass Marktein-
richtungen den Fahrverkehr nicht hemmen dürfen. Hier-
aus ein gänzliches Verbot der Verkaufswagen abzuleiten,
sei willkürlich. Es könne gestützt auf § 62 nur verlangt
Handels. und Gewerbefreiheit. N0 27.
213
werden, dass die Beschwerdeführerin die Haltestellen 80
wähle, dass der übrige Verkehr nicht behindert werde.
Der Umstand, dass der Betrieb von Verkaufswagen
einen gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Eigen-
tums darstelle, würde ein Verbot nur rechtfertigen, wenn
der gewöhnliche Gemeingebrauch beeinträchtigt würde.
Das sei nicht der Fall. Die Beschwerdeführerin habe daher
ein Recht auf Erteilung der nachgesuchten Bewilligung, da
alle nötigen Voraussetzungen gegeben seien (FLEINER,
Institutionen S. 408).
d) Was die angebliche Erschwerung der lebensmittel-
. polizeilichen Kontrolle betreffe, so hätten auch hier die
in andern Kantonen während 22 Jahren gemachten Er-
fahrungen den hypothetischen Befürchtungen des Luzerner
Regierungsrates vorzugehen. Es sei nicht einzusehen,
wieso die Kontrolle der Wagen Schwierigkeiten bereiten
sollte, denn deren Standort zu jeder Tageszeit sei auf
Grund des Fahrplanes bekannt, ebenso der Ladeplatz.
Auch hier handle es sich nur um einen Vorwand, während
in Wirklichkeit gewerbepolitische Erwägungen massgebend
gewesen seien.
C. -
Der Regierungsrat des Kantons Luzern beantragt
Abweisung der Beschwerde und führt u. a. aus: Es sei
klar; dass die übrigen Gesuchsteller, wenn die Beschwerde-
führerin die Bewilligung erhalte, ihre Gesuche erneuern
werden, und dass diesen entsprochen werden müsse. Es
handle sich somit um eine grundsätzliche Frage von allge-
meiner Bedeutung. ~s könne nicht zweifelhaft sein, dass
fahrende Verkaufsläden den öffentlichen Verkehr ausser-
gewöhnlich belasten und gef'ahrden. Art. 31 BV sei nicht
verletzt, da die Handels- und Gewerbefreiheit dem Bürger
kein Recht auf Benutzung der öffentlichen Strassen und
Plätze gewähre. Die Frage, inwieweit ein solches Recht
bestehe, bestimme sich ausschliesslich nach kantonalem
Recht, dessen Anwendung das Bundesgericht nur aus dem
beschränkten Gesichtspunkt der Willkür und ungleichen
Behandlung nachprüfen könne (BGE 52 I 85). Wenn es
214
Staatsrecht.
auch richtig sei, dass nicht auf die Bedürfnisfrage abge-
stellt werden dürfe, sI? liege darin doch ein Grund mehr zur
Verweigerung der Bewilligung für eine Strassenbenutzung,
die den Verkehr störe und die Sicherheit gefährde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. -
Wie der Bau und der Unterhalt der öffentlichen
Strassen als Verwaltungsaufgabe (öffentlicher Dienst) den
Kantonen obliegt, so ist auch der Erlass von Vorschriften
über die Benutzung der Strassen' Sache der Kantone. Die
Befugnis dazu ist ein Ausfluss der Strassenhoheit, die -
wenn auch durch Art. 37 und namentlich 37bis BV zu-
gunsten des Bundes beschränkt -
grundsätzlich den Kan-
tonen zusteht. Nach kantonalem Recht bestimmt sich;
auch seit Erlass des MFG dUrch den Bund, insbesondere
der Umfang der jedem Bürger unentgeltlich und ohne
besondere Erlaubnis offen stehenden Benutzung, des sog.
Gemeingebrauchs, für den die öffentlichen Strassen in
erster Linie bestimmt sind. Vorschriften hierüber finden
sich in der kantonalen Strassengesetzgebung. Diese ist
jedoch, was den Umfang des Gemeingebrauchs betrifft,
meist lückenhaft, weshalb daneben weitgehend auf Her-
kommen und Gebräuche abzustellen ist, auch wo darauf
nicht, wie z. B. in § 157 d~s basel-städtischen EG z. ZGB,
ausdrücklich verwiesen wird (vgl. BGE 49 I 148i9).
