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Staatsrecht.
Steuerpflichtigen, von den allgemeinen, sonst ohne Unter-
schied angewandten Regeln ausgenommen und nach wider-
sprechenden Grundsätzen behandelt wird, was einer Aus-
nahmegesetzgebung gleichkommt.
Der allenfalls wün-
schenswerte Ausgleich müsste wenigstens durch eine die
Gleichheit vor dem Gesetz wahrende, allgemeine Ordnung
der betreffenden Verhältnisse geschaffen werden.
3. -
Die Minimalsteuer nach § 48 ist sodann offensicht-
lich eine gewerbepolitische Massnahme. Der fiskalische
Gesichtspunkt wird in der Begründung der Vorlage an die
Landsgemeinde 1934 zwar erwähnt, tritt aber neben jenem
andern Zweck so zurück, dass anzunehmen ist, dass er für
sich allein nicht zu der vorliegenden Sondervorschrift
geführt hätte.
Beabsichtigt war, im Rahmen der allgemeinen direkten
Landessteuer, eine Vorbelastung der Geschäftstätigkeit der
Grossunternehmungen des Kleinhandels in Bedarfsartikeln
des täglichen Gebrauches, besonders von Filialgeschäften
ausserkantonaler Unternehmungen.
Besondere Gewerbesteuern sind nun allerdings von jeher
als zulässig, mit Art. 31 BV vereinbar anerkannt worden,
unter der Voraussetzung, dass sie nicht prohibitiv wirken,
was von der Glarner Minimalsteuer im Falle der Rekur-
rentin nicht behauptet worden ist. Aber die Minimalsteuer
ist überhaupt nicht eine Sondersteuer für ein bestimmtes
Gewerbe, sondern eine Ausnahmebesteuerung, der einzelne
Angehörige des betreffenden Gewerbes deshalb unterwor-
fen werden, weil die übrigen Angehörigen ihnen gegenüber
im Konkurrenzkampf benachteiligt und eines gewissen
Ausgleichs bei der Besteuerung bedürftig seien. Art. 31 BV
schliesst es aber gerade aus, dass das Spiel des freien Wett-
bewerbes der Individuen, soweit es seiner Art nach nicht
aus öffentlichen Interessen zu beanstanden ist, durch
steuerliche Massnahmen der Kantone gestört werde. Dem~
gemäss wurden von jeher grundsätzlich als verfassungs-
widrig erklärt Steuern, die unter konkurrierenden Handels-
und Gewerbetreibenden Ungleichheiten schaffen, durch
Stimmrecht, kantQn .. l" Wtthlcll und Abstimmungen. :-;0 49.
die das System der freien Konkurrenz ohne rechtmässigen
Grund berührt wird (BGE 45 I 358).
Ein zureichender Grund für die Sonderbelastung, näm-
lich hinreichende Interessen der Allgemeinheit, sind nicht
geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich. Das
Interesse der Privaten aber, dass die Geschäftstätigkeit von
Grossunternehmungen ihrer eigenen Branche durch Mass-
nahmen des Fiskus nach Möglichkeit beeinflusst werde,
darf zur Rechtfertigung der Ausnahmebehandlung eben
gerade nicht herangezogen werden. Es ist nach Art. 31 BV
unzulässig, durch das Mittel der Besteuerung wirtschaft-
liche Vorteile einzelner Unternehmungen im freien wirt-
schaftlichen Wettbewerb zugunsten von Konkurrenten
auszugleichen.
4. -
Widerspricht aber die Glarner Minimalsteuer
Art. 4 und 31 BV, so ist die angefochtene Besteuerung auf-
zuheben. Die Einwendungen aus Art. 46, Abs. 2 BV werden
damit gegenstandslos. Positive Anordnungen für die
Besteuerung hat das Bundesgericht nicht zu treffen.
III. STIMMRECHT,
KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN
DROIT DE VOTE,
ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES
49. Auszug aus dem Urteil vom a9. November 1935
i. S. Piändler gegen Grosser B.at des Xa.utous St. Gallen.
