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Staatsrecht.
VI. KANTONALES OBLIGATORISCHES REFE-
RENDUM
REFERENDUM OBLIGA,TOIRE CANTONAL
31. trrteU "am 7. Xirll926
i. S. Biitikofer un4 Kltbeteiligte gegen :Benl, Groaen Bat.
Umfang der Kognition des Bundesgerichts bei der Auslegung
kantonalen Verfassungsrechts. Beschluss des Grossen Rates
eines Kantons (Bern). wodurch von der Kantonalbank
erworbene. unter pari stehende Beteiligungen an Eisenbahn-
unternehmungen (Obligationen und Aktien), unter Verzin-
sung und allmählicher Zuweisung des Nominalwertes der
Papiere an die Bank, auf die allgemeine Staatsrechnung
übernommen werden. Beschwerde wegen Umgehung des
durch die kantonale Verfassung vorgesehenen Finanz- und
Gesetzesreferendums, weil der Beschluss a) eine unter das
erstere fallende • Ausgabe,. von mem als einer Million mit
sich bringe; b) die durch die Kantonalbankgesetzgebung
limitativ festgesetzten Leistungen des Staates zur Dotation
der Bank erhöhe; c) eine neue Beteiligung des Staates an
den betr. Eisenbabnunternehmungen über die durch die
kantonale Eisenbahngesetzgebung vorgesehene Höchstgrenze
hinaus enthalte. Rechtliche Natur der bernischen Kantonal-
bank. Selbständige öffentliche Anstalt oder blosser Zweig
der Staatsverwaltung?
A. -
Die bernische SU;atsverlassung vom 4. Juni
1893 bestimmt. in
« Art. 6: Der Volksabstimmung unterliegen:
2. Die Gesetze ........ .
4. Diejenigen Beschlüsse des Grossen Rates, welche
für den gleichen Gegenstand eine Gesamtausgabe von
mehr als fünfuunderttausend Franken (gemäss Verlas-
sungsrevision vom 4. Dezember 1921: einer Million
Franken) zur Folge haben.
5. Beschlüsse betreffend die Aufnahme von Anlei-
hen. Ausgenommen sind solche Anleihen, welche zur
Kantonales obligatorisches Referendum. N0 31.
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Rückzahlung bereits bestehender Anleihen dienen, so-
wie ........ »
Art. 26 zählt unter den Befugnissen des Grossen Rates
u. a. auf: « 9. die Beschlussfassung über Ausgaben,
welche für den gleichen Gegenstand Fr. 10,000 (gemäss
Revision vom 4. Dezember 1921 : dreissigtausend Fran-
ken) übersteigen bis zu dem in Art. 6 Ziff. 4 bestimmten
Betrage; 10. die Beschlussfassung über Verminderung
des Kapitalvermögens. 12) die Bestätigung aller Verträge.
durch welche der Staat Grundeigentum erwirbt oder
veräussert, wenn im ersten Falle der Erwerbspreis und
im letzteren der Wert des Veräusserten Fr. 10,000
übersteigt. »
Um die Entwicklung des Eisenbahnwesens, nament-
lich des Nebenbahnennetzes im Kanton zu fördern,
hat der Kanton Bern in verschiedenen Erlassen (Gross-
ratsbeschlüssen von 1875, 1891, 1897, Gesetzen von
1902, 1912 und 1920) die finanzielle Beteiligung des
Staates am Bau- und Betriebe neuer Bahnen vorge-
sehen und dabei die Leistungen des Staates zu Gunsten
einer einzelnen Unternehmung jeweilen maximal be-
grenzt. Daneben beteiligte sich auch die Kantonalbank
von Bern an der Finanzierung solcher Bahnprojekte
durch Übernahme von Obligationen und .-:... vereinzelt -
von Prioritätsaktien. Es scheint, dass dabei -
wenig-
stens in der Mehrzahl der Fälle -
die Absicht bestand,
die übernommenen Titel bei Gelegenheit im Emissions-
wege an das Publikum abzustossen, was jedoch wegen
der ungünstigen Entwicklung der Rentabilitätsverhält-
nisse der betreffenden Unternehmungen nur zu einem
kleinen Teile gelang.
Auf den 31. Dezember 1923 besass die Kantonalbank
an solchen Eisenbahn-Papieren noch
a) Obligationen verschiedener Dekretsbahnen für no-
minell Fr. 8,629,242 25, Buchwert Fr. 6,784,143 25.
b) Obligationen und Prioritätsaktien der Berner
Alpenbahn B. L. S. für nominell Fr. 30.960,700, Buch-
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Staatsrecht.
wert Fr. 28,021,400, dazu kommen an ausstehenden
Zinsen Fr. 1,521,120 45, zu Buch stehendes Totalenga-
• gement Fr. 36,326,663 70.
Während der ersten Jahre nach der Übernahme hat-
ten sich die fraglichen Obligationen regelmässig ver-
zinst. Mit dem Weltkrieg und der dadurch hervorge-
rufenen Krise traten dann aber in der Verzinsung Stok-
kungen' ein. Um die Bankrechnung nach kaufmänni-
schen, bilanzmässigen Grundsätzen aufzustellen und den
Buchwert der Titel mit dem gegenwärtigen Verkehrs-
werte in Übereinstimmung zu bringen, wären deshalb
sehr erhebliche Abschreibungen nötig geworden, was
auf eine Reihe von Jahren nicht nur die Erzie-
lung eines Reingewinns über die gesetzlich vorgesehene
4 % ige Verzinsung des -Dotationskapitals (40 Millionen
Franken) und die Reservestellungen hinaus ausge-
schlossen, sondern auch jene Verzinsung ganz oder teil-
weise in Frage gestellt haben würde. Die Bankverwal-
tung gelangte deshalb an den Staat -mit dem Begehren,
ihr diese Papiere, die sie zur Förderung der staatlichen
Eisenbahnpolitik übernommen habe, abzunehmen.
Am 24. September 1924 beschloss der Grosse Rat
des Kantons Bern auf einen ihm vom Regierungsrat
überwiesenen Bericht (Vortrag) der kantonalen Finanz-
direktion :
{(1. Die auf Seite 2 u. 3 des Berichtes verzeichneten
Eisenbahnpapiere sind aus Rubrik E (Kantonalbank)
der bernischen Staatsrechnung (Stammvermögen) in
deren Rubrik C a (Eisenbahnkapitalien des Stammver-
mögens) zu verschieben und zwar mit Rückwirkung auf
1. Januar 1923.
2. Die Kantonalbank ist unter den Passiven des
Stammvermögens der bernischen Staatsrechnung für
einen Betrag von Fr. 36,326,663 70 zu erkennen. Dieser
Betrag ist bis auf weiteres zu 3% % verzinsbar.