Zum Gemeingebrauch der öffentlichen Strassen gehört
vor allem der Verkehr von Personen zu Fuss und mit
Fahrzeugen. Weiter umfasst der Gemeingebrauch die Be-
nutzung der Strassen zu mannigfaltigen geschäftlichen
Zwecken, so die Hauslieferung bestellter Waren aller Art,
den gewerbsmässigen Personen- und Warentransport usw.
Im vorliegenden Falle braucht nicht geprüft zu werden,
wie weit der Gemeingebrauch im Kanton Luzern geht,
da die Beschwerdeführerin mit Recht nicht bestritten hat,
dass die von ihr geplante Verkaufstätigkeit auf öffentlichen
Strassen und Plätzen über den gewöhnlichen Gemeinge-
brauch hinausgeht und daher einer besonderen, vom In-
Handels· und Gewerbefreiheit. N0 27.
haber der Strassenhoheit zu erteilenden Bewilligung
(Polizeierlaubnis) bedarf.
2. -
Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie
geltend, die Verweigerung dieser Bewilligung verstosse
gegen den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit.
Es fragt sich, ob dieser Grundsatz im vorliegenden Falle
überhaupt angerufen werden kann.
Das Bundesgericht hat im Anschluss an die Praxis des
Bundesrates ~ zahlreichen Entscheiden erklärt, dass
Art. 31 BV dem Privaten kein :Recht auf Benutzung
öffentlicher Strassen und Plätze und speziell auch nicht
einen Anspruch darauf gebe, dass ihm die Bewilligung zu
einer über den Gemeingebrauch hinausgehenden Nutzung
erteilt werde; wenn eine solche Bewilligung verweigert
oder an erschwerende Bedingungen geknüpft werde, so
sei Art. 31 BV nicht verletzt; bei Erteilung dieser Bewilli-
gung brauche der Staat nicht nach den Anforderungen der
Handels- und Gewerbefreiheit zu verfahren, sondern habe
nur Willkür und rechtsungleiche Behandlung zu vermeiden
(vgl. BGE 52 I 85. 59 I 271, 60 I 277, nicht veröflentlichte
Urteile vom 13. Januar 1913 i. S. Wasescha, vom 16. Juli
1927 i. S. Racine, vom 14. November 1930 i. S. Bissig, vom
9. Februar 1934 i. S. Manigley, vom 25. Januar 1935 i. S.
Jenatton, vom 8. November 1935 i. S. Peloux und vom
20. November 1936 i. S. Ochsner). Im nicht veröffentlich-
ten Urteil vom 10. Dezember 1937 i. S. Societe cooperative
suisse de consommation (Erw. 7) hat das Bundesgericht·
dann erstmals . Zweifel an . der Richtigkeit dieser Recht-
sprechung geäussert j es hat die Frage aUfgeworfen, ob
angesichts von Art. 31 lit. e BV, wonach kantonale Ver-
fügungen über die Benutzung der Strassen den Grundsatz
der ffi\ndels- und Gewerbefreiheit selbst nicht beein-
trächtigen dürfen, an den erwähnten Grundsätzen vorbe-
haltlos festgehalten werden könne, oder ob nicht ihre
Tragweite in der Weise einzuschränken sei, dass eine Ver-
fügung, durch welche die Bewilligung zu gesteigertem
Gemeingebrauch verweigert werde, nur dann vor Art. 31
216
Staatsrecht.
BV standhalte, wenn die Verweigerung aus Gründen des
öffentlichen Wohls . (Verkehrssicherheit, Hygiene usw.)
erfolge. Diese Frage ist damals wie auch in späteren Ent-
scheiden (BGE 66 I 10, nicht veröffentlichte Urteile vom
26. März 1943 i. S. Marcel Comte, und vom 10. Oktober
1946 i. S. Irma Oomte) offen gelassen worden. Im vorlie-
genden Falle geht das nicht. an. Das Bundesgericht sieht
jedoch keinen Grund, von der früheren Rechtsprechung
abzuweichen. Es hiesse das Wesen der Handels- und Ge-
werbefreiheit als eines Freiheitsrechtes verkennen, wollte
man aus ihr den Anspruch auf eine positive Leistung des
Staates, nämlich den Anspruch darauf ableiten, dass der
Staat -
durch Erteilung einer Bewilligung zu gesteigertem
Gemeingebrauch -
einem Privaten die öffentlichen Stras-
sen zur Ausübung eines Gewerbes zur Verfügung stelle.
