55_I_105

16. Urteil vom 1. März 1929 i. S. Vögtlin

gegen Begi81ungsrat Baselland.

Abgrenzung der Vollziehungsbefugnisse des Landrats (Groiosen

Rats) und des Regierungsrats nach basella.n.dschaftlichem

Verfassungsrecht (Art. 18 Ziff. 4 und 22 KV). Was ist unter

dem in der ersteren Vorschrift dem Landrat vorbehaltenen,

«Erlass der zur Einführung und Vollziehung eidgenössischer

oder kantonaler Gesetze erforderlichen Verordnungen» im

Gegensatz zu der nach Art. 22 dem Regierungsrat zustehenden

« Vollziehung der Gesetze und sonstigen Erla.sse der Bundesbehörden und des Landrats» zu verstehen ? Regierungsratsbeschluss, wodurch in Ausübung der Möglichkeit, die der

Bundesbeschluss vom 28. September 1928 betr. eine vorübergehende Bundeshilf6' zur Milderung der Notlage in der schweizerischen Landwirtschaft den Kantonen einräumt, die Gemein·

den für einen Viertel der Kapitalverluste auf den hier vor·

gesehenen Betriebsvorschüssen an notleidende Landwirte haft·

bar erklärt werden. Anfechtung wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung (Art. 10 KV) und von Art. 18

Ziff. 4 KV, weil es sich um eine in die Kompetenz des Landrats

und nicht des Regierungsrats fallende Anordnung handle. Abweisung. Beschwerdelegitimation des einzelnen Landratsmit·

gliedes, stimmberechtigten Kanton~inwohners oder Gemeinde·

einwohners zur Geltendma.chwig dieser Rüge ?

A. -

Nach dem als dringlich erklärten Bundesbeschluss

vom 28. September 1928, betreffend eine vorübergehende

Bundeshilfe,zur Milderung der Notlage in der schweize-

Staatsrecht.

rischlm Landwirtschaft wird von dem dem Bundesrat zur

Durchführung dieser Aktion eröffneten Gesamtkredite von

18 Millionen Franken ein Betrag von 8 Millionen Franken

-den Kantonen für « kurzfristige (dem Bunde nach 5 Jahren

zurückzuerstattende) Betriebsvorschüsse an notleidende

Landwirte» zur Verfügung gestellt.

« Die Kantone haben

diese Darlehen dem Bund mit 2 % zu verzinsen. Sie

sind verpflichtet, diese Vorschüsse zinslos weiterzugeben.

Allfällige Verluste auf den KapitalvorschÜS8en sind vom

Bund und von den Kantonen zu gleichen Teilen zu

tragen. Sofern von den Kantonen die Gemeinden zur

Deckung dieser Verlm,te herangezogen werden, sollen sie

höchstens mit einem Vierteil belastet werden.» (Art. 1

und 3 des Beschlusses).

Am 2. November 1928 hat der Regierungsrat des

Kantons Baselland einen Ausführungsbeschluss zu diesen

Vorschriften des Bundesbeschlusses erlassen, dessen Ziffern 3 und 4 lauten :

« 3. Die Bezüger eines Betriebsvorschusfies haben zu

Gunsten des Staates einen Schuldschein auszustellen. Die

Ausweisung der Geldbeträge und der Einzug der fälligen

Raten erfolgt durch die bafiellandschaftliche Kantonalbank in Liestal.))

« 4. Durch den Schuldschein verpflichtet sich der

UnteThtützte zur Rückzahlung des zinsfreien Vorschusses

in vier aufeinanderfolgenden Jahresraten von je % des

Darlehens. Die erste Rate wird auf 15. November 1930

fällig. In Jahren mit besonders ungünstigen Produktions- und Absatzverhältnissen kann der Regierungsrat den

Rückzahlungstermin verschieben. Die Gemeinde haftet

für allfällige Kapitalverluste mit einem Viertel. »

Die Verfassung von Baselland bestimmt :.

