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212 Staatsrecht. VI. KANTONALES OBLIGATORISCHES REFE- RENDUM REFERENDUM OBLIGA,TOIRE CANTONAL

31. trrteU "am 7. Xirll926

i. S. Biitikofer un4 Kltbeteiligte gegen :Benl, Groaen Bat. Umfang der Kognition des Bundesgerichts bei der Auslegung kantonalen Verfassungsrechts. Beschluss des Grossen Rates eines Kantons (Bern). wodurch von der Kantonalbank erworbene. unter pari stehende Beteiligungen an Eisenbahn- unternehmungen (Obligationen und Aktien), unter Verzin- sung und allmählicher Zuweisung des Nominalwertes der Papiere an die Bank, auf die allgemeine Staatsrechnung übernommen werden. Beschwerde wegen Umgehung des durch die kantonale Verfassung vorgesehenen Finanz- und Gesetzesreferendums, weil der Beschluss a) eine unter das erstere fallende • Ausgabe,. von mem als einer Million mit sich bringe; b) die durch die Kantonalbankgesetzgebung limitativ festgesetzten Leistungen des Staates zur Dotation der Bank erhöhe; c) eine neue Beteiligung des Staates an den betr. Eisenbabnunternehmungen über die durch die kantonale Eisenbahngesetzgebung vorgesehene Höchstgrenze hinaus enthalte. Rechtliche Natur der bernischen Kantonal- bank. Selbständige öffentliche Anstalt oder blosser Zweig der Staatsverwaltung? A. - Die bernische SU;atsverlassung vom 4. Juni 1893 bestimmt. in « Art. 6: Der Volksabstimmung unterliegen:

2. Die Gesetze ........ .

4. Diejenigen Beschlüsse des Grossen Rates, welche für den gleichen Gegenstand eine Gesamtausgabe von mehr als fünfuunderttausend Franken (gemäss Verlas- sungsrevision vom 4. Dezember 1921: einer Million Franken) zur Folge haben.

5. Beschlüsse betreffend die Aufnahme von Anlei- hen. Ausgenommen sind solche Anleihen, welche zur Kantonales obligatorisches Referendum. N0 31. 213 Rückzahlung bereits bestehender Anleihen dienen, so- wie ........ » Art. 26 zählt unter den Befugnissen des Grossen Rates

u. a. auf: « 9. die Beschlussfassung über Ausgaben, welche für den gleichen Gegenstand Fr. 10,000 (gemäss Revision vom 4. Dezember 1921 : dreissigtausend Fran- ken) übersteigen bis zu dem in Art. 6 Ziff. 4 bestimmten Betrage; 10. die Beschlussfassung über Verminderung des Kapitalvermögens. 12) die Bestätigung aller Verträge. durch welche der Staat Grundeigentum erwirbt oder veräussert, wenn im ersten Falle der Erwerbspreis und im letzteren der Wert des Veräusserten Fr. 10,000 übersteigt. » Um die Entwicklung des Eisenbahnwesens, nament- lich des Nebenbahnennetzes im Kanton zu fördern, hat der Kanton Bern in verschiedenen Erlassen (Gross- ratsbeschlüssen von 1875, 1891, 1897, Gesetzen von 1902, 1912 und 1920) die finanzielle Beteiligung des Staates am Bau- und Betriebe neuer Bahnen vorge- sehen und dabei die Leistungen des Staates zu Gunsten einer einzelnen Unternehmung jeweilen maximal be- grenzt. Daneben beteiligte sich auch die Kantonalbank von Bern an der Finanzierung solcher Bahnprojekte durch Übernahme von Obligationen und .-:... vereinzelt - von Prioritätsaktien. Es scheint, dass dabei - wenig- stens in der Mehrzahl der Fälle - die Absicht bestand, die übernommenen Titel bei Gelegenheit im Emissions- wege an das Publikum abzustossen, was jedoch wegen der ungünstigen Entwicklung der Rentabilitätsverhält- nisse der betreffenden Unternehmungen nur zu einem kleinen Teile gelang. Auf den 31. Dezember 1923 besass die Kantonalbank an solchen Eisenbahn-Papieren noch

a) Obligationen verschiedener Dekretsbahnen für no- minell Fr. 8,629,242 25, Buchwert Fr. 6,784,143 25.

b) Obligationen und Prioritätsaktien der Berner Alpenbahn B. L. S. für nominell Fr. 30.960,700, Buch- 214 Staatsrecht. wert Fr. 28,021,400, dazu kommen an ausstehenden Zinsen Fr. 1,521,120 45, zu Buch stehendes Totalenga-

• gement Fr. 36,326,663 70. Während der ersten Jahre nach der Übernahme hat- ten sich die fraglichen Obligationen regelmässig ver- zinst. Mit dem Weltkrieg und der dadurch hervorge- rufenen Krise traten dann aber in der Verzinsung Stok- kungen' ein. Um die Bankrechnung nach kaufmänni- schen, bilanzmässigen Grundsätzen aufzustellen und den Buchwert der Titel mit dem gegenwärtigen Verkehrs- werte in Übereinstimmung zu bringen, wären deshalb sehr erhebliche Abschreibungen nötig geworden, was auf eine Reihe von Jahren nicht nur die Erzie- lung eines Reingewinns über die gesetzlich vorgesehene 4 % ige Verzinsung des -Dotationskapitals (40 Millionen Franken) und die Reservestellungen hinaus ausge- schlossen, sondern auch jene Verzinsung ganz oder teil- weise in Frage gestellt haben würde. Die Bankverwal- tung gelangte deshalb an den Staat -mit dem Begehren, ihr diese Papiere, die sie zur Förderung der staatlichen Eisenbahnpolitik übernommen habe, abzunehmen. Am 24. September 1924 beschloss der Grosse Rat des Kantons Bern auf einen ihm vom Regierungsrat überwiesenen Bericht (Vortrag) der kantonalen Finanz- direktion : {( 1. Die auf Seite 2 u. 3 des Berichtes verzeichneten Eisenbahnpapiere sind aus Rubrik E (Kantonalbank) der bernischen Staatsrechnung (Stammvermögen) in deren Rubrik C a (Eisenbahnkapitalien des Stammver- mögens) zu verschieben und zwar mit Rückwirkung auf

1. Januar 1923.

2. Die Kantonalbank ist unter den Passiven des Stammvermögens der bernischen Staatsrechnung für einen Betrag von Fr. 36,326,663 70 zu erkennen. Dieser Betrag ist bis auf weiteres zu 3% % verzinsbar.

3. Der Erlös später ausgeloster. zurückbezahlter oder verkaufter im Sinne von Ziffer 1 auf Rubrik C ades Kantonales obligatorisches Referendum. N0 31. 215 Stammvermögens übertragener Eisenbahnpapiere ist an die Kantonalbank abzuführen, die den Staat dafür zu erkennen hat. Der Staat hat auch das Recht, den Be- trag von Fr. 36,326,663 ganz oder teilweise aus andern Mitteln an die Bank abzuliefern. Eine daherige An- leihensa,ufnahme bedarf aber unter allen Umständen der Genehmigung durch das Volk.

