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166 Staatsrecht. TI. STIMMRECHT, KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN DROIT DE VOTE, ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES
23. Urteil vom 9l Juni 1935
i. S. :Irlacher un4 CienolSen gegen Baselland. Auf Wiedervereinigung mit Basel-Stadt gerichtete Volksinitiative in Baselland. Zu lässigkeit der Auffassung des Regierungsrates von Baselland, dass eine Initiative ausgeschlossen sei, die direkt die Wieder- vereinigung vorschlägt in dem Sinn, dass sie mit der Annahme der Vorlage (und einem entsprechenden Entscheid in Basel- Stadt ) virtuell vollzogen ist. Zulässigkeit einer Initiative, die lediglich darauf ausgeht, in der KV die zur Zeit noch fehlende Grundlage und das Verfahren zu schaffen, um einen spätem· Entscheid über die Wieder- vereinigung herbeizuführen. A. - Die Staatsverfassung des Kantons Basel-Land- schaft vom 4. April 1892 enthält folgende Bestimmungen über ihre Revision : Art. 48: Die Verfassung soll ganz oder teilweise revidiert werden, so oft es durch die absolute Mehrheit der Stimmenden beschlossen wird. Wird ein Begehren auf ganze oder teilweise. Revision von mindestens 1500 stimmfähigen Bürgern oder durch den Landrat gestellt, so muss durch eine Volksabstimmung darüber entschieden werden :
a) ob die verlangte Revision stattfinden soll; beja- hendenfalls
b) ob dieselbe durch den Landrat oder von einem Verfassungsrat vorzunehmen sei. Art. 49: Sowohl vom Landrate als vom Verfassungs- rate ausgearbeitete Verfassungsentwürfe unterliegen der Volksabstimmung. Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 23. 167 Das gestellte Begehren auf Revision ist als dahingefallen anzusehen, sobald zwei Entwürfe vom Vollm abgelehnt worden sind. . B. - Am 2. März 1933 reichten 7483 Stimmberechtigte des Kantons Baselland beim Regierungsrat ein Initiativ- begehren mit folgendem Wortlaut ein : «Auf Grund von Art. 48 u. H. der Staatsverfassung stellen die unterzeichneten stimmberechtigten Einwohner des Kantons Basel-Landschaft das Begehren, es sei in die Staatsverfassung ein Artikel folgenden Inhalts aufzuneh- men:
1. Die beiden Halbkantone Basel-Stadt und Basel- Landschaft vereinigen sich wieder zu einem einzigen Kanton Basel, und zwar unter Wahrung folgender Grund- sätze:
a) Die Verwaltung der Einwohnergemeinde Basel wird von der des Kantons getrennt.
b) Die Autonomie der Gemeinden, im besondern auch das Recht, sich mit andern Gemeinden zu vereinigen, ist im Rahmen der Verfassung gewährleistet.
e) Die Sozialgesetzgebung und die Fürsorgeeinrich- tungen des Halbkantons Basel-Stadt sind nach Mög- lichkeit auf den ganzen Kanton auszudehnen.
d) Die Anstellungsverhältnisse der staatlichen Beam- ten, Angestellten und Arbeiter des Kantons Basel sind in angemessener Weise den Normen des bisherigen Halb- kantons Basel-Stadt anzupassen.
e) Sitz der Regierung ist Basel; Sitz des Kantons- gerichts ist Liestal.
2. Zur Ausarbeitung der Verfassung samt den erfor- derlichen Einführungs- und Übergangsbestimmungen für den Kanton Basel ist in den beiden bisherigen Halbkanto- nen ein gemeinsamer Verfassungsrat von 150 Mitgliedern zu wählen. Jeder Halbkanton wählt in diesen Verfassungs- rat nach den Bestimmungen seiner Verfassung 75 Mit- glieder.
3. Die Wahl des Verfassungsrates ist durch jede Kan- 16R Staa tarneht. tonsregierung binnen drei Monaten nach Annahme der durch dieses Initiativbegehren veranlassten Partialrevision in bei den Halbkantonen anzuordnen.
4. Der Verfassungsrat ist binnen drei Monaten nach der '''ahI auf Grund einer Verständigung der beiden Kantons- regierungen einzuberufen. Diese haben seine Arbeiten zu fördern und ihm die erfor- derlichen personellen und materiellen Mittel zur Verfügung zu stellen. Die durch die Tätigkeit des Verfasslmgsrates entstehen- den Kosten werden von den beiden Halbkantonen im Verhältnis ihrer Einwohnerzahl getragen.