« Art. 10. Die gesetzgebende, vollziehende und richterliche Gewalt sind getrennt. Keine dieser Gewalten darf

in den Geschäftskreis der anderen eingreifen, sündern

jede soll in ihrem verfassungs- und gesetzmässigen Wirkungskreis selbständig hand~ln. »

Gewaltentrennung. N0 16.

107

« Art. 11. Der VolksabßtimmlUlg unterliegen alle Gesetze, ebenso die allgemein verbindlichen Beschlüsse und

Verträge, floweit ffie über die in Verfassung und Ge8etz

den Behörden ausdrücklich eingeräumten Kompetenzen

hinausgehen. »

« Art. 18. Dem Landrate werden folgende ObliegenheiteJ;l und Befugnisse übertragen :

2. die Beratung und Beßchlussfassung über alle Gegenstände, welche nach Art. llder Volk-sabstimmung unterliegen;

4. der Erlass der zur Einführung und Vollziehung von

eidgenössischen oder kantonalen Gesetzen erforderlichen

Verordnungen; diese letzteren dürfen aber niemals veränderte oder neue Bestimmungen über die Hauptsache

enthalten. »

.

« Art. 22. Der Regierungsrat besorgt alle Teile der

Verwaltung, vollzieht die Gesetze und sonstigen Erlaß&e

der Bundesbehörden und des Landrates, sowie die in

Rechtskraft erwachsenen richterlichen Urteile. »)

In der Sitzung des La~drates vom 22. November 1928

• wurde über eine Interpellation des Landratsmitgliedes

Hugo Vögtlin verhandelt, mit der die Auffassung vertreten wurde, dass es zur Belastung der Gemeinden mit

einem Teil der Kapitalverluste auf den durch den Bunde:,,-

,beschluss vom 28. September 1928 vorgesehenen Betriebsvorschüssen eines Beschlusses des Landrates und nicht

blass des Regierungsrates bedurft hätte. Der Sprecher

des Regierungsrates verfocht demgegenüber die Ansicht,

dass es sich um einen nach Art. 22 KV in die Zuständig~

keit dieser Behörde fallenden Gegenstand handle. Ein

Antrag des Interpellanten auf Eröffnung der Diskussion

über die Interpellation wurde mit 30 gegen 25 Stimmen

abgelehnt.

B. -

Mit staatsrechtlichem Rekurs vom 20. Dezember

1928 hat Hugo Vögtlin beim Bundesgericht das Begehren

gestellt, der Beschluss des basellandschaftlichen Regierungsrates vom 2. November 1928 sei, soweit darin die

108

Staatsrecht.

Gemeinden für allfällige Kapitalverluste mit einem Vi~rtel

haftbar erklärt werden, als verfassungswidrig aufzU:heben.

Er beruft sich auf seine Eigenschaft als Bürger und Einwohner des Kantons Baselland und Mitglied des Landrateb, die ihn « zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde

bel'echtige », und macht materiell zu deren Begründung

geltend: der Bundesbeschluss vom 28. September. 1928

spreche in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 lediglich allgemein von

« den Kantonen », ohne die Form, in der die darin vorgesehene Heranziehung der Gemeinden für einen Teil der

Kapitalverluste auf den Vorschüssen anzuordnen sei,

bezw. das hiezu zuständige kantonale Organ zu bestimmen.

Massgebend dafür sei demnach das kantonale Verfasbungsrecht. Da es sich um eine blosse Möglichkeit handle, von

der die Kantone Gebrauch machen könnten oder nicht,

liege in einer solchen Anordnung nicht eine blosse, einfache Vollziehung des Bundesbeschlusses, zu der der

Regierungsrat nach Art. 22 KV kompetent wäre. Vielmehr könnte ein derartiger weitgehender «Eingriff in

die Gemeindeautonomie nach basellandschaftlichem Verfassungsrecht (Art. 18 Ziff. 4 KV) nur durch die gesetzgebende Behörde », den Landrat beschlossen werden.