4. Die in Ziffer 1 und 2 umschriebenen Operationen sind in der Staatsrechnung von 1923 zum Ausdruck zu bringen.

5. Der Eisenbahnamortisationsfonds ist in der Folge in einem Masse zu speisen, dass auch allfällig aus dieser Transaktion entstehende Verluste auf Eisenbahnkapi- talien ohne Verminderung des Stammvermögens ertragen werden können. ») In der Diskussion, die der Beschlussfassung vorausging, hatten die Vertreter der sozialdemokratischen Gruppe des Rates den Standpunkt eingenommen: die Vorlage müsse der Volksabstimmung unterbreitet und in Gesetzes- form gekleidet werden, weil sie eine « Gesamtausgabe }) von mehr als einer Million Franken bedinge und auf eine weitere Beteiligung des Staates an den betr. Eisenbahn- unternehmungen hinauslaufe, die zusammen mit den früheren Beteiligungen die durch die Eisenbahngesetz- gebung vorgesehene Höchstgrenze überschreite. Die Sprecher des Regierungsrates und der Mehrheit der grossrätlichen Kommission machten demgegen- über - unter Berufung auf Gutachten der Prof. Blumenstein. Sieber und Weyermann - geltend: die Kantonalbank sei nach der bernischen Gesetzgebung, trotz einer gewissen administrativen Selbständigkeit, doch keine besondere juristische Person, sondern ledig- lich ein Zweig der Staatsverwaltung, ihr Vermögen so- mit Staatsvermögen. Danach handle es sich aber auch bei den vorgesehenen Operationen um keine « Ausgaben », sondern um blosse Buchungsvorgänge, Verschiebungen von Vermögenswerten von einer Verwaltungsabteilung 216 Staatsrecht. bezw. Rubrik der Staatsrechnung zur andern. Aus dem- selben Grunde könne von der Übernahme einer wei- teren neu e n Staatsbeteiligung . bei . Eisenbahnunter- nehmungen nicht die Rede sein. Der Grosse Rat schloss sich dieser Auffassung an und lehnte den Ordnungsantrag der sozialdemokratischen Fraktion, die Sache zur Vorlegung eines Gesetzesent- wurfes an den Regierungsrat zurückzuweisen, mit Mehr- heit (105 gegen 49 Stimmen bei 69 Abwesenden) ab. B. - Gegen den Beschluss des Grossen Rates haben Ernst Bütikofer, A. Hurni, Marc Monnier und Fritz Schmidlin in Bern die staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag, der Beschluss sei aufzuheben, event. zu erkennen, dass er erst durch Annahme in der Volksabstimmung in Kraft treten könne. Der weitläufigen Beschwerdebegründung ist zu ent.- nehmen:

1. Durch den angefochtenen Beschluss verpflichte sich der Staat, über 36 Millionen Franken an die Kan- tonalbank zu zahlen. Dass die Zahlung gegen Verzin- sung der Summe gestundet sei, spiele für die Anwend- barkeit von Art. 6 Ziff. 4 KV keine Rolle. Ebensowenig die Höhe des Gegenwertes, der dem Staate für seine Leistungen' zufliesse. Zudem sei unbestritten, dass diese Gegenleistung, nämlich der: Wert der «verschobenen» Titel um Millionen unter der Summe stehe, für die die Kantonalbank in der Staatsrechnung « erkannt» werde. Auch mache allein schon die vorgesehene Zinsleistung (3 % % von rund 36 Millionen) jährlich mehr als eine Million Franken aus. Das Vorliegen von «Ausgaben»

i. S. der zitierten Verfassungsvorschrift könne nicht unter Berufung auf die angebliche rechtliche Iddentität der Kantonalbank mit dem Staate bestritten werden. Wenn schon kein Gesetz der Kantonalbank ausdrücklich die juristische Persönlichkeit zuerkenne, so stehe doch nach den geltenden gesetzlichen Vorschriften über ihre Or- Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 217 ganisation und das Verhältnis zum Staate ihr Charakter als selbständige öffentliche Anstalt mit eigener Rechts- persönlichkeit ausser Zweifel. (Folgen nähere Ausfüh- rungen hierüber.) Das Bundesgericht habe sich denn auch schon in verschiedenen früheren Urteilen bei analogen Tatbeständen für die Annahme einer selbständigen öffent- lichen Anstalt ausgesprochen (AS 4 S. 296 Caisse d' amortis- sem~nt de la Dette publique de Frihourg; 5 S. 127 Brand- versIcherungsanstalt Luzern; S. 606 Ersparniskasse des Kantons Uri; G S.56 graubündnerische Kantonalbank . S. 225 st. gallische Kantonalbank). Danach handle es sich aber auch bei der angefochtenen Transaktion nicht um eine bIosse interne « Verbuchungsangelegenheit », son- dern ~ ein R~chtsgeschäft (Kauf mit Stundung des KaufpreIses) ZWIschen dem Staat und einem Dritten das hinsichtlich der damit für den Staat verbundene~ Aufwendungen, Ausgaben der Kompetenzschranke der Art. 6 Ziff.4 und 26 Ziff. 9 KV unterliege. Die Unter- s~llung des Beschlusses unter das hier vorgesehene Finanzreferendum wäre zudem selbst dann unerlässlich wenn die Kantonalbank nicht als selbständige Anstalt betrachtet würde. Durch die Praxis des Bundesgerichts (AS 25 S. 459 ff.) sei Art. 6 Ziff. 4 KV so ausgelegt wor- d~n, dass. er sich nur auf die laufende Verwaltung be- ZIehe. DIe von der allgemeinen laufenden Verwaltung ausgeschiedenen Spezialverwaltungen und deren Aus- gaben würden danach durch die Vorschrift nicht betrof- fen, selbst dann nicht, wenn die betreffenden Anstalten keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen. Dann müss- ten folgerichtig aber auch alle Aufwendungen von mehr als einer Million für denselben Gegenstand, welche die all- gemeine laufende Verwaltung belasten, unter das Finanz- referendum fallen, gleichgiltig, ob sie zu Gunsten einer solchen Spezialverwaltung oder für einen anderen Zweck erfolgen. Das Mitverwaltungsrecht des Volkes würde illusorisch, wenn die allgemeine laufende Verwaltung ohne Volksbefragung über ihre Mittel zu Gunsten einer AS 51 1-1925 16 218 Staatsrecht. Spezialverwaltung verfügen dürfte, die jenem Mitver- waltungsrecht entrückt sei. Eine solche Belastung der laufenden Verwaltung trete aber hier nicht nur durch die vorgesehene Verzinsung der 36,3 Millionen Franken" sondern auch durch die sukzessive ({ Ablieferung » dieses Kapitalbetrages an die Bank und die nötig werdende stärkere (längere) Speisung des Eisenbahnamortisatiolls- fonds ein. , 2. Da die Summe, für welche die Kantonalbank « er- kannt» werden solle, den wirklichen Wert der verscho- benen Papiere weit übersteige, werde dadurch die Bank von einem entsprechenden Verluste befreit. Es würden ihr in der Höhe der Differenz zwischen Leistung und Gegenleistung neue Mittel zugeführt, ohne dass der Staat für diese neuen - verkappten - Kapitaleinschüsse die Rechte erhalte, die ihm für das der Bank zur Ver- fügung gestellte Grundkapital (ordentliche Dotations- kapital) znstehen, d. h. ohne dass er die Einschüsse als Aktivum, Guthaben an die Bank in die Vermögens- rechnung einstellen könnte oder dass ihm dieselben zu verzinsen wären. Das Grundkapital der Bank sei aber durch Art. 2 des Kantonalbankgesetzes auf 40 Mil- lionen Franken begrenzt. Es könnte demgemäss nur durch Gesetz und nicht durch Beschluss des Grossen Rates erhöht werden. Umsomehr müsse dies für Leis- tungen gelten, die in der gedachten Weise über eine Erhöhung des Grundkapitals sogar noch hinausgehen.

