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99. Urtheil vom 29. Oktober 1880 in Sachen Stocker. A. Am 7. Februar 1879 erließ der Regierungsrath des Kan¬ tons St. Gallen eine Verordnung betreffend Mobiliarleihge¬ schäfte, in welcher das Geschäft des Leihens auf Mobiliarpfän¬ der bedeutenden Beschränkungen unterworfen und unter staatliche Aufsicht gestellt wurde. Insbesondere wurde bestimmt (Art. 1, 2 und 11 der citirten Verordnung), daß, wer ein Mobiliarleih¬ geschäft betreiben wolle, dafür mit einem Patente vom Regie¬ rungsrathe versehen sein müsse und daß ein derartiges Patent nur solchen Personen ertheilt werde, die volle Gewähr für poli¬ zeilich klaglose Führung des Geschäftes bieten, sowie im Fer¬ nern, daß Pfandleihern, welche wiederholt wegen Mißachtung

dieser Verordnung bestraft worden seien, oder welche sich einer wucherischen Ausbeutung des Publikums schuldig machen, das Patent vom Regierungsrathe entzogen werden könne. B. Rekurrent Josef Jakob Stocker wirkte ein solches Patent aus. Am 4. August 1880 beschloß indeß der Regierungsrath des Kantons St. Gallen, in Betracht, daß die Geschäftsführung Stocker's, welcher laut eigenem Zugeständnisse bei kleinern Dar¬ lehen gegen Hinterlage einen Zins bis auf 5% per Monat zu beziehen pflege, augenscheinlich eine wucherische Ausbeutung des Publikums involvire, in Anwendung von Art. 11 der Verord¬ nung vom 7. Februar 1879, es sei dem J. Jakob Stocker das Patent für sein Mobiliarleihgeschäft entzogen. C. Gegen diesen Beschluß ergriff Josef Jakob Stocker den Re¬ kurs an das Bundesgericht, mit der Behauptung: Die Verord¬ nung vom 7. Februar 1879 sei, weil dem Regierungsrathe jede Kompetenz zu deren Erlaß mangle, verfassungswidrig. Nach Art. 43 und 51 der st. gallischen Kantonalverfassung nämlich sei nur der Große Rath als gesetzgebende Behörde befugt, auf dem Ge¬ setzeswege allgemein verbindliche Bestimmungen zu erlassen, welche die Rechte und Pflichten der Privaten, der öffentlichen Genossen¬ schaften, der Gemeinden und des Staates u. s. w. allgemein bestimmen, während dem Regierungsrathe nur Recht und Pflicht zustehe, die Gesetze und Beschlüsse des Großen Rathes zu voll¬ ziehen. In Abschnitt 9 der Kantonsverfassung sei zudem das Prinzip der Trennung der Gewalten deutlich ausgesprochen. Durch Erlaß der fraglichen Verordnung habe nun der Regie¬ rungsrath die ihm verfassungsmäßig zugewiesenen Kompetenzen überschritten und in das Gebiet der legislativen Gewalt über¬ gegriffen, da er in derselben ein bestimmtes Gewerbe in allge¬ mein verbindlicher Weise zu reglementiren unternommen habe, wozu offenbar, wie auch die Vorgänge bei staatlicher Ordnung anderer Geschäftszweige, wie des Wirthschafts-, Versicherungs¬ agenturen- und Auswanderungswesens, sowie des Hausir- und Marktverkehrs zeigen, nur der Gesetzgeber befugt sei. Zudem sei zu bemerken, daß die st. gallische Gesetzgebung den Begriff des Wuchers nicht kenne, der Regierungsrath also durch § 11 der angefochtenen Verordnung einen neuen Rechtsbegriff geschaffen habe und zwar ohne ihn näher zu bestimmen, was Unsicherheit in der Handhabung des Rechtes hervorrufen müsse. Ueberdem sei die angefochtene Verfügung des Regierungsrathes auch ma¬ teriell unbegründet, da der Geschäftsbetrieb des Rekurrenten, wie des Nähern ausgeführt wird, keineswegs auf wucherischer Aus¬ beutung des Publikums beruhe. Demgemäß werde Aufhebung der angefochtenen regierungsräthlichen Schlußnahme als verfas¬ sungswidrig beantragt. D. Einem Gesuche des Rekurrenten um einstweilige Sistirung der Ausführung seiner Schlußnahme vom 4. August 1880, da er im Falle sei, gegen den fraglichen Beschluß bei den zustän¬ digen Bundesbehörden Beschwerde zu führen, hat der Regierungs¬ rath des Kantons St. Gallen am 30. August 1880 entsprochen. In seiner Vernehmlassung auf die Rekursschrift dagegen trägt er auf Abweisung des Rekurses an, indem er geltend macht: Die Verordnung vom 7. Februar 1879 sei von keiner Seite her angefochten worden und auch Rekurrent habe sich den Vor¬ schriften derselben durch Lösung des vorgeschriebenen Patentes freiwillig unterzogen. Der Regierungsrath sei übrigens in seiner Eigenschaft als oberste Polizeibehörde zu deren Erlaß vollkom¬ men kompetent gewesen, wie sich auch insbesondere aus der noch zu Recht bestehenden Bestimmung des Art. 193 des Polizei¬ strafgesetzbuches vom Jahre 1808 ergebe, welche dahin laute: "Durch gegenwärtiges Gesetz bleibt der Regierung unbenommen, da, wo Zeitumstände, Vorfallenheiten, besondere Gewerbe u. s. w. Gefahren herbeiführen, wider welche durch vorliegendes Straf¬ gesetz nicht bereits hinlänglich vorgesorgt ist, diesfallsige zweck¬ dienliche Anordnungen mit Strafbestimmungen gegen die Ueber¬ treter festzustellen." Die Einwendungen des Rekurrenten sodann, daß speziell Art. 11 der fraglichen Verordnung durch die Schlu߬ nahme des Regierungsrathes vom 4. August 1880 unrichtig an¬ gewendet worden sei, da eine wucherische Ausbeutung des Pu¬ blikums nicht vorliege, seien einerseits unstichhaltig, anderseits entziehen sich dieselben der Kognition des Bundesgerichtes. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Rekurrent begründet seine Beschwerde aus einem doppelten Gesichtspunkte: In erster Linie bestreitet er die Verfassungs¬