5. Der Verfassungsrat konstituiert sich selbst unter dem Vorsitze des Ältesten der anwesenden Mitglieder ; er gibt sich sein eigenes Geschäftsreglement, und besehliesst über den Ort seiner Sitzungen.
6. Die vom gemeinsamen Verfassungsrate beschlossene Verfassung für den Gesamtkant.onBasel tritt erst. in Kraft, nachdem sie in jedem Halbkanton durch die :l\1ehrzahl der Stimmenden angenommen worden ist und die eidge- nössische Gewährleistung erhalten hat.
7. '''ird die vom gemeinsamen Verfassungsrate be- schlossene Verfassung in einem Halbkanton oder in heiden verworfen, so haben die Regierungen der heiden Halbkan- tone binnen sechs Monaten Neuwahlen für einen zweiten Verfassungsrat anzuordnen, der eine zweite Vorlage aus- zuarbeiten hat.
8. Für den zweiten Verfassungsrat und die von ihm beschlossene Verfassung gelten die Ziffern 2, 4, 5 und 6 hievor entsprechend.
9. Die vorgesehene Verfassungsänderung fällt dahin, wenn die vom zweiten Verfassungsrate beschlossene Ver- fassung in einem Halbkanton oder in beiden verworfen wird. » Ein gleiches Begehren wurde im Kanton Basel-Stadt ein- gereicht. Der Regierungsrat des Kantons Baselland beschloss am j Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 23. 169
13. Februar, 1934, das Initiativbegehren nicht dem Volke zur Abstimmung zu unterbreiten. Er liess sich dabei von folgenden Erwägungen leiten : Die Lösung des Wie- dervereinigungsproblems hänge von der Beantwortung vieler schwieriger Fragen ab. Eine unzeitgemässe, schon mangels genügender rechtlicher und volks psychologischer Grundlagen zu heftigen Kämpfen führende Wieder- vereinigungsaktion würde die freundschaftlichen Bezie- hungen zwischen den heiden Halbkantonen gefährden. Der Kanton Basel-Stadt habe gegenüber Baselland eine stark überwiegende Einwohnerzahl, so dass die Vereinigung ungleicher Teile begehrt werde. Es bestehe die Befürchtung, dass das Eigenleben, das sich Baselland geschaffen habe, durch die Verschmelzung gefährdet sei. Auch erforderte diese ein langes Übergangsstadium, das lähmend auf das Ganze wirken würde ; denn mit der Annahme der Initia- tive und selbst mit der Festlegung der Verfassung wäre die Wiedervereinigung noch nicht vollzogen. Alles das sei zu berücksichtigen, wenn es sich darum handle, zu prüfen, ob die Wiedervereinigung durch das ordentliche kantonale Verfassungsrevisionsverfahren in die Wege geleitet werden könne. Auch sei die für die Verfassungsrevision zuständige Behörde an die Formulierung der Initianten nicht gebun- den. Inwieweit sie sich an diese in tatsächlicher Hinsicht halten und dem gleichlautenden Text der in Basel einge- reichten Initiative Rechnung tragen wolle, sei eine Frage der politischen Zweckmässigkeit. Hierin liege eine gewisse Gefahr der Nichtübereinstimmung der Texte in den beiden Kantonen. Die Bestimmungen der Staatsverfassung über die Revision seien durch Art. 6 BV bedingt, wonach eine kantonale Verfassung vom Bunde nur gewährleistet werde, wenn sie von der absoluten Mehrheit der Bürger revidiert werden könne. Doch gelte das nur für die rechtliche Organisation und den Aufgabenkreis der Kantone, nicht aber für Änderungen des Kantonsgebietes oder die Been- digung der eigenen staatlichen Existenz der Kantone. Solche grundlegenden Änderungen könnten nicht nach 170 Staatsrecht. Art. 48 und 49. KV mit dem einfachen absoluten Mehr der Stimmenden durchgeführt werden. Dafür seien besondere Garantien erforderlich. Eine gewöhnliche Verfassungs- änderung könne vom Volke, von dem sie ausgegangen sei, wieder rückgängig gemacht werden. Für die Wiederverei- nigung gelte das nicht. Keine Verfassung des Bundes oder des Kantons habe die Wiedervereinigungsmöglichkeit vorgesehen. Dass die Tagsatzung, als sie am 26. August 1833 den Kanton Basel in zwei besondere Gemeinwesen geteilt habe, die freiwillige Wiedervereinigung vorbehalten habe, ändere an der durch das geltende Recht anerkannten Selbständigkeit nichts. Auch der Umstand, dass sich seit dem Erlass der Bundesvorschriften über das für Verfas- sungsänderungen zu fordernde Mehr das Verhältnis zwi- schen Kantons- und Nichtkantonsbürgern stark verschoben