3. Der Weg der Gesetzgebung sei auch aus einem an- deren Grunde, nämlich deshalb einznhalten, weil sich der Siaat selbst bei allen in Betracht fallenden Eisenbahn- unternehmungen bereits im gesetzlichen Maximalmasse beteiligt habe und ohne Gesetzesänderung über diese Grenze nicht hinausgehen dürfe. Auf nichts anderes als auf eine solche Erweiterung der staatlichen Maxi- malbeteiligung bei Eisenbahnunternehmungen laufe aber 'die angefochtene Transaktion hinaus. Die Kapitalan- lagen der Kantonalbank bei solchen Unternehmungen Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 219 seien nie als Teil der staatlichen Leistungen, sondern als neben diesen eingegangen und durch die Eisenbahn- gesetzgebung nicht betroffen betrachtet worden. Diese Stellungnahme der Staats- und Bankbehörden sei auch grundsätzlich richtig gewesen. Die Eisenbahngesetze hätten nur die eigentlichen Staatsbeteiligungen, nicht allfällige Beteiligungen der Kantonalbank regeln wollen. Die Berechtigung der Kantonalbank zu den letzteren müsse deshalb ausschliesslich an Hand der Kantonal- bankgesetzgebung beurteilt werden. Durch den ange- fochtenen Beschluss werde aber die Rechtslage mit Bezug auf die davon betroffenen Papiere verändert. Sie würden dadurch mit den Beteiligungen des Staates ver- einigt und sollten nach den gleichen Grundsätzen be- handelt und zu Lasten der Staatsrechnung amortisiert werden wie diese. Die Übernahmssumme entspreche bis auf geringe Abschreibungen dem Betrage der ur- sprünglichen Kapitalinvestitionen der Kantonalbank in den betreffenden Unternehmungen, womit sich auch das Geschäft für den Staat als neue Beteiligung und nicht etwa als ein einfacher Titelankauf, , Vermögensan- lage darstelle. Der Grosse Rat habe somit die Grenzen seiner Kom- petenz überschritten, das durch die Verfassung. ge- währleistete Mitspracherecht des Volkes (Art. 6 ZIft 4 und 2 KV) missachtet und damit zugleich in ein ver- fassungsmässiges Individualrecht der Rekurrenten als stimmberechtigter Kantonseinwohner eingegriffen. Aus- serdem sei auch Art. 4 BV verletzt. Aus den Verhand- lungen der Behörde ergebe sich zur Genüge, dass für die Ablehnung des Referendums in Wirklichkeit Oppor- tunitäts- und politische Gründe bestimmend gewesen und die rechtlichen Gründe nur vorgeschoben worden seien, um jene Motive zu bemänteln. Die Unhaltbarkeit und Willkürlichkeit der vorgeschobenen rechtlichen Argumentation zeige sich schon darin, dass zwar für die angefochtene Transaktion, die Eingehung der Schuldver- 220 Staatsrecht. pflichtung selbst, die Kompetenz des Grossen Rates beansprucht werde, eine blosse Modalität der ErfüiIung der Verpflichtung dagegen, nämlich die eventuelle Auf- nahme eines Anleihens, der Genehmigung durch das Volk unterliegen solle. C. - Für den Grossen Rat von Bern hat der Re- gierungsrat auf Abweisung der Beschwerde angetragen. Er bestreitet die Angaben der Rekurrenten über den Umfang der auf den streitigen Papieren drohenden Verluste. Schon heute habe sich die Lage der meisten betroffenen Gesellschaften in einem Masse gebessert, dass die Aufwendungen für die Verzinsung der 36,3 Millionen zu 3 Y2 % nach Abzug der von den Titelschuld- nern eingehenden Zinsleistungen erheblich unter 1 Mil- lion Franken jährlich bleiben werden. Von der Zukunft dürfe eine weitere Besserung erwartet werden, sodass der allenfalls aus dem Eisenbahnamortisationsfonds zu tilgende Verlust erheblich weniger betragen werde als die Differenz zwischen dem Buch':' und dem gegen- wärtigen Verkehrswerte der Titel. Der Staat könne eben warten und brauche nicht, wie es bei der Belassung der Papiere in der Rechnung der Kantonalbank mit Rück- sicht auf die Konkurrenz mit anderen Bankunterneh- mungen geschehen müsste, eiRe Abschreibung auf den letzteren Wert vorzunehmen, solange nicht diese nie- drigere Einstellung durch eiqen als endgiltig zu betrach- tenden Verlust auf den Titeln gefordert werde. Darin liege auch der hauptsächliche Grund der Operation. Im übrigen wird auf den Inhalt der Beschwerdeantwort in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen werden. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. - Der Berufung der Rekurrenten auf Art. 6 ZUf. 4 KV hält der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort in erster Linie entgegen, dass sich die erwähnte Vor- schrift nach ihrer Entstehungsgeschichte und dem Zu- sammenhang mit anderen Verfassungsartikeln (Art. 26 Kantona1e~ obligatorisches Referendum. ~u 31. 221 Ziff. 10 und 12 ebenda), wie das Bundesgericht im Falle Dürrenmatt (AS 25 I 459 ff')'entschieden habe, nur auf solche Finanzgeschäfte beziehe, die als solche den jähr- lichen Voranschlag über die laufende Verwaltung belas- teten und daher geeignet seien, indirekt auf die Steuer- veranlagung einen Einfluss auszuüben, nicht auf Mass- nahmen der Vermögensverwaltung, blosse Umsätze von Staatsvermögen. Der angefochtene Beschluss berühre aber ausschliesslich die Vermögensrechnung des Staates. Eine Belastung der Betriebsrechnung trete nicht ein. Sie ergebe sich namentlich auch nicht aus der Ver- zinsung der 36,3 Millionen an die Kantonalbank, weil dieser Gutschrift - neben den Zinseingängen auf den in Betracht fallenden Eisenbahnpapieren - höhere Leistungen der Kantonalbank, nämlich die Verzinsung des Dotationskapitals und die Ablieferung des hiernach und nach Speisung des Reservefonds bleibenden Rein- ertrages gegenüberstünden, Leistungen, die ohne die angefochtene Transaktion ausbleiben· müssten. Doch braucht zu dieser Einwendung nicht Stellung genommen zu werden. weil die Rüge der Missachtung von Art. 6 Ziff. 4 KV jedenfalls aus dem anderen, in den Beratungen des Grossen Rates geltend gemachten rechtlichen Grunde abgewiesen werden muss. Auch die Beschwerdeantwort verlegt denn noch auf dieses Argument das Hauptge- wicht, während sie die andere eben erwähnte Einwendung nur mehr nebenbei einbringt.

2. - Anderseits behaupten auch die Rekurrenten zu Unrecht, dass der Beschluss selbst unter dieser Voraus- setzung - rechtliche Identität der Kantonalbank mit dem Staate - dem Finanzreferendum unterstellt blei- ben würde. Ist es wirklich, wovon der Rekurs hiebei ausgeht, der Wille der Verfassung, von der Vorschrift des Art. 6 Ziff. 4 KV - neben biossen Vermögensumsätzen im erwähnten Sinn - auch die Ausgaben der durch be- sondere Gesetze geordneten und durch eigene Organe geführten sog. Spezialverwaltungen auszunebmen. selbst 222 Staatsrecht. wenn dieselben keine eigene Rechtspersönlichkeit be.,. sitzen, so müsste dieser 'Ville noch vielmehr für die blosse

• Zuweisung staatlicher Mittel an solche Verwaltungen zum Zwecke ihres Geschäftsbetriebes vorausgesetzt wer- den. Es erscheint als ausgeschlossen und ist jedenfalls mangels einer ausdrücklichen entgegengesetzten Vor- schrift nicht zu vermuten, dass eine derartige Investition der Zustimmung des Volkes bedürfen sollte, wenn seine Mitwirkung für die Verwendung der investierten Mittel zu wir k I ich e n Aus gab e n, d. h. darauf be- züglichen Entäusserungsakten der Organe der Spezial- verwaltung, auch wenn sie die Million überschreiten, nicht erforderlich wäre. Wenn das Bundesgericht im Urteile i. S. Dürrenmatt als vom Referendum erfasst diejenigen Finanzgeschäfte bezeichnet hat, welche den jährlichen Voransehlag über die laufende Verwaltung für einen höheren als jenen Betrag «belasten », so war dabei natürlich nicht an eine bloss buchmässige Belas- tung gedacht: Gutschriften, die in der Betriebsrechnung einer Verwaltungsabteilung zu Gunsten einer anderen solchen Abteilung erteilt werden. Vielmehr war als selbstverständlich vorausgesetzt, dass der buchmäs- sigen Belastung eine entsprechende Ausgabe zur Seite stehe, für welchen Fall allein in Art. 6 Ziff. 4 KV die Volksabstimmung gefordert wird. Als Ausgabe erscheint aber rechtlich und wirtschaftlich nur die Entäusserung von Geld oder Geldeswert durch Überführung aus dem Vermögen des (~Ausgebenden» in dasjenige eines Dritten. nicht schon die Verschiebung solcher Werte von einem Unternehmen desselben Eigentümers zu einem andern (der «Wechsel des Bestandeskontos » oder die « Um- gruppierung von Vermögensobjekten in der Hand des unveränderten Eigentümers », wie das vom Regierungs- rat eingeholte Gutachten Weyermann sich ausdrückt). Dafür, dass die bernische Verfassung den Begriff in einem weiteren uneigentlichen Sinne verwende, wie es die Rekurrenten zur Begründung ihres ~wentuellen Stand- Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 223 punktes behaupten, bestehen keinerlei Anhaltspunkte. Ausschliesslich mit einer Verschiebung der letzteren Art hätte man es aber hier zu tun, falls die Kantonalbank sich nicht als selbständige Anstalt, juristische Person, sondern als blosse stalio jisci darstellt. Eine Ausgabe könnte in der Gutschrift einer Summe von 36,3 Mil- lionen an die Bank und in den durep den angefochtenen Beschluss vorgesehenen weiteren Zuweisungen nur liegen, wenn man es dabei mit Leistungen an ein· vom Staate verschiedenes Rechtssubjekt zu tun hätte. Nur neben- bei mag bemerkt werden, dass die Nichtanwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 4 KV auf die Aus gab end e r Ban k sei b s t jedenfalls nicht schon aus der ein- schränkenden Auslegung der Vorschrift im Falle Dürren- matt gefolgert werden könnte, wie denn das Bundes- gericht eine solche Folgerung damals nicht gezogen hat und dazu nicht Stellung zu nehmen hatte, weil die Frage nicht zur Entscheidung stand. Gemäss Art. 29 des Kantonalbankgesetzes fällt der gesamte Reinertrag der Kantonalbank nach Verzinsung des Dotations- kapitals und Speisung des Reservefonds in die Staats- kasse, also in die Einuahmen der lau f end e.n V e r- wal tun g (Art. 21 letzter Absatz des Gesetzes über die Finanzverwaltung). Dementsprechend findet sich denn auch in der Staatsrechnung, Abteilung « Laufende Verwaltung» jeweilen die ganze BetIiebsrechnung der Bank mit den Schlussbeträgen der dazu gehörenden Aktiv- und Passivkonti eingestellt. Aufwendungen der Bank, welche an sich, nach ihrer Natur unter den Begriff der Ausgaben im Sinne der Verfassung fallen, belasten demnach notwendigerweise zugleich auch die Rechnung der « laufenden Staatsverwaltung». Dass sie dennoch durch die Kompetenzschranke des Art: 6 Ziff. 4 KV nicht betroffen werden, kann deshalb nicht mit dem Fehlen jenes Erfordernisses begründet werden, sondern müsste aus anderen Momenten hergeleitet werden.

