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14 Staatsrecht. leur designation d'une fat;on speciale et apparente; sanctions en cas de contravention a la defense d'alimenter la vente par des marchandises qui n'ont pas ete inven- toriees; amende et retrait de l'autorisation; peut- etre aussi depot d'une caution (art. 21 et 22 de Ia loi neuchateloise; cf. art. 16, 23 et 25 de Ia Ioi valaisanne du 13 novembre 1923, sur l'exercice du commerce, de l'industrie et de l'activite professionnelle; § 6 de l'or- donnance du cant on de Zurich sur les liquidations, du 23 janvier 1924; cf. conditions fixees dans le cas Denzier RO 48 I, p. 454). Pour decider du sort du recours, il n'est pas neces- saire, toutefois, de fixer les conditions auxquelles le Conseil d'Etat doit accorder l'autorisatiorr, il suffit de constater que Ie refus absolu se heurte al'art. 31 Const. fed. et doit etre annuie. Il appartiendra a l'autorite d'aviser aux mesures propres a proteger Ie public et le commerce honnete et d'attenuer la portee de I'art. 14, litt. b. par une application equitable de la disposition exceptionnelle de I'art. 26. L'admission du moyen principal de recours rend super- flu l'examen du moyen subsidiaire. Par ces molils, le Tribunal lederal admet le recours dans Ie sens des motifs et annule Ia decision attaquee. Rechte des niedergelassenen Schweizerbürgers. N° 3. III. RECHTE DES NIEDERGELASSENEN SCHWEIZERBÜRGERS DROITS DU SUISSE ETABLI j5

3. Urteil vom 25. Februr 1928 i. S. Pfeiffer und Genossen gegen Zürich. Der Grundsatz, dass ein Kanton die eigenen Bürger nieht besser stellen darf, als diejenigen anderer Kantone, bezieht sieh nicht auf die dauernde öffentliche Armenunterstützung, sei es, dass diese Sache der Heimat- oder der Wohnsitz- gemeinde ist. Es verstösst nicht gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit, wenn ein Kanton von den auf seinem Gebiete wohnenden Bürgern anderer Kantone Armensteuern bezieht, ohne ihnen dauernde Armenunterstützung zu gewähren. A. - Durch Volksabstimmung vom 23. Oktober 1927 wurde im Kantön Zürich ein neues Gesetz über die Armenfürsorge angenommen und zugleich Art. 50 Abs. 2 KV abgeändert. Das Gesetz überträgt in § 1 die Besor- gung des Armenwesens der politischen Gemeinde und be- stimmt in den §§ 7 ff., dass die endgültige oder dauernde Armenunterstützung der Kantonsbürger der Gemeinde obliege, in der diese den Unterstützungswohnsitz haben. Der Niederlassungsort bildet in der Regel diesen Wohn- sitz. Demgemäss wird durch die Verfassungsrevision den in einer Gemeinde wohnhaften Schweizerbürgern das Stimmrecht in Angelegenheiten des Armenwesens erteilt. Bis jetzt war dessen Besorgung nach § 18 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 Sache der Bürger- schaft der politischen. oder der Kirchgemeinde, wobei nur deren im Kanton wohnenden Bürgern die Stimm- berechtigung zukam, und lag die endgültige Armen- unterstützung nach § 9 des bisherigen Armengesetzes von 1853 der Bürgerschaft der Heimatgemeinde ob. Dementsprechend sah § 96 des Steuergesetzes vor, dass

