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12 Staatsrecht.
2. Ausns aB dem 'Urieil Tom n. lUD lIIf
i. S. ldigJw A.-G-__ gegen'~ DricL Unternehmen. das seine Waren (Lebensmittel) auf oor Strasse an bestim~ten Haltestellen durch VerkaufsamomobiJe abgibt, die einen festen, den Kunden zum voraus bek~nnt gegebenen Fahrplan einhalten. Erhebung von Gebüb~en durch die Gemeinden, auf die sich dieser GewerbebetrIeb erstreckt, wegen der darin liegenden besonderen lnansprueh- nehme des öffentlichen Grundes. Beschwerde wegen Ver- letzung der Rechtsgleichheit und Gewerbefreiheit. Die « Migros», eine im August 1925 in Zürich gegründete Aktiengesellschaft, betreibt den Handel mit bestimmten Lebensmitteln und zwar in der Weise, dass sie die Waren von den Lagerräumen der Grosshändler schon abgewogen' und verpackt unmittelbar an die Verbraucher durch Verkaufsautomobile abgibt, die einen festen, den Kunden zum voraus bekanntgegebenen Fahrplan innehalten. Der Betrieb erstreckt sich auf Stadt und Kanton Zürich. Er wurde dort als Hausier- handel im Sinne des Gesetzes betreffend das Markt- und Hausierwesen vom 17. Juni 1894 betrachtet, und die Gesellschaft hat für ihre Verkäufer das in § 7 dieses Gesetzes vorgesehene Hausierpatent gelöst, für das gemäss § 14 zuhanden des Staates eine Gebühr entrichtet wird. Daneben verlangten mehrere Gemeinden für sich ebenfalls Gebühren, was zu Anständen führte. Zuerst gab ein Streit mit der Gemeinde Dietikon Anlass zu behördlichen Schlussnahmen. Durch Entscheid vom
19. Mai 1926 hiess der Regierungsrat des Kantons Zürich einen bei ihm erhobenen Rekurs der Mi-Gros A.-G. insofern gut, als er die vom Gemeinderat Dietikon im Laufe des Verfahrens auf 25 Fr. monatlich ermässigte Gebühr « unter den obwaltenden Umständen und Ver- hältnissen bei nicht mehr als drei Haltestellen mit einem Wagen» auf 10 Fr. für den Monat festsetzte. In der Begründung wurde ausgeführt, dass allerdings der Gleichheit vor dem Gesetz. N°2. 13 Hausierhandel als solcher von den Gemeinden nicht neben der kantonalen Gebühr noch besonders belastet werden dürfe. Es frage sich daher nur, ob nicht die Gemeinden von den Hausierern aus anderer Erwägung, vielleicht für die Benützung des öffentlichen Grundes, Gebühren erheben könnten. Im allgemeinen werde freilich in der Erteilung des Hausierpatentes auch die Benützung -der iöffentlichen Strassen und Plätze zum Feilhalten und Verkaufen inbegriffen sein, selbst wenn der Betrieb mit Pferden und Wagen oder mit einem Auto- mobil ausgeübt werde. Das Markt- und Hausiergesetz enthalte denn auch keine Vorschriften über einen Gebührenbezug der Gemeinden von den Hausierern. «Anders liegt die Sache beim Marktverkeh~! wo nach § 4, Abs. 2 des Gesetzes die Gemeinden für Uberlassung des Raumes, der Buden und Gerätschaften, sowie :;für die Kosten der Marktpolizei eine von ihnen festzusetzel.lde Vergütung (Platz- oder Standgeld) erheben dürfen. Die Regelung des Feilbietens von Waren auf öffentlichem Grunde und Boden gehört unzweifelhaft zum Aufgaben- kreis der Gemeindebehörde aus der Pflicht heraus, verkehrspolizeiliche Massnahmen zu treffen zur Auf- rechterhaltung der Verkehrsmöglichkeit und der Ver- kehrssicherheit. Solche Massnahmen drängen sich ins- besondere den Behörden dann zwangsläufig auf, wenn diese Art der Benützung der öffentlichen Strassen und Plätze (als öffentlicher Grundund Boden) häufiger wird oder in einer besonderen Weise sich geltend macht. Beides trifft für die Migros A.-G. Wagen zu; sie ver- mehren an und für sich innerhalb der Ortschaften den Strassenverkehr und treten periodisch schnell sich folgend immer wieder an der gleichen Stel~e auf. Da.s damit verbundene Verweilen für eine bestnnmte ZeIt und der so bewirkte vermehrte Aufenthalt von Personen bei den Wagen erfordern, dass die kompetenten Be- hörden das Anhalten und Feilbieten an besonders ge- fährdeten Stellen untersagen und dafür verkehrstech-