habe, führe zum Schluss, dass für Änderungen, wie die Wiedervereinigung, strengere Voraussetzungen, als für gewöhnliche Verfassungsrevisionen aufgestellt werden müssten. Die Art. 48 und 49 KV böten daher keine ge- nügende Rechtsgrundlage für die Wiedervereinigung. Die- ser Auffassung seien auch die Prof. Fleiner und Burck- hardt, die der Regierungsrat um ein Gutachten ersucht habe. Der Bund sollte sich der Sache in formeller Hinsicht annehmen und eine Bestimmung in die Bundesverfassung aufnehmen, die die Rechtslage in Beziehung auf das Ver- fahren eindeutig abkläre. Man sollte Garantien für eine klare Willensbildung und für ein durch keine Rückschläge gefährdetes friedliches Zusammenwirken der bis jetzt ge- trennten Kantone haben. Vor allem stelle sich die Frage, ob nicht ein qualifiziertes Mehr für die Wiedervereinigung gefordert werden sollte. Derartige Garantien könne ange- sichts des Mangels geeigneter Vorschriften in der bestehen- den Rechtsordnung nur der Bund schaffen. Wenn einmal auf diesem Wege eine einwandfreie Grundlage für das Verfahren festgesetzt sei, so werde es Sache der beiden Halbkantone sein, zu entscheiden, ob sie gestützt auf dieses Verfahren die Vereinigung durchführen wollen oder nicht. j Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23. 171 Aus dem vom Regierungsrat eingeholten Gutachten von Prof. Burckhardt ist folgendes hervorzuheben : Der neue Verfassungsartikel solle nach der Initiative nur in Kraft tre- ten, wenn auch das Volk des andern Halbkantons ihn a.nnjmmt. Diese Bedingung entspreche aber nicht dem Revisionsverfahren der Art. 48 ff. der KV von Baselland, da dieses die Zustimmung eines andern Kantons nicht vorsehe. Infolgedessen könne das zur Vereinigung füh- rende Verfahren nicht den Formen der einfachen Verfas- sungsrevision entsprechen. Man habe es dabei mit einer politischen Angelegenheit zu tun, die von Anfang an zweckmässigerweise von der Bundesbehörde geleitet wer- den sollte. Die Regierungen der heiden Kantone sollten sich nach BegrüsBung der Parlamente an den Bundesrat wenden, ihm mitteilen, dass eine erhebliche Zahl von Ini- tianten die Wiedervereinigung wünsche, und ihn ersuchen, die Frage des Vereinigungsverfahrens zusammen mit ihnen abzuklären. Prof. Fleiner hat sich in seinem Gutachten wie folgt ausgesprochen : Das vorliegende Initiativbegehren fordere Anordnungen, die über den Bereich der Aufgaben des Staates Baselland hinausgehen und unter die Hoheit von Basel-Stadt fallen. Insoweit sei es nach dem Bundesrecht und dem kantonalen Verfassungsrecht unzulässig. Auch könne die Initiative, wenn sie als bedingte anzusehen sei, nicht zugelassen werden. Daraus ergebe sich, dass der erste Antrieb zur Wiedervereinigung nicht durch eine Teilrevision in einem Halbkanton eingeleitet werden könne. Der einzige Weg zur Regelung des Wiedervereinigungsver- fabrens sei ein Vertrag zwischen den beiden Halbkantonen, der zwischen den beiden Regierungen abzuschliessen und dann dem Volke zur Abstimmung zu unterbreiten wäre. O. - Gegen den Beschluss des Regierungsrates haben Erlacher und Genossen als Initianten und stimmberech- tigte Einwohner von Baselland am 15. März 1934 die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen mit dem Antrag, er sei aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen, die li2 Staatsrecht: Volksabstimmling nach Art. 48 Abs. 2 KV über die Erheb- lichkeit der Initiative anzusetzen. Die Rekurrenten machen geltend, dass der angefochtene Beschluss gegen die Art. 48 und 49 KV, Art. 5, 6, 43, 45, H3 Ziff. 3 BV, eventuell auch gegen Art. 4 BV, verstosse. Sie berufen sich auf ein Gutachten von Prof. Max Huber und führen aus : Es sei nicht einzusehen, wieso das Volk von Baselland die Wiedervereinigung nicht beschliessen könnte. Die Initiative verstosse nicht gegen kantonales Verfassungsrecht . Dieses kenne nur ein e Form für alle Verfassungsänderungen, also auch für solche, die grundlegend seien und die Aufgabe der eigenen staatlichen Existenz durchführen sollen. Die Verfassung des Kan- tons Basel-Landschaft bleibe übrigens auch bei der An- nahme der Initiative bestehen. Hiedurch