3. Der Erlös später ausgeloster. zurückbezahlter oder
verkaufter im Sinne von Ziffer 1 auf Rubrik C ades
Kantonales obligatorisches Referendum. N0 31.
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Stammvermögens übertragener Eisenbahnpapiere ist an
die Kantonalbank abzuführen, die den Staat dafür zu
erkennen hat. Der Staat hat auch das Recht, den Be-
trag von Fr. 36,326,663 ganz oder teilweise aus andern
Mitteln an die Bank abzuliefern. Eine daherige An-
leihensa,ufnahme bedarf aber unter allen Umständen der
Genehmigung durch das Volk.
4. Die in Ziffer 1 und 2 umschriebenen Operationen
sind in der Staatsrechnung von 1923 zum Ausdruck zu
bringen.
5. Der Eisenbahnamortisationsfonds ist in der Folge
in einem Masse zu speisen, dass auch allfällig aus dieser
Transaktion entstehende Verluste auf Eisenbahnkapi-
talien ohne Verminderung des Stammvermögens ertragen
werden können. »)
In der Diskussion, die der Beschlussfassung vorausging,
hatten die Vertreter der sozialdemokratischen Gruppe
des Rates den Standpunkt eingenommen: die Vorlage
müsse der Volksabstimmung unterbreitet und in Gesetzes-
form gekleidet werden, weil sie eine « Gesamtausgabe })
von mehr als einer Million Franken bedinge und auf eine
weitere Beteiligung des Staates an den betr. Eisenbahn-
unternehmungen hinauslaufe, die zusammen mit den
früheren Beteiligungen die durch die Eisenbahngesetz-
gebung vorgesehene Höchstgrenze überschreite. Die
Sprecher
des
Regierungsrates
und der
Mehrheit
der grossrätlichen Kommission machten
demgegen-
über -
unter Berufung auf Gutachten der Prof.
Blumenstein. Sieber und Weyermann -
geltend: die
Kantonalbank sei nach der bernischen Gesetzgebung,
trotz einer gewissen administrativen Selbständigkeit,
doch keine besondere juristische Person, sondern ledig-
lich ein Zweig der Staatsverwaltung, ihr Vermögen so-
mit Staatsvermögen. Danach handle es sich aber auch
bei den vorgesehenen Operationen um keine « Ausgaben »,
sondern um blosse Buchungsvorgänge, Verschiebungen
von Vermögenswerten von einer Verwaltungsabteilung
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Staatsrecht.
bezw. Rubrik der Staatsrechnung zur andern. Aus dem-
selben Grunde könne von der Übernahme einer wei-
teren neu e n Staatsbeteiligung . bei . Eisenbahnunter-
nehmungen nicht die Rede sein.
Der Grosse Rat schloss sich dieser Auffassung an und
lehnte den Ordnungsantrag der sozialdemokratischen
Fraktion, die Sache zur Vorlegung eines Gesetzesent-
wurfes an den Regierungsrat zurückzuweisen, mit Mehr-
heit (105 gegen 49 Stimmen bei 69 Abwesenden) ab.
B. -
Gegen den Beschluss des Grossen Rates haben
Ernst Bütikofer, A. Hurni, Marc Monnier und Fritz
Schmidlin in Bern die staatsrechtliche Beschwerde ans
Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag, der Beschluss
sei aufzuheben, event. zu erkennen, dass er erst durch
Annahme in der Volksabstimmung in Kraft treten
könne.
Der weitläufigen Beschwerdebegründung ist zu ent.-
nehmen:
1. Durch den angefochtenen Beschluss verpflichte
sich der Staat, über 36 Millionen Franken an die Kan-
tonalbank zu zahlen. Dass die Zahlung gegen Verzin-
sung der Summe gestundet sei, spiele für die Anwend-
barkeit von Art. 6 Ziff. 4 KV keine Rolle. Ebensowenig
die Höhe des Gegenwertes, der dem Staate für seine
Leistungen' zufliesse. Zudem sei unbestritten, dass diese
Gegenleistung, nämlich der: Wert der «verschobenen»
Titel um Millionen unter der Summe stehe, für die die
Kantonalbank in der Staatsrechnung « erkannt» werde.
Auch mache allein schon die vorgesehene Zinsleistung
(3 % % von rund 36 Millionen) jährlich mehr als eine
Million Franken aus. Das Vorliegen von «Ausgaben»
i. S. der zitierten Verfassungsvorschrift könne nicht unter
Berufung auf die angebliche rechtliche Iddentität der
Kantonalbank mit dem Staate bestritten werden. Wenn
schon kein Gesetz der Kantonalbank ausdrücklich die
juristische Persönlichkeit zuerkenne, so stehe doch nach
den geltenden gesetzlichen Vorschriften über ihre Or-
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31.
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ganisation und das Verhältnis zum Staate ihr Charakter
als selbständige öffentliche Anstalt mit eigener Rechts-
persönlichkeit ausser Zweifel. (Folgen nähere Ausfüh-
rungen hierüber.) Das Bundesgericht habe sich denn auch
schon in verschiedenen früheren Urteilen bei analogen
Tatbeständen für die Annahme einer selbständigen öffent-
lichen Anstalt ausgesprochen (AS 4 S. 296 Caisse d'amortis-
sem~nt de la Dette publique de Frihourg; 5 S. 127 Brand-
versIcherungsanstalt Luzern; S. 606 Ersparniskasse des
Kantons Uri; G S.56 graubündnerische Kantonalbank .