Befugnis des st. gallischen Grossen Rates, ein fonnell gültig
zustandegekommenes Volksbegehren auf Erlass eines Gesetzes
wegen inhaltlicher Verfassungswidrigkeit von der Hand zu
weisen. Rechtslage bei bloss teilweiser Verfassungswidrigkeit
des Begehrens.
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A. -
Nach Art.. 45, 46 der st. gallischen Verfassung ge-
hört zu den Befugnissen der Stimmberechtigten u. a; :
« die I ni t i at. i v e» (Art. 46 litt. f).
« Art. 49. Das Recht der Initiative ... umfasst das
Begehren auf Erlass oder Aufhebung oder Abänderung
eines Gesetzes oder verfassungsgemäss nicht ausschliesslich
in die Kompetenz des Grossen Rates fallenden Beschlusses.
Derartige Begehren können in der Form der einfachen
Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes gestellt und
im einen wie im anderen Falle begründet werden ....
Ein Initiativbegehren muss zur Volksabstimmung ge-
bracht werden, wenn es von mindestens 4000 Bürgern,
deren Stimmberechtigung beglaubigt ist, unterschriftlieh
gestellt wird.
Dem Grossen Rate steht das Recht zu, neben dem von
den Initianten gemachten Vorschlage gleichzeitig eigene
Anträge auf Verwerfung des Vorschlages oder auf eine
abgeänderte Fassung desselben zu stellen. »
Das zur Ausführung dieser Verfassungsvorschrift am
2. Dezember 1892 erlassene Gesetz « über das Verfahren
bei Ausübung des kantonalen Referendums und der Ini-
tiative » wiederholt im Abschnitt IU « Initiative » Art. 22
zunächst den Wortlaut von Art. 49 Abs. I und 2 KV.
Die Art. 24 und 25 lauten:
« Art.. 24. Der Grosse Rat hat ein Initiativbegehren in
seiner nächsten, dem Eingang desselben folgenden ordent-
lichen oder ausserordentlichen Sitzung in Behandlung zu
nehmen und von da an innert sechs Monaten für die Volks-
abstimmung vorzubereiten. »
« Art. 25 'Yenn. ein Begehren in der Form der ein-
fachen Anregung gestellt worden ist, so hat der Grosse Rat
sich zu erklären, ob er mit dem Begehren einverstanden sei
oder nicht.
Im Falle der Zustimmung erledigt der Grosse Rat die
Anregung durch Erlass eines Gesetzes oder Beschlusses.
Der daherige Erlass unt.erliegt sodann dem Referendum
in geset.zlicher 'V eise.
Stimmrecht, kantonale Wa.hlen und Abstimmungen. No 49.
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Sofern der Grosse Rat nicht zustimmt, so beauftragt er
den Regierungsrat, über das gestellte Begehren die Volks-
abstimmung anzuordnen, wobei der Grosse Rat seine Ab-
lehnung in einer an das Volk zu richtenden Botschaft
begründen kann.
Spricht sich die Mehrheit der stimmenden Bürger
bejahend aus, so hat der Grosse Rat ungesäumt ein Gesetz
oder einen Beschluss im Sinne des Volksentscheides aus-
zuarbeiten. »
B. -
Im Juni 1934 reichten Otto Pfändler in St. Gallen
und 8906 stimmberechtigte Mitunterzeichner dem st.-galli-
sehen Regierungsrat in Form einer einfachen Anregung ein
« Volksbegehren auf Herabsetzung des pensionsberechtig-
ten Alters im Kanton St. Gallen » ein. Als Gegenstand des
Begehrens wurde bezeichnet : « Der Erlass eines Gesetzes
über die Herabsetzung des pensionsberechtigten Alters des
st. gallischen Staatspersonals und der Lehrerschaft an
öffentlichen Schulen des Kantons St. Gallen und der
Gemeinden ».