werde nur die Ausarbeitung einer Verfassung für den geeinten Kanton ermöglicht. Erst später werde die Wiedervereinigung dem Volke vorgelegt. Der Regierungsrat sei somit nach Art. 48 KV zur Ansetzung der Volksabstimmung verpflichtet. Die Initianten hätten Anspruch darauf, dass auf Grund des geltenden Verfassungsrechts ihr Volksbegehren be- handelt werde. Durch dieses solle ein besonderer Artikel in die Kantonsverfassung aufgenommen werden, der « unter Wahrung bestimmter Grundsätze» die Wiedervereinigung vorbereite. Die erwähnten Grundsätze enthielten bloss eine unverbindliche Wegleitung für den Landrat oder Ver- fassungsrat. D. - Der Regierungsrat von Baselland hat die Abwei- sung der Beschwerde beantragt. Er bemerkt, es bestünden gewichtige Bedenken, dass der im Tagsatzungsbeschluss vom 26. August 1933 enthaltene Vorbehalt noch gültig sei. Das Bundesgericht zieht in Erwägung : .. ., .......................................... ..
3. - Art. 48 der KV von Baselland gibt 1500 stimm- fähigen Bürgern das Recht, dem Volke einen Antrag auf Verfassungsrevision zur Abstimmung vorzulegen. Es J Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 23. 173 fragt sich, ob der Regierungsrat dieses Recht verletzt habe. Er ist unbestrittenermassen befugt, einen unzulässigen An- trag auf Annahme einer neuen oder auf Abänderung oder Aufhebung einer bestehenden Verfassungsbestimmung zu- rückzuweisen. Die ZuIässigkeit eines solchen Antrages ist auf Grund von Art. 48 KV in Verbindung mit dem Bundes- recht zu beurteilen. Massgebend ist, ob ein Initiativbe- gehren nach Form und Inhalt tmter Art. 48 Abs. 2 KV fällt und sich innert den Schranken hält, die den Kantonen vom Bundesrecht gezogen sind. Nur soweit sich der Regierungs- rat von diesem Gesichtspunkt aus gegen die Zulassung der Initiative vom 2. März 1933 wendet, können seine Ein- wendungen berücksichtigt werden. Das Bundesgericht hat insbesondere nicht zu prüfen, ob die Initiative mit Rück- sicht auf ihren Inhalt und die gegenwärtigen Verhält- nisse dem Wohle des basellandschaftlichen Volkes dient, seine berechtigten Interessen wahrt, auch nicht ob es zweckrnässiger wäre, die Wiedervereinigung von Basel- Stadt. und Basel-Land zunächst durch eine Ergänzung der Bundesgesetzgebung vorzubereiten oder den Weg des Staatsvertrages zU beschreiten.
4. - Die Haupteinwendung, die der Regierungsrat von Baselland gestützt auf den Inhalt von Art. 48 KV erhebt, ist die, dass die Beendigung der eigenen staatlichen Exi- stenz nicht Gegenstand einer Volksinitiative im Sinne der genannten Verfassungsbestimmung sein könne. Nach die- ser ist eine Volksinitiative für eine Verfassungsrevision zulässig. Verfassungsrevision ist die Aufstellung einer neuen anstelle der bisherigen Verfassung (Tot.alrevision) oder die Einführung neuer, die Aufhebung oder Abän- derung einzelner Artikel bei der bestehenden Verfassung (Partialrevision). Die Verfassung sagt nicht, was dem Inha]te nach Gegenstand einer Verfassungsrevision und damit einer Initiative auf eine solche sein kann. Es leuch- tet aber ein, dass jede Bestimmung, die geeignet ist, Bestandteil der Verfassung zu sein, auch im Wege der Initiative in sie hineingebracht werden kann. Bei der 174 Staatareeht. vorliegenden Initiative fragt es sich in erster Linie, ob sie überhaupt auf eine Verfassungsrevision und nicht auf etwas gall7 anderes und weitergehendes abzielt. Die Wiedervereinigung der beiden Halbkantone hat zur Folge, dass die bisherige staatliche Organisation von Basel- Land aufgelöst wird, indem Gebiet und Volk Bestandteil eines zu errichtenden grösseren staatlichen Verbandes werden. Wiedervereinigung bedeutet daher nicht die Schaffung einer neuen Verfassung von Baselland anstelle der bisherigen, sondern sie führt zum Erlass der Verfassung für ein grosseres Gemeinwesen, worin der bisherige Staat Baselland aufgeht. Insofern kann man vom Standpunkt des Staatsrechtes von Baselland aus sagen, dass eine Initiative auf Wiedervereinigung nicht auf Revision, sondern auf Beseitigung, Vernichtung der kantonalen Verfassung überhaupt geht und daher aus dem Bereiche von Art. 48 herausfällt.