S. 225 st. gallische Kantonalbank). Danach handle es sich
aber auch bei der angefochtenen Transaktion nicht um
eine bIosse interne « Verbuchungsangelegenheit », son-
dern ~
ein R~chtsgeschäft (Kauf mit Stundung des
KaufpreIses) ZWIschen dem Staat und einem Dritten
das hinsichtlich der damit für den Staat verbundene~
Aufwendungen, Ausgaben der Kompetenzschranke der
Art. 6 Ziff.4 und 26 Ziff. 9 KV unterliege. Die Unter-
s~llung des Beschlusses unter das hier vorgesehene
Finanzreferendum wäre zudem selbst dann unerlässlich
wenn die Kantonalbank nicht als selbständige Anstalt
betrachtet würde. Durch die Praxis des Bundesgerichts
(AS 25 S. 459 ff.) sei Art. 6 Ziff. 4 KV so ausgelegt wor-
d~n, dass. er sich nur auf die laufende Verwaltung be-
ZIehe. DIe von der allgemeinen laufenden Verwaltung
ausgeschiedenen Spezialverwaltungen und deren Aus-
gaben würden danach durch die Vorschrift nicht betrof-
fen, selbst dann nicht, wenn die betreffenden Anstalten
keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen. Dann müss-
ten folgerichtig aber auch alle Aufwendungen von mehr
als einer Million für denselben Gegenstand, welche die all-
gemeine laufende Verwaltung belasten, unter das Finanz-
referendum fallen, gleichgiltig, ob sie zu Gunsten einer
solchen Spezialverwaltung oder für einen anderen Zweck
erfolgen. Das Mitverwaltungsrecht des Volkes würde
illusorisch, wenn die allgemeine laufende Verwaltung
ohne Volksbefragung über ihre Mittel zu Gunsten einer
AS 51 1-1925
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Staatsrecht.
Spezialverwaltung verfügen dürfte, die jenem Mitver-
waltungsrecht entrückt sei. Eine solche Belastung der
laufenden Verwaltung trete aber hier nicht nur durch
die vorgesehene Verzinsung der 36,3 Millionen Franken"
sondern auch durch die sukzessive ({ Ablieferung » dieses
Kapitalbetrages an die Bank und die nötig werdende
stärkere (längere) Speisung des Eisenbahnamortisatiolls-
fonds ein.
, 2. Da die Summe, für welche die Kantonalbank « er-
kannt» werden solle, den wirklichen Wert der verscho-
benen Papiere weit übersteige, werde dadurch die Bank
von einem entsprechenden Verluste befreit. Es würden
ihr in der Höhe der Differenz zwischen Leistung und
Gegenleistung neue Mittel zugeführt, ohne dass der Staat
für diese neuen -
verkappten -
Kapitaleinschüsse
die Rechte erhalte, die ihm für das der Bank zur Ver-
fügung gestellte Grundkapital (ordentliche Dotations-
kapital) znstehen, d. h. ohne dass er die Einschüsse als
Aktivum, Guthaben an die Bank in die Vermögens-
rechnung einstellen könnte oder dass ihm dieselben
zu verzinsen wären. Das Grundkapital der Bank sei
aber durch Art. 2 des Kantonalbankgesetzes auf 40 Mil-
lionen Franken begrenzt. Es könnte demgemäss nur
durch Gesetz und nicht durch Beschluss des Grossen
Rates erhöht werden. Umsomehr müsse dies für Leis-
tungen gelten, die in der gedachten Weise über eine
Erhöhung des Grundkapitals sogar noch hinausgehen.
3. Der Weg der Gesetzgebung sei auch aus einem an-
deren Grunde, nämlich deshalb einznhalten, weil sich der
Siaat selbst bei allen in Betracht fallenden Eisenbahn-
unternehmungen bereits im gesetzlichen Maximalmasse
beteiligt habe und ohne Gesetzesänderung über diese
Grenze nicht hinausgehen dürfe. Auf nichts anderes
als auf eine solche Erweiterung der staatlichen Maxi-
malbeteiligung bei Eisenbahnunternehmungen laufe aber
'die angefochtene Transaktion hinaus. Die Kapitalan-
lagen der Kantonalbank bei solchen Unternehmungen
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31.
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seien nie als Teil der staatlichen Leistungen, sondern als
neben diesen eingegangen und durch die Eisenbahn-
gesetzgebung nicht betroffen betrachtet worden. Diese
Stellungnahme der Staats- und Bankbehörden sei auch
grundsätzlich richtig gewesen.
Die Eisenbahngesetze
hätten nur die eigentlichen Staatsbeteiligungen, nicht
allfällige Beteiligungen der Kantonalbank regeln wollen.
Die Berechtigung der Kantonalbank zu den letzteren
müsse deshalb ausschliesslich an Hand der Kantonal-
bankgesetzgebung beurteilt werden. Durch den ange-
fochtenen Beschluss werde aber die Rechtslage mit
Bezug auf die davon betroffenen Papiere verändert. Sie
würden dadurch mit den Beteiligungen des Staates ver-
einigt und sollten nach den gleichen Grundsätzen be-
handelt und zu Lasten der Staatsrechnung amortisiert
werden wie diese. Die Übernahmssumme entspreche
bis auf geringe Abschreibungen dem Betrage der ur-
sprünglichen Kapitalinvestitionen der Kantonalbank in
den betreffenden Unternehmungen, womit sich auch
das Geschäft für den Staat als neue Beteiligung und
nicht etwa als ein einfacher Titelankauf,, Vermögensan-
lage darstelle.
Der Grosse Rat habe somit die Grenzen seiner Kom-
petenz überschritten, das durch die Verfassung. ge-
währleistete Mitspracherecht des Volkes (Art. 6 ZIft 4
und 2 KV) missachtet und damit zugleich in ein ver-
fassungsmässiges Individualrecht der Rekurrenten als
stimmberechtigter Kantonseinwohner eingegriffen. Aus-
serdem sei auch Art. 4 BV verletzt. Aus den Verhand-
lungen der Behörde ergebe sich zur Genüge, dass für
die Ablehnung des Referendums in Wirklichkeit Oppor-
tunitäts- und politische Gründe bestimmend gewesen
und die rechtlichen Gründe nur vorgeschoben worden
seien, um jene Motive zu bemänteln. Die Unhaltbarkeit
und Willkürlichkeit der vorgeschobenen rechtlichen
Argumentation zeige sich schon darin, dass zwar für die
angefochtene Transaktion, die Eingehung der Schuldver-
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Staatsrecht.
pflichtung selbst, die Kompetenz des Grossen Rates
beansprucht werde, eine blosse Modalität der ErfüiIung
der Verpflichtung dagegen, nämlich die eventuelle Auf-
nahme eines Anleihens, der Genehmigung durch das
Volk unterliegen solle.
C. -
Für den Grossen Rat von Bern hat der Re-
gierungsrat auf Abweisung der Beschwerde angetragen.
