Volltext (verifizierbarer Originaltext)
III. VERBOT DER TEILNAHME
AN DEN FEINDSELIGKEITEN IN SPANIEN
INTERDICTION DE PARTICIPER
AUX HOSTILITES EN ESPAGNE
66. Auszug aus dem Urteil des :Kassationshofes vom 26. Okt. 1936
i. S. X gegen Staa.tsanwa.ltschaft des Kantons Zürich
Bundesratsbeschluss zur Durchführung des Verbotes der Teil-
nahme an den Feindseligkeiten in Spanien vom 25. August
1936.
Beschränkung des richterlichen Prüfungsrechtes gegenüber selb-
ständigen Rechtsverordnungen des Bundesrates von vor-
wiegend politischem Charakter (Erw. 2);
Zur Wahrung der äussern Sicherheit und Unabhängigkeit des
Landes steht dem Bundesrat ein selbständiges gesetzesvertre-
366
Strafrecht.
tendes Verordnungsrecht zu; Geltungsdauer derartiger Ver-
ordnungen (Erw. 3);
Die Verfassungsmässigkeit des BRB vom 25. Aug. 1936 (Erw. 4);
Kriminelle Strafbestimmungen als Inhalt bundesrätlicher Verord-
nungen (Erw. 5).
A. -
Der Beschwerdeführer X. hat im Oktober 1936
von Zürich aus eine Sendung von Waffen und Munition
bezahlt, die am 25. Oktober 1936 in MemelfLitauen
abging, am 11. November 1936 in Barcelona ankam und
den dortigen Militärbehörden übergeben wurde; er hat
ferner zur selben Zeit beim Ankauf von 4 Flugzeugen der
Swissair mitgewirkt, wobei er sich fälschlicherweise als
Treuhänder der Air-France ausgab, und der Verkäuferin
für Antonio Spina, den Käufer der Flugzeuge durch den
Schweiz. Bankverein Zahlungen geleistet. Dabei war ihm
bekannt, dass Waffen, Munition und Flugzeuge für eine
der spanischen Bürgerkriegsparteien bestimmt waren. Er
hat ferner versucht, die Feindseligkeiten in Spanien von
der Schweiz aus dadurch zu unterstützen und zu begünsti-
gen, dass er im Auftrag des Antonio Spina mit der Direk-
tion der Werkzeugmaschinenfabrik Oerlikon wegen einer
Bestellung von Waffen und Munition verhandelte und be-
hauptete, die Lieferung sei für Iran (resp. für Uruguay)
be3timmt, obwohl er wusste, dass auch diese Sendung nach
Spanien geliefert werden sollte; er leistete für diese Be-
stellung eine Anzahlung und verhandelte wegen des
Transportes derselben nach Spanien.
Wegen dieser Tatbestände wurde gegen den Beschwerde-
fül:r.3r Anklage erhoben und das Bezirksgericht Zürich hat
ihn wegen wiederholter Unterstützung der Feindseligkeiten
in Spanien im Sinne von Art. 1 A bs. 2 des Bundesrats-
beschlusses vom 25. August 1936 sowie wegen Versuches
dazu schuldig erklärt und zu 4 Monaten Gefängnis sowie
zur Bezahlung einer Geldbusse von Fr. 6000.- umwandel-
bar in 3 Monate Gefängnis, unbedingt verurteilt. Es hat
ausserdem 2 Konti des Angeklagten beim Schweizerischen
Bankverein, deren Geldbeträge ihm im Zusammenhang
mit den Gegenstand der Anklage bildenden Tatbeständen
Verbot der Teilnahme an den Feindseligkeiten in Spanien. No 66.
367
zur Verfügung gestellt worden warer, zugunsten der Eid-
genossenschaft eingezogen.
Das Obergericht des Kantons Zürich hat eine vom Ange-
klagten gegen dieses Urteil erhobene Appellation abge-
wiesen.