5. - In diesem Sinne kann die Auffassung des Regie- rungsrates, dass eine Initiative auf Wiedervereinigung die Schranken einer zulässigen Verfassungsrevision nach der genannten Bestimmung durchbreche, nicht wohl als unzu- lässig bezeichnet werden. Man hätte freilich, mit Rück- sicht auf den Tagsatzungsbeschluss vom 26. August 1833, auch zu einem andern Ergebnis gelangen können. Der in diesem Beschluss enthaltene Vorbehalt der Wiedervereini- gung der beiden Basel gilt -auch heute noch, obwohl er nicht ausdrücklich in die Bundesverfassung aufgenommen worden ist; denn nach Art. 6 Ue.z.BV von 1848 blieben die Beschlüsse der Tagsatzung bis zu ihrer Aufhebung oder Abänderung in Kraft, soweit sie nicht der Bundesverfas- sung widersprachen. Diese Bestimmung wurde auch nicht etwa dadurch aufgehoben, dass sie in der Verfassung von 1874 nicht wiederholt worden ist. Das beruht lediglich darauf, dass man eine solche Wiederholung als überflüssig ansah. Die Bestimmung blieb als selbstverständliche Rechtsnorm bestehen, soweit sie noch irgendwelche Be- deutung hatte. Der Vorbehalt bringt zum Ausdruck, dass Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23. 175 die Trennung der beiden Basel, die historisch, geographisch, wirtschaftlich und kulturell zusammengehören, ein grosser politischer Fehler war und dass die (freiwillige) Wieder- vereinigung zu erstreben ist, namentlich auch vom Stand- punkt des Bundes aus, wie denn ja auch in Art. 1 BV der Kanton Basel, wenigstens der Idee (wenn auch nicht der staatsrechtlichen Wirklichkeit) nach, als fortbestehend gedacht ist. Die Wiedervereinigung der beiden Halbkan- tone kann daher von vorneherein nicht bundesrechtswidrig sein, da sie ja in einem g e w iss e n Sinn sogar ein Postu- lat des Bundesrechts ist. Und so liesse sich denn, im Hin- blick auf diese Sachlage, die Meinung vertreten, dass « Verfassungsrevision » in Art. 48 KV von Baselland auch einen weitern Sinn hat und dass auch die Wiedervereini- gung mit Baselstadt und die damit gegebene Ersetzung der besellandschaftlichen durch die baslerische Verfassung noch darunter fallen. Es ist indessen zuzugeben, dass diese Aus- legung des Art. 48 sich nicht unbedingt aufdrängt und dass das Bundesgericht bei seiner etwas beschränkten Kognition in Fragen des kantonalen Staatsrechts nicht wohl in der Lage ist, sie jener an sich nicht unhaltbaren engern des Regierungsrates gegenüber zur Geltung zu bringen.
6. - Aus dieser Auslegung des Art. 48 KV folgt indessen nur, dass eine Initiative unzulässig ist, die direkt die Wie- dervereinigung vorschlägt in dem Sinn, dass sie mit der Annahme der Vorlage (und einem entsprechenden Ent- scheid in Baselstadt ) virtuell vollzogen ist und es sich dann nur noch darum handelt, den Beschluss auszuführen, d. h. den wiederhergestellten Kanton Basel zu organisieren. Keineswegs unstatthaft aber ist danach eine Initiative, die lediglich darauf ausgeht, in der KV die zur Zeit noch feh- lende Grundlage und das Verfahren zu schaffen, um einen spätern Entscheid über die Wiedervereinigung herbeizu- führen. Das ist eine blosse Verfassungsrevision in Basel- land durch Einfügung eines neuen Artikels in die KV {der auch seinem Inhalt nach, wie noch auszuführen sein wird, nichts enthält, was nicht in der Verfassung stehen 176 Staatsrecht. könnte). Und wenn gestützt darauf und in Befolgung dieses Verfahrens durch eine spätere Abstimmung der Ent- scheid im Kanton über die Wiedervereinigung fällt, so geschieht das dann eben kraft des neuen Verfassungs- artikels, der es zulässt, dass im Wege der Volksabstimmung ein staatlicher Entscheid über einen Gegenstand erfolgt, der den Begrüf der Verfassungsrevision im Sinn des Art. 48 überschreiten mag. Diese letztere Bestimmung kann nicht die Bedeutung haben, dass sie einer solchen Ergänzung der KV im Wege stehen würde.