Er bestreitet die Angaben der Rekurrenten über den
Umfang der auf den streitigen Papieren drohenden
Verluste. Schon heute habe sich die Lage der meisten
betroffenen Gesellschaften in einem Masse gebessert,
dass die Aufwendungen für die Verzinsung der 36,3
Millionen zu 3 Y2 % nach Abzug der von den Titelschuld-
nern eingehenden Zinsleistungen erheblich unter 1 Mil-
lion Franken jährlich bleiben werden. Von der Zukunft
dürfe eine weitere Besserung erwartet werden, sodass
der allenfalls aus dem Eisenbahnamortisationsfonds zu
tilgende Verlust erheblich weniger betragen werde als
die Differenz zwischen dem Buch':' und dem gegen-
wärtigen Verkehrswerte der Titel. Der Staat könne eben
warten und brauche nicht, wie es bei der Belassung der
Papiere in der Rechnung der Kantonalbank mit Rück-
sicht auf die Konkurrenz mit anderen Bankunterneh-
mungen geschehen müsste, eiRe Abschreibung auf den
letzteren Wert vorzunehmen, solange nicht diese nie-
drigere Einstellung durch eiqen als endgiltig zu betrach-
tenden Verlust auf den Titeln gefordert werde. Darin
liege auch der hauptsächliche Grund der Operation. Im
übrigen wird auf den Inhalt der Beschwerdeantwort in den
nachstehenden Erwägungen Bezug genommen werden.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. -
Der Berufung der Rekurrenten auf Art. 6 ZUf. 4
KV hält der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort
in erster Linie entgegen, dass sich die erwähnte Vor-
schrift nach ihrer Entstehungsgeschichte und dem Zu-
sammenhang mit anderen Verfassungsartikeln (Art. 26
Kantona1e~ obligatorisches Referendum. ~u 31.
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Ziff. 10 und 12 ebenda), wie das Bundesgericht im Falle
Dürrenmatt (AS 25 I 459 ff')'entschieden habe, nur auf
solche Finanzgeschäfte beziehe, die als solche den jähr-
lichen Voranschlag über die laufende Verwaltung belas-
teten und daher geeignet seien, indirekt auf die Steuer-
veranlagung einen Einfluss auszuüben, nicht auf Mass-
nahmen der Vermögensverwaltung, blosse Umsätze von
Staatsvermögen. Der angefochtene Beschluss berühre
aber ausschliesslich die Vermögensrechnung des Staates.
Eine Belastung der Betriebsrechnung trete nicht ein.
Sie ergebe sich namentlich auch nicht aus der Ver-
zinsung der 36,3 Millionen an die Kantonalbank, weil
dieser Gutschrift -
neben den Zinseingängen auf den
in Betracht fallenden Eisenbahnpapieren -
höhere
Leistungen der Kantonalbank, nämlich die Verzinsung
des Dotationskapitals und die Ablieferung des hiernach
und nach Speisung des Reservefonds bleibenden Rein-
ertrages gegenüberstünden, Leistungen, die ohne die
angefochtene Transaktion ausbleiben· müssten. Doch
braucht zu dieser Einwendung nicht Stellung genommen
zu werden. weil die Rüge der Missachtung von Art. 6
Ziff. 4 KV jedenfalls aus dem anderen, in den Beratungen
des Grossen Rates geltend gemachten rechtlichen Grunde
abgewiesen werden muss. Auch die Beschwerdeantwort
verlegt denn noch auf dieses Argument das Hauptge-
wicht, während sie die andere eben erwähnte Einwendung
nur mehr nebenbei einbringt.
2. -
Anderseits behaupten auch die Rekurrenten zu
Unrecht, dass der Beschluss selbst unter dieser Voraus-
setzung -
rechtliche Identität der Kantonalbank mit
dem Staate -
dem Finanzreferendum unterstellt blei-
ben würde. Ist es wirklich, wovon der Rekurs hiebei
ausgeht, der Wille der Verfassung, von der Vorschrift des
Art. 6 Ziff. 4 KV -
neben biossen Vermögensumsätzen
im erwähnten Sinn -
auch die Ausgaben der durch be-
sondere Gesetze geordneten und durch eigene Organe
geführten sog. Spezialverwaltungen auszunebmen. selbst
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Staatsrecht.
wenn dieselben keine eigene Rechtspersönlichkeit be.,.
sitzen, so müsste dieser 'Ville noch vielmehr für die blosse
• Zuweisung staatlicher Mittel an solche Verwaltungen
zum Zwecke ihres Geschäftsbetriebes vorausgesetzt wer-
den. Es erscheint als ausgeschlossen und ist jedenfalls
mangels einer ausdrücklichen entgegengesetzten Vor-
schrift nicht zu vermuten, dass eine derartige Investition
der Zustimmung des Volkes bedürfen sollte, wenn seine
Mitwirkung für die Verwendung der investierten Mittel
zu wir k I ich e n Aus gab e n, d. h. darauf be-
züglichen Entäusserungsakten der Organe der Spezial-
verwaltung, auch wenn sie die Million überschreiten,
nicht erforderlich wäre. Wenn das Bundesgericht im
Urteile i. S. Dürrenmatt als vom Referendum erfasst
diejenigen Finanzgeschäfte bezeichnet hat, welche den
jährlichen Voransehlag über die laufende Verwaltung
für einen höheren als jenen Betrag «belasten », so war
dabei natürlich nicht an eine bloss buchmässige Belas-
tung gedacht: Gutschriften, die in der Betriebsrechnung
einer Verwaltungsabteilung zu Gunsten einer anderen
solchen Abteilung erteilt werden.
Vielmehr war als
selbstverständlich vorausgesetzt, dass der buchmäs-
sigen Belastung eine entsprechende Ausgabe zur Seite
stehe, für welchen Fall allein in Art. 6 Ziff. 4 KV die
Volksabstimmung gefordert wird. Als Ausgabe erscheint
aber rechtlich und wirtschaftlich nur die Entäusserung
von Geld oder Geldeswert durch Überführung aus dem
Vermögen des (~Ausgebenden» in dasjenige eines Dritten.
nicht schon die Verschiebung solcher Werte von einem
Unternehmen desselben Eigentümers zu einem andern
(der «Wechsel des Bestandeskontos » oder die « Um-
gruppierung von Vermögensobjekten in der Hand des
unveränderten Eigentümers », wie das vom Regierungs-
rat eingeholte Gutachten Weyermann sich ausdrückt).
Dafür, dass die bernische Verfassung den Begriff in einem
weiteren uneigentlichen Sinne verwende, wie es die
Rekurrenten zur Begründung ihres ~wentuellen Stand-
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31.
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punktes behaupten, bestehen keinerlei Anhaltspunkte.