14 Staatsrecht. nisch günstiger gelegene Halteplätze anweisen. Für diese Tätigkeit im Ordnen des Verkehrs und in der Erteilung bezüglicher Bewmigungen~ sowie für die An- weisung und die periodisch rasch sich folgende, immer wiederkehrende Überlassung eines bestimmten Raumes am öffentlichen Grund und Boden muss die Gemeinde entsprechende Gebühren verlangen können. Es steht der Erhebung derselben eine tatsächliche Leistung der Gemeinde und ihrer Organe gegenüber. Der Gesuch- steller wird durch die Bewilligung gegenüber anderen Händlern insofern besser gestellt, als er das Recht erlangt, an dem bestimmten Ort zur festgesetzten Zeit periodisch immer wieder den Handel betreiben zu können ...... » Was die zulässige H ö he des Gebühren- bezuges betreffe, so sei es unmöglich, sie nach dem Grade der dabei in Betracht fallenden Tätigkeit und Leistungen der Gemeindeorgane genau abzuwägen. Der Betrag von 10 Fr. monatlich könne als angemessen bezeichnet werden, unter der Voraussetzung, dass es sich nur um wenige - bis zu drei - Halte- und Ver- kaufsstellen handle. « Würde die Zahl der Haltestellen grösser sein, der Verkauf auf denselben besonders oft und während verhältnismässig längerer Dauer am näm- lichen Tag stattfinden, so könnte die Berechtigung eines entsprechenden Zuschlages wohl kaum von der Hand gewiesen werden.» Im gleichen Sinne erkanl1te der Regierungsrat durch Entscheid vom 25. November 1926 in einem weiteren Rekursstreite, der ähnliche Gebührenforderungen der Gemeinden Altstetten, Uster, Volketswil, Dübendorf und Wädenswil an die Mi-Gros A.-G. betraf. Altstetten mit 9 Haltestellen und 3 Verkaufstagen hatte 30 Fr., Wädenswil mit 4 Haltestellen und 3 Verkaufstagen 15 Fr., Uster mit 8 (später 10) Haltestellen und 3 Ver- kaufstagen 30 Fr. (bezw. 40 Fr.), Dübendorf für 3 Halte- stellen und 2 Verkaufstage 10 Fr., alles im Monat, Volketswil für 3 Haltestellen und 3 Verkaufstage 120 Fr. Gleichheit vor dem Gesetz. N° 2. 15 im Jahr gefordert. Alle diese Auflagen wurden vom Regierungsrat geschützt. In grundsätzlicher Beziehung wurde das Recht zum Gci>ührenbezuge aus der besonderen Inanspruchnahme der Verkehrsplätze (§ 43 des Strassen- gesetzes vom 20. August 1893) und aus der Inanspruch- nahme von öffentlichem Grund und Boden für Privat- zwecke (§ 28 des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893) herge- leitet. Hinsichtlich der Höhe der Gebühren lehnt sich der Entscheid an den früheren in S. der Gemeinde Dietikon an. Eine staatsrechtliche Beschwerde der Mi-Gros A.-G. über diesen zweiten Entscheid des Regierungs"rats wegen Verletzung von Art. 4 BV (formeller und materieller Rechtsverweigerung, willkürlicher Anwendung kanto- nalen Gesetzesrechts) und der Gewerbefreiheit hat das Bundesgericht abgewiesen: BegrÜJldung : « 1. - Die Beschwerde wegen « formeller Rechtsver- weigerung » stützt sich darauf, dass der Regierungsrat sich im angefochtenen Entscheid in Widerspruch setze mit seiner eigenen Feststellung, wonach die Gemeinden von Hausierern für die Benützung öffentlichen Grundes keine besonderen Gebühren verlangen dürfen, sondern das Recht auf diese Benützung in der kantonalen Hau- siergebühr inbegriffen sei. Dies ist aber nur für den gewöhnlichen Hausierhandel ausgesprochen worden, während sich aus den weiteren Erwägungen der beiden Entscheide vom 19. Mai und 25. November 1926 ergibt, dass der Regierungsrat die gewerbliche Tätigkeit der Rekurrentin nicht als gewöhnlichen Hausierhandel be- trachtet wissen will und dafür namentlich auch auf die besondere Art der Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes abstellt. Schon im Entscheid vom 19. Mai wird unter den Leistungen der Gemeinde, für die eine Gebühr erhoben werden dürfe, die (( Anweisung und