Durch den angefochtenen Beschluss habe also der RegierungElrat seine Kompetenzen überschritten und den verfassungsmäs&igen Grundsatz der Gewaltentrennung (Art. 10

KV) verletzt. Daran ändere die Tatsache nichts, dass der

Bundesbeschlll8s selbst als dringlich erklärt worden sei.

Sie berechtige den Regierungsi'at nicht, das « Mitspracherecht des Landrates» zu umgehen. Durch die Gutheissung des Rekurses werde zudem die Bundeshilfe für die

notleidende Landwirtschaft in keiner Weise verzögert,

indem wenn « der Landrat bezw. das Volk» die Belastung

der Gemeinden ablehnen sollte, eben einfach der Kantcn

als einziger Gara~t gegenüber dem Bund in Betracht käme.

O. -

Der Regierungsrat des Kantons Baselland hat die

Abweisung des Rekurses beantragt.

Gewaltentrennung. N° 16.

109

Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. -

In der Rekursbegründung wird zwar beiläufig die

Möglichkeit erwähnt, dass der Landrat « bezw. das Volk »

die teilweise Haftbarerklärung der Gemeinden für den

Wiedereingang der in Frage stehenden Kapitalvorschüsse

ablehnen würde. Und an einer anderen Stelle wird davon

gesprochen, dass eine solche Anordnung nach basellandschaftlichem Verfassungsrecht nur von der « gesetzgebenden Behörde » gültig getroffen werden könnte. Doch geht

der Rekurs nach seinem ganzen Inhalt nicht etwa dahin,

dass es sich um einen Gegenstand handle, der nach Art. 11

KV der Volksabstimmung unterbreitet werden müsste und

deshalb nach Art. 18 ZUf. 2 ebenda vom Landrat zuhanden

der Aktivbfugerschaft vorzuberaten wäre. Beide Verfassungsbestimmungen werden in der Rekursschrift in keiner

Weise angerufen.

Vielmehr ist mit der Bezeichnung

« gesetzgebende Behörde » an der betreffenden Stelle einfach der Landrat im Gegensatz zum Regierungsrat gemeint,

ohne dass dabei speziell an seine Funktionen als Faktor

der Gesetzgebung neben dem Volke i. S. von Art. 18

Ziff. 2, Art. 11 KV gedacht wäre. Das zeigt nicht nur die

anschliessende AU&führung, dass die Dringlicherklärung

des Bundesbeschlusses den Regierunghrat nicht berechtigen könne, das « Mitspracherecht des Landrates »), also

nicht etwa des Volkes durch Ordnung der Materie in

einem einfachen Regierungsbeschluss zu umgehen.

Es

folgt vor allem auch daraus, dass als Verfassungs vorschrift, aus der sich die Notwendigkeit der Begrüssung

des Landrates und die Inkompetenz des Regierungsrates

zu einem solchen Beschlusse ergebe, einzig der Art. 18

Ziff. 4 KV angeführt wird. Denn die hier erwähnten

Beschlüsse (Erlas&e) des Landrates sind im Gegenbatz zu

den in Art. 18 Ziff. 2 erwähnten solche, die der Landrat

in eigener Kompetenz, endgültig zu treffen befugt ist und

die nicht dem Referendum unterliegen. Der Landrat

wird dabeiferner nicht gesetzgeberisch tätig, vielmehr hat

HO

Staatsrecht..

man es ausschliesslich mit bestimmten Ma~snahmen zur

V 0 11 z i e h u n g von G e set zen zu tun, die ihm an

Stelle der sonst mit die~r Vollziehung betrauten Kantonsregierung übertragen und vorbehalten sind.

Dadurch

dass der Regierungsrat eine solche Massnahme von sich

aus trifft, statt darüber einen Beschluss des Landrates

herbeizuführen, kann demnach auch der in Art. 10 KV

ausgesprochene Grundsatz der Trennung der ~tzgebenden und vollziehenden Gewalt nicht verletzt werden.

Vielmehr steht dabei ausschliesslich die Abgrenzung der

Kompetenzen zwihchen verschiedenen Organen der vollziehenden Gewalt sel~t in Frage, wofür die angeführte

Verfassungsvol'Sch.rift keine Entßeheidungsnorm gibt. Und

ebenso kann von einer im angefochtenen Regierungsbe~chluss liegenden Missachtung der Gemeindeautonomie

von vorneherein keine Rede sein, nachdem der Rekurrent

nicht etwa behauptet, dass eine Auflage von der Art der

angefochtenen den Gemeinden nach basellandschaftlichem

Staatsrecht mit Rücksicht auf ihr Selbstbestimmungsrecht

trotz Art. 3 Abs. 2 des Bund~beschlusses vom 28. September 1928 vom Kanton überhaupt nicht oder doch

nicht ohne Änderung der bestehenden Gesetzgebung durch

ein neues Gesetz gemacht werden könne, sondern nur,

dass sie eine Verordnung des Landrates nach Art. 18

Ziff. 4 KV und nicht blass einen Beschluss des Regierungbrate~ voraussetzen 'WÜrde., Ob sie nur in der ersten

Forril oder auch in der letzteren verfügt werden konnte,

hat aber, sobald sie an sich, ihrem Inhalt nach durch die

Gemeindeautonomie nicht ausgeschlos~n war, mit dieser

nichts zu tun, sondern i~t ausschliesslich eine Frage dei

Auslegung der erwähnten Verlassungsvorschriften selb&t,

deren Verletzung deshalb auch allein als Rekursgrund in

Betracht kommen kann.

2. -

Es frägt sich aber schon~ ob der Rekurrent zur

Anfechtung des streitigen Regierungsratsbeschlusse!'! unter

·Berufung auf diese Verfassungsnormen überhaupt legitimiert sei. Nach Art. 178 Ziff. 2 OG wäre dazu neben der

Gewaltentrennung. N° 16.

111

Behauptung einer objektiven Verfassungsverletzung ein

durch den angeblich verfassungswidrigen Erlass bewirkter

Eingriff in seine persönliche Rechtsstellung, seine rechtli~h

geschützten Interessen notwendig, wo~ei freilich, ~enn es

klich um einen Erlass oder eine Verfügung allgemem verbindlicher Natur handelt, ~chon genügen'muss, dass dieser

Eingriff infolge der als verfassungswidri~ be~ichneten

Norm künftig einmal. eintreten kann. Die EIgenschaft

des Rekurrenten als stimmberechtigten Kantonsbürgers

C:einwohners) vermöchte ihm deshalb die Beschwerdelegitimation höchstens zu verschaffen, wenn behauptet würde,

da~ die Materie durch ein dem Referendum unterstelltes

Ge~tz, hätte geocdnet werden müssen und er durch die

Regelung in Form eines Regierung&ratsbeschlu~s deshal~

seines verfassungsmässigen Rechts auf MitWIrkung beI

der Gesetzgebung (Art. 11 KV) beraubt worden sei. Dies

ist aber, wie bereits festgestellt, nicht der Fall. Ebenso

vermag die Stellung als Landratsmitglied !n ~esem Zusammenhang keine Rolle zu spielen. Die 1ll Art. 18

Ziff. 4 KV umschriebenen Befugnisse sind solche, des

Landrates als Behörde, nicht der einzelnen Behördemitglieder . Es wäre deshalb auch a~hlie~lich Sache des

Landrates als Gesamtbehörde, Jene seme Kompetenz

gegen Übergriffe anderer kantonaler Organe zu verteidigen. Das einzelne Landratsmitglied ist dazu mangels

eines Eingriffes in ihm zustehende individuelle Rechte

nicht befugt. Dem 'I n haI t e nach aber ric.htet. sich der

angefochtene Regierungsratsbeschluss aussc~esslich gegen

die Gemeinden als solche, öffentlicbrechtliche Korporationen, indem er ihnen eine bestimmte Leistungspflicht

auferlegt. enthält also einen Eingriff nur in ihre Rechtsstellung.' Der einzelne Gemeindeeinwohner wi:-d dad~rch

höchstens mittelbar insofern betroffen, als die fraghche

Last, wenn sie sich verwirklicht, möglicherweise ei~e

Rückwirkung auf die Höhe der Steuern haben kann, dIe

die Gemeinde zur Deckung ihrer Ausgaben zu erheben

gezwungen ist. Ob ein ~olches bloss mittelbares und ent-

112

Staatsrecht.

ferntes Interesse auf diesem Ge biete noch als hinlänglich

erachtet werden könnte, um das Recht zur Beschwerdeführung nach Art. 178 Zuf. 2 OG zu begründen, ist aber

sehr zweifelhaft (vgl. dagegen BGE 48 I 217' ff., insbes.

227 Erw. 3).

3. -

Die Frage kann indessen auf sich beruhen bleiben,

weil der Rekurs jedenfalls materiell unbegründet ist.

Art. 18 Ziff. 4 KV behält dem Landrat lediglich den

Erlass der zur Vollziehung von eidgenössischen oder kantonalen G e set ze n erforderlichen Ver 0 r d nun gen

vor, während im übrigen, soweit es sich nicht um Anordnungen mit Verordnungscharakter oder um die Vollzie- .

hung anderer Erlasse handelt, diese Vollziehungstätigkeit

durch Art. 22 KV dem Regierungsrat zugewiesen ist. Der

angefochtene Regierungsratsbeschluss dient aber nicht der

Ausführung eines G e set ze s des Bundes, ~ondern eines

blossen Bunde~ b e s chI u s ses. Er enthält zudem in

dem streitigen Punkte nicht eine Massnahme mit Verordnungscharakter im üblichen, landläufigen Sinne des

Wortes, d. h. eine auf die Dauer berechnete Ordnung

eines abstrakt umschriebenen, der Wiederholung fähigen

Tatbestandes, sondern nur eine vorübergehende Regelung

für einen vereinzelten Vorgang. Wenn der Regierungsrat

die Auffassung verficht, dass es sich infolgedessen nicht

um einen Gegenstand handelt, der in die Verordnungskompetenz des Landrates nach Art. 18 Zuf. 4 KV falle,

sondern dass er zu der betreff~nden Anordnung auf Grund

von Art. 22 KV in eigener Kompetenz befugt gewesen

sei, so lässt sich diese Auslegung sehr wohl vertreten,

auch wenn man sie nicht als zwingend ansehen will. Das

Bundesgericht hat um&oweniger Anlass, ihr entgegenzutreten, als der Landrat selbst durch Ablehnung der Diskussion über die Interpellation des heutigen Rekurrenten

mehrheitlich stillschweigend sein Einven.tändnis damit

bekundet und. einen Grund zum Eingreifen nicht gesehen

hat. Wenn das Bundesgericht sich bei verfassungsrechtlichen Fragen, die speziell die Organisation des kanto-

Gemeindeautonomie. N° 17.

113

nalen Staatswesens und den Kompetenzenkreis der verschiedenen kantonalen Organe im Verhältnis unter sich

betreffen, im allgemeinen an die Auffassung derjenigen

Instanz, die nach kantonalem Staatsrecht in letzter Linie

zur Lösung solcher verfassung&rechtlicher Streitigkeiten

berufen ist, des Grossen Rates zu halten und davon nicbt

ohne Not, sondern nur aus zwingenden Gründen abzuweichen pflegt (BGE 51 I 224), so muss dies in vermehrtem

Masse da gelten; wo der Streit gerade die Frage betrifft,

ob der Grosse Rat oder eine ihm untergeordnete Behörde

zu einer bestimmten Verfügung zuständig sei. und der

Grosse Rat diese Frage selbst zu &einen Ungunsten und

im letzteren Sinne beantwortet hat.

Demnach erkennt das Bundesge'richt :

Der Rekurs wird abgewim,en.

VII. GEMEINDEAUTONOMIE

AUTONOMIE COMMUNALE