Ausschliesslich mit einer Verschiebung der letzteren Art
hätte man es aber hier zu tun, falls die Kantonalbank
sich nicht als selbständige Anstalt, juristische Person,
sondern als blosse stalio jisci darstellt. Eine Ausgabe
könnte in der Gutschrift einer Summe von 36,3 Mil-
lionen an die Bank und in den durep den angefochtenen
Beschluss vorgesehenen weiteren Zuweisungen nur liegen,
wenn man es dabei mit Leistungen an ein· vom Staate
verschiedenes Rechtssubjekt zu tun hätte. Nur neben-
bei mag bemerkt werden, dass die Nichtanwendbarkeit
von Art. 6 Ziff. 4 KV auf die Aus gab end e r
Ban k sei b s t jedenfalls nicht schon aus der ein-
schränkenden Auslegung der Vorschrift im Falle Dürren-
matt gefolgert werden könnte, wie denn das Bundes-
gericht eine solche Folgerung damals nicht gezogen
hat und dazu nicht Stellung zu nehmen hatte, weil die
Frage nicht zur Entscheidung stand. Gemäss Art. 29
des Kantonalbankgesetzes fällt der gesamte Reinertrag
der Kantonalbank nach Verzinsung des Dotations-
kapitals und Speisung des Reservefonds in die Staats-
kasse, also in die Einuahmen der lau f end e.n V e r-
wal tun g (Art. 21 letzter Absatz des Gesetzes über
die Finanzverwaltung). Dementsprechend findet sich
denn auch in der Staatsrechnung, Abteilung « Laufende
Verwaltung» jeweilen die ganze BetIiebsrechnung der
Bank mit den Schlussbeträgen der dazu gehörenden
Aktiv- und Passivkonti eingestellt. Aufwendungen der
Bank, welche an sich, nach ihrer Natur unter den Begriff
der Ausgaben im Sinne der Verfassung fallen, belasten
demnach notwendigerweise zugleich auch die Rechnung
der « laufenden Staatsverwaltung». Dass sie dennoch
durch die Kompetenzschranke des Art: 6 Ziff. 4 KV nicht
betroffen werden, kann deshalb nicht mit dem Fehlen
jenes Erfordernisses begründet werden, sondern müsste
aus anderen Momenten hergeleitet werden.
3. -
Die Organisation der Kantonalbank und ihr
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Staastrecht.
Verhältnis zum Staate sind im übrigen nicht in der Ver-
fassung selbst, sondern durch einfache Gesetze geord-
net. Es liesse sich deshalb der Standpunkt vertreten,
'dass auch im vorliegenden Falle die Frage des rechtlichen
Charakters des Institutes -
Verwaltungsabteilung des
Staates oder rechtsfähige öffentliche Anstalt -
vom
Bundesgericht nur im Rahmen der beschränkten Kogni-
tion nachzuprüfen sei, die ihm allgemein gegenüber der
Anwendung kantonalen Gesetzesrechtes zusteht, d. b.
ausschliesslich vom Standpunkte der Willkür und Rechts-
verweigerung (Verletzung von Art. 4 BV). Doch mag dies
auf sich beruhen bleiben. Selbst wenn man annimmt,
dass die Frage als Präjudizialpunkt für die Anwendung
von Art. 6 Ziff. 4 KV im gleicben Umfange der Nacb-
prüfung unterliege wie die Auslegung der letzteren
Verfassungsvorschrift, könnte dies nicht zur Gutheis-
sung des Rekurses führen. Wenn das Bundesgericbt
bei der Feststellung des Inhalts kantonalen Verfassungs-
rechts grundsätzlich frei und nur an die allgemeinen
Interpretationsregeln gebunden ist, so hat esin der Praxis
docb stets inbezug auf Verfassungsnormen der hier vor-
liegenden Art, die speziell Fragen der Organisation des
kantonalen Staatswesens und dazu gehörende Einrich-
tungen beschlagen, der Auslegung durch diejenige kau-
, tonale Bebörde, welche nach kantonalem Recht in letzter
Instanz zur Lösung verfassungsrechtHcher Fragen be-
rufen ist, den Grossen Rat, ein massgebendes Gewicht
beigelegt. Es erklärte, dass davon nicht ob ne Not, son-
dern nur dann abzuweichen sei, wenn sich die Auffas-
sung der kantonalen Behörde als zweifellos unrichtig
darstelle. (vgl. AS 25 I S. 470 Erw. 3 mit Zitaten; 40 I
S. 397 ff. Erw. 2 insbesondere S. 400 und aus neuester
Zeit das nicht publizierte Urteil vom 22. Juni 1923 in
Sachen Hübscher und Genossen gegen Grossen Rat von
Luzern betreffend den Begriff des « absoluten Mehrs
der Stimmenden» bei Referendumsabstimmungen im
Sinne von Art. 39 Abs.5 der luzern. Verfassung).
Kantonales Obligatorisches Ileferendum. N° 31.
225
Nun gehören nach § 1 des bernischen Gesetzes über die
Finanzverwaltung vom 21. Juli 1872 zu dieser Ver-
waltung auch die sog. (Spezialverwaltungen ». Und
Abschnitt « IV Spezialverwaltungen » § 14 des Gesetzes
lautet: « Die Verwaltung der Kantonalbank und der
Hypothekarkasse sind durch besondere Gesetze. geord-
net: mit der laufenden Verwaltung stehen SIe
n~r
durch die Voranschläge und die Rechnungslegung III
Verbindung. Die ü b r i gen S p e z i a I ver w. a 1-
tun gen sind den leitenden Beamten der allgemelllen
laufenden Verwaltung und der Kontrolle der Staa~s
bucbhalterei unterstellt.» Damit stimmt § 34 überel~.
