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71. Urtheil vom 19. September 1879 in Sachen Unterwalden ob dem Wald und Konf. gegen Nidwalden. A. Am 27. April 1879 erließ die Landsgemeinde von Unter¬ walden nid dem Wald ein Steuergesetz, welches unter § 3 lit. C sämmtliche Einwohner des Kantons Nidwalden der dortigen Armensteuer unterwirft und in Absatz 4 ibidem bestimmt: "Kantonsbürger zahlen die Armensteuer an ihre Heimatgemeinde, "Nichtkantonsbürger an die Armenbehörde des Niederlassungs¬ "ortes, jedoch ganz nach dem gleichen Maßstabe wie die Orts¬ "bürger der gleichen Gemeinde. Vorbehalten bleiben Gegen¬ "seitigkeitsverträge." B. Gegen diese Bestimmung erhoben sowohl eine Anzahl Nie¬ dergelassener des Kantons Unterwalden nid dem Wald als die Regierung des h. Standes Obwalden, letztere im Hinblick auf die in Nidwalden wohnenden Bürger ihres Kantons, Beschwerde beim Bundesgerichte, indem sie behaupteten, dieselbe verstoße sowohl gegen Art. 60 der Bundesverfassung als gegen Art. 27 und 82 der nidwaldenschen Kantonsverfassung, sowie endlich gegen die Stellung, welche laut Konferenzen und Verträgen be¬ züglich der in Nidwalden wohnhaften Bürger von Obwalden, insbesondere der sog. alten Landleute von Obwalden, vereinbart worden sei und wonach letztere die Armensteuern lediglich an ihre Heimatgemeinde zu bezahlen haben. Rekurrenten stellten das Begehren, das Bundesgericht wolle verfügen: "Daß das "fragliche Steuergesetz dahin abzuändern sei, daß die Armen¬ "steuer sowohl von den in Nidwalden wohnenden alten Land¬ "leuten von Obwalden, als von den daselbst niedergelassenen "Schweizerbürgern anderer Kantone an deren Heimatgemeinde "insofern von dieser eine solche gefordert werde, nicht aber an "eine Gemeinde von Nidwalden zu entrichten sei," — eventuell "daß ein einheitliches Prinzip, sei es Heimats- oder Territorial¬ "prinzip, auf alle Einwohner von Nidwalden angewendet werde." C. Die Regierung des Kantons Unterwalden nid dem Wald trug auf Abweisung der Beschwerde an. Sie machte in erster Linie geltend, daß das prinzipale Begehren einen Eingriff in die Souverainität des Kantons Nidwalden enthalte und bestritt sodann, daß das angefochtene Gesetz gegen Bestimmungen der Kantons- oder Bundesverfassung oder kantonale Verträge ver¬ stoße. Speziell bezüglich des Art. 60 der Bundesverfassung be¬ merkte sie, derselbe werde präzisirt durch Art. 45 Lemma 6 ibi¬ dem, wo gesagt sei, daß die Gemeinde, in welcher ein Nieder¬ gelassener seinen Wohnsitz nehme, ihn nicht anders als den Ortsbürger besteuern dürfe. Angesichts dieser Bestimmung, welche in der frühern Bundesverfassung, von 1848, nicht enthalten ge¬ wesen sei, könne nicht mehr gesagt werden, daß die rekurrirte Gesetzesbestimmung einen Einbruch in den Art. 60 der Bundes¬ verfassung enthalte. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Soweit die Rekurrenten verlangen, daß der Kanton Nid¬ walden verpflichtet werde, in seiner Steuergesetzgebung einen ge¬ wissen Grundsatz niederzulegen und dieselbe danach umzuändern, gehen dieselben allerdings zu weit. Das Bundesgericht kann wohl Verfügungen kantonaler Behörden, worunter auch Gesetze zu verstehen sind, sofern sie sich als verfassungswidrig heraus¬ stellen, aufheben und ihnen dadurch ihre Wirksamkeit nehmen. Dagegen steht es dem Bundesgericht nicht zu, den Kantonen Vorschriften zu geben, wie sie ihre Gesetzgebung einzurichten haben, oder sie gar zu zwingen, ein bestehendes Gesetz abzu¬ ändern oder ein neues Gesetz zu erlassen.
2. Es kann sich somit lediglich fragen, ob die oben Fakt. A angeführte, von den Rekurrenten angefochtene Bestimmung des nidwaldenschen Steuergesetzes vom 27. April 1879 verfassungs¬ widrig und demnach aufzuheben sei, und diese Frage ist zu be¬
jahen. Denn, wie das Bundesgericht schon in seinem Entscheide vom 8. Februar ds. Is. in Sachen Fries, im Anschlusse an frühere Entscheide des Bundesrathes, ausgeführt hat, verstößt ein Steuergesetz, welches auf die kantonsfremden Niedergelasse¬ nen ein anderes Steuersystem anwendet, als auf die eigenen, indem es die Erstern nach dem Territorial- und die Letztern nach dem Heimatsprinzip besteuert, gegen den in Art. 60 der Bundesverfassung proklamirten Grundsatz der Gleichbehandlung aller Schweizerbürger und kann daher nicht zu Recht bestehen.