Der hievor erwähnte ·Vorbehalt, der in mehreren Urteilen
der letzten Jahre gemacht wurde, hat nur insofern seine
Berechtigung, als schon aus Art. 4 BV folgt, dass ein die
Strassenbenützung einschränkender kantonaler Erlass oder
eine solche Verfügung und daher auch die Verweigerung
einer Bewilligung zu gesteigertem Gemeingebrauch nur
zulässig ist, wenn sich dafür allgemeine staatliche Interes-
sen (Erwägungen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit,
Gesundheit usw.) geltend machen lassen (BGE 46 I 292;
vgl. FLEINER, . Institutionen S. 379). Aus dem Gesichts-
punkt von Art. 4 BV aber hat das Bundesgericht nicht frei
zu prüfen, ob die von einer kantonalen Behörde angeru-
fenen öffentlichen Interessen die Verweigerung der Bewil-
ligung wirklich rechtfertigen, sondern lediglich, ob ßS sich
um öffentliche Interessen ernsthafter Natur handelt,
deren Berücksichtigung sich mit sachlichen Gründen ver-
treten lässt. Mit dieser Begründung lassen sich die meisten,
wenn nicht alle früheren Entscheide halten, in denen das
Bundesgericht darüber zu befinden hatte, ob eine Bewilli-
gung zur Benutzung öffentlicher Strassen und Plätze ver-
weigert werden dürfe, da die Verweigerung regelmässig aus
stichhaltigen Gründen des allgemeinen Wohls erfolgte. Die
Handels. und Gewerbefreiheit. N0 27.
217
daraus sich ergebende Beschränkung des· Anwendungsbe-
reichs von Art. 31 lit. e BV auf den gewöhnlichen Gemein-
gebrauch steht auch nicht etwa in Widerspruch mit den
Urteilen, in denen das Bundesgericht auf Grund von Art. 31
BV frei prüfte, ob die der Migros für den Verkauf durch
Automobile auferlegten Gebühren prohibitive Wirkung
hätten, denn diese Taxen waren Sondergewerbesteuern
auf dem im Umherziehen ausgeübten Handel und nicht
Gebühren, die für die über den Gemeingebrauch hinaus-
gehende Benutzung der öffentlichen Strassen und Plätze
verlangt wurden (BGE 62 I 134 ff.; nicht veröffentlichte
Urteile i. S. Migros A.-G. c. Kanton Bern vom 29. Januar
1932 und c. Kanton Basel-Landschaft vom 28. Dezember
1932).
3 .. -
Bei der Erteilung· von Bewilligungen zu gestei-
gertem Gemeingebrauch öffentlicher Strassen und Plätze
haben die zuständigen kantonalen Behörden vor allem zu
prüfen, ob und wieweit dadurch der gewöhnliche Gemein-
gebrauch, dem die Strassen und Plätze in erster Linie die-
nen, beeinträchtigt wird. Diese Prüfung hat auch dann
stattzufinden, wenn aus andern, z. B. gewerbepolizeilichen
Gründen der Erteilung der Bewilligung nichts entgegen-
steht. Die Befugnis und Pflicht dazu folgt aus der kanto-
nalen Strassenhoheit und bedarf keiner besondern gesetz-
lichen Grundlage.
Der .Regierungsrat des Kantons Luzern ist bei der Prü-
fung des Gesuchs der. Beschwerdeführerin zum Schluss
gekommen, dass die infolge der . geplanten Verkaufstätig-
keit zu erwartenden Verkehrsstörungen so erheblich seien,
dass sich die Verweigerung der Bewilligung rechtfertige,
zumal für diese kein Bedürfnis vorliege. Es fragt sich, ob
dieser Standpunkt sich sachlich vertreten lässt oder, wie
die Beschwerdeführerin behauptet, einen biossen Vorwand
darstellt.
Es ist bekannt und bedarf keiner weiteren Ausführungen,
dass "der Verkehr auf den öffentlichen Strassen namentlich
infolge der Vermehrung der Motorfahrzeuge und der Stei-
218
Staatsrecht.