3. - Die Organisation der Kantonalbank und ihr 224 Staastrecht. Verhältnis zum Staate sind im übrigen nicht in der Ver- fassung selbst, sondern durch einfache Gesetze geord- net. Es liesse sich deshalb der Standpunkt vertreten, 'dass auch im vorliegenden Falle die Frage des rechtlichen Charakters des Institutes - Verwaltungsabteilung des Staates oder rechtsfähige öffentliche Anstalt - vom Bundesgericht nur im Rahmen der beschränkten Kogni- tion nachzuprüfen sei, die ihm allgemein gegenüber der Anwendung kantonalen Gesetzesrechtes zusteht, d. b. ausschliesslich vom Standpunkte der Willkür und Rechts- verweigerung (Verletzung von Art. 4 BV). Doch mag dies auf sich beruhen bleiben. Selbst wenn man annimmt, dass die Frage als Präjudizialpunkt für die Anwendung von Art. 6 Ziff. 4 KV im gleicben Umfange der Nacb- prüfung unterliege wie die Auslegung der letzteren Verfassungsvorschrift, könnte dies nicht zur Gutheis- sung des Rekurses führen. Wenn das Bundesgericbt bei der Feststellung des Inhalts kantonalen Verfassungs- rechts grundsätzlich frei und nur an die allgemeinen Interpretationsregeln gebunden ist, so hat esin der Praxis docb stets inbezug auf Verfassungsnormen der hier vor- liegenden Art, die speziell Fragen der Organisation des kantonalen Staatswesens und dazu gehörende Einrich- tungen beschlagen, der Auslegung durch diejenige kau- , tonale Bebörde, welche nach kantonalem Recht in letzter Instanz zur Lösung verfassungsrechtHcher Fragen be- rufen ist, den Grossen Rat, ein massgebendes Gewicht beigelegt. Es erklärte, dass davon nicht ob ne Not, son- dern nur dann abzuweichen sei, wenn sich die Auffas- sung der kantonalen Behörde als zweifellos unrichtig darstelle. (vgl. AS 25 I S. 470 Erw. 3 mit Zitaten; 40 I S. 397 ff. Erw. 2 insbesondere S. 400 und aus neuester Zeit das nicht publizierte Urteil vom 22. Juni 1923 in Sachen Hübscher und Genossen gegen Grossen Rat von Luzern betreffend den Begriff des « absoluten Mehrs der Stimmenden» bei Referendumsabstimmungen im Sinne von Art. 39 Abs.5 der luzern. Verfassung). Kantonales Obligatorisches Ileferendum. N° 31. 225 Nun gehören nach § 1 des bernischen Gesetzes über die Finanzverwaltung vom 21. Juli 1872 zu dieser Ver- waltung auch die sog. ( Spezialverwaltungen ». Und Abschnitt « IV Spezialverwaltungen » § 14 des Gesetzes lautet: « Die Verwaltung der Kantonalbank und der Hypothekarkasse sind durch besondere Gesetze. geord- net: mit der laufenden Verwaltung stehen SIe n~r durch die Voranschläge und die Rechnungslegung III Verbindung. Die ü b r i gen S p e z i a I ver w. a 1- tun gen sind den leitenden Beamten der allgemelllen laufenden Verwaltung und der Kontrolle der Staa~s­ bucbhalterei unterstellt.» Damit stimmt § 34 überel~. Er stellt unter der Überschrift « Organisation» III Abs. 1 den Grundsatz auf, dass die Finanzverwaltung unter der Leitung der « Direktion der Finanzen» stehe und zählt anschliessend zunächst. eine Anzahl dazu ge- hörender {( Abteilungen » auf, deren Geschäftskreis und innere Organisation durch Dekrete des Grossen ~ates näher bestimmt werde, Abs.3 fährt fort: «Welte~e Abteilungen, deren Geschäftskreis und innere Org~ru­ sation durch besondere Gesetze bestimmt werden, sl~d die Hypothekarkasse und die Kantonalbank. » f\.u~ dIe- ser Auffassung der rechtlichen Natur des InstI~utes zieht § 15 die Konsequenzen auch hinsichtlich de~ EIg~n­ tumsverhältnisse am Vermögen desselben. Es WIrd hIer keineswegs, wie die Rekurrenten behaupten, als. Teil des Staatsvermögens nur die Kapitaleinlage bel der Kantonalbank, von der deren Grundkapital herrührt - als ein Guthaben, Forderungsrecht, das dem Staate aus der Hingabe der betreffenden Gelder an die Ba~k. zu- stehen würde - aufgeführt. Vielmehr lautet dIe Be- stimmung: « Zum Staatsvermögen gehören alle dem Staat privatrechtlich zuständigen Sachen. Dasselbe wird eingeteilt in Stamm- und Betriebsvermögen. Zum Stammvermögen in Aktiven und Pas- siven gehören: 5. die Kapitaleinschüsse bei der Kantonalbank. Das Betriebsvermögen umfasst: 8. das 226 Staatsrecht. Betriebskapital der Staatskasse.» Und in § 23 heisst es: « Zum Betriebskapital der Staatskasse gehören als Aktiven: der Bestand der Staatskasse, .... die tempo-