Er stellt unter der Überschrift « Organisation» III
Abs. 1 den Grundsatz auf, dass die Finanzverwaltung
unter der Leitung der « Direktion der Finanzen» stehe
und zählt anschliessend zunächst. eine Anzahl dazu ge-
hörender {(Abteilungen » auf, deren Geschäftskreis und
innere Organisation durch Dekrete des Grossen ~ates
näher bestimmt werde, Abs.3 fährt fort: «Welte~e
Abteilungen, deren Geschäftskreis und innere Org~ru
sation durch besondere Gesetze bestimmt werden, sl~d
die Hypothekarkasse und die Kantonalbank. » f\.u~ dIe-
ser Auffassung der rechtlichen Natur des
InstI~utes
zieht § 15 die Konsequenzen auch hinsichtlich de~ EIg~n
tumsverhältnisse am Vermögen desselben. Es WIrd hIer
keineswegs, wie die Rekurrenten behaupten, als. Teil
des Staatsvermögens nur die Kapitaleinlage bel der
Kantonalbank, von der deren Grundkapital herrührt -
als ein Guthaben, Forderungsrecht, das dem Staate aus
der Hingabe der betreffenden Gelder an die Ba~k. zu-
stehen würde -
aufgeführt. Vielmehr lautet dIe Be-
stimmung: « Zum Staatsvermögen gehören alle dem
Staat privatrechtlich zuständigen Sachen. Dasselbe
wird eingeteilt in Stamm- und Betriebsvermögen. Zum
Stammvermögen in
Aktiven
und
Pas-
siven gehören: 5. die Kapitaleinschüsse bei der
Kantonalbank. Das Betriebsvermögen umfasst: 8. das
226
Staatsrecht.
Betriebskapital der Staatskasse.» Und in § 23 heisst
es: « Zum Betriebskapital der Staatskasse gehören als
Aktiven: der Bestand der Staatskasse, .... die tempo-
• rären Vorschüsse und Geldanlagen .... ». Die Kapitalein-
schüsse bei der Kantonalbank im Sinne eines Gut-
habens des Staates an die Bank ais Dritten wären aber
schon selbst ein Aktivum und könnten nicht wieder
in solche Aktiven zerfallen und ebenso ist nicht ersicht-
lich, welche Passiven einem Guthaben dieser Art als
solchem entgegenstehen sollten. Mit den Aktiven und
Passiven, die gemäss Art. 15 Ziff. 5 zum Stanunvermögen
des Staates gehören sollen, können demnach nur die
Aktiven der Bank, d. h. die Werte und Forderungs-
rechte gemeint sein, in denen die Kapitaleinschüsse in
Ausübung des Bankgeschäftes investiert worden sind.
und die Schulden, die bei diesem Geschäftsbetriebe ein-
gegangen wurden. Darauf weist denn auch unzwei-
deutig § 21 des Gesetzes hin, der bestimmt : dass « die
Kapitaleinschüsse des Staates bei der Hypothekarkasse
und der Kantonalbank nach den Vorschriften der Ge-
setze über diese Anstalten verwaltet werden»: der
Geschäftsbetrieb beider ist damit wiederum unzwei-
deutig als Teil der staatlichen . Vermögensverwaltung
bezeichnet.
Es mag vielleicht auffallen, dass § 15
Ziff. 5 unter diesen Umständen nicht einfach vom « Ver-
mögen der Kantonalbank ll, sondern von den « Kapital-
einschüssen bei der Kantonalb'ank in Aktiven und Pas-
siven» spricht. Doch erklärt sich dies ungezwungen
aus dem Zwecke der Unterscheidung zwischen Stamm-
und Betriebsvermögen, dem die Vorschrift dient. Es
sollte damit zum Ausdruck gebracht werden, dass das
in der Kantonalbank angelegte Vermögen nicht schlecht-
hin, sondern nur bis zu dem Betrage in die erstere Ka-
tegorie (Stammvermögen) falle, der der Differenz zwi-
schen den
« Kapitaleinschüssen », d. h. den aus dem
Titel des Dotationskapitals gemachten Investitionen des
Staates und den Verbindlichkeiten der Bank gegenüber
Kantonales obligatorisches Referendum. No 31.
227
Dritten entspricht, während der Mehrbetrag, darstellend
biosse temporäre Anlagen der Staatskasse zur Nutz-
barmachung vorrätiger Gelder derselben (§ 28 des Ge-
setzes) oder noch nicht an die Staatskasse abgelieferten
Reinertrag unter den für das Betriebsvermögen geltenden
Regeln stehe. An der Tatsache, dass das Gesetz die
Aktiven der Bank selbst und nicht ein den Kapitalein-
schüssen entsprechendes Guthaben an dieselbe als Be-
standteil des Staatsvermögens betrachtet und behandelt
wissen will, wird dadurch nichts geändert. In diesen
Zusammenhang ist auch die Vorschrift des § 3 des
geltenden Kantonalbankgesetzes vom 5. Juli 1914 zu
stellen, wonach « der Staat für sämtliche Verbindlich-
keiten der Kantonalbank haftet». Es liegt darin nicht
die Übernahme einer besonderen Garantie, d. h. einer
Schuldverpflichtung, die den Staat ohne diese Erklärung
nicht treffen würde, sondern einfach die ausdrückliche
Bestätigung und Feststellung einer Folgerung, die sich
aus dem Wesen des Instituts, wie es im Finanzverwal-
tungsgesetz umschrieben ist, ohnehin ergeben würde.
Auch wenn diese ausdrückliche Wiederholung überflüs-
sig war, so konnten dafür mit Rücksicht auf die. unzwei-
deutige Aufklärung der dritten Geldgeber doch Zweck
mässigkeitsgrunde sprechen. Die Aufnahme einer sol-
chen Bestimmung in das Gesetz von 1914 vermag
daher ein Argument für den Charakter der Kantonal-
bank als selbständiges, vom Staate verschiedenes Rechts-
subjekt nicht abzugeben. Anders würde es sich vielleicht
verhalten, wenn die Haftung nur als subsidiäre für
den Fall vorgesehen wäre, dass die im Betriebe der Bank
investierten Mittel zur Befriedigung der Gläubiger nicht
ausreichen sollten. Davon weiss aber das Gesetz ent-
gegen der Behauptung der Rekurrenten nichts. Es
stellt die Schuldpflicht des Staates als primäre, an keine
Bedingungen, insbesondere nicht an die vorgehende er-
folglose Vollstreckung in die Aktiven der Bank oder
an deren Insolvenz geknüpfte auf und spricht nicht ein-
228
Staatsrecht.
mal von der « Übernahme » einer Haftung, sondern stellt
diese einfach als gegebene Tatsache hin. Der erörterten
gesetzlichen Regelung entspricht die tatsächliche Be-
. handlung des Verhältnisses in den Staatsrechnungen.
Schon in Erwägung 2 ist in anderem Zusammenhange
festgestellt worden, dass in der Rechnung der laufenden
Staatsverwaltung auch die gesamte Betriebsrechnung der
Kantonalbank in der 'Veise figuriert, dass die Schluss-
beträge der Aktivkonti derselben als Roheinnahmen,
diejenigen der Passivkonti als Rohausgaben, die Diffe-
renz zwischen beiden nach weiterem Abzug der Re-
servestellungen dagegen als Reineinnahme jener (der
laufenden) Verwaltung eingestellt sind. Nicht anders
verhält es sich mit der Vermögensrechnung. Unter
« I Stammvermögen, E Kantonalbank », heisst es hier
zunächst allerdings :
Kapitaleinschuss des Staates
40,000,000 Fr.