Art. 1 Abs. 2 des gestützt auf Art. 102 Ziff. 8 bis 10 BV
erlassenen Bundesratsbeschlusses lautet:
« Wer die Feindseligkeiten in Spanien von der Schweiz
aus irgendwie unterstützt oder begünstigt,
wird mit Gefängnis bis zu 6 Monaten oder mit Busse
bis zu Fr. 10,000.- bestraft. Beide Strafen können
verbunden werden.))
B. -
Mit rechtzeitig erhobener Nichtigkeitsbeschwerde
beantragt der Beschwerdeführer, er sei freizusprechen,
eventuell milder zu bestrafen und ihm der bedingte Straf-
vollzug zu gewähren; die bei den eingezogenen Konti beim
Schweiz. Bankverein seien freizugeben.
Zur Begründung dieser Anträge wird im wesentlichen
geltend gemacht:
a) Der Bundesrat sei zum Erlass des Beschlusses vom
25. August 1936 nicht kompetent gewesen. Die Befugnis
zum Erlass von Strafrechtssätzen stehe der Bundesver-
sammlung bezw. dem Volke zu. Nur dann, wenn es sich
um die nähere Ausführung gesetzlicher Vorschriften durch
ergänzende Verordnungen handle und die Bundesver-
sammlung dem Bundesrat im Rahmen ihrer Kompetenzen
das Recht delegiere, könne dieser auch Rechtsverordnun-
gen erlassen. Ein selbständiges Verordnungsrecht stehe
ihm nicht zu und könne auch nicht unter Berufung auf
Art. 102 Ziff. 9 BV angenommen werden. Diese Bestim-
mung übertrage dem Bundesrat Befugnisse und Obliegen-
heiten nur « innert den Schranken der gegenwärtigen Ver-
fassung)); sie könne daher nicht in einer dem Art. 89 BV
widersprechenden oder ihn wesentlich einschränkenden
Weise ausgelegt werden. Eventuell würde die sachliche
Kompetenz der Bundesversammlung derjenigen des Bun-
desrates vorgehen, sodass, vom Falle zeitlicher Dringlich-
AB Gi I -
1938
u
;lG8
Kt.rnfrpf"hl.
keit abgesehen, der Bundesrat nicht gestützt auf Art. 102
Ziff. 9 BV das Recht zum Erlass von Massnahmen bean-
spruchen könne, zu deren Erlass nach Art. 85 Ziff. 6 BV
die Bundesversammlung zuständig sei. Die Auffassung
des angefochtenen Entscheides sei unhaltbar, dass ein an
sich nicht zu Recht bestehender Erlass des Bundesrates
durch ausdrückliche oder stillschweigende Zustimmung
der Bundesversammlung Rechtsgültigkeit erlange.
Die
Berufung auf Dringlichkeit oder Notrecht sei verfehlt.
Wenn diese Voraussetzungen gegeben gewesen wären,
hätten sie nur eine mit interimistischer Gültigkeit behaftete
vorläufige Entschliessung des Bundesrates und die nach-
trägliche Beschlussfassung der Bundesversammlung recht-
fertigen können. Der Beschluss sei auch nicht zur Wahrung
der Neutralität erlassen worden, weil diese darin bestehe,
dass sich die Schweiz nicht in Streitigkeiten zwischen zwei
oder mehreren ausländischen Staaten einmische, während
es sich in Spanien um den bewaffneten Aufstand einer Par-
tei gegen die legitime Regierung des Landes handle, mit
der die Schweiz in diplomatischen Beziehungen stehe. Die
Möglichkeit eines erst in der Zukunft entstehenden inter-
nationalen Konfliktes rechtfertige die Berufung auf
Art. 102 Ziff. 9 BV nicht. Jedenfalls müsse die Verfas-
sungsmässigkeit hinsichtlich der ausgesprochenen Sank-
tionen verneint werden ....
Das Bundesgericht zieht in Erwägung :
1.
2. -
Der angefochtene, vom Bundesrat auf Art. 102
Ziff. 8-10 BV gestützte Erlass vom 25. August 1936 ist
eine Rechtsverordnung. Da Art. 113 Abs. 3 BV nur die
von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze und all-
gemein verbindlichen Bundesbeschlüsse sowie die von die-
ser genehmigten Staatsverträge für das Bundesgericht als
verbindlich erklärt, ist der Bundesratsbeschluss, soweit
sich die Vorinstanz darauf gestützt hat (Art. 1 Abs. 2) auf
seine Verfassungsmässigkeit zu prüfen.