7. - Nähere Prüfung ergibt nun, dass die vorliegende Initiative keine solche auf Wiedervereinigung ist, sondern eine Initiative auf Revision der KV behufs Herbeiführung eines Entscheides über die Wiedervereinigung. Zwar wird in Züf. 1 die Wiedervereinigung mit Baselstadt ausgespro- chen unter Wahrung einiger Grundsätze. Der übrige Inhalt des Begehrens zeigt aber, dass damit keine virtuelle Wie- dervereinigung gemeint ist, die mit der Annahme der Vorlage (immer vorausgesetzt ein sachlich übereinstim- mender Entscheid in Baselstadt) eingetreten wäre, son- dern dass der Entscheid über die Wiedervereinigung einer spätern Abstimmung über die Verfassungsvorlage für Basel vorbehalten ist. Auch nach Annahme der Ini- tiative besteht der Kanton Baselland mit seinen Behörden wie bisher weiter. Der Verfassungsrat, wozu Baselland 75 Mitglieder wählt, ist nicht etwa ein Organ des wieder- errichteten Kantons Basel, sondern eine gemeinschaftliche Behörde der beiden Halbkantone, die in dieser Beziehung einen Zweckverband bilden. Erst mit der Annahme der Verfassungsvorlage wird die Wiedervereinigung beschlossen sein ; bei zweimaligem negativem Ergebnis wird nicht etwa eine grundsätzlich bereits vollzogene Wiedervereinigung wieder rückgängig gemacht, sondern es bleibt alles beim alti:ln. Der erste Satz der Züf. 1 der Initiative ist daher nichts weiter a1s ein völlig unverbindliches, rechtlich be- langloses Bekenntnis zum Gedanken der Wiedervereini- gung, und bei den zu wahrenden Grundsätzen hat man es, Stimmrecht. kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23. 177 wie auch im Rekurse anerkannt wird, mit blossen den Ver- fassungsrat nicht bindenden Direktiven zu tun. Denkt man sich Züf. 1 1. Satz weg und bezeichnet man die Grund- sätze als das, was sie sind «(I der Verfassungsrat soll wo- möglich folgende Grundsätze befolgen: ... »), so ändert sich die rechtliche Tragweite der Initiative nicht im geringsten.
8. - Der Kanton Baselland kennt die Verfassungsini- tiative nur in Form der allgemeinen Anregung, nicht auch in der des formulierten Entwurfs. Doch werden nach der Praxis auch formulierte Initiativen zugelassen, die dann aber nur als Anregung in Betracht fallen, was zur Folge hat, dass es bei ihnen, wenn Wortlaut und Sinn sich nicht völlig decken, nicht auf den Text, sondern auf die wahre Bedeutung ankommt.. Hat das Volk eine solche formulierte Initiative angenommen, so hat es ihr nur als Anregung zugestimmt, und es ist dann die Aufgabe des Landrat.es (oder Verfassungsrates), die dem wirklichen Sinn der An- regung entsprechende Redaktion der betreffenden Ver- fassungsbestimmung aufzustellen. Die genannte Behörde wird daher, wenn sie im Falle der Annahme der vorliegen- den Initiative ihrer Bedeutung als blosse Anregung gerecht werden will, den juristisch belanglosen und missverständ- lichen 1. Satz der Züf. 1 der Initiative beseitigen. Dann kann aber dieser Satz auch kein Hindernis für die Zulas- sung der Initiative zur Volksabstimmung sein, da sie alR Anregung ihrem massgebenden Inhalt nach, wie ausge- führt, nicht die Wiedervereinigung, sondern nur die Vor- bereitung eines Entscheides über die Wiedervereinigung bezweckt und daher nicht auf Vernichtung, sondern auf Revision der KV geht.