Summe der Aktiven
40,000,000 Fr.
Dann folgt aber unter der Bezeichnung « Bestand der
Kapitalien und Verkehr der Bank» eine vollständige
Bilanz derselben, wobei die Aktiven in die Rubrik
« Soll », die Passiven in die Rubrik « Haben » des Staats-
vermögens aufgenommen sind. Es ist demnach unrichtig,
dass die Rechnung die Einlagen zum Grundkapital wie
ein Guthaben des Staates an einen Dritten und nur
dieses Guthaben, nicht die Aktiven der Bank selbst als
Staatsvermögen behandle.
Um gleichwohl die Bank als selbständige Anstalt mit
eigener Persönlichkeit betrachten zu können, müssten
daher andere Vorschriften oder damit zusammenhän-
gende Tatsachen angeführt werden, aus denen sich er-
geben würde, dass der wirkliche Charakter des Gebildes
dennoch ein anderer sein muss, als es nach den Bestim-
mungen des Finanzverwaltungsgesetzes den Anschein
haben könnte, und die mit den hier gegebenen Begriffs-
bestimmungen als nicht vereinbar erschienen. Es müsste
die Verfassung der Anstalt selbst und ihr Tätigwerden
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31.
229
in einer Weise geregelt sein, die notwendig den Besitz
eigener Rechtspersönlichkeit voraussetzt und ohne die-
selbe rechtlich nicht denkbar ist. Dies behaupten denn
auch die Rekurrenten, indem sie auf die Übertragung
der Geschäftsführung an besondere, ausserhalb des
sonstigen Behördenapparates stehende Organe, die be-
besondere Firma und Prozessführung unter derselben,
den « eigenen Sitz » mit Filialen und Agenturen und die
Eintragung im Handelsregister verweisen. Indessen zu
Unrecht!
Trotz jener administrativen Sonderstellung bleibt die
Bank fest dem staatlichen Verwaltungsorganismus ein-
gefügt. Art. 10 des Kantonalbankgesetzes unterstellt
sie ausdrücklich der staatlichen « Oberleitung und Auf-
sicht» (nicht nur einer biossen Aufsicht) und räumt dem
Grossen Rate und dem Regierungsrat in dieser Bezie-
hung weitgehende Befugnisse ein. Grosser Rat oder
Regierungsrat ernennen nicht nur die Mitglieder d:r
leitenden Bankbehörde, des Bankrates und haben dIe
vom letzteren getroffenen \Vahlen der Direktoren und
Subdirektoren der Zentralleitung und des Hauptsitzes,
der Inspektoren und der Geschäftsführer der. Filialen
zu bestätigen, sowie die Reglemente des Bankrates über
die Geschäftsführung der Bank und die Befugnisse und
Obliegenheiten der einzelnen Bankbeamten und -ange-
stellten zu genehmigen; es sind ihnen auch eine Reihe
von Beschlüssen übertragen, die unmittelbar in die Füh-
rung der Bankgeschäfte eingreifen. So bedarf es für
die Errichtung oder Aufhebung von Filialen und zur Auf-
nahme fester Anleihen durch die Bank der Ermächti-
tigung des Grossen Rates, für die Errichtung von Agen-
turen, die Ausgabe von Pfandbriefserien, den Grund-
stückserwerb zu bleibenden Zwecken der Zustimmung
des Regierungsrates. Er hat mit der Genehmigung der
Jahresrechnung auch die Einlagen in den Reservefonds
festzusetzen. Es mag zugegeben werden, dass das Be-
stehen einer solchen Oberaufsicht und selbst einer ge-
230
Staatsrecht.
wissen Mitwirkung bei der Geschäftsleitung die Annahme
einer mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatteten An-
. stalt wohl noch nicht ausschliessen wurde, falls die Art,
wie das Verhältnis zum Staate im übrigen, insbesondere
hinsichtlich der Vermögensausscheidung geordnet ist, da-
für sprechen würde. Noch viel weniger kann aber umge-
kehrt in der Einsetzung besonderer Organe für die unmit-
telbare Geschäftsführung unter diesen Umständen, ange-
sichts der den ordentlichen Staatsbehörden vorbehaltenen
Befugnisse, e~n zwingendes Argument für jene Annahme
liegen. Eine solche Ausscheidung aus dem ordentlichen
Verwaltungsmechanismus kann aus Zweckmässigkeits-
gründen, wegen der besonderen Aufgabe, der die Ein-
richtung dient, erfolgen, ohne dass darauf auf den
Willen der rechtlichen Verselbständigung derselben zu
schliessen wäre oder dass diese Folge damit notwendig
verbunden sein müsste, wie das Beispiel zahlreicher
anderer öffentlicher Anstalten zeigt, denen die Rechts-
persönlichkeit ganz unzweifelhaft nicht zukommt. Sie
besteht u. a. auch bei den Schweiz. Bundesbahnen, de-
nen das Bundesgericht in ständiger Praxis die eigene
Persönlichkeit abgesprochen hat (AS 29 I 193 Erw. 1).
Aus der Übertragung der Geschäftsführung nach aus-
sen an besondere, von den Behörden der allgemeinen
Verwaltung verschiedene Organe und aus der Eigenart
des Zweckes der Anstalt -
d~r Tatsache, dass der Staat
dabei nicht mit den Mitteln des Verwaltungszwanges
tätig wird, sondern nach der Art eines Kaufmannes in
den Formen des Privatrechts zum Bürger in Beziehungen
tritt -
erklärt sich ungezwungen auch die Abwicklung
dieser Beziehungen unter einer besondern Firma statt
unter Bezeichnung des « Kantons» als Geschäftsträ-
gers. Die Firma ist lediglich der kaufmännische Name,
unter dem eine Person ein Geschäft betreibt. Sie braucht
keineswegs den Ausdruck einer eigenen juristischen Per-
sönlichkeit des dadurch hezeicbneten Unternehmens zu
bilden. Das zeigt schon der Fall der Kollektiv- und
Kantonales obligatorisches Referendum. Ne 31.