Dass es sich
Verbot uer Toilnahme ILn uen FeinueeligkeilclI in Hp"ni ~ ll . N° 66.
;jli!l
dabei nicht um eine unselbständige, kraft Gesetzesdele-
gation erlassene, sondern um eine selbständige Verordnung
handelt, ist insofern von Bedeutung, als der Richter auch
festzustellen hat, ob dem Bundesrat nach der Verfassung
ein selbständiges Verordnungsrecht und eventuell in wel-
chem Rahmen zustehe. Gegenüber Notverordnungen des
BWldesrates, wie sie seit 1914 gestützt auf die dem Bundes-
rat durch die Bundesversammlung erteilten Vollmachten
erlassen wurden, hat das Bundesgericht allerdings ein
PrüfWlgsrecht verneint, weil ihnen Gesetzescharakter zu-
komme (BGE 41 I S. 551; 46 I S. 308). Der angefochtene
Beschluss ist aber keine derartige Notverordnung, die sich
auf ausserordentliche Vollmachten des Bundesrates stützen
würde, sodass nicht untersucht zu werden braucht, ob an
jener Praxis festgehalten werden müsse.
Bei Verordnungen Wlselbständiger Natur bezieht sich
die Prüfung nur darauf, ob sie sich im Rahmen der Dele-
gationsnorm bewegen. Ausserdem ist sie in gewissen Fällen,
namentlich wo dem Bundesrat ausserordentlich weitge-
hende Ermächtigungen eingeräumt werden und Mass-
nahmen von einer gewissen Dringlichkeit in :Frage stehen,
darauf beschränkt, ob die vom BWldesrat getroffenen
Massnahmen zur Erreichung des mit der Ermächtigung
verfolgten Zweckes überhaupt dienen konnten oder ob
sie offensichtlich aus diesem Rahmen herausgefallen sind
(BGE 61 I S. 369; 64 I S. 222). Die Erwägungen, die zu
dieser Beschränkung der richterlichen Kognitionsbefugllis
bei Verordnungen unselbständiger Natur geführt haben,
treffen, das selbständige Verordnungsrecht des BWldesrates
vorausgesetzt, in gleicher Weise auch für dieses zu : wo
es sich um vorwiegend politische Fragen handelt, kann der
Richter kein einlässliches Prüfungsrecht für sich in An-
spruch nehmen: er muss sich darauf beschränken, zu un-
tersuchen, ob der BWldesrat das ihm zustehende Verord-
nungsrecht seinem Inhalt und Umfange nach offensichtlich
unrichtig ausgelegt hat, und hat ihm ein grossei:l Mass yon
Ermessen einzuräumen.
370
St.ra(recht.
3. -
Ob der Bundesrat ein all ge me i n e s selb-
ständiges Verordnungsrecht besitze, ist hier nicht abzu-
klären. Art. 1 Abs. 2 BRB, auf den die Verurteilung
gestützt wird, hatte in erster Linie den Zweck, die äussere
Sicherheit des Landes zu gewährleisten, die durch die
Unterstützung oder Begünstigung einer der beiden Bür-
gerkriegsparteien hätte in Mitleidenschaft gezogen werden
können. Er betraf eine Massnahme der äussern Sicherheits-
polizei. Die Prüfung kann sich also auf die Frage be-
schränken, ob auf diesem Gebiet dem Bundesrat ein selb-
ständiges Polizeiverordnungsrecht zustehe.
Schon früher hatte der Bundesrat, als er während der
Kriege von 1866 und 1870/71 die Neutralitätsverordnungen
erliess, bestimmte Handlungen zur Unterstützung der
Kriegführenden verboten und damit ein Rechtsverord-
nungsrecht auf dem Gebiete der äussern Sicherheitspolizei
in Anspruch genommen. Er stützte sich dafür auf Art. 90
Ziff. 9 der Verfassung von 1848, dem in der geltenden Ver-
fassung Art. 102 Ziff. 9 entspricht und der dem Bundesrat
die Pflicht auferlegt, für die äussere Sicherheit und die
Behauptung der Unabhängigkeit des Landes zu wachen.