• rären Vorschüsse und Geldanlagen .... ». Die Kapitalein- schüsse bei der Kantonalbank im Sinne eines Gut- habens des Staates an die Bank ais Dritten wären aber schon selbst ein Aktivum und könnten nicht wieder in solche Aktiven zerfallen und ebenso ist nicht ersicht- lich, welche Passiven einem Guthaben dieser Art als solchem entgegenstehen sollten. Mit den Aktiven und Passiven, die gemäss Art. 15 Ziff. 5 zum Stanunvermögen des Staates gehören sollen, können demnach nur die Aktiven der Bank, d. h. die Werte und Forderungs- rechte gemeint sein, in denen die Kapitaleinschüsse in Ausübung des Bankgeschäftes investiert worden sind. und die Schulden, die bei diesem Geschäftsbetriebe ein- gegangen wurden. Darauf weist denn auch unzwei- deutig § 21 des Gesetzes hin, der bestimmt : dass « die Kapitaleinschüsse des Staates bei der Hypothekarkasse und der Kantonalbank nach den Vorschriften der Ge- setze über diese Anstalten verwaltet werden»: der Geschäftsbetrieb beider ist damit wiederum unzwei- deutig als Teil der staatlichen . Vermögensverwaltung bezeichnet. Es mag vielleicht auffallen, dass § 15 Ziff. 5 unter diesen Umständen nicht einfach vom « Ver- mögen der Kantonalbank ll, sondern von den « Kapital- einschüssen bei der Kantonalb'ank in Aktiven und Pas- siven» spricht. Doch erklärt sich dies ungezwungen aus dem Zwecke der Unterscheidung zwischen Stamm- und Betriebsvermögen, dem die Vorschrift dient. Es sollte damit zum Ausdruck gebracht werden, dass das in der Kantonalbank angelegte Vermögen nicht schlecht- hin, sondern nur bis zu dem Betrage in die erstere Ka- tegorie (Stammvermögen) falle, der der Differenz zwi- schen den « Kapitaleinschüssen », d. h. den aus dem Titel des Dotationskapitals gemachten Investitionen des Staates und den Verbindlichkeiten der Bank gegenüber Kantonales obligatorisches Referendum. No 31. 227 Dritten entspricht, während der Mehrbetrag, darstellend biosse temporäre Anlagen der Staatskasse zur Nutz- barmachung vorrätiger Gelder derselben (§ 28 des Ge- setzes) oder noch nicht an die Staatskasse abgelieferten Reinertrag unter den für das Betriebsvermögen geltenden Regeln stehe. An der Tatsache, dass das Gesetz die Aktiven der Bank selbst und nicht ein den Kapitalein- schüssen entsprechendes Guthaben an dieselbe als Be- standteil des Staatsvermögens betrachtet und behandelt wissen will, wird dadurch nichts geändert. In diesen Zusammenhang ist auch die Vorschrift des § 3 des geltenden Kantonalbankgesetzes vom 5. Juli 1914 zu stellen, wonach « der Staat für sämtliche Verbindlich- keiten der Kantonalbank haftet». Es liegt darin nicht die Übernahme einer besonderen Garantie, d. h. einer Schuldverpflichtung, die den Staat ohne diese Erklärung nicht treffen würde, sondern einfach die ausdrückliche Bestätigung und Feststellung einer Folgerung, die sich aus dem Wesen des Instituts, wie es im Finanzverwal- tungsgesetz umschrieben ist, ohnehin ergeben würde. Auch wenn diese ausdrückliche Wiederholung überflüs- sig war, so konnten dafür mit Rücksicht auf die. unzwei- deutige Aufklärung der dritten Geldgeber doch Zweck mässigkeitsgrunde sprechen. Die Aufnahme einer sol- chen Bestimmung in das Gesetz von 1914 vermag daher ein Argument für den Charakter der Kantonal- bank als selbständiges, vom Staate verschiedenes Rechts- subjekt nicht abzugeben. Anders würde es sich vielleicht verhalten, wenn die Haftung nur als subsidiäre für den Fall vorgesehen wäre, dass die im Betriebe der Bank investierten Mittel zur Befriedigung der Gläubiger nicht ausreichen sollten. Davon weiss aber das Gesetz ent- gegen der Behauptung der Rekurrenten nichts. Es stellt die Schuldpflicht des Staates als primäre, an keine Bedingungen, insbesondere nicht an die vorgehende er- folglose Vollstreckung in die Aktiven der Bank oder an deren Insolvenz geknüpfte auf und spricht nicht ein- 228 Staatsrecht. mal von der « Übernahme » einer Haftung, sondern stellt diese einfach als gegebene Tatsache hin. Der erörterten gesetzlichen Regelung entspricht die tatsächliche Be- . handlung des Verhältnisses in den Staatsrechnungen. Schon in Erwägung 2 ist in anderem Zusammenhange festgestellt worden, dass in der Rechnung der laufenden Staatsverwaltung auch die gesamte Betriebsrechnung der Kantonalbank in der 'Veise figuriert, dass die Schluss- beträge der Aktivkonti derselben als Roheinnahmen, diejenigen der Passivkonti als Rohausgaben, die Diffe- renz zwischen beiden nach weiterem Abzug der Re- servestellungen dagegen als Reineinnahme jener (der laufenden) Verwaltung eingestellt sind. Nicht anders verhält es sich mit der Vermögensrechnung. Unter « I Stammvermögen, E Kantonalbank », heisst es hier zunächst allerdings : Kapitaleinschuss des Staates 40,000,000 Fr. Summe der Aktiven 40,000,000 Fr. Dann folgt aber unter der Bezeichnung « Bestand der Kapitalien und Verkehr der Bank» eine vollständige Bilanz derselben, wobei die Aktiven in die Rubrik « Soll », die Passiven in die Rubrik « Haben » des Staats- vermögens aufgenommen sind. Es ist demnach unrichtig, dass die Rechnung die Einlagen zum Grundkapital wie ein Guthaben des Staates an einen Dritten und nur dieses Guthaben, nicht die Aktiven der Bank selbst als Staatsvermögen behandle. Um gleichwohl die Bank als selbständige Anstalt mit eigener Persönlichkeit betrachten zu können, müssten daher andere Vorschriften oder damit zusammenhän- gende Tatsachen angeführt werden, aus denen sich er- geben würde, dass der wirkliche Charakter des Gebildes dennoch ein anderer sein muss, als es nach den Bestim- mungen des Finanzverwaltungsgesetzes den Anschein haben könnte, und die mit den hier gegebenen Begriffs- bestimmungen als nicht vereinbar erschienen. Es müsste die Verfassung der Anstalt selbst und ihr Tätigwerden Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 229 in einer Weise geregelt sein, die notwendig den Besitz eigener Rechtspersönlichkeit voraussetzt und ohne die- selbe rechtlich nicht denkbar ist. Dies behaupten denn auch die Rekurrenten, indem sie auf die Übertragung der Geschäftsführung an besondere, ausserhalb des sonstigen Behördenapparates stehende Organe, die be- besondere Firma und Prozessführung unter derselben, den « eigenen Sitz » mit Filialen und Agenturen und die Eintragung im Handelsregister verweisen. Indessen zu Unrecht! Trotz jener administrativen Sonderstellung bleibt die Bank fest dem staatlichen Verwaltungsorganismus ein- gefügt. Art. 10 des Kantonalbankgesetzes unterstellt sie ausdrücklich der staatlichen « Oberleitung und Auf- sicht» (nicht nur einer biossen Aufsicht) und räumt dem Grossen Rate und dem Regierungsrat in dieser Bezie- hung weitgehende Befugnisse ein. Grosser Rat oder Regierungsrat ernennen nicht nur die Mitglieder d:r leitenden Bankbehörde, des Bankrates und haben dIe vom letzteren getroffenen \Vahlen der Direktoren und Subdirektoren der Zentralleitung und des Hauptsitzes, der Inspektoren und der Geschäftsführer der. Filialen zu bestätigen, sowie die Reglemente des Bankrates über die Geschäftsführung der Bank und die Befugnisse und Obliegenheiten der einzelnen Bankbeamten und -ange- stellten zu genehmigen; es sind ihnen auch eine Reihe von Beschlüssen übertragen, die unmittelbar in die Füh- rung der Bankgeschäfte eingreifen. So bedarf es für die Errichtung oder Aufhebung von Filialen und zur Auf- nahme fester Anleihen durch die Bank der Ermächti- tigung des Grossen Rates, für die Errichtung von Agen- turen, die Ausgabe von Pfandbriefserien, den Grund- stückserwerb zu bleibenden Zwecken der Zustimmung des Regierungsrates. Er hat mit der Genehmigung der Jahresrechnung auch die Einlagen in den Reservefonds festzusetzen. Es mag zugegeben werden, dass das Be- stehen einer solchen Oberaufsicht und selbst einer ge- 230 Staatsrecht. wissen Mitwirkung bei der Geschäftsleitung die Annahme einer mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatteten An- . stalt wohl noch nicht ausschliessen wurde, falls die Art, wie das Verhältnis zum Staate im übrigen, insbesondere hinsichtlich der Vermögensausscheidung geordnet ist, da- für sprechen würde. Noch viel weniger kann aber umge- kehrt in der Einsetzung besonderer Organe für die unmit- telbare Geschäftsführung unter diesen Umständen, ange- sichts der den ordentlichen Staatsbehörden vorbehaltenen Befugnisse, e~n zwingendes Argument für jene Annahme liegen. Eine solche Ausscheidung aus dem ordentlichen Verwaltungsmechanismus kann aus Zweckmässigkeits- gründen, wegen der besonderen Aufgabe, der die Ein- richtung dient, erfolgen, ohne dass darauf auf den Willen der rechtlichen Verselbständigung derselben zu schliessen wäre oder dass diese Folge damit notwendig verbunden sein müsste, wie das Beispiel zahlreicher anderer öffentlicher Anstalten zeigt, denen die Rechts- persönlichkeit ganz unzweifelhaft nicht zukommt. Sie besteht u. a. auch bei den Schweiz. Bundesbahnen, de- nen das Bundesgericht in ständiger Praxis die eigene Persönlichkeit abgesprochen hat (AS 29 I 193 Erw. 1). Aus der Übertragung der Geschäftsführung nach aus- sen an besondere, von den Behörden der allgemeinen Verwaltung verschiedene Organe und aus der Eigenart des Zweckes der Anstalt - d~r Tatsache, dass der Staat dabei nicht mit den Mitteln des Verwaltungszwanges tätig wird, sondern nach der Art eines Kaufmannes in den Formen des Privatrechts zum Bürger in Beziehungen tritt - erklärt sich ungezwungen auch die Abwicklung dieser Beziehungen unter einer besondern Firma statt unter Bezeichnung des « Kantons» als Geschäftsträ- gers. Die Firma ist lediglich der kaufmännische Name, unter dem eine Person ein Geschäft betreibt. Sie braucht keineswegs den Ausdruck einer eigenen juristischen Per- sönlichkeit des dadurch hezeicbneten Unternehmens zu bilden. Das zeigt schon der Fall der Kollektiv- und Kantonales obligatorisches Referendum. Ne 31. 231 Kommanditgesellschaften. Beide kÖBnen nach Art. 559, 597 OR, unter ihrer Firma (t It.edlte· erwerben und Verbindlichkeiten eingehen, vor Gericht klagen und verklagt werden», obwohl das Gesetz, ibnen im Ge- gensatz zur Aktiengesellschaft, Kommanditaktienge- seIlschaft und Genossenschaft keine Persönlichkeit bei- legt und das Bundesgericht ihnen den Charakter juristischer Personen stets abgesprochen hat (vgl. AS 39 I S. 295; 42 III S. 37). Damit erledigt sich auch der Hinweis darauf, dass die Bank vor den kantonalen Ge- richten in Aktiv- und Passivprozessen jeweilen in eige- nem Namen, d. h. unter der Firma Kantonalbank, auf- getreten sei. Es fehlt irgend ein Nachweis dafür, dass die Gerichte bei der Zulassung dieses Vorgehens sich von der Anschauung hätten leiten lassen, man habe es mit einem eigenen und des hai b parteifähigen Rechtssubjekte zu tun, und dass sie darin etwas anderes erblickt hätten als ein Handeln des Staates unter der besonderen Bezeichnung, unter welcher er gewisse Ge- schäfte führt, kraft der Befugnisse, welche den Organen der Anstalt hinsichtlich der Führung dieser Geschäfte durch das Gesetz und die staatlichen Reglemente ein- geräumt sind. Die Vorscbrift des Kantonalbankgesetzes aber, wo- nach die Bank ihren « Hauptsitz in Bern hat und im Kantonsgebiet Filialen und Agenturen unterhält», ent- hält zunächst nichts weiteres als die Bestimmung des Ortes, von welchem aus die zum Geschäftskreis des Unternehmens gehörenden Geschäfte betrieben werden sollen. Sie zwingt so wenig zur Annahme des Charakters desselben als besondere Rechtspersönlichkeit wie die Verzeigung einer besonderen, vom Wohnsitze verschie- denen Geschäftsniederlassung durch den Einzelkauf- mann oder der Sitz der Kollektiv- und Kommandit- gesellschaft (Art. 553, 591 OR) mit den obligationen- rechtlichen Wirkungen, die sich an eine solche Geschäfts- niederlassung knüpfen. Dies umsomehr als die Ordnung 232 Staatsrecht. auch dieses Verhältnisses nicht den Organen der Bank anheimgegeben ist, sondern der Hauptsitz durch das .• Gesetz bestimmt wird und die Errichtung von Filialen und Agenturen der Zustimmung der ordentlichen Staats- behörden, des Grossen Rates bezw. Regierungsrates be- darf. Daran würde selbst dann nichts geändert, wenn' der Sitzbestimmung nach der Absicht des Gesetzes zugleich gerichtsstandsbegründende Wirkung für Kla- gen gegen die Bank zukommen sollte. Ein derartiger Sondergerichtsstand für Geltendmachung der Anspruche gegeu den Staat als Träger eines bestimmten Unter- nehmens findet sich auch sonst, so um auf ein bereits früher in anderem Zusammenhang erwähntes Beispiel zurückzugreifen, für die SBB in Art. 12 des BG vom

