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43. Urteil vom a2. Juni 1928 i. S. Zürioh gegen Gla.rus.

Interkantonale Vereinbarungen. Bedeutung der «Genehmigung »durch die Bundesbehörde nach Art., 102 Ziff. 7,

Art. 85 Ziff. 4 BV. Kein Konstitutiverforderuis für die

Verbindlichkeit des Vertrages unter den Vertragsparteien.

Anschlusserklärung eines Kantons an eine bestehende

Vereinbarung zwischen anderen Kantonen lediglich namens

eines Teiles seiner Gemeinden (hier zu der Vereinbarung

vom 28. Mai 1926 betr: Unterstützung von Doppelbürgeru).

Rechtliche Möglichkeit eines so beschränkten Beitritts.

Voraussetzungen für sein Instandekommen.

In wiederholten Urteilen hat das Bundesgericht ausgesprochen, dass dem Heimatkanton, der einen auf seinem

Gebiete sich aufhaltenden oder ihm wegen Verarmung

vom bisherigen Wohnsitzkanton zugeführten Doppelbürger zu unterstützen gezwungen ist, ein Anspruch

auf Ersatz oder Mittragung eines Teiles der Unterstützungskosten gegen den anderen Heimatkanton nicht

zustehe: ein positiver Satz des Bundesrechts, aus dem

sich eine solche Ausgleichungspflicht ergeben würde,

fehle und ebensowenig lasse sie sich aus dem \Vesen des

Doppelbürgerrechts herleiten. (BGE 23 II 1463; 29 1446,

ferner die nicht veröffentlichten Entscheidungen i. S.

Neuenburg gegen Bern und i. S. Gemeinde Sulgen

vom 15. Juni 1904 und 25. März 1915.)

Die mit diesem Rechtszustande verbundenen Unzuträglichkeiten veranlassten im Jahre 1925 das eidgenössische Politische Departement den Kantonen den Abschluss einer interkantonalen Übereinkunft vorzuschlagen, wonach die Unterstützung gemeinsamer Angehöriger

künftig von den mehreren Heimatkantonen zusammen

Interkantonales Armenunterstützungsrecht. N° 43.

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übernommen werden sollte. Die Regierungen von 16

Kantonen trafen darauf nachstehende, vom Bundesrat

am 28. Mai 1926 genehmigte und auf den 1. Juni 1926

in Kraft gesetzte Vereinbarung (Eidgen. Gesetzessammlung 42 S. 250) :

« 1. Die Kosten der Unterstützung eines Schweizer-'

bürgers, der in mehreren Kantonen heimatberechtigt ist,

werden von diesen Kantonen zu gleichen Teilen getragen,

soweit nicht die Bestimmungen deS Bundesgesetzes vom

22. Juni 1875 über die Kosten der Verpflegung erkrankter

und der Beerdigung verstorbener armer Angehöriger

anderer Kantone Platz greifen.

2. Über die Modalitäten der Unterstützung soll in

jedem Einzelfalle zwischen den beteiligten Heimatkantonen oder Gemeinden ohne Verzug eine Verständigung eingeleitet werden: inzwischen ist die benötigte

Hilfe von derjenigen Heimatbehörde zu leisten, an

welche der Hilfsbedürftige si(h zunächst wendet oder

welcher er zugeführt wird.

Handelt es sich um eine

Aufforderung zur Leistung von Unterstützung nach

Art. 45 Abs. 3 BV, so werden die beteiligten Heimatkantone sich über gemeinsame Massnahmen ins Einvernehmen setzen.

3 .. Die Beitrittserklärungen zu dieser Vereinbarung

gehen an das eidgen. Justiz- und Polizeidepartement zu

Handen des Bundesrates, dem die Inkraftsetzung au-

heimgestellt wird ... »

Mit Schreiben vom 23. November 1926 teilte auch der

Regierungsrat des Kantons Glarus dem Bundesrat den

Beitritt dieses Kantons mit, worauf der Bundesrat die

Vereinbarung ihm gegenüber auf den 1. Januar 1927

in Kraft erklärte (a.a.O. S. 781). Der Regienlllgsrat von

Zürich hielt dafür, dass der Beitritt des Kantons Zürich,

weil es sich um einen in die Autonomie der Gemeinden

fallenden Gegenstand handle, nur im Wege eines der

Volksabstimmung unterstellten

Gesetzes

geschehen

känte. Um dennoch dem Wunsche des eidgen. Politischen

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Staatsnrebt.

Departements entgegenzukommen, fragte er die Gemeinden des Kantons an, ob sie bereit seien für sich einem

solchen Abkommen beizutreten. Alle mit Ausnahme von

drei (Elsau, Langnau a. A. und Stadel) erklärten hiezu

ihre Zustimmung. Der Regierungsrat von Zürich gab

hievon dem eidgen. Politischen Departement und mit

Schreiben vorn 26. Juli 1926 ausserdem den Armendirektionen aller beteiligten Kantone Kenntnis. Im

Dezember 1926 erliess er eine gleiche Mitteilung auch

an den Kanton Glarus.

. Im Jahre 1927 erhob sich zwischen der Bürgergemeinde

Winterthur und der Evangelischen Armenpflege der

Gemeinde Glarus-Riedern ein Anstand wegen der Unterstützung des an diesen beiden Orten verbürgerten Jakob

Tschudy, geb. 1890. Tschudy ist seit 1921 in der zürcherischen Heilanstalt Burghölzli versorgt und es waren

die Auslagen dafür bisher, abgesehen von gewissen

Beiträgen der Angehörigen, ganz von Winterthur getragen worden, nachdem ein im Jahre 1921 gemachter

Versuch, die Evangelische Armenpflege Glarus-Riedern

zur Übernahme eines Teiles zu veranlassen, erfolglos

geblieben war. Auf den Bdtritt des Kantons Glarus zu

der Vereinbarung vom 28. Mai 1926 verlangte Winterthur

von Glarus-Riedern neuerdings die Beteiligung zur

Hälfte an den Unterstützungskosten. Die Evangelislhe

Armenpflege Glarus-Riedern lehnte dies indessen ab

solange der Kanton Zürich dem Konkordat nicht an~

gehöre. Infolge einer Beschwerde der zürcherischen

Armendirektion hielt die glarnerische Armendirektion

die Evangelische Armenpflege Glarus-Riedern an, dem

Begehren von Winterthur Folge zu geben. Auf Rekurs

von Glarus-Riedern hob indessen der Regierungsrat von

Glarus die Direktionsverfügung durch Entscheid vom

5. Januar 1928 auf, mit der &gründung, dass der von

der zürcherischen Armendirektion erhobene Anspruch

den Bdtritt des Kantons Zürich selbst zu der interkantonalen Übereinkunft in den für solche Konkordate

Interkantonales Armennnterstützungsrecht. N0 43.

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üblichen Formen zur Voraussetzung hätte. Erklärungen

wie die vom zürcherischen Regierungsrat namens einer

Anzahl zürcherischer Gemeinden abgegebene vermöchten

höchstens eine moralische Verpflichtung der glarnerischen Gemeinden zu einem gleichen Entgegenkommen

zu begründen, keine Rechtspflicht, deren Erfüllung ihnen

von der Kantonsbehörde aufgezwungen werden könnte.

Ein Wiedererwägungsgesuch der zürcherischen Almendirektion hatte keinen Erfolg.

Mit Eingabe vom 11. Mai 1928 hat hierauf der Regierungsrat des Kantons Zürich beim Bundesgericht den

Antrag gestellt, die Armenpflege von Evangelisch Glarus

sei pflichtig zu erklären, die Hälfte der Unterstützungskosten für Jakob Tschudy vom Zeitpunkt der Anmeldung

des Unterstützungsfalles bis auf weiteres zu übernehmeI).

Als Datum jener « Anmeldung» wird in der Eingabe

der Juli 1927 genannt.

Der Regierungsrat von Glarus, dem die Klage für

sich und zu Handen der Evangel. Armenpflege Glarus-Riedern zugestellt worden ist, hat auf Abweisung des

Begehrens von Zürich geschlossen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. -

(Zuständigkeit des Bundesgerichts nach Art. 175

Ziff. 2 OG.)

2. -

Der Regierungsrat von Zürich behauptet nicht,

dass der eingeklagte Anspruch sich auch ohne darauf

bezüglichen Vertrag schon aus sonstigen Grundsätzen

des Bundes- oder interkantonalen Rechts ergeben würde.

Er ficht die zu Eingang des Tatbestandes angeführte

Rechtsprechung des Bundesgerichts, die dies verneint

hat, nicht an. Vielmehr gründet er die Klage ausschliesslich auf die vertragliche Verständigung, die durch seine

Vermittlung zwischen der Mehrzahl der zürcherischen

Gemeinden, darunter Winterthur, und den der Vereinbarung vom 28. Mai 1926 beigetretenen Kantonen in

der Materie getroffen worden sei. Der Kanton Glarus

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Staatsrecht.

hält demgegenüber daran fest, dass ein solcher Vertragsschluss mit verbindlicher Wirkung nur zwischen dt-m

Kanton Zürich als solchem und den übrigen Kantonen

hätte erfolgen können, weil Konkordate, wie Staatsverträge überhau pt, nur zwischen gleichberechtigten

Rechtssubjekten (Körperschaften) geschlossen werden

könnten. Die von der zürcherischen Regierung namens

161 ihrer Gemeinden abgegebene Erklärung sei denn

auch in der eidgen. Gesetzessammlung nicht aufgenommen worden, wie es mit der Vereinbarung vom 28.

Mai 1926 selbst und den späteren Beitritten weiterer

Kantone geschehen sei.

Es ist indessen nicht einzusehen, warum vertragliche

Vereinbarungen über einen Gegenstand der öffentlichen

Verwaltung im Bundesstaate, wenn der betreffende

Verwaltungszweig in efnem Kanton dem Staate untergeordneten öffentli.chrechtlichen Verbänden zur selbständigen Besorgung übertragen worden ist, nicht auch

zwischen diesen Verbänden unter sich, selbst wenn sie

mehreren Kantonen angehören, oder den betreffenden

Verbänden eines Kantons und einem anderen Kanton

gjHig sollten getroffen werden können. Die Klagebeantwortung vermag denn au<;h ein bundesrechtliches

Hinderniss oder irgend einen anderen sachlichen Grund,

der dem entgegenstehen ·würde, nicht anzuführen. Das

Bedenken, dass die Gestaltung der Beziehungen zu

anderen Kantonen und damit auch die Bt-stimmung über

dauernde vertragliche Bindungen, welche ein SdbstveIwaltulIgskörper des Kantons gegenüber einem anderen

Kanton einzugehen gedenkt, der kantonalen Behörde

zustehen muss, entfällt, sobald der Vertragsschluss

namens der Gemeinden des Kantons, wie hier, unter

Mitwirkung und durch Vermittlung der Kanto ns regierung geschieht. Dabei wird allerdings der Anschluss

an eine von anderen Kantonen bereits gtschlossene, vom

Bundesrat genehmigte Vereinbarung nicht, wie es bei der

Beitrittserklärung des Kantons selbst der Fall wäre,

Interkantonales Armenunterstützungsrecht. N0 43.-

333

verbindlich für die Vertragskantone schon durch blosse

Mitteilung an den Bundesrat zu Handen derselben

geschehen können, sondern es dem Ermessen der bisherigen Vertragskantone überlassen bleiben müssen, inwiefern sie sich auf den Abschluss eines Übereinkommens

gleichen Inhalts bloss mit einzelnen Gemeinden eines

weiteren Kantons einlassen wollen. Im vorliegenden

Falle hat sich indessen der Regil;~rungsrat von Zürich

nicht darauf beschränkt, dem Bundesrat von den Erklärungen von 161 seiner Gemeinden Kenntnis zu geben,

sondern eine gleiche Mitteilung auch an die Regierungen

der einzelnen Vertragskantone selbst, worunter Glarus

ergehen lassen. In der widerspruchslosen Entgegennahme dieser Mitteilung' durch Glarus mu<;s das stillschweigende Einverständnis mit der darin vorgeschlagenen Übereinkunft erblickt werden: es genügt zu deren

Zustandekommen unter Umständen, wie sie hier vorlagen, auch wenn es dem Kanton ZÜli::h nicht noch

ausdrücklich durch ein Antwortschreiben eröffnet wurde.

Dass der Regierungsrat von Glarus zur Abgabe einer

solchen Erklärung von sich aus nicht kompetent gewesen

sei oder die angestrebte Vereinbarung aus dem anderen

Grunde nicht giltig zustandegekommen wäre, weil die

vom zürcherischen Regierungsrat angefragten Gemeindebehörden ihrerseits zu einer entsprechenden Bindung

nicht befugt gewesen seien, wird in der Antwort nicht

behauptet.

Die Wirksamkeit des so getroffenen Übereinkommens

hing auch nicht, wie die Antwort von Glarus anzunehmen

scheint, von der Genehmigung durch den Bundesrat

oder der Veröffentlichung des Vorgangs in der Eidgenössischen Gesetzessammlung ab. Nach Art. 7 BV sind

die Kantone im Abschluss vOll Verträgen über an sich

erlaubte, d. h. nicht unter Abs. 1 des Artikels fallende

Vertragsgegenstände grundsätzlich frei. Zur Perfektion

des Vertrages genügt demnach. die Einigung unter den

vertragsschliessenden Kantonen selbst. Eine Mitwirkung

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23

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Staatsrecht.

der Bundesbehörden ist nicht erforderlich. Die Bundesverfassung verpflichtet in Art. 7 die Kantone bloss,

solche « Verkommnisse» der Bundesbehörde zur Einsicht

vorzulegen, um dieser so Gelegenheit zu geben, sich der

Vollziehung zu widersetzen, wenn der Vertrag etwas

dem Bundesrecht oder den Rechten anderer Kantone

Zuwiderlaufendes enthält. Die

« Genehmigung» des

Bundesrates, eventuell der Bundesversammlung, von der

in Art. 102 Ziff. 7 und 85 Ziff. 5 BV die Rede ist, hat

demnach bloss die Bedeutung, dass die genehmigende

Behörd~ einen Anlass zum Einschreiten gegen den Vertrag

im erwähnten Sinne nicht sehe. Sie ist kein konstitutives

Element für das Zustandekommen des Vertrages selbst.

Wie sie keinen endgiltigen Charakter hat und die Bundesbehörden, insbesondere auch das Bundesgericht bei

Streitigkeiten nach Art. 175 Ziff. 2 und 3 OG nicht

hindert, dem Vertrag dennoch später die Anerkennung

und Vollziehung zu versagen, wenn sich nachträglich

bei der praktischen Anwendung dessen Unvereinbarkeit

mit dem Bundesrecht oder den Rechten andere 1 Kantone

herausstellt, so bedarf es andererseits ihrer nicht, um den

Vertrag zwischen den vertragsEchliessenden Teilen wirksam und vollziehbar zu machen (vgl. BURcKHARDT,

Kommentar S. 110/1; BOLLE, Das interkantonale Recht

S. 117 ff.). Ebensowenig b€'steht eine Bestimmung,

welche die Verbindlichkeit an die Veröffentlichurg im

Bundesblatt oder in der eidgenössischen Gesetzessammlung knüpfen würde ...

Demnach erkennt das Bundesgericht :

Die Klage wird gutgeheissen.

Interkantonale Auslieferung. N0 44.

111. INTERKANTONALE AUSLIEFERUNG

EXTRADITION ENTRE CANTONS