Ebenso hat der Bundesrat spätere Noterlasse ausser auf
den Bundesbeschluss vom 3. August 1914 auch auf Art. 102
Ziff. 9 BV gestützt (vgl. Verordnung betreffend die Be-
schimpfung fremder Völker, Staatsoberhäupter oder Re-
gierungen vom 2. Juli 1915, A. S. n. F. Bd. 31 S. 249;
Bundesratsbeschluss betreffend die Presskontrolle während
der Kriegswirren vom 27. Juli 1915, A. S. n. F. Bd. 31
S. 273; ferner: Bundesratsbeschluss über das Verbot des
Tragens von Parteiuniformen vom 12. Mai 1933, A. S.
n. F. Bd. 49 S. 315). Die dem Bundesrat zur Pflicht ge-
machte Tätigkeit, das Nötige zur Wahrung der äussern
Sicherheit des Landes vorzukehren, kann sich in blosser
Verwaltungstätigkeit erschöpfen, muss sich aber nicht not-
wendig darauf beschränken. Vielmehr kann der Begriff
des « W achens)) in Fällen weiter gespannt werden, wo die
äussere Sicherheit auch trotz sorgfältiger Verwaltungs-
Verbot der Teilnahme an den Feindseligkeiten in Spanien. N° (W.
371
tätigkeit gefährdet ist und diese nur durch allgemein ver-
bindliche Rechtssätze gewahrt werden kann. Daraus folgt
ein selbständiges Verordnungsrecht des Bundesrates jeden-
falls insoweit, als die Wahrung der äussern Sicherheit dies
erfordert (in diesem Sinne BURcKHARDT, Komm. 3. Aufl.
S. 66G /7; SCffiNDLER in SJZ Bd. 31 S. 305 ff.; FLEINER,
Bundesstaatsrecht S. 414; GUCOl\'IETTI -
im Gegensatz
zu seiner späteren Stellungnahme ~ in der Festgabe für
Fleiner 1927 S. 380/1; bezüglich des selbständigen Polizei-
verordnungsrechtes der kantonalen Regierungen: BGE
54 I S. 275; 60 I S. 120; 197). Das gilt speziell dann, wenn
die erforderlichen Massnahmen nicht durch die Bundes-
versammlung erlassen werden können, der gemäss Art. 85
Ziff. 6 BV ebenfalls die Anordnung von Massregeln für die
äussere Sicherheit obliegt.
Durch deren Kompetenzen
wird die Befugnis des Bundesrates nicht gegenstandslos;
schon deswegen nicht, weil der Erlass einer Verordnung
vor Einberufung der Bundesversammlung notwendig sein
kann, aber auch weil für die Bundesversammlung die Mög-
lichkeit raschen Erlasses einer allgemein verbindlichen
Vorschrift -
abgesehen vom dringlichen Bundesbeschluss
-
nicht besteht; denn Gesetze eignen sich für die Regelung
bloss vorübergehender Verhältnisse nicht; auch kann bis
zum Eintritt der Rechtskraft zu viel Zeit verstreichen.
Wenn der Verfassungsgesetzgeber den Bundesrat neben
der Bundesversammlung mit der Sorge für die äussere
Sicherheit betraute, muss angenommen werden, er habe
ihm auch das Mittel gewähren wollen, um seine Aufgabe
zu erfüllen. Es besteht in sehr vielen Fällen allein in der
Aufstellung allgemein verbindlicher Vorschriften auf dem
Verordnungswege . Der Verfassungsgesetzgeber konnte sich
nicht verhehlen, dass zur Erhaltung der Unabhängigkeit
nach aussen unter Umständen rasch gehandelt werden
müsse, und konnte nicht beabsichtigen, ein Eingreifen des
Bundesrates an den verfassungsmässigen Kompetenzen
scheitern zu lassen. Es kann aus diesem Grunde nicht
angenommen werden, dass nur die Bundesversammlung
:l,:!
fitrtlfl'ccht.