Daran anschliessend war der Inhalt der
Anregung wie folgt näher umschrieben : « Dieses Gesetz,
das so rasch als möglich, spätestens aber am Schluss der
laufenden Amtsdauer in Kraft zu treten hat, soll bestim-
men, dass sämtliche im Dienste des Kantons stehenden
Beamten, Angestellten und Arbeiter, sowie die im Dienste
von Kanton oder Gemeinden stehenden Lehrer nach
zurückgelegtem 63. Altersjahr pensioniert werden sollen,
weibliche Arbeitskräfte nach zurückgelegtem 58. Alters-
jahr. »
Der Grosse Rat des Kantons St. Gallen erklärte am
16. Juli 1934 das Initiativbegehren als zustandegekommen.
Darauf beantragte der Regierungsrat in seiner Botschaft
an den Grossen Rat vom 26. Oktober 1934, es sei dem Volk
die Ablehnung der Initiative zu empfehlen.
Die vorberatende Kommission des Grossen Rates
erstattete über die Angelegenheit einen Bericht, mit dem
Antrag, es sei auf das Initiativbegehren nicht einzutreten.
Sie betonte hauptsächlich· dessen·· Verfassungswidrigkeit,
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Staatsrecht.
die darin erblickt wurde, dass nach der Formulierung der
Initiative und dem Willen der Initianten auch die kraft
Verfassung vom' Volk zu wählenden Behördemitglieder in
die angeregte gesetzliche Regelung einbezogen werden
sollten. Der Zwang, von den Ämtern des Regierungsrates
und des Bezirksammanns in einem bestimmten Alter
zurückzutreten, schränke die WahlIahigkeit dazu entspre-
chend ein. Damit gerate die Initiative fu Widerspruch zu
Art. 104 KV, welcher für diese Wahlfähigkeit, ausser dem
Fehlen eines Ausschliessungsgrundes im Sinne von Art. 105,
keine weitere Voraussetzung als die StimmIahigkeit auf-
stelle, sowie zu Art. 38 ebenda, der für die Stimmberechti-
gung und damit für die passive Wahlfahigkeit nach Art. 104
wohl eine untere, aber keine obere Altersgrenze kenne. Im
Anschluss hieran begründete der Kommissionsbericht die
Auffassung, dass der Grosse Rat befugt sei, ein formell
gültig zustandegekommenes Initiativbegehren wegen in-
haltlicher Verfassungswidrigkeit zurückzuweisen. Hiezu
genüge auch schon die teilweise Verfassungswidrigkeit der
Anregung; es sei nicht notwendig, in einem solchen Fall
die Volksabstimmung wenigstens über den verfassungs-
mässigen Teil -
unter entsprechender N eufassung des
Textes des Vorschlages -
anzuordnen.
Am 14. November 1934 beschloss der Grosse Rat gemäss
dem Antrag der vorberatenden Kommission, der Initiative
PIandler « keine weitere Folge zu geben», d. h. sie nicht
der Volksabstimmung zu unterbreiten.
O. -
Mit rechtzeitig erhobener staatsrechtlicher Be-
schwerde hat Otto Pfändler in St. Gallen beim Bundes-
gericht das Begehren gestellt, der Beschluss des st. galli-
schen Grossen Rates vom 14. November 1934 sei aufzu-
heben und der Grosse Rat zu verpflichten, durch den Re-
gierungsrat die Volksabstimmung über die fragliche Ini-
tiative anzuordnen.
Es wird ausgeführt: Sowohl nach Art. 49 KV als nach
Art. 24, 25 des Ausführungsgesetzes vom 2. Dezember 1892
zu dieser Verfassungsvorschrifthabe der Grosse Rat bei
Stimmrecht, knnt<>nale ""ahlen und Abstimmungen.;';049.