15. Oktober 1897 betreffend die Erwerbung und den Betrieb von Eisenbahnen auf Rechnung des Bundes und in Art. 2 des neuen Gesetzes betreffend die Orga- nisation und Verwaltung der Bundesbahnen vom 1. Feb- ruar 1923, ohne dass daraus auf den Besitz der juristi- schen Persönlichkeit geschlossen werden müsste. Als öffentliche Anstalt, Gebilde des öffentlichen Rech .. tes, steht die Kantonalbank unter dem Vorbehalt des Art. 59 ZGB und bedürfte, um die RechtspefSÖnlichkeit zu erla~en, wenn ihr solche nach der kantonalen Ge- setzgebung zukommen soll, der Eintragung im Handels- register im Sinne von Art. 52 ebenda nicht. Es kann daher auch ein allfälliger Eintrag nicht konstitutiv, sondern nur deklarativ wirken und der Bank die Rechts- persönlichkeit nicht verschaffen, falls ihr dieselbe nach den massgebenden Bestimmungen des kantonalen Rechts fehlt. Im vorliegenden Falle erklärt sich die Eintragung zwanglos und ohne dass daraus eine weitergehende Folgerung gezogen werden brauchte, aus der Absicht, für die Vertretung der Anstalt nach aussen sich die kaufmännische Einrichtung der Prokura dienstbar zu machen. Die Bestimmung des Kantonalbankgesetzes, wonach \ I Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 233 die Kantonalbank gegenüber Staat und Gemeinden von der Einkommenssteuer befreit ist, ist inzwischen durch Art. 18 des Gesetzes betreffend die direkten Staats- und Gemeindesteuern von '1918 ersetzt worden, der fI. von der Pflicht zur Entrichtung der staatlichen Einkommens- steuer befreit 1. den Staat und seine Anstalten, mit Ausnahme der Hypothekarkasse und der Kantonal- hank ». Sie kann ein Argument für die Eigenschaft der Bank als besonderer juristischer Person von vorne- herein nicht bilden, nachdem das letztere Gesetz es für nötig erachtet hat, die Befreiung sogar für den Staat,

d. h. die Staatseinkünfte im engeren Sinne noch aus- drücklich auszusprechen. Ebensowenig die Tatsache, dass . nach der neuen gesetzlichen Ordnung nunmehr das Einkommen aus dem ßankbetriebe besteuert wird. Die getrennte Steuererhebung von einem bestimmten Vermögenskomplexe setzt nicht notwendig dessen Ver- selbständigung zu einem besonderen Rechtssubjekte im Privatrecht voraus. Sie kann auch gegenüber Ver- mögenskomplexen eintreten, denen diese Eigenschaft nicht zukommt, die aber aus steuerpolitischen Gründen steuerrechtlich wie ein besonderes Rechtssubjekt be- handelt werden. Dafür. die dem Staat und seinen Anstalten sonst zukommende Steuerfreiheit der Kan- tonalbank trotz ihrer Eigenschaft als Zweig der Staats- verwaltung nicht zu gewähren. konnten Erwägungen der Billigkeit, der Rücksichtnahme auf die privaten Bank- unternehmungen sprechen, die die Steuer zu entrichten haben und dadurch in ihrer Konkurrenzfähigkeit sonst beeinflusst würden. Nach Art. 7 des Steuergesetzes ist auch bei der Vermögenssteuer die Befreiung des Staates keine absolute, sondern gilt nur für « das den gesetzlich umschriebenen Staatszwecken dienende Ver- mögen ». Ebenso kann dem Umstande kein entscheidendes Gewicht beigelegt werden, dass das Grundkapital der Bank von 40 Millionen der Staatskasse zu 4 % « verzinst» AS 51 1-1925 17 234 Staatsrecht. wird. Da der ganze Ertrag aus dem Bankbetriebe ohnehin dem Staate zufällt, ist es rechtlich gleichgiltig, unter welcher Bezeichnung er zu Gunsten der Staats-