Rechtssätze zur Wahrung der äussern Sicherheit aufzu-
stellen befugt sei. Auch aus dem Text der Verfassung, die
die Bundesversammlung mit ((Massregeln)) betraut, wäh-
rend sie dem Bundesrat ein ((Wachen)) zur Pflicht macht,
könnte kein derartiger Schluss gezogen werden. Weder
ge8tattet die Verschiedenheit des Wortlautes eine solche
Auslegung, da man gerade unter Massregeln gemeinhin
nicht Rechtssätze versteht, noch würde eine rein textliche
Interpretation dem Sinn und Zweck solcher verfassungs-
rechtlichen Kompetenzen gerecht. Hätte übrigens der
Verfassungsgesetzgeber nicht an ein Verordnungsrecht des
Bundesrates gedacht, und hätte dieser dasselbe früher
nicht beansprucht, so könnte das den Richter nicht hin-
dern, heute ein Verordnungsrecht des Bundesrates gleich-
wohl anzuerkennen und der Verfassung im Rahmen ihres
Wortlautes den Sinn zu geben, der sich bei den veränderten
tatsächlichen Verhältnissen aufdrängen muss.
Dass dem Bundesrat ausserordentlich weitgehende Kom-
petenzen eingeräumt werden wollten, muss auch aus Art.
102 Ziff. 11 BV geschlossen werden, wo ihm in Fällen der
Dringlichkeit und wenn die Räte nicht versammelt sind,
die Befugnis eingeräumt ist, Truppen aufzubieten, also
die zum Schutze der äussern Sicherheit und Unabhängig-
keit weitestgehende Massnahme zu treffen, die sich zu-
nächst allerdings als Regierungstätigkeit darstellen wird,
mit deren Vollzug aber unter Umständen die Notwendig-
keit zur Aufstellung allgemein verbindlicher Rechtssätze
(Verbot des Aufenthaltes von Personen in bestimmten
Gebieten, Evakuation von Zivilpersonen usw.) verbunden
sein wird.
Die in Art. 102 BV genalmten Befugnisse und Obliegen-
heiten sind dem Bundesrat freilich nur « innert den Schran-
ken der gegenwärtigen Verfassung)) übertragen, ein Vor-
behalt, der in Art. 85 BV nicht ausdrücklich wiederkehrt.
Es kann daraus aber weder abgeleitet werden, dass die
Bundesversammlung nicht an Verfassung und Gesetz
gebunden sei, noch dass das Verordnungsrecht des Bundes-
Verbot der Teilnahme an den l"eindReligkciten in Spanien. N° 66.
37:1
rates auch für ausserordentliche Umstände diese Schranken
auf jeden Fall beachtet} müsse. Droht eine Gefahr für die
äussere Sicherheit und Unabhängigkeit der Schweiz, und
ist der Bundesrat genötigt, sich auf Art. 102 Ziff. 9 zu
berufen, um rasch handeln zu können, so steht der Ingress
des Art. 102 dem Erlass einer Verordnung jedenfalls nicht
entgegen. Es hätte dann keinen Sinn, das unbedingte
Gesetzgebungsrecht der Bundesversammlung und des Vol-
kes zu wahren, wenn daraus eine Bedrohung der Existenz
der Eidgenossenschaft erwachsen würde. Die Frage mag
offen bleiben, ob, wenn nicht bloss die Verletzung von
Kompetenzbestimmungen, sondern die Beeinträchtigung
individueller Freiheitsrechte oder von Souveränitätsrechten
der Kantone in Frage steht, das richterliche Prüfungsrecht
denselben Schranken unterworfen sei, die es für Verord-
nungen von gewisser Dringlichkeit oder solche Erlasse
anerkennt, die auf besonders weitgehender Ermächtigung
beruhen.