16 Staatsrecllt. 'periodisch rasch sich folgende, immer wiederkeh.rende Überlassung eines bestimmten Raumes an öffentlieJlem Grund und Boden» genannt neben dem «Ordnen des Verkehrs und der Erteilung bezüglicher BewillignRgen~ was dann der Entscheid vom 25. November dahin fasste, dass ausser einer Gegenleistung für die verkehrs- polizeilichen Anordnungen ein «Platzgeld » gefordert werden dürfe. Widerspruchsvoll ist vielmehr das eigene Verhalten der Rekurrentin insofern. als sie sich dem Ent- scheid in S. Dietikoll unterzogen hat. während sie jetzt den auf denselben 'Grundsätzen beruhenden späteren Entscheid vom' 25. November anficht und nur die Er- hebung einer einmaligen Abgabe für die verkehrspoli- zeilichen Anordnungen als. berechtigt anerkennen will. Die Rekursschrift macht freilich geltend : als der Ent- scheid vom 19. Mai erging, habe die Rekurrentin noch nicht gewusst, wie sich ihr Betrieb entwickeln werde. Doch kann dies nur dazu führen, dass ihr nicht einfach der frühere Entscheid entgegengehalten werden kann, wenn sie die Frage der Gebührenberechtigung dem Grund- satze und Masse nach nochmals aufwirft. Die Beschwerde, dass eine formelle Rechtsverweigerung vorliege, kann damit nicht begründet werden.
2. ~ Eine materielle Rechtsungleichheit soll darin liegen, dass die Benützung des öffentlichen Grundes zum Feilhalten und Verkauf VOI} Waren sonst als gebühren- frei behandelt werde, auch wenn dazu ein Automobil benützt wird, und dass insbesondere der so ausgeübte Handel mit Früchten und Gemüse keiner solchen Ge- ,.~- bühr unterworfen werde. Allein der Betrieb der Rekur- rentin unterscheidet sich hinsichtlich der Benützung der Strassen von dem gewöhnlichen Hausierverkehr mit Fahrzeugen dadurch, dass sie die Strasse an bestimmten Orten. und zu bestimmten Zeiten als Verkaufsstelle benützt. Die darin liegende eigenartige Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes rechtfertigt auch eine andere Behandlung hinsichtlich der Gebührenpflicht. Dagegen Gleichheit vor 4em Gesetz. N° 2. 17 weist allerdings der Handel in den Strassen mit Früchten und Gemüse eine gewisse Ähnlichkeit mit der Betriebs- weise der Rekurrentin auf. Allein auch er weicht doch davon insofern ab, als er sich nach Zeit und Ort nicht in, gleicher Regelmässigkeit abspielt. Und sodanIl fällt ausschlaggebend in Betracht, dass dieser Handelszweig durch den Gesetzgeber selber begünstigt wird, indem nach § 5 des Gesetzes über das Markt- und Ha~ier wesen der hausiermässige Verkauf von ErzeugnISSen der Land- und Forstwirtschaft, sowie des Gartenbaues, Brot, lebendem Geflügel und Fischen frei ist. Die Be- günstigung beruht auf Gründen, die mit der Besonder- heit der Waren zusammenhängen, vielleicht auch auf einer Berücksichtigung hergebrachter Gewohnheiten und Übungen. Jedenfalls kann ein Handel mit andern W ~ren, zumal wenn er sich auch nach der Art des Betnebes von demjenigen mit Gemüse, Früchten usw. 'unter- scheidet nicht aus dem Gesichtspunkte der Rechts- gleichheit • auf die gleiche Vergünstigung Anspruch erheben. Ebensowenig vermag die Vergleichung mit andern Automobilbesitzern, die die Strassen benützen, einen solchen Anspruch zu rechtfertigen. Soweit solche Personen sich der Strasse nur zum Transport bedienen, ist dies ohne weiteres klar. Und soweit ein längeres Verweilen auf der Strasse in Betracht kommt, so kann die Art der Inanspruchnahme durch die Rekurrentin höchstens mit dem Betrieb der Transportunternehmen verglichen werden, die Fahrzeuge auf der öffentlichen Strasse' aufstellen. Insoweit besteht aber ein wesent- licher Unterschied darin, dass diese UnternehIilen dem Verkehr zu dienen bestunmt und . deshalb auf den öffentliche~ Grund und Boden angewiesen sind. Dazu kommt, dass sie durch eine Konzessionsgebühr ebenfalls besonders belastet werden.