• rechnung verbucht wird. Die Behandlung eines Teiles als « Zins» hat unter diesen Umständen offenbar einfach einen buchhaltungs - bilanztechnischen Zweck. Es soll damit aus dem Gesamtertrage derjenige Teil ausgeschie- den werden, der die gewöhnliche, auch auf verliehenem Kapital erhältliche Kapitalrente von den im Bank- betriebe investierten Geldern darstellt, und vom eigent- lichen Betriebs- und Unternehmungsgewip..n unterschieden werden. Darauf weist schon die Tatsache hin, dass ein gleicher Zins, nach den in der Beschwerdeantwort ent- haltenen Nachweisen, auch allen anderen Staatsan- stalten belastet wird, so der Salzhandlung, dem Lehr- mittelverlag für ihre Betriebskapitalien, den Straf- und Irrenanstalten für die von ihnen benützten Staats- domänen. Ähnliches gilt für die Einwendung, dass die Bank sich bisher in ihrem Betriebe nie an die Schranken ge- bunden erachtet habe, welche die Verfassung den staat- lichen Verwaltungsorganen bei Ausgaben in Gestalt des Mitspracherechts des Volkes ziehe. Die Nichtanwendung des Fin~nzreferendums' auf Auf~endungen, die mit dem besonderen Anstaltsbetrieb der Kantonalbank . zusam- menhängen, für denselben gemacht werden, selbst soweit die Aufwendungen sonst unter den Begriff der Ausgaben

i. S. von Art. 6 Ziff. 4 KV fallen würden, kann auch dann von der Verfassung gewollt sein, wenn man in der Bank rechtlich eine blosse Abteilung der Staatsver- waltung erblickt. Es konnte dafür die Erwägung be- stilIlJ1:end sein, dass eine solche Volksbefragung sich mit der Eigenart und den besonderen Bedürfnissen gerade dieser Anstalt als eines kaufmännischen Betriebes nicht vertragen würde. Ferner, dass für die Begrenzung des Risikos bereits in hinlänglicher und wirksamerer Weise durch die Kontrollhefugnisse und Kontrollpflicht Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 235 des Grossen Rates und Regierungsrates gegenüber den geschäftsführenden Organen der Bank gesorgt sei (vgl. AS 37 I 73 Erw. 3). Wenn die vorstehend erörterten Momente oder doch wenigstens einzelne davon geeignet sein könnten, die An- nahme einer rechtsfälligen öffentlichen Anstalt zu unter- stützen, sofern dem nicht andere Tatsachen entgegen- ständen, so vermögen sie doch keinesfalls die aus den positiven, klaren. Bestimmungen des Finanzverwaltungs- gesetzes sich ergebende entgegengesetzte Folgerung zu entkräften und darzutun, dass durch diese Bestimmun- gen dem Wesen des Instituts ein rechtlich unzutreffender Ausdruck gegeben werde. Und unter keinen Umständen kann bei dieser Sachlage die Auffassung, von der aus- gehend der Grosse Rat die Unterstellung der Ange- legenheit unter das Finanzreferendum ablehnte, als « zweifellos falsch)) bezeichnet werden, was nach dem eingangs Gesagten allein das Einschreiten des Bundes- gerichts rechtfertigen würde. Von den früheren Urteilen, die die Rekurrenten an- rufen, betrifft das eine AS. 5 127 einen anderen Tat- bestand, nämlich eine auf dem Grundsatz der « Gegen- seitigkeit» errichtete kantonale Brandversicherungsan- stalt ; es fällt zudem schon deshalb ausser Betracht, weil das Bundesgericht seither die dort vertretene Auf- fassung aufgegeben und die auf gleicher Grundlage aufgebaute Brandassekuranzanstalt des Kantons Schaff- hausen als biossen Zweig der Staatsverwaltung und ihr Vermögen als Bestandteil des Staatsvermögens erklärt hat (AS 44 II S.312 Erw.2). Im Falle AS 4 S.286 «( Caisse d'amortissement de la Dette publique du Canton de Fribourg ») verlieh das kantonale Recht diesem In- stitut ausdrücklich die juristische Persönlichkeit (qualite de personne morale), sodass es sich nur fragen konnte, ob die Art der tatsächlichen Organisation desselben durch das Gesetz die Anerkennung als solche ausschliesse. Hingegen betrafen die weiteren Urteile 5 S. 606; 6 236 Staatsrecht. S. 56 und 225. ferner das· von den Rekurrenten nicht erwähnte 37 I S. 68. allerdings Kantonalbanken oder kantonale Ersparniskassen, bei denep. eine solche aus- drückliche Vorschrift fehlte. Die Frage der juristischen Persönlichkeit ist aber dabei doch jeweilen nur gerade für die betreffende Anstalt auf Grund der für sie gel- tenden kantonalen organisatorischen Vorschriften be- antwortet worden, wie sie nur für jede solche Anstalt besonders und mcht allgemein gelöst werden kann. Auch sonst beruft sieh der Rekurs zu Unrecht auf diese Entscheidungen. Einmal fanden sich in keiner der in Betracht kommenden kantonalen Gesetzgebungen Vor- schriften wie die oben erörterten des bernischen Finanz- verwaltungsgesetzes, worin die Zugehörigkeit des Bank- betriebes zur staatlichen Verwaltung in dieser Weise festgestellt und durchgeführt gewesen wäre. Sodann hatte in den drei älteren Fällen das Bundesgericht den rechtlichen Charakter der Anstalt als PräjudiziaJpunkt. für seine Zuständigkeit als einzige '~iviJgerichtsinstanz nach Art. 48 Ziff. 4 OG frei zu bestimm~n, während es sich heute nur darum handeln kann, ob der Grosse Rat diese Frage in zweifellos unrichtiger Weise gelöst habe. Im Urteile 37 I S 68 (Kantonalbank von Appen- zell A.-Rb.) aber, wo davon ebenfalls die Unterstellung eines Beschlusses des Grossen Rates unter das kantonale Finanzreferendum abhing, yat zu der bereits erörter- ten Verschiedenheit noch die weitere, dass das Kantonal- bankgesetz die Frage des Einstehens des Kantons für die Verbindlichkeiten aus dem Bankbetriebe nicht gleich wie hier, sondern nur im Sinne einer subsidiären Haft- barkeit für den Fall ordnete, dass die «eigenen Mittel der Bank nicht ausreichen. sollten », ferner für die jeweilige Notenemission der Bank eine «Garantie» des Kantons gegenüber dem Bunde vorsah. Umgekehrt verweist die Beschwerdeantwort mit RCcbt auf das bereits zitierte Urteil 29 I S. 193, wo denSBB aus Kantonales obftgatorisehes Referendum. N° 31. 237 ähnlichen Gründen wie hier die eigene Rechtspersön- lichkeit abgesprOChen worden ist.

3. - Die Behauptung, dass es für die angefochtene Transaktion, vom Finanzreferendum des Art. 6 Ziff. 4 KV abgesehen. jedenfalls eines der Volksbestimmung unterliegenden G e set z es (Ziff. 2 ebenda) bedürfte, wird von den Rekurrenten in erster Linie damit be- gründet, dass durch die vorgesehenen Zuwendungen an die Bank die Kapitaleinschüsse des Staates bei derselben erhöht würden : der Beschluss ändere also das Kantonal- bankgesetz ab, das den Betrag des Grundkapitals und damit die finanziellen Leistungen des Staates an die Bank limitativ festsetze. Doch ist diese Auffassung offenbar verfehlt. Soweit die in Frage stehenden Eisen- bahnpapiere noch heute einen Vermögens- (Verkehrs-) Wert besitzen, erfährt auch das Betriebsvermögen der Bank durch die vorgesehenen Leistungen der allgemeinen Staatsverwaltung keine Vermehrung; vielmehr erhält die Bank einfach das Aquivalent für das Ausscheiden dieser Vermögensobjekte aus ihrer Rechnung und deren Zuweisung an· eine andere Abteilung der staatlichen Finanzverwaltung. Soweit aber der Buchwert der Titel (36,3 Millionen) über den gegenwärtigen Verkehrswert hinausgeht, zieht die Bank allerdings aus der Trans- aktion einen gewissen Vorteil. Allein wiederum nicht in der Gestalt einer Erhöhung ihrer « eigenen » Betriebs- mittel (im Gegensatz zu den durch Geldannahme von Dritten beschafften, Passiven darstellenden), die nach wie vor das gesetzliche Grundkapital unter Zurechnung allfälliger aus dem Betriebsgewinn geäufneter Reserven nicht übersteigen. Der Vorteil erschöpft sich vielmehr darin, dass die Bankrechnung von einem sie sonst be- lastenden Verluste auf den Papieren und damit von einer Verminderung jener Mittel befreit wird. Die recht- liche Grundlage für eine Intervention dieser Art kann aber sehr wohl schon in der bestehenden Gesetzgebung 238 Staatsrecht. gefunden werden, selbst wenn man den von den Re- kurrenten angerufenen Bestimmungen des Kantonal- bankgesetzes im übrigen die weitergehende Bedeutung einer Beschränkung der Leistungen des Staates für die finanzielle Ausstattung dieser Anstalt überhaupt bei- legen wollte. Sie ergibt sich aus dem Wesen der Bank als einer biossen Abteilung der Staatsverwaltung mit der durch das Finanzverwaltungsgesetz § 15 und das Kantonalbankgesetz § 3 daraus gezogenen Folgerung. dass das Bankvermögen in Aktiven und Pas s iv e n solches des Staates ist. Eine Unterbilanz der Bank würde infolgedessen ohnehin die. allgemeine Staats- verwaltung treffen, welche die Bankgläubiger zu be- friedigen hätte, auch soweit die Betriebsmittel der Bank dafür keine Deckung -bieten. Indem die allgemeine Staatsverwaltung den Verlust schon jetzt zu Lasten ihrer Rechnung übernimmt, kommt sie einfach auf einem indirekten Wege, durch Vermittlung der Bankorgane jener Leistungspflicht nach, indem sie diese Organe durch Überweisung der entsprechenden Summe in die Lage versetzt, die Abwicklung der sämtlichen in Betracht fallenden Verbindlichkeiten selbst vorzunehmen. Man hat es demnach lediglich mit einer antizipierten Liqui- dation der gc:dachten Haftung und folgJich mit Zu- weisungen zu tun, die sich innert des Rahmens der den Staat als Inhaber des Ipstitutes gesetzlich treffen- den Leistungspflichten halten, sodass es dafür einer Gesetzesrevision oder -ergänzung nicht bedurfte. Jeden- falls lässt sich der Vorgang sehr wohl in dieser Weise rechtlich auffassen, was genügen muss, um die Be- schwerde auch in diesem Punkte abzuweisen.