Die Verordnung darf allerdings nicht über das hinaus-
gehen, was zur Wahrung der äussern Sicherheit vor un-
Inittelbaren Gefährdungen erforderlich ist und kann zudem
nur den Charakter einer vorübergehenden Massnahme
haben, die dann weichen muss, wenn die Bundesversamm-
lung an deren Stelle eigene Beschlüsse setzt und damit jene
aufhebt. Die Geltung der bundesrätlichen Verordnung ist
daher nicht nur auf die Zeit bis zum Zusammentritt der
Bundesversammlung beschränkt, sondern erstreckt sich
bis zu dem Zeitpunkt, da entweder die Notwendigkeit für
die Verordnung wieder dahinfällt, oder sie in die ordent-
liche Gesetzgebung übernommen wird. Das Bundesgericht
könnte die Verordnung auch nicht nach einer bestimmten
Zeit als ungültig aufheben, wenn die Bundesversammlung
es unterlässt, an Stelle des Bundesrates selbst die erfor-
derlichen Bestimmungen zu erlassen. Anderseits könnte
darin, dass die Bundesversammlung einen Beschluss des
Bundesrates zur Kenntnis nimmt oder ihn ausdrücklich
billigt, keine für das Bundesgericht verbindliche Genehmi-
374
Strafrecht..
gung des Beschlusses erblickt werden : das wäre wiederum
nur in den Formen möglich, in denen die Bundesversamm-
lung ihr Gesetzgebungsrecht ausübt.
4. -
Prüft man Art. 1 des Bundesratsbeschlusses vom
25. August 1936 unter diesen Gesichtspunkten auf seine
Übereinstimmung mit der Verfassung, so ist vorab festzu-
stellen, dass sich die Kognitionsbefugnis des Bundes-
gerichtes infolge der weitgehenden Ermächtigung des
Art. 102 Ziff. 9 BV wie einer gewissen Dringlichkeit des
Erlasses auf die Untersuchung beschränken muss, ob der
Bundesrat sein Ermessen offenbar missbraucht habe. fu
Frage stand die äussere Sicherheit des Landes und damit
eine Massnahme vorwiegend politischen Charakters, deren
richtige oder unrichtige Beurteilung der Richter nicht zu
prüfen hat, wenn sie nicht offensichtlich den Verhältnissen
nicht gerecht wurde. Das ist aber nicht der Fall. Wenn
der Bundesrat die gestellte Aufgabe erfüllen wollte, konnte
er sich nicht mit Regierungsrnassnahmen begnügen; der
Erlass von Rechtssätzen war notwendig. Ohne ein allge-
mein verbindliches Verbot der Unterstützung der Feind-
seligkeiten in Spanien wäre mit Rücksicht auf die Möglich-
keit der Lieferung von Waffen und Munition das Ziel der
Nichtbeteiligung aus der Schweiz nicht erreicht worden.
Der Bürgerkrieg war bereits damals in hohem Grade ein
Kampf zwischen verschiedenen, in Europa in einem Wider-
streit befindlichen Staats auffassungen geworden und es
lässt sich nicht geradezu ausschliessen, dass ohne das Ver-·
bot des Bundesrates mit einer der Parteien oder andern
Mächten Verwicklungen hätten entstehen können. Es
könnte daher nicht mit Recht geltend gemacht werden,
die Berufung auf Art. 102 Ziff. 9 BV habe dem Bundesrat
nur als Vorwand gedient und er habe das daraus abgelei-
tete Verordnungsrecht für Zwecke missbraucht, die der
Verfassungsbestimmung offenbar fremd seien. Auch gegen
den Zeitpunkt des Erlasses lässt sich nichts Schlüssiges
einwenden : das Verbot durfte angesichts der Tatsachen,
die sich bereits zugetragen hatten, als dringlich genug
erscheinen.
Verbot. der Teibnhme an <.Ien Feindseligkeiten in Spanien. N0 66.
37fi
Der Erlass blieb aber auch innerhalb des Rahmens, der
durch seinen Zweck geboten war; er beschränkte sich auf
das Verbot der Unterstützung und Begünstigung der spa-
nischen Wirren und betraf damit eine ganz bestimmte
aussenpolitische Situation. Dass diese länger andauern
werde, war nicht vorauszusehen, aber auch nicht entschei-
dend; massgebend waren die bei Erlass vorhandenen Ver-
hältnisse.