gerung ihrer Geschwindigkeit die Fahrbahn immer stärker
in Anspruch nimmt und gegen Hemmnisse aller Art immer
eIllpfindlicher wird. 'Diese Entwicklung ist noch nicht
abgeschlossen, sondern noch immer im Gange. Es.ist daher
verständlich, dass die Behörden, denen der Bau und Unter-
halt der Strassen sowie die mit steigenden Schwierigkeiten
verbundene Verkehrsregelung obliegt, niit der Bewilligung
neuer Formen gesteigerten Gemeingebrauchs zurückhal-
tend sind. Jeder gesteigerte Gemeingebrauch beschränkt
und beeinträchtigt schon seinem Wesen nach den gewöhn-
lichen Gemeingebrauch. So kann es denn auch nicht zwei-
felhaft sein, dass die auf öffentlichen Strassen und Plätzen
aufgestellten Verkaufsautomobile der Beschwerdeführerin
mit den sich darum ansammelnden Käufern den übrigen
Strassenverkehr stören. Im' Einzelfall mag die Störung
allerdings geringfügig sein und häufig lediglich darin
bestehen, dass die Führer vorbeifahrender Fahrzeuge
besondere Vorsicht walten lassen und die Geschwindigkeit
vermindern müssen. Nur in diesem Sinne, nämlich dass die
Störungen ganz unerheblich seien, sind offenbar die von
der Beschwerdeführerin beigebrachten behördlichen Be-
scheinigungen zu verstehen, wonach ihr Wagenverkauf in
andern Kantonen bisher keine Unzukömmlichkeiten er-
geben habe. Das ist jedoch nicht entscheidend. Es würde
zu unhaltbaren Ergebnissen führen, wenn jeder gesteigerte
Gemeingebrauch, der für sich allein- den gewöhnlichen ~
meingebrauch nicht merklich beeinträchtigt, bewilligt
werden müsste. Wesentlich ist, dass das Verkaufssystem
der Beschwerdeführerin, gesamthaft betrachtet, eine nicht
zu übersehende Belastung des immer stärker werdenden
Strassenverkehrs bedeutet. In diesem Zusammenhang
durfte der Regierungsrat auch in Betracht ziehen, dass
andere Firmen ebenfalls zum Wagenverkauf übergehen
könnten. Dass dies bisher noch in keinem Kanton gesche-
hen ist, wo die Verkaufswagen der Migrosgenossenschaften
verkehren, zwingt nicht zum Schluss, dass es auch in
Zukunft dabei bleiben werde. Es ist sehr wohl denkbar,
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 27.
219
dass eine weitere Verschärfung des Konkurrenzkampfes
andere Firmen veran1assen könnte, das Verkaufssystem
der Beschwerdeführerin nachzuahmen.
Beim Entscheid darüber, ob die zu erwartenden Ver-
kehrsstörungen die Verweigerung der nachgesuchten Be-
willigung rechtfertigen, durfte der Regierungsrat auch die
Frage prüfen, ob für den geplanten Strassenverkauf ein
Bedürfnis bestehe. Er nimmt an, das treffe nicht zu, und
die Beschwerdeführerin versucht diese Annahme nicht zu
widerlegen, ja bestreitet sie nicht einmal. Geht man aber
davon aus, dass für die Einführung des Verkaufssystems
der Beschwerdeführerin kein Bedürfnis bestehe, so ist der
angefochtene Entscheid auch dann nicht zu beanstanden,
wenn die zu erwartenden Verkehrsstörungen verhältnis-
mässig gering sind. Wenn die kantonalen Behörden, wie
bereits ausgeführt, bei der Zulassung neuer Formen gestei-
gerten GemeiDgebrauchs zurückhaltend sein dürfen, so
muss dies umso mehr gelten, wenn dafür kein Bedürfnis
besteht. In diesem Falle dürfen sie die Bewilligung nur
dann nicht verweigern, wenn feststeht, dass der gesteigerte
Gemeingebrauch keine Belastung des übrigen Strassen-
verkehrs bedeutet. Letzteres trifft jedoch im vorliegenden
Falle, wie sehr wohl angenommen werden kann, nicht zu.
Dadurch, dass der Regierungsrat die nachgesuchte Be-
willigung gänzlich verweigert und nicht unter einschrän-
kenden Bedingungen erteilt hat, hat er den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit nicht verletzt. Dieser Grundsatz,
wonach Polizeimassnahmen unzulässig sind, soweit weni·
ger weitgehende Massnahmen den gleichen Zweck erfüllen
können, gilt dann, wenn die Behörden durch Beschrän-
kungen oder Verbote in eine an sich oder kraft einmal
erteilter Bewilligung erlaubte Tätigkeit eingreifen. Da-
gegen ist er nicht anwendbar, wenn sie darüber ~~ ent-
scheiden haben, ob eine einer besondern Bewilligung
ePolizeierlaubnis) bedürftige Tätigkeit zuzulassen sei. In
diesem Falle sind . .die für und gegen die Erteilung der
Bewilligung sprechenden Interessen gegeneinander abzu-
220,
Staatsrecht.
wagen, und es kann sich für das Bundesgericht nur fragen,
ob die Behörden das ihnen dabei zustehende Ermessen
offensichtlich überschritten haben.