16 Staatsrecht. eine Gemeinde Armensteuern, abgesehen von den juristi- schen Personen, nur von ihren Bürgern erheben könne, die im Kanton wohnhaft sind oder auf ihrem Gebiete ein Staatssteuerdomizil haben. Diese. Bestimmung ist vom neuen Armengesetz in § 67 aufgehoben worden, so dass nunmehr nach dessen Inkrafttreten (1. Januar 1929) die Armensteuer in den von der politischen Gemeinde erhobenen Steuern aufgeht, d. h. dafür die allgemeine Vorschrilt des § 95 des Steuergesetzes über die Gemeinde- steuerpflicht der Personen, die in einer Gemeinde ein Steuerdomizil nach § 2 des Steuergesetzes haben, mass- gebend ist. B. - Gegen das neue Armengesetz haben Dr. Fri- dolin Pfeiffer und andere im Kanton Zürich wohnende Schweizerbürger die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag, das Gesetz, eventuell dessen §§ 7-23, die die Fürsorge für Kantons- bürger und für Kantonsfremde regeln, seien wegen Verletzung von Art. 43 Abs. 4, Art. 60 und Art. 4 BV aufzuheben. Zur Begründung wird geltend gemacht: Das neue Armengesetz führe die Gleichstellung der in einer Gemeinde niedergelassenen Bürger des Kantons Zürich und anderer Kantone nicht konsequent durch, indem es denjenigen anderer Kantone keinen Anspruch auf Armen- unterstützung gegenüber der 'Vohngemeinde gewähre. Hierin liege eine Verletzung des in Art. 43 Abs. 4 BV enthaltenen Grundsatzes, dass der niedergelassene Schweizerbürger an seinem Wohnsitz alle Rechte der Kantonsbürger und mit diesen auch alle Rechte der Gemeindebürger geniesse. Eine Ausnahme hievon komme nur für rein bürgerliche Angelegenheiten und den Mit- genuss an Bürger- und Korporationsgütern in Frage, also z. B. dann, wenn die Armenfürsorge dem Verband der Gemeindebürger obJiege. Werde aber diese Für- sorge der Einwohnergemeinde übertragen, so greife in Beziehung hierauf die Ausnahme vom Grundsatz der Rechte des niedergelassenen Schweizerbürgers. N0 3. 17 Gleichstellung nicht mehr Platz. In Hinsicht auf gewisse Fürsorgeaufgaben der Einwohnergemeinde, wie unent- geltliche Geburtshilfe, Ferienkolonien usw., sei diese Gleichstellung von jeher anerkannt worden. Wenn auch die Bundesverfassung im allgemeinen voraussetze, dass die Armenfürsorge der Heimat obliege, so könne doch daraus nicht geschlossen werden, dass in Beziehung hierauf einem Kanton gegenüber die Bürger anderer Kantone nie Gleichstellung mit seinen eigenen auf Grund der Bundesverfassung beanspruchen könnten. In dieser werde allerdings berücksichtigt, dass bei ihrem Erlass die Armenfürsorge als rein bürgerliche Angelegenheit erschien; aber sie habe keineswegs « das Heimatprinzip in der Armenfürsorge als einen unverbrüchlichen Ver- fassungsgrundsatz sanktionieren wollen». Die Ver- schiedenheit in der Behandlung der Bürger des· eigenen und derjenigen anderer Kantone bilde auch eine Ver- letzung der Art. 60 und 4 BV. Deren Gleichstellung auf dem Gebiete des Armenwesens erscheine als wünschbar, abgesehen davon, dass sie im Kanton Zürich, da nun- mehr auch die Bürger anderer Kantone an ihrem zürcheri- schen Wohnsitz armensteuerpflichtig seien, einem Gebot der Billigkeit entspreche. C. - Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat die Abweisung der Beschwerde beantragt. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: Nach Art. 43 Abs. 4 und Art. 60 BV darf allerdings in der Regel ein Kanton die eigenen Bürger nicht besser stellen als diejenigen anderer Kantone. Es ergibt sich aber aus Art. 45 Abs. 3-5 der Bundesverfassung, dass diese auf dem Gebiete der Armenfürsorge eine Aus- nahme von diesem Grundsatz zulässt, wie in der Praxis schon wiederholt festgestellt worden ist (vgl. SALIS, Bundesrecht, 2. Auf I. n N. 585; BGE 26 I S. 12 f.; 47 I S. 522 f.; 49 I S. 337 f.; FLEINER, Bundes- staatsrecht, S. 91 und 118). Die Vorschriften der AS 54 1-1928 2