Endlich hat die Bundesversammlung es sowohl bei der
Behandlung der Interpellationen, die im Anschluss an die
beiden Erlasse des Bundesrates vom 14. und 26. August
1936 eingereicht worden waren, als bei Anlass der Geneh-
migung des Geschäftsberichtes des Bundesrates unter-
lassen, die Frage aufzurollen, ob an die Stelle der bundes-
rätlichen Beschlüsse ein Gesetz oder ein allgemein verbind-
licher Bundesbeschluss zu treten hätte; es bHeb daher
bis auf weiteres bei den getroffenen Massnahmen.
5. -
Der Bundesrat hat das von ihm erlassene Verbot
unter die Sanktion einer Strafe gestellt. Mit dem aufge-
stellten Strafrahmen (Gefängnis bis zu 6 Monaten, Busse
bis zu Fr. 10,000.- und Möglichkeit der Verbindung bei-
der Strafen) hat er jenen einer gewöhnlichen Polizeiver-
ordnung überschritten. Jedenfalls erscheint eine Gefäng-
nisstrafe mit einer möglichen Dauer von 6 Monaten durch
die Kompetenz einer biossen Polizeiverordnung nicht mehr
als gedeckt. Sie wäre es auch nach dem eidgenössischen
Strafgesetzbuch nicht, nach welchem (Art. 101 und 106)
für die Widerhandlung gegen polizeiliche Vorschriften, die
dort als solche bezeichnet werden, nicht mehr Gefängnis,
sondern nur Haft (maximale Dauer 3 Monate) eventuell
verbunden mit Busse ausgesprochen werden kann.
Dass Straf bestimmungen zum Inhalt einer bundesrät-
lichen Verordnung gemacht werden können, ist anerkannt
(BGE 63 I S. 329; 64 I S. 220). Wenn die Erzwingung
eines Verbotes in anderer Weise nicht möglich ist, muss
dessen Übertretung bestraft werden können. Es würde
sonst zu seiner Rechtsnatur in Widerspruch treten und·
zu einer bloss unverbindlichen Einladung erniedrigt wer-
376
Strafrecht.
den. Ohne Strafandrohungen konnte auch der Bundesrat
das Verbot, die Feindseligkeiten in Spanien zu unter-
stützen, nicht durchsetzen.
Dagegen ist zu prüfen, ob durch Verordnung auch kri-
minelle Straf tatbestände aufgestellt werden dürfen. Die
Frage stellt sich für eine Verordnung, die gestützt auf einen
Bundesbeschluss ergangen ist, der den Bundesrat zum
Erlass krimineller Strafandrohungen ermächtigt und für
eine Notverordnung auf Grund ausserordentlicher Voll-
machten nicht in gleicher Weise, wie für eine selbständige
Verordnung des Bundesrates. Eine gesetzliche Ermäch-
tigung bindet das Bundesgericht. Im Falle der Ausübung
des staatlichen Notrechtes galt bisher der Bundesrat eben-
falls als ermächtigt, der Verfassung und den Gesetzen zu
derogieren, woraus sich seine Befugnis zum Erlass krimi-
neller Strafdrohungen ergab. Für die übrigen Fälle ist
die Lösung eine verschiedene, je nachdem der Erlass des
BWldesrates für die Dauer berechnet ist, oder sich als
vorübergehende Massnahme darstellt : dort erscheint die
Aufnahme derartiger Sanktionen als unzulässig, weil die
Verordnung nicht dazu bestimmt sein kann, an Stelle des
Strafgesetzes zu treten (BGE 57 I S. 275); hier muss mass-
gebend sein, ob der durch den Erlass angestrebte Zweck
bei der Androhung einer gewöhnlichen Polizeistrafe er-
reicht wird. Die Strafe muss zum geschützten Rechtsgut
im richtigen Verhältnis stehen. Es leuchtet aber ein, dass
eine blosse Polizeistrafe dem zu schützenden Rechtsgut,
d. h. der äussern Sicherheit der Eidgenossenschaft nicht
gemäss gewesen wäre.
6. ~
Demnach erkennt der KassationsJw/ :
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird abgewiesen.