3. - Die weitere Rüge der Willkür (Missachtung klaren Rechts) betrifft die Anwendung von § 28 Abs. 2 des kant. Baugesetzes auf F a h r z e u g e. Der Ab- AS 53 1-1927 2
18 Staatsrecht. satz schliesst sich an die Vorschrift an, dass an öffent- lichem Grund und Boden von Privaten durch Ersitzung weder Eigentum noch andere dingliche Rechte erworben werden können, und lautet: « Die Benützung des öffentlichen Grundes für Privatzwecke kann dagegen durch den Gemeinderat bewilligt und hiefür eine Gebühr verlangt werden. )) Wenn schon damit zunächst ständige bleibende Anlagen gemeint sein mögen, so lassen es doch Wortlaut und Zweck der Bestimmung gewiss zu, sie auf eine sonstige regelmässig wiederkehrende, gleich- artige· Benützung ebenfalls anzuwenden. Dass der Re- kurrentin « kein Recht auf die Benützung bestimmter Teile des öffentlichen Bodens eingeräumt werde », ist nur insofern richtig, als sie kein Vorrecht auf die aus- schliessliche Benützung bestimmter Plätze zu bestimmten Zeiten hat. Aber die Inanspruchnahme der öffentlichen Strassen durch sie ist doch insofern besonders geartet, als sie besonders günstige Plätze aussucht und sich dafür nHt der Verkehrspolizei auseinandersetzen muss. Daraus ergibt sich mindestens tatsächlich eine gewisse Vorzugs- stellung, die übrigens geradezu als Vorrecht bezeichnet werden kann, wenn man berücksichtigt, was der Regie- rungsrat in seiner Antwort bemerkt, nämlich dass die Rekurrentin von der Polizei verlangen könne, einen Platz angewiesen zu erhalten, von dem andere Strassen- benützer wegzuweisen seien. Der Rekurs wendet freilich noch ein, dass das Baugesetz nach § 1 nur für diejenigen Ortschaften gelte, die hier genannt sind oder ihm später durch besonderen Beschluss unterstellt worden sind und dass es deshalb für Dübendorf und VOlketswii keine Anwendung finde. Doch erledigt sich dieser Ein- wand mit der - im Rahmen zulässiger Auslegung sich haltenden - Annahme des Regierungsrates, dass jeden- falls § 28 Abs. 2 des Gesetzes etne allgemeine Ordnung enthalte, was übrigens auch dem Inhalt der Bestimmung entspricht.
4. - Die Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) schliesst Beschrän- Gleichheit vor dem Gesetz. N0 2. Hl kungen, die sich auf eine besondere Inanspruchnahme des öffentlichen Grund und Bodens zum Gewerbebe- triebe beziehen, schon nach dem Vorbehalt in litt. e der Verfassnngsbestimmung nicht aus (vgl. z. B. SALIS Il Nr. 758,. BGE 52 I S. 85). Auch die in der Gebühren- pflicht liegende Beschränkung des Handels der Rekurrentin könnte derhalb nur angefochten werden, wenn sie sonst verfassungswidrig wäre. Dabei käme einzig der Grund- satz der Rechtsgleichheit in Frage, der aber nach dem bereits Gesagten nicht verletzt ist. Dass das Statthalter- amt Uster die Gibührenpflicht auch mit Rücksicht auf die Konkurrenz begründet hatte, ist unerheblich. Denn der Regierungsrat hat diesen Standpunkt ausdrücklich als unstatthaft bezeichnet, und seine Erwägungen be- wegen sich, wenigstens was die grundsätzliche Seite der Sache betrifft, vollständig im Rahmen des verfas- sungsmässig Zulässigen.