9. - Sie erscheint auch nicht aus andern Gründen als inhaltlich unzulässig. So nicht deshalb, weil sie ihrem Gegenstand nach über den Bereich des Kantons und seiner staatlichen Aufgaben hinausgehen würde. Die auf die Wiedervereinigung abzielende Aktion setzt freilich voraus, dass auch in Baselstadt entsprechend vorgegangen wird. AS 61 I - 1935 12 178 Staatsrecht. Aber für B~lland handelt es sich hei der Initiative zu- nächst darum, dass die dortigen Organe auf kantonalem Boden gewisse Aufgaben zu erfüllen haben: Wahl der Mit- glieder des gemeinschaftlichen Verfassungsrats, Förderung des Verfassungsrats in seinen Arbeiten, Tragung eines Teils der Kosten, Volksabstimmung über die Verfassungsvor- lage. Daneben ist ein gemeinschaftliches Organ, eben der Verfassungsrat, vorgesehen. Doch ist nicht einzusehen, weshalb eine Bestimmung, derzufolge eine staatliche Auf- gabe gemeinschaftlich mit einem andem Kanton zu lösen sei, nicht sollte in einer kantonalen Verfassung figurieren und damit auch Gegenstand einer Verfassungsinitiative sein können. Die Ausführung einer solchen Bestimmung wird dann freilich dadurch bedingt sein, dass der andere Kanton mitmacht (wenn dessen Zustimmung nicht bereits vorliegt). Aber auch daraus kann man nicht ableiten, dass die Bestimmung ihrem Inhalt nach als Verfassungsvor- schrift unmöglich sei. Weshalb soll ein Verfassungsartikel nicht vorschreiben können, dass beim Eintritt eines vom eigenen staatlichen Willen unabhängigen Ereignisses etwas geschehen soll 1 Ebensowenig kann ein rechtlicher Ein- wand gegen die Initiative daraus erhoben werden, dass im Falle des Erfolges das Ergebnis nicht mehr rückgängig gemacht werden könne. Das trifft zu für den allfalligen spätem definitiven Beschluss der Wiedervereinigung, nicht' aber für die Verfassungsbestimmung, welche die Initiative einführen will. Diese kann, wie jede andere Verfassungs- bestimmung, jederzeit aufgehoben oder revidiert werden, solange die KV überhaupt besteht. Für den unabänder- lichen Entscheid der Wiedervereinigung soll aber die vor- geschlagene Verfassungsbestimmung gerade die konsti- tutionelle Grundlage schaffen. Das ist dann eine staatliche Entscheidung besonderer Art, wie es eben staatliche Ent- scheide gibt, die einen definitiven, d. h. vom Willen des Staats nicht mehr abhängigen Zustand schaffen (unkünd- bare Staatsverträge, Grenzbereinigungen usw.). Nach dem oben (Erw. 4) als nicht unhaltbar bezeichneten Standpunkt Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23. 179 des Regierungsrates ist der Entscheid über die Wieder- vereinigung keine Verfassungsrevision, und das Postulat der Revidierbarkeit (BV Art. 6 c) kommt hier nicht in Betracht. Würde man annehmen, er sei eine Verfassungs- revision (s. Erw. 5 oben), so wäre die neue Verfassung diejenige des Kantons Basel, die revidierbar sein wird (wenn auch nicht im Sinne einer neuen Trennung von Stadt und Landschaft).
10. - Schliesslichkann der Initiative, als Motiv der Nichtzulassung zur Volksabstimmung, auch nicht ent- gegengehalten werden, dass sie keine Erschwerung der Wiedervereinigung vorsehe, sei es, dass nur die Kantons- bürger an der Abstimmung teilnehmen können, sei es, dass eine qualifizierte Mehrheit nötig ist, sei es nach heiden Richtungen. Für die Abstimmung über die Initiative, die auf eine Verfassungsrevision geht, kommt bundesrechtlich nichts anderes in Betracht als Zulassung auch der nieder- gelassenen Schweizerbürger und absolutes Mehr (BV Art. 6 c, 43). Nach Art. 48 I KV ist dabei massgebend die absolute Mehrheit der Stimmenden ; der Kanton hat also ,von der nach Bundesrecht bestehenden Möglichkeit, auf die Mehrheit der stimmfahigen Bürger abzustellen (BURCK- HABDT, BV 3. A. S. 69), keinen Gebrauch gemacht. Was den spätem Entscheid über die Wiedervereinigung an- langt, so wäre es vom bundesrechtlichen Standpunkt aus jedenfalls zulässig, dass der Verfassungsartikel, der diesen Entscheid vorsieht und vorbereitet, für die Wiedervereini- gung die absolute Mehrheit der stimmfähigen