231
Kommanditgesellschaften. Beide kÖBnen nach Art. 559,
597 OR, unter ihrer Firma
(t It.edlte· erwerben und
Verbindlichkeiten eingehen, vor Gericht klagen und
verklagt werden», obwohl das Gesetz, ibnen im Ge-
gensatz zur Aktiengesellschaft,
Kommanditaktienge-
seIlschaft und Genossenschaft keine Persönlichkeit bei-
legt und
das Bundesgericht ihnen den Charakter
juristischer Personen stets abgesprochen hat (vgl. AS
39 I S. 295; 42 III S. 37). Damit erledigt sich auch der
Hinweis darauf, dass die Bank vor den kantonalen Ge-
richten in Aktiv- und Passivprozessen jeweilen in eige-
nem Namen, d. h. unter der Firma Kantonalbank, auf-
getreten sei. Es fehlt irgend ein Nachweis dafür, dass
die Gerichte bei der Zulassung dieses Vorgehens sich
von der Anschauung hätten leiten lassen, man habe es
mit einem eigenen und des hai b
parteifähigen
Rechtssubjekte zu tun, und dass sie darin etwas anderes
erblickt hätten als ein Handeln des Staates unter der
besonderen Bezeichnung, unter welcher er gewisse Ge-
schäfte führt, kraft der Befugnisse, welche den Organen
der Anstalt hinsichtlich der Führung dieser Geschäfte
durch das Gesetz und die staatlichen Reglemente ein-
geräumt sind.
Die Vorscbrift des Kantonalbankgesetzes aber, wo-
nach die Bank ihren « Hauptsitz in Bern hat und im
Kantonsgebiet Filialen und Agenturen unterhält», ent-
hält zunächst nichts weiteres als die Bestimmung des
Ortes, von welchem aus die zum Geschäftskreis des
Unternehmens gehörenden Geschäfte betrieben werden
sollen. Sie zwingt so wenig zur Annahme des Charakters
desselben als besondere Rechtspersönlichkeit wie die
Verzeigung einer besonderen, vom Wohnsitze verschie-
denen Geschäftsniederlassung durch den Einzelkauf-
mann oder der Sitz der Kollektiv- und Kommandit-
gesellschaft (Art. 553, 591 OR) mit den obligationen-
rechtlichen Wirkungen, die sich an eine solche Geschäfts-
niederlassung knüpfen. Dies umsomehr als die Ordnung
232
Staatsrecht.
auch dieses Verhältnisses nicht den Organen der Bank
anheimgegeben ist, sondern der Hauptsitz durch das
.• Gesetz bestimmt wird und die Errichtung von Filialen
und Agenturen der Zustimmung der ordentlichen Staats-
behörden, des Grossen Rates bezw. Regierungsrates be-
darf. Daran würde selbst dann nichts geändert, wenn'
der Sitzbestimmung nach der Absicht des Gesetzes
zugleich gerichtsstandsbegründende Wirkung für Kla-
gen gegen die Bank zukommen sollte. Ein derartiger
Sondergerichtsstand für Geltendmachung der Anspruche
gegeu den Staat als Träger eines bestimmten Unter-
nehmens findet sich auch sonst, so um auf ein bereits
früher in anderem Zusammenhang erwähntes Beispiel
zurückzugreifen, für die SBB in Art. 12 des BG vom
15. Oktober 1897 betreffend die Erwerbung und den
Betrieb von Eisenbahnen auf Rechnung des Bundes
und in Art. 2 des neuen Gesetzes betreffend die Orga-
nisation und Verwaltung der Bundesbahnen vom 1. Feb-
ruar 1923, ohne dass daraus auf den Besitz der juristi-
schen Persönlichkeit geschlossen werden müsste.
Als öffentliche Anstalt, Gebilde des öffentlichen Rech ..
tes, steht die Kantonalbank unter dem Vorbehalt des
Art. 59 ZGB und bedürfte, um die RechtspefSÖnlichkeit
zu erla~en, wenn ihr solche nach der kantonalen Ge-
setzgebung zukommen soll, der Eintragung im Handels-
register im Sinne von Art. 52 ebenda nicht. Es kann
daher auch ein allfälliger Eintrag nicht konstitutiv,
sondern nur deklarativ wirken und der Bank die Rechts-
persönlichkeit nicht verschaffen, falls ihr dieselbe nach
den massgebenden Bestimmungen des kantonalen Rechts
fehlt. Im vorliegenden Falle erklärt sich die Eintragung
zwanglos und ohne dass daraus eine weitergehende
Folgerung gezogen werden brauchte, aus der Absicht,
für die Vertretung der Anstalt nach aussen sich die
kaufmännische Einrichtung der Prokura dienstbar zu
machen.
Die Bestimmung des Kantonalbankgesetzes, wonach
\ I
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31.
233
die Kantonalbank gegenüber Staat und Gemeinden von
der Einkommenssteuer befreit ist, ist inzwischen durch
Art. 18 des Gesetzes betreffend die direkten Staats- und
Gemeindesteuern von '1918 ersetzt worden, der fI. von der
Pflicht zur Entrichtung der staatlichen Einkommens-
steuer befreit 1. den Staat und seine Anstalten, mit
Ausnahme der Hypothekarkasse und der Kantonal-
hank ». Sie kann ein Argument für die Eigenschaft
der Bank als besonderer juristischer Person von vorne-
herein nicht bilden, nachdem das letztere Gesetz es für
nötig erachtet hat, die Befreiung sogar für den Staat,
d. h. die Staatseinkünfte im engeren Sinne noch aus-
drücklich auszusprechen.
Ebensowenig die Tatsache,
dass . nach der neuen gesetzlichen Ordnung nunmehr
das Einkommen aus dem ßankbetriebe besteuert wird.
Die getrennte Steuererhebung von einem bestimmten
Vermögenskomplexe setzt nicht notwendig dessen Ver-
selbständigung zu einem besonderen Rechtssubjekte
im Privatrecht voraus. Sie kann auch gegenüber Ver-
mögenskomplexen eintreten, denen diese Eigenschaft
nicht zukommt, die aber aus steuerpolitischen Gründen
steuerrechtlich wie ein besonderes Rechtssubjekt be-
handelt werden. Dafür. die dem Staat und seinen
Anstalten sonst zukommende Steuerfreiheit der Kan-
tonalbank trotz ihrer Eigenschaft als Zweig der Staats-
verwaltung nicht zu gewähren. konnten Erwägungen der
Billigkeit, der Rücksichtnahme auf die privaten Bank-
unternehmungen sprechen, die die Steuer