mäßigkeit der vom Regierungsrathe des Kantons St. Gallen am

7. Februar 1879 erlassenen Verordnung, weil der Regierungs¬ rath durch deren Erlaß seine verfassungsmäßigen Kompetenzen überschritten und in diejenigen der gesetzgebenden Behörde ein¬ gegriffen habe, und greift demnach auch den zu seinen Ungunsten gefaßten Beschluß des Regierungsrathes vom 4. August 1880, welcher diese Verordnung zur Anwendung bringt, als verfassungs¬ widrig an. In zweiter Linie sodann bestreitet er, daß durch den fraglichen Beschluß des Regierungsrathes der § 11 der Verord¬ nung vom 7. Februar 1879 richtig angewendet worden sei.

2. Was nun vorerst den letztern Beschwerdepunkt anbelangt, so entzieht sich derselbe, da es sich dabei überall nicht um Ver¬ letzung verfassungsmäßig gewährleisteter Rechte, sondern lediglich um die richtige Anwendung des kantonalen Rechtes handelt, ge¬ mäß Art. 59 des Bundesgesetzes über Organisation der Bun¬ desrechtspflege, der Kognition des Bundesgerichtes. Dagegen ist das Bundesgericht zur Prüfung der Beschwerde in ersterer Rich¬ tung allerdings kompetent. Denn Rekurrent beschwert sich nicht etwa darüber, daß die angefochtene Verordnung den bundesver¬ fassungsmäßig gewährleisteten Grundsatz der Gewerbefreiheit ver¬ letze, worüber nach Art. 59 Ziff. 3 des Bundesgesetzes über Or¬ ganisation der Bundesrechtspflege nicht das Bundesgericht, son¬ dern der Bundesrath zu entscheiden hätte, sondern vielmehr dar¬ über, daß durch Erlaß und Anwendung der fraglichen Verord¬ nung das kantonale Verfassungsrecht verletzt werde, bezw. der Regierungsrath dadurch in verfassungswidriger Weise in die Kompetenzen der gesetzgebenden Behörde eingegriffen habe.

3. Ist somit das Bundesgericht zu Beurtheilung der Beschwerde in der angegebenen Richtung allerdings kompetent, so erscheint es dagegen als angemessen, den Rekurrenten mit derselben vor¬ erst an die oberste kantonale Behörde, den Großen Rath, zu verweisen. Denn:

a. Es kann keineswegs gesagt werden, daß Rekurrent dadurch daß er anfänglich gegen die Verordnung vom 7. Februar 1879 sich nicht beschwerte, sondern vielmehr sich derselben insoweit unterwarf, daß er das vorgeschriebene Patent löste, von vorn¬ herein darauf verzichtet habe, gegen eine weitergehende Anwen¬ dung der Bestimmungen fraglicher Verordnung sich zu beschweren, bezw. jede weitere Anwendung dieser Verordnung zum Vorn¬ herein anerkannt habe. Eine solche Folgerung wäre vielmehr durchaus ungerechtfertigt.

b. Da somit die vorliegende Beschwerde materiell geprüft werden muß und es sich bei derselben in erster Linie um die Kompetenzen der gesetzgebenden Behörde des Kantons St. Gallen handelt, so muß es für das Bundesgericht von Wichtigkeit sein, die Auslegung zu kennen, welche diese Behörde den einschlägi¬ gen Bestimmungen der st. gallischen Kantonalverfassung gibt, wobei dann aber neben den vom Rekurrenten als verletzt be¬ zeichneten Artikeln insbesondere auch der Art. 22 der Verfassung, wonach Beschränkungen der Gewerbefreiheit durch die Gesetz¬ gebung festzustellen sind, in Betracht kommen muß.

c. Das Recht in derartigen Fällen, wo es sich lediglich um Verletzung der Bestimmungen einer kantonalen Verfassung han¬ delt, den Beschwerdeführer zunächst an die oberste kantonale Be¬ hörde zu verweisen, hat sich das Bundesgericht jederzeit gewahrt (vergl. z. B. Entscheidg. i. S. Niederer vom 17. September 1880) und es kann vorliegend um so weniger einem Bedenken unter¬ liegen, von diesem Rechte Gebrauch zu machen, als der Regie¬ rungsrath des Kantons St. Gallen durch seinen Beschluß vom

30. August d. J. in eine einstweilige Sistirung seiner angefoch¬ tenen Schlußnahme vom 4. gl. M. eingewilligt hat. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Auf den Rekurs wird zur Zeit nicht eingetreten, sondern der Rekurrent mit seiner Beschwerde vorerst an den Großen Rath des Kantons St. Gallen gewiesen.