5. - Der B e t rag der zugelassenen Gebühr ist freilich reichlich hoch bemessen, wenn man bedenkt, dass der öffentliche Grund und Boden zwar regelmässig, aber jeweilen doch nur für kurze Zeit in Anspruch ge- nommen wird und dass, wenn einmal die Plätze ange- wiesen sind, die besondere ve~kehrspolizeiliche Tätig- keit der Gemeindebehörden nur unbedeutend sein kann. Allein dem Bundesgericht fehlt hier die Möglichkeit selber das richtige Mass festzusetzen. Der Fall Maag (AS 51 I Nr. 4), auf den sich die Rekurrentin beruft, lag insofern anders und einfacher, als es sich dort um einen Beruf handelte, dem kraft Bundesverfassung die Freizügigkeit zugesichert ist, und als ferner der Umfang der Gegenleistung des Staates leicht bestimmt werden konnte. Dazu kommt, dass der Regierungsrat im ange- fochtenen Entscheide den gleichen Masstab angelegt hat, wie in dem von der Rekurrentin nicht weiterge- zogenen früheren Entscheid i. S. Dietikon. Dass nur einzelne Gemeinden Gebühren verlangen, lässt allerdings der Vermutung Raum, der Schutz des ortsansässigen
20 Staatsrecht. Handels habe bei der Auflage oder doch wenigstens bei Festsetzung der Höhe der Gebühren für die betreffenden Gemeinden mit eine Rolle gespielt. Allein dafür, dass auch der Regierungsrat sich durch solche Rücksichten hätte leiten lassen, fehlt ein Anhaltspunkt. Sollte sich der Gebührenbezug verallgemeinern, so muss es der Rekurrentin immerhin vorbehalten bleiben eine neue Prüfung der Gebührenansätze durch den Regierungsrat zu veranlassen. »
3. Amt du ae mars 1917 dans la cause Da.me lflCod-Katthey contre Tribunal cantonal vaudois. Art./' Const. Nd. Egaliti devant la loi. Droit d'~tre entendu. - Le droit de defense comporte en principe .pour une per- sonne inculpee et arrHee le droit de connaitre les motifs de son arrestation et detention et d'en contröler la Iegalite aux fins de lui permettre, le cas echeant, non seulement de demander la levce de l' ecrou, mais encore de reclamer la reparation du prejudice cause par la privation de sa liberte personnelle. Porte atteinte a ce droit le re!us de communiquer au pre· venu le dossier de l'enquete penale elose par un non-lieu (rin- teret general peut toutefois· justitier dans des cas excep- tionnels le refus de communiquer telle ou teUe piece du dossier). Implique une inegalite inadmissible de traitement le fait de meUre le dossier de l' enquete a la disposition de tier- ces personnes privees et de refuser au prevenu l' autorisa- tion de le voir alors qu'il y a un interet legitime. A. - Le 7 septembre 1925, le feu se declara dans les combles de la maison que la recourante possede a Montet sur Cudrefin. L'enquete penale aboutit le 23 septembre a l'arrestation de dame Nicod, laquelle fut remise en liberte le 12 novembre. Le 8 avril 1926, le Juge d'instruction rendit une <>r',. donnance de non-lieu. f I Gfciehheit vor dem Gesetz. N° 3. 21 Le 10 avril 1926, l'avocat Spiro, auquelle Juge d'ins- trnetion avait fefUSe la communication de l'enquete, demanda an Tribunal d'accusation du Canton de Vaud l'autorisation de prendre connaissance du dossier dans le deIai de quinze jours prevu a l'art. 254 CPP. Par arret du 10 mai 1926, le Tribunal d'accusatiol1 admit cene requete. Entre temps, l'avocat Spiro avait formule une requete provisoire tendant a faire .obtenir a dame Nicod une indemnite de 3000 fr. pour cause de detention injus- tifiee. Le Tribunal d'accusation rejeta cette demande par arret du 7 juin 1926, attendu que l'arrestation et la detention preventive se justifiaient. Le 18 septembre 1926, l'avocat Savary demanda au nom de dame Nicod au Tribunal cantonal (Cour ple- niere) l'autorisation de consulter l'enquete. ({ Ma cliente m'a charge d'actionner l'Etat de Vaud en dommages- interets pour le prejudice materiel et moral que lui ont. cause la maniere de proceder des officiers de la police judiciaire et une detention injustifiee de pres de deux mois. Avant d'accepter ce mandat, je dois examil1er sr. d'apres le dossier, ma cliente possede les droits qu'elle pretend avoir ». Le 28 septembre 1926, le President du Tribunal cantonal porta a la connaissance de Me Savary que ledit tribunal « ne l'autorisait pas a consulter le dossier de l'enquete penale ». B. - Le 6 novembre 1926, Me Savarya forme un recours de droit public au Tribunal federal en concluant au nom de dame Nicod a ce que « la decision du tribunal cantonal, du 28 septembre 1926, refusant a son avocat l'autorisation de consulter le dossier de l'enquete penale instruite contre elle soit annuIee en ce sens que cette autorisation doit etre accordee ». La re courante expose qu'elle a !'intention d'actionner l'Etat de Vaud (loi vaudoise du 29 novembre 1904 sur la responsabiltie de l'Etat et des Communes a raison