4. -
Da allgemeine verkehrspolizeiliche Interessen die
Verweigerung der von der Beschwerdeführerin nachge-
suchten Bewilligung hinreichend rechtfertigen, ist die Be-
schwerde abzuweisen ohne Rücksicht darauf, dass sich der
Regierungsrat daneben auch von gewerbepolitischen Er-
wägungen leiten liess. Bei dieser Sachlage kann dahin-
gestellt bleiben, ob der angefochtene Entscheid sich auf
die vom Regierungsrat angerufene Bestimmung des kan-
tonalen Strassengesetzes stützen lässt. Ebensowenig
braucht geprüft zu werden, ob in der angeblichen Er-
schwerung der lebensmittelpolizeilichen Kontrolle ein
sachlicher Grund für die VerWeigerung der Bewilligung zu
erblicken ist.
Demnach erkennt das Bundesgericht :
Die Beschwerde wird abgewiesen.
III. DOPPELBESTEUERUNG
DOUBLE IMPOSITION
28. Urteil vom 19. Juni 1947 i. S. B. gegen Kantone Zflrich
und Luzern.
Art. 46 AbB. 2 BV. Kann ein Steuerpflichtiger, gegen den ein
nach kantonalem Recht endgültiger Entscheid über die Steuer-
hoheit erging, in einer erst im Anschluss an das weitere Veran-
lagungsverfahren erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde we-
gen Doppelbesteuerung auf die Frage der Steuerhoheit zurück-
kommen 1 -
Art. 46 al. 2 Ost. Un contribuable a. l'egard duquel a 13M rendue.
sur la question de lasouveraineM fiscale, une decision definitive
salon le droit cantonal, peut-i! revenir sur cette questioil dans
un recours de droit pubIic pour double imposition forme BeuJe.
ment a. Ja suite de la procedure ulterieure de taxation 1
Doppelbesteuerung. N0 28.
221
Art. 46 qj. 2 OF. Un contribuente, nei cui coruronti e stata pro-
nunciata sacondo il diritto cantonale una decisione sulla. que-
stionedella sovranita. fiscale, puo ritornare su questa questione
in un ricorso di diritto pubbIico per doppia imposta inoltrato
solo in seguito alI'ulteriore procedura di tassazione ?
A. -
Der Beschwerdeführer wurde von 1941 bis 1945
nur im· Kanton Luzern besteuert. Für 1946 wurde er am
10. Juli 1946 in Luzern veranlagt. Im Oktober 1946 ver-
langte auch die zürcherische Gemeinde A., wo seine Familie
wohnt, eine Steuererklärung von ihm. Als er diesßr Auf-
forderung keine Folge leistete, verfügte das kantonale
Steueramt Zürich am l. November 1946, dass er im Kan-
ton Zürich steuerpflichtig sei. Auf einen gegen diesen Ent-
scheid erhobenen Rekurs trat die Finanzdirektion des
Kantons Zürich am 8. März 1947 wegen Verspätung nicht
ein. Am 10. Mai 1947 erhielt der Beschwerdeführer, der es
unterliess, Ausweise über sein Vermögen und Einkommen
vorzulegen, von der Gemeinde A. die Anzeige, dass er pro
1946 mit Fr. 18,000.- Einkommen und Fr. 100,000.-
Vermögen eingeschätzt worden sei.
B. -
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 7. Juni 1947
beantragt der Beschwerdeführer, den Beschluss der Steuer-
kommission A. vom 10. Mai 1947 aufzuheben und die
Steuerpflicht im Kanton Zürich zu verneinen. Eventuell
ersucht er das Bundesgericht zu entscheiden, ob Zürich
oder Luzern zur Besteuerung zuständig sei und wie sich
die beiden Kantone in die Steuerhoheit zu teilen haben.
Zur Begründung führt die Beschwerdeschrift in formeller
Beziehung aus, der Beschwerdeführer habe das Recht zur
Doppelbesteuerungsbeschwerde nicht verwirkt. Das Bun-
desgerlbht habe allerdings entschieden, dass vor der Ver-
äiilägüng ~öhtskräftig erkannt werden müsse, ob jemand,
ti~r dit'i et@üerpflicht bestreite, dei' Steuerhoheit des be-
tfäjendOO Kantons unterstehe. Hiebei handle es sich
ä~ tiäöli Wortlaut und Sinn des Urteils um ({ einen An-
spruch des Bürgers auf Voraus beurteilung der Steuer-
höhaitsfrage ». Der Steuerpflichtige könne auf dieses aus-
SOhliesslich zu seinem Schutz verliehene Recht verzichten,