4. - Die weitere Einwendung aber, dass der Beschluss des Grossen Rates eine neu e Beteiligung des Staates an Eisenbahnunternehmungen über das durch die kan- tonal~ Eisenbahngesetzgebung vorgesehene Mass in sich schliesse, erledigt sich ebenfalls ohne weiteres, sobald man davon ausgeht, dass die Kantonalbank keine be- r I Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31. 239 sondere juristische Person, sondern einfach eine Abtei- lung der Staqtsverwaltung ist. Die zu Lasten der Kan- tonalbankrechnung eingegangenen Beteiligungen waren alsdann schon bei der Eingehung solche des Staates und durch die Vereinigung der Papiere mit den auf der Rubrik «Eisenbahnkapitalien des Stammvermö- gens » gebuchten, tritt keinerlei Erhöhung dieser staat- lichen Beteiligung, sondern einfach eine rechnungs- mässige Verschiebung der betreffenden Werte von einer Abteilung der staatlichen Finanzverwaltung zur anderen ein. Sollte in der Übernahme der Beteiligungen selbst durch die Bankorgane eine Verletzung der kantonalen Eisenbahugesetzgebung und Umgehung des für höhere als die hier vorgesehenen Staatssubventionen erforder- lichen Referendums gelegen haben, so hätte die An- fechtung damals bei der Übernahme erfolgen müssen, wozu wenn nicht schon die Genehmigung der jährlichen Staatsrechnung durch den Grossen Rat, so doch die Beschlüsse die formelle Grundlage gegeben hätten, wo- mit er die Finanzausweise der betreffenden Eisenbahn- unternehmungen genehmigte. Heute ist eine solche Anfechtung nicht mehr möglich. Und zwar selbst dann nicht, wenn die Mitwirkung der Kantonalbank bei der Finanzierung zur Zeit der Genehmigung des Finanzaus- weises nicht in allen Fällen oder doch nicht immer im vollen Umfange bekannt und aus dem Berichte des Regierungsrates an den Grossen Rat ersichtlich gewes~n sein sollte, oder· wenn man davon ausgeht, dass dIe Staatsrechnung allein - mangels einer getrennten, detaillierten Aufführung der Papiere jeder einzelnen Unternehmung - die begangene Gesetzesüberschreitung nicht in einer Weise kenntlich gemacht habe, welche die Verpflichtung zum Auftreten dagegen durch staats- rechtlichen Rekurs bei Folge der Verwirkung des Rekurs- rechts begründete. Durch die Hingabe des Gegenwertes in Geld für die empfangenen Wertpapiere - Titel der betreffenden Eisenbahnunternehmungen - seitens der 240 S~bL Bankverwaltung ~st die Beteiligung vollzogen worden und könnte durch eine Volksabstimmung, die sie des- avouieren würde, nicht mehr rückgängig gemacht werden. Es bliebe, soweit dadurch das Gesetz verletzt worden sein sollte, höchstens ein VerantwortIichkeitsanspruch gegen die fehlbaren Bankorgane. Auch einem solchen entziehen übrigens die Rekurrenten, insofern es die an- gebliche Missachtung der Eisenbahngesetzgebung be- trifft, selbst den Boden, wenn sie ausführen, dass diese Erlasse nur die Beteiligungen des Staates selbst, nicht die auf Rechnung der Kantonalbank eingegangenen hätten regeln wollen. Die Gesetzesverletzung wird im Rekurse nicht sowohl in der ursprünglichen Mitwir- kung der Kantonalbank bei der Finanzierung als in der Übernahme der Papiere auf das « staatliche Stammver- mögen » ohne Gesetzesrevision erblickt. Diese Rüge aber fällt mit dem Augenblicke, wo man die Frage des recbtlichen Verhältnisses der Kantonalbank zum Staate in der oben erwähnten Weise löst ..

5. - Lässt sich die Erledigung der Angelegenheit durch den Grossen Rat in eigener Kompetenz somit nach den drei Richtungen, in denen diese Kompetenz von den Rekurrenten bestritten wird, mit sachlichen Gründen vertreten und vor der Verfassung halten, so kann es aber nichts verschlagen, ob für die gedachte Art der Be- handlung bei einzelnen Ratsmitgliedern oder vielleicht sogar einer grösseren Zahl derselben noch andere Gründe, Opportunitäts- oder politische Rücksichten bestimmend waren. Selbst wenn dem so sein sollte, vermöchte dies den gefassten Beschluss nicht zu einem willkürlichen und gegen Art. 4 BV verstossenden zu machen (AS 47 I S.219-2O). Dann, dass für die eventuelle Aufnahme eines Anleihens zur Bewirkung der durch Ziff. 3 des Beschlus- ses vorgesehenen Zuweisungen die Volksabstimmung vor- behalten worden ist, liegt kein Widerspruch zur grund- sätzlichen Stellungnahme der Behörde. Denn damit würde die Angelegenheit in ein neues Stadium, die Über- Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N0 32. 2U nahme von Schuldverbindlichkeiten gegenüber Dritten treten. Hiefür ist aber eben, soweit. sie die gedachte Natur eines Anleihens hat, die Zustimmung des Volkes durch eine besondere Verfassungsvorschrift (Art. 6 Ziff. 5 KV) gefordert wird. Demnach erkennt das BUndesgericht : Die Beschwerde wird abgewiesen. VII. KOMPETENZKONFLIKTE ZWISCHEN BUND UND KANTONEN CONFLITS DE COMPETENCE ENTRE LA CONFEDERATION ET UN CANTON

32. Urten vom 15. Juh 1925

i. S. Basellandschaft. Landra.t, gegen Bundesrat. Bundesrätliche Expropriationsbewilligung für den Bau einer Hochspannungsleitung zur Energieausfuhr, gestützt auf Art. 43 und 50 EIG. Kompetenzkonfliktsbeschwerde eines K~ntons, dessen Gebiet von der Leitung durchzogen wird. mIt der Behauptung: 1. dass die Befugnis des Bundes zur ErteiIung des Expropriationsrechts nach Massgabe dieser Vorschriften sich nur auf Leitungen beziehe, die der Ver- sorgung des Inlandes mit Ener~ie dienen; 2. eventuell das vom Gesetz für die Expropriation aufgestellte Erforder- nis eines öffentlich~n Interesses an dem Werke missbräuch- licher Weise als erfüllt betrachtet worden wäre. Abweisung. A. - Die Nordostschweizerischen Kraftwerke Aktien- gesellschaft mit Sitz in Baden (im Folgenden als N. O. K. bezeichnet) haben am 16. April 1924 vom Bundesrat die Bewilligung erhalten, aus ihren Anlagen normalerweise 11,000 kw, mit ausnahmsweiser Erhö- hung auf 15,000 kw an die « Force motrice du Haut- Rhin S. A.» in Mülhausen und an die « Electricite de Strasbourg S. A.» in Strassburg abzugeben. Durch