Schweizer- bürger verlangt. Ob im Falle der Annahme der Initiative der Landrat (oder Verfassungsrat) eine solche von der Initiative nicht angeregte Bestimmung in die Vorlage aufnehmen kann, ist eine Frage, zu der das Bundesgericht hier nicht Stellung zu nehmen hat. Ebensowenig hat es sich darüber auszusprechen, ob weitere Erschwerungen im gedachten Sinn des Entscheides der Wiedervereinigung beim gegenwärtigen Stand des Bundesrechts zulässig wären (man beachte immerhin, dass der Entscheid über die 180 Staatsrecht. Wiedervereinigung zusammenfallen soll mit demjenigen über die 'Verfassungsvorlage für den wiedererrichteten Kanton Basel}. Unter keinen Umständen steht die Ini- tiative auf rechtswidrigem Boden, wenn sie solche Er- schwerungen nicht vorschlägt. Wenn darin ein Mangel der Initiative liegen sollte, so ist es ein solcher nicht recht- licher, sondern politischer Natur, der nicht die Frage der Zulässigkeit, sondern diejenige ihres inhaltlichen Werts vom Standpunkt der Zweckmässigkeit aus beschlägt. Demnach erkennt da8 Bundeagericht : Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutge- haissen und demgemäss der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 13. Februar 1934 auf- gehoben. llI. DOPPELBESTEUERUNG DOUBLE IMPOSITION
24. tlrteU vom 24. Kai 1936 i. S. Brann A.-G. gegen Aargau. Art. 46 Abs. 2 BV: Interkantonales Unternehmen: Voraussetzun- gen, unter denen eine selbständige (Einzel-. Koll- oder Komm-) Firma ein sekundäres Steuerdomizil einer andern Firma (des interkantonalen Unternehmens) begründet. A. - Die Firma Brann A.-G. besitzt aU8Ser ihrem Hauptgeschäft in Zürich und den verschiedenen Zweig- niederlassungen auch sogenannte « Anschlusshäuser » : zivilrechtlich selbständige Firmen, die aber ihre Waren durch die Brann A.-G. beziehen und auch sonst .zu dieser in hier allgemein nicht näher zu bezeichnenden vertragli- chen Beziehungen stehen. Ein solches Anschluashaus war die Kommanditgesell- schaft Willy Brockmann & Oie in Aarau, mit Willy Brock- Doppelbesteuerung. N' 24 181 mann als Komplementär und der Brann A.-G. als Kom- manditärin mit einer Kommandite von 50,000 Fr. Der Vertrag vom 9. August 1928 der Brann A.-G. mit Willy Brockmann verpflichtete zudem die Firma Willy Brock- mann & OIe, ihre gesamten Warenbezüge durch die Brann A.-G. zu machen, sei es, dass durch deren Vermittlung Aufträge an Dritte erteilt oder mit Zustimmung der Brann A.-G. direkte Ordres gegeben werden sollten. Selbst bei den letztern hatten Willy Brockmann & OIe die Brann 'sehen Ordreformulare zu benüt.zen; auch hatten sie für diese der Brann A.-G. einen « Provisionsaufschlag » von bis zu 7 % % zu vergüten. Dagegen räumte die Brann A.-G. der Willy Brockmann & Oie ausser der Kommanditsumme von 50,000 Fr. einen Warenkredit bis zu 300,000 Fr. zu einem näher umschriebenen Zinsfuss ein, wogegen Willy Brock- mann & OIe die Kasseneingänge bis auf eine Wechselgeld- reserve und den monatlichen Privatbezug von 1000 Fr. auf Ende des Monates und zwischenhinein immer dann an die Brann A.-G. abzuführen hatten, wenn sie den bestimm- ten Betrag von ein paar Hundert Franken erreichten. ,Ausserdem waren Willy Brockmann & Oie der Brann A.-G. gegenüber zu kaufmännisch richtiger Führung des Kassa- wesens und der Geschäftsskripturen, sowie jederzeit zur Einsichtgabe dazu verpflichtet. Schllesslich hatte Willy Brockmann der Brann A.-G. die Solidarbürgschaft seiner Frau und Lebensversicherungen als Pfand zu bestellen ; er hatte sich jeder weitem Gewerbetätigkeit und der Spc- kulationen, sowie der Eingehung von Wechselverpflich~ tungen und Solidarbürgschaften zu enthalten. Auch durfte er ohne schriftliche Ermächtigung der Brann A.-G.keine Prokuristen oder Handlungsbevollmächtigte ernennen oder Verwandte oder Verschwägerte neu in seinen Betrieb ein- stellen. Der Kommandit vertrag zwischen W i 11 Y Brockmann und der Brann A.-G. wurde im Dezember lU32 aufgelä'3t und die Löschung der Kommanditgesellschaft, '\Villy Brockmann & OIe am 30. Dezember 1932 im Schweiz.