3. Wenn Rekursbeklagte glaubt, daß unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung eine solche ungleiche Behandlung der Niedergelassenen anderer Kantone gegenüber denjenigen des ei¬ genen Kantons gestützt auf Art. 45 Lemma 6 der Bundesver¬ fassung (welche Bestimmung übrigens dem Bundesgerichte bei Erlaß seines Entscheides vom 8. ebruar dis. Js. keineswegs entgangen ist) zulässig sei, indem diese Verfassungsbestimmung nur verbiete, den niedergelassenen Schweizerbürger anders zu besteuern, als den Ortsbürger, so kann dieser Ansicht nicht bei¬ gepflichtet werden. Zwar steht natürlich außer Zweifel, daß der Bund das Recht besitzt, in der Verfassung Ausnahmen von dem in Art. 60 ibidem statuirten Prinzip zu machen, und daß solche in der Verfassung selbst aufgestellte Ausnahmen respektirt werden müssen; allein eine derartige Ausnahme ist in Art. 45 Lemma 6 nicht enthalten. Diese Verfassungsbestimmung räumt den Gemeinden keineswegs positiv das Recht ein, den schweize¬ rischen Niedergelassenen wie den Ortsbürger zu besteuern; son¬ dern sie lautet negativ dahin, die Gemeinde dürfe den schweize¬ rischen Niedergelassenen nicht anders besteuern, als den Orts¬ bürger. Sie enthält also lediglich ein Verbot, welches neben dem in Art. 60 proklamirten Grundsatz offenbar sogar dann ganz wohl bestehen könnte, wenn es sich wirklich nur auf die Besteuerung der Niedergelassenen anderer Kantone bezöge. Nun kann aber kaum einem begründeten Zweifel unterliegen, daß das Verbot ein ganz allgemeines ist, welches für die Be¬ steuerung sowohl der Niedergelassenen anderer Kantone als der¬ jenigen des eigenen Kantons gilt, indem durch Art. 45 der Bundesverfassung, im Gegensatz zu den die Niederlassung be¬ schlagenden Bestimmungen der frühern Bundesverfassung, welche bloß interkantonales Recht schafften, die Niederlassungsfreiheit zu einem allgemeinen Rechte der Schweizerbürger erhoben wor¬ den und die Niederlassung nicht mehr bloß von Kanton zu Kanton, sondern auch diejenige der Kantonsbürger innerhalb des Kantons garantirt ist. Lediglich aus diesem Grunde ist offenbar die in Art. 41 Ziffer 5 der frühern Bundesverfassung enthal¬ tene Bestimmung: "Den Niedergelassenen anderer Kantone kön¬ nen von Seite der Gemeinden keine größern Leistungen an Ge¬ meindelasten auferlegt werden, als den Niedergelassenen des eigenen Kantons", in der neuen Bundesverfassung weggelassen und durch die von der Regierung von Nidwalden angerufenen Bestimmung: "Ebenso darf die Gemeinde, in welcher er (der "schweizerische Niedergelassene) seinen Wohnsitz nimmt, ihn nicht "anders besteuern als den Ortsbürger", ersetzt worden. Man wollte die Niedergelassenen, seien sie Kantonsfremde oder Kan¬ tonsangehörige, einfach den Ortsbürgern gleichstellen, keineswegs aber eine ungleiche Behandlung der Niedergelassenen gestatten. Daß der unmittelbar vorhergehende Satz des Lemma 6, lau¬ tend: "Der niedergelassene Schweizerbürger darf von Seite des die Niederlassung gestattenden Kantons mit keiner Bürgschaft und mit keinen andern besondern Lasten behufs der Niederlas¬ sung belegt werden" nur für die Niederlassung von Kanton zu Kanton Bedeutung hat, kann keineswegs den Schluß rechtferti¬ gen, daß auch der zweite Satz nur eine interkantonale Vor¬ schrift enthalte und sich nur auf die niedergelassenen Schweizer¬ bürger anderer Kantone beziehe. Zu einer solchen mit dem Prinzip sowohl des Art. 60 als des Art. 45 der Bundesver¬ fassung in Widerspruch stehenden und auch sonst schwer erklär¬ lichen Unterscheidung in der Besteuerung der Niedergelassenen nach ihrer Kantonsangehörigkeit giebt weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte des Art. 45 Lemma 6 der Bundes¬ verfassung einen Anhalt. (Vergl. insbes. Blumer 2. Auflage von Morel Bd. I, S. 302 ff. bes. S. 312, u. Dubs, das öff. Recht der Schweiz, Bd. II, S. 116.) Der Kanton Unterwalden nid dem Wald kann daher die kantonsfremden Niedergelassenen nur insofern zur Bezahlung der Armensteuer an ihre Wohngemeinde
anhalten, als er dieses Verfahren gegenüber allen Niederge¬ lassenen, also auch gegenüber den Kantonsangehörigen, beob¬ achtet. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Beschwerde ist begründet und demnach § 3 litt. C des nidwaldenschen Gemeindesteuergesetzes, soweit derselbe die schwei¬ zerischen Niedergelassenen zur Bezahlung der Armensteuer an die Wohnortsgemeinden pflichtig erklärt, aufgehoben.