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einer in Form der einfachen Anregung gestellten, formell
giltig zustandegekommenen Initiative nur die Wahl, ent-
weder der Anregung zuzustimmen und das entsprechende
Gesetz auszuarbeiten oder aber, wenn er init ihr nicht ein-
verstanden sei, den Regierungsrat mit der Anordnung der
Volksabstimmung über das Initiativbegehren zu beauf-
tragen, wobei er seine ablehnende Auffassung in einer Bot-
schaft an die Stimmberechtigten bekanntgeben könne. Ein
anderer Weg stehe ihm nicht offen. Auch nicht, wenn er
die Initiative inhaltlich teilweise für verfassungswidrig
halte. Auch in diesem Falle könne er höchstens seine dahin-
gehende Auffassung in der Botschaft zur Volksabstimmung
zum Ausdruck bringen. Nehme dann das Volk die Ini-
tiative gleichwohl an, so sei es Pflicht des Grossen Rates,
das Ausführungsgesetz so abzufassen, dass es einerseits
nach Möglichkeit dem Willen der Initianten Rechnung
trage, andererseits doch die Verfassung nicht verletze.
Durch die Weigerung, überhaupt das Volk über die Vor-
lage zu befragen, werde das aus Art. 46, 49 KV hervor-
gehende Initiativrecht des Rekurrenten verletzt. -
Im
übrigen treffe die Behauptung, dass die Initiative inhalt-
lich teilweise verfassungswidrig sei, gar nicht zu (was
näher besprochen wird).
D. -
Namens des Grossen Rates hat der Regierungsra.t
des Kantons St. Gallen a.uf Abweisung der Beschwerde
angetragen.
A'U8 den Erwägungen :
1. -
'"
2. -
Da die in der Verfassung enthaltenen Rechtssätze
als die höheren einfachen Gesetzen vorgehen, kann sich
auch das Recht der Gesetzesinitiative, das Art. 46 litt. f,
Art. 49 der st. gallischen KV den stimmberechtigten :Bür-
gern einräumen, nur auf die Anregung des Erlasses solcher
Gesetze beziehen, für welche die erforderliche Grundlage
in der Verfassung gegeben ist oder die doch durch ihren
Inhalt nicht gegen Verfassungsvorschriften verstossen. Der
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Staatsrecht.
Behörde, die naph dem kantonalen Recht berufen ist, die
Volksabstimm~g über die Initiative anzuordnen (Grosser
Rat oder Regierungsrat), kann deshalb nicht verwehrt
werden, neben dem Vorliegen der formellen Voraussetzun-
gen für das Zustandekommen der Initiative auch deren
inhaltliche Verfassungsmässigkeit in jenem Sinne zu prüfen
und die Vorlegung an das Volk zu verweigern, wenn das
verlangte Gesetz der Verfassung widerspräche. Jedenfalls
kann durch einen solchen Beschluss das verfassungsmässige
Initiativrecht der Bürger, über dessen Missachtung der
Rekurrent sich beschwert, nicht verletzt werden. Denn die
Entscheidung, zu der nach dem Sinn der Einrichtung der
Initiative das Volk aufgerufen werden soll, ist nicht die-
jenige über die Verfassungsmässigkeit des Vorschlages der
Initianten, wozu es von vorneherein ein ungeeignetes Organ
wäre, sondern über die gesetzgebungspolitische Wünsch-
barkeit (Zweckmässigkeit) der angeregten Neuerung. Dass
die Kantonsverfassung oder das zur Ausführung ihrer
Bestimmungen über die Gesetzesinitiative erlassene Gesetz
keine ausdrückliche dahingehende Ermächtigung an die
genannte Behörde enthält, ist unerheblich, weil es sich um
eine Beschränkung handelt, die sich schon aus der Natur
solcher Initiativen und dem Inhalt der Rechtssätze ergibt,
deren Erlass damit allein angestrebt werden kann. Da die
Zustimmung des Volkes zur Initiative die inhaltliche Ver-
fassungswidrigkeit eines gem~ss derselben erlassenen Ge-
setzes nicht zu heilen vermag, käme man sonst zur Folge,
dass der Grosse Rat kraft des ihm vom Volke erteilten Auf-
trages eine Gesetzesvorlage auszuarbeiten hätte, die dann
vom Bundesgericht auf Beschwerde eines dadurch betrof-
fenen Bürgers gemäss Art. H3 Ziff. 3 BV, Art. 175 Ziff. 3,
178 OG aufgehoben werden müsste. Das kann aber, gleich
wie bei den ähnlich lautenden Vorschriften anderer kanto-
naler Verfassungen, nicht die Meinung des Art. 49 Irr der
st. gallischen KV sein, wonach das Initiativbegehren der
Volksabstimmung unterbreitet werden soll (« muss »), so-
bald es von mindestens 4000 stimmfähigen Bürgern unter-
.. .
Stimmrecht. kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 49.
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schriftlich gestellt wird. Vielmehr ist eben anzunehmen,
dass dabei nur an solche Initiativbegehren gedacht ist,
die sich innert des möglichen Inhalts einer Gesetzesini-
tiative halten, also nicht gegen die Verfassung verstossen.
In diesem Sinne hat das Bundesgericht schon in dem (nicht
veröffentlichten) Urteil vom 6. Juni 1930 i. S. Initiativ-
komitee für die Einführung einer Ausländer-Ausgleichs-
steuer im Kanton Zürich entschieden, wo der zürcherische
Kantonsrat sogar trotz einer die Anregung der Initianten
annehmenden Volksabstimmung die Ausarbeitung des
Ausführungsgesetzes abgelehnt hatte, weil er nachträglich
zur Ansicht kam, dass für dieses die notwendige verfas-
sungsrechtliche Grundlage fehlen würde (S. 8 Abs. 2 und
S. 9 des Urteils).... Aus dem Aufsatz von BUBOKHARDT im
Politischen Jahrbuch der Eidgenossenschaft 1912 S. 363
Abs. 2 ergibt sich, dass auch schon früher in anderen Kan-
tonen die nämliche Befugnis vom Grossen Rat oder
Regierungsrat, ebenfalls ohne besondere gesetzliche Grund-
lage, in Anspruch genommen worden ist, ohne dass sie
ihm von den Initianten durch staatsrechtliche Beschwerde
abgesprochen worden wäre. In zwei in letzter Zeit vom
Bundesgericht beurteilten Fällen (Studer und Mitbeteiligte
gegen Basel-8tadt vom 23. Dezember 1933 und Erlacher
und Mitbeteiligte gegen Basel-Landschaft vom 21. Juni
1935, BGE 61 I 166 ff.), wo eine Initiative wegen rechtlich
unmöglichen Inhalts bezw. weil sie über den verfassungs-
rechtlich zulässigen Gegenstand eines InitiatiVbegehrens
hinausgehe, zurückgewiesen worden war, zogen die Re-
kurrenten ebemalIs das Recht des Grossen Rates oder
Regierungsrates hiezu nicht in Zweifel, sondern bestritten
nur, dass jene Bemängelung zutreffe. Wenn diese Vorgänge
allein für die Lösung der streitigen Frage nicht entscheidend
sein könnten, so zeigen sie doch, dass die hier vertretene
Auffassung einer allgemein, auch in Kantonen, wo beson-
dere Vorschriften darüber nicht bestehen, geteilten Rechts-
anschauungentspricht.
3. -
Sobald man aber einmal das Recht der Behörde
AB 61 1-1935
22
338
Staat4ilrecht.
aD6l'kennt, welche über die Initiative die Volksabstimmung
anzuordnen hätte, diese bei verfassungswidrigen Initiativ-
begehren, selbst" ohne besondere verfassungsmässige oder
gesetzliche Ermächtigung, abzulehnen, erscheint es auch
als eine durch die Gewährleisung des Initiativrechts nicht
präjudizierte, der freien Rechtsfindung der betreffenden
Behörde anheimgegebene Frage, wie vorgegangen werden
soll, wenn der Vorschlag der Initianten nicht in seiner
Gesamtheit, sondern nur durch die ihm gegebene Aus-
dehnung der Verfassung widerspricht, ob er auch dann als
Ganzes zurückgewiesen werden darf oder wenigstens der
verfassungsmässige Teil dem Volke zu unterbreiten ist.
Aus dem verfassungsmässigen Initiativrecht lässt sich ein
Anspruch auf die letztere Behandlung zum mindesten für
den hier vorliegenden Fall des in Form einer einheitlichen
einfachen Anregung gemachten Vorschlages nicht herleiten
(ob es anders wäre bei einer als ausgearbeiteter Gesetzes-
entwurf eingereichten Vorlage, deren einzelne Bestimmun-
gen sich in bloss äusserlicher Verbindung auf verschiedene
Gegenstände beziehen, kann unerörtert bleiben).
Die
Behörde würde dabei vor die schwierige Entscheidung ge-
stellt, ob die Initiative auch bei einem solchen von vorne-
herein äuf das verfassungsmässig Zulässige eingeschränkten
Begehren . die erforderliche Unterschriftenzahl auf sich
vereinigt hätte, eine Frage, die sobald die Verfassungs-
widrigkeit sich nicht auf einen bloss untergeordneten Punkt
bezieht, kaum mit Sicherheit zu beantworten ist und über
die nach der eigenen brieflichen Äusserung des Rekurrenten
gegenüber dem grossrätlichen Kommissionspräsidenten
gerade hier begründete Zweifel möglich sind. Notwendige
Voraussetzung für das Recht der Initianten auf Befragung
des Volkes bildet aber" eine in der gesetzlichen Form er-
folgte Willensäusserung der erforderlichen Zahl von
Stimmberechtigten zu Gunstendesjenigen Begehrens, das
dem Volk unterbreitet werden soll. Sodann ist es auch
nach dem Wesen der Volksinitiative wie nach ihrer positiv-
rechtlichen Regelung im Kanton St. Gallen Sache der
Stimmrecht, kantonaJe Wahlen und Abstimmungen. N0 49.
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Initianten und nicht der Behörde, welche die Abstimmung
zu verfügen hat, den Vorschlag zum mindesten im Sinne
einer Anregung genau zu formulieren, über den der Volks-
entscheid herbeigeführt werden soll. Eine Pflicht der
Behörden, den Initianten diese Aufgabe durch Ausschei-
dung des allenfalls verfassungswidrigen Teils und eine ent-
sprechende einschränkende Neufassung des Vorschlages
abzunehmen, kann auf das « Initiativrecht» der Stimm-
berechtigten, das der Rekurrent als missachtet angesehen
wissen will, nicht gegründet werden. Die Urheber der
Initiative können sich deshalb auch nicht über Beeinträch-
tigung in diesem Rechte beschweren, wenn die Behörden
dies ablehnen und ihnen die Initiative zurückgeben, um
sie allenfalls in verbesserter Form wieder einzureichen.
So gut wie die Initianten nicht verlangen können, dass
das von ihnen gestellte, in diesem Umfang unzulässige
Begehren für die Volksabstimmung durch ein anderes
beschränkteres ersetzt werde, so kann andererseits auch
die gesetzgebende Behörde, der Grosse Rat durch einen
annehmenden Volksentscheid über den Initiativvorschlag
zur Ausarbeitung eines Gesetzes, mit dem er sachlich nicht
einverstanden ist, nur mit dem Inhalt verpflichtet werden~
der dem vom Volke angenommenen Begehren "entspricht.
Es ist ihm nicht zuzumuten, statt dessen dem Ausführungs:'
erlass blOBS einen beschränkteren, sich im . verfassungsmäs~
sigen Rahmen haltenden Inhalt zu geben, von dem nicht
feststeht, dass das Volk ihm bei entsprechender Fassung
schon der an es gerichteten Frage ebenfalls zugestimmt
hätte. Der dem vorliegenden Initiativbegehren anhaftende
Mangel vermag demnach nicht, wie der Rekurrent meint,
dadurch beseitigt zu werden, dass er es dem Grossen Rate
freistellt, dem Auftrage des Volkes nur teilweise, in den
Grenzen des verfassungsmässig Statthaften nachzukom-
men ....
. 4. -
(Betriiit die Frage, ob das streitige Begehren
inhaltlich als teilweise verfassungswidrig betrachtet wer·
den durfte.)
.