18 Staatsrecht. Abs. 3-5 von Art. 4:) zeigen deutlich, dass die Bundes- verfassung den Kantonen gestattet, die dauernde öffent- liche Armenunterstützung auf ihre eigenen Bürger zn beschränken. Dabei geht sie zwar von der Annahme aus, dass die Kantone in der Regel diese Unterstützung der Heimatgemeinde des zu unterstützenden Bürgers zuweisen. Sie macht aber die Zulässigkeit der erwähnten Ausnahme vom Grundsatz der Gleichstellung der Bürger anderer Kantone mit den eigenen keineswegs still- schweigend hievon abhängig. In Art. 4:) Abs. 4 sieht sie auch den Fall vor, dass in einem Kanton die örtliche Armenpflege besteht, also die Armenfürsorge der Wohn- sitzgemeinde übertragen ist, und bestimmt für diesen Fall ausdrücklich, die Gestattung der Niederlassung könne für K a n top san geh ö r i g e an die Be- dingung geknüpft- werden, dass diese arbeitsfähig und an ihrem bisherigen Wohnorte im Heimatkanton nicht bereits in dau~rnder Weise der öffentlichen Wohl- tätigkeit zur Last gefallen seien. Die Erteilung der Niederlassungsbewilligung an Bürger anderer Kantone darf danach auch bei örtlicher Armenpflege nicht von dieser Voraussetzung abhängig gemacht werden. Das lässt sich nur daraus erklären, dass die Bundesver- fassung es für selbstverständlich hält, wenn in den. Kantonen, die die dauernde Unterstützung der Armen der Wohnsitzgemeinde übertragen, diese Fürsorge eben- falls auf die eigenen Bürger beschränkt wird. Man hatte bei der Aufstellung der Vorschrift des Art. 45 Abs. 4 BV offenbar in erster Linie das bernische Armengesetz vom

1. Juli 1857 im Auge, das für den alten Kantonsteil im allgemeinen, aber nur in Beziehung auf die Bürger dieses Kantonsteils, die dauernde Armenunterstützung der Wohnsitzgemeinde übertrug. Die Rekurrenten stellen sich auf den Standpunkt, dass die Bundesverfassung die erwähnte Ausnahme vom Grundsatz der Gleichstellung der Bürger anderer Kantone mit den eigenen bei örtlicher Armenpflege nur dann zulasse, wenn die Armenfürsorge der Bürger-. Rechte des niedergelassenen Schweizerbiirgers. N° 3. 19 statt der Einwobnergemeinde des Wohnsitzes über- tragen ist. Sie verweisen hiefür auf Art. 43 Abs. 4 BV und wenden gegen die Ausnahme unter dieser Voraus- setzung wohl auch deshalb nichts ein, weil sie glauben, dass dann die Bürger anderer Kantone für die Armen- fürsorge nicht besteuert werden können, wie sie es denn auch als unbillig bezeichnen. dass diese im Kan- ton Zürich an die Ausgaben ihrer Wohngemeinde für dauernde Armenunterstützung durch Steuern beitragen müssen, obwohl sie ihr gegenüber keinen Anspruch auf solche Unterstützung haben. Dafür, dass vom Grund- satz der Gleichstellung der Bürger anderer Kantone mit den eigenen auf dem Gebiete der Armenfürsol'ge dann keine Ausnahme gemacht werden dürfe, wenn diese Fürsorge den Einwohnergemeinden übertragen ist, enthält aber die Bundesverfassung in Art. 45 oder 43 Abs. 4 nicht den geringsten Anhaltspunkt. Die zuletzt genannte Bestimmung macht die Gleichstellung der Bürger anderer Kantone mit den eigenen nur in Beziehung auf das Stimmrecht, nicht in Beziehung auf die Beanspruchung von Armenunterstützung davon abhängig, ob es sich um eine rein bürgerliche Angelegen- heit handelt oder nicht. Eine ganze Reihe von Kantonen haben denn auch schon lange die Armenfürsorge der Einwohnergemeinde zugewiesen, ohne damit die dauernde Armenunterstützung auf Bürger anderer Kantone aus- zudehnen, soweit nicht das Konkordat über wohnört- liche Armenunterstützung dies erheischt (vgl. STEIGER im Zentralblatt f. Staats- und Gemeindeverwaltung V S.58). Die neue gesetzliche Regelung, wonach die im Kanton Zürich wohnhaften Bürger anderer Kantone an die Ausgaben ihrer Wohngemeinde für dauernde Armen- unterstützung durch Steuern beitragen müssen, ohne ihr gegenüber solche Unterstützung beanspruchen zu können~ erweist sich vom Gesichtspunkte der Rechts- gleichheit aus, von dem aus lediglich das Bundesgericht sie überprüfen kann~ als unanfechtbar, weil, wie in

20 Staatsrecht. der Praxis wiederholt festgestellt worden ist, die Armen- steuerpflicht nicht notwendig davon abhängt, dass der Steuerpflichtige für den Fall der Bedürftigkeit Anspruch auf dauernde Armenunterstützung . gegenüber dem besteuernden Gemeinwesen hat (vgl. BGE 24 I S. 13; 34 I S. 666; SALIS, a.a.O.). Übrigens erscheint die Ordnung, wonach die in einer zürcherischen Gemeinde wohnenden Bürger anderer Kantone hier Armensteuern bezahlen müssen, auch wenn sie dieser· Gemeinde gegenüber nicht dauernde Armenunterstützung beanspruchen können, keineswegs als unbillig. Der Kanton Zürich ist auf Grund des neuen . Armengesetzes dem Konkordat über wohnörtliche Armen- unterstützung beigetreten und wird demgemäss auch auf seinem Gebiete wohnende Bürger der andern Konkor- datskantone künftig in einem gewissen Umfange dauernd unterstützen. Die Bürger solcher Kantone aber, die dem Konkordat nicht beigetreten sind und daher dem Kanton Zürich gegenüber in dieser Beziehung kein Gegenrecht halten, in gleicher Weise zu unterstützen, kann dem Kanton Zürich nicht zugemutet werden. Andererseits können die dort wohnhaften Bürger der andern Kantone, soweit das nicht durch das erwähnte Konkordat ausgeschlossen wird, ihrem Hellnatkanton gegenüber nötigenfalls dauernde Armenunterstützung beanspruchen, während dieser sie nach der bundes- gerichtlichen Praxis nicht .zur Zahlung einer Armen- steuer anhalten kann (vgl. BGE 24 I S. 15 ff.; 34 I S. 667; 49 I S. 243). Es erscheint daher nicht als unbillige Belastung, wenn sie statt dessen wenigstens an ihrem Wohnsitz durch Steuern an die Armenfürsorge beitragen müssen, zumal da sie auf diese Fürsorge dem Kanton Zürich gegenüber zum mindesten im Rahmen der §§ 19 ff. des neuen Armengesetzes Anspruch haben werden. Demnach erkennt das Bundesgericht : Die Beschwerde wird abgewiesen. Niederlassungsfreiheit. NI> 4. IV ~ NIEDERLASSUNGSFREIHEIT LmERTE D'ETABLISSEMENT

4. .Arrit du 10 fBvrier 1925 dans la cause Both contre Direction de Police du Canton de Pribcurg. 21 Etablissement. Privation des droits civiques. Pour que le refus d'etablissement soit justifie a teneur de l'art.45 al. II Const. fed., il faut que cette privation soit effective et resulte d'un jugement penal. il ne sulfit pas que dans des circonstances supposees - condamnation prononcee dans le canton et non ä l'etranger - le requerant eut ete prive de ses droits civiques. Le recourant, qui est originaire d'Ebnat (St-Gall) et qui a longtemps reside en Allernagne, est venu le 2 de- cembre 1927 a Fribourg, ou il a. trouve une place de contre-maitre dans une fabrique de cartonnage. Le permis d'etablissement lui a ete refuse par la Prefecture de la Sarine au vu d'un extrait de son casier judiciaire, et il a He invite a quitt er Fribourg. Le Directeur de la Police cantonale a confirme cette mesure par decision du 29 decembre 1927; Le casier judiciaire du recourant indique 11 condamna- Hons, dont les 6 dernieres sont intervenues depuis 1916, en Allernagne. Les 4 plus recentes sont : 27 octobre 1920, Trib. Reutlingen, pour vol, 3 semaines de prison; . 22 juillet 1925, Trib. Echev. Stuttgart,fpourdetourne- ment, malversation, escroquerie, falsification de docu- ments prives, 1 an de prison; 15 decembre 1925, Trib. I Stuttgart, pour detourne- ment, 1 mois de prison; 5 mars 1926, Trib. I Stuttgart, pour escroqueIie, 14 jours de prison. A teneur du casier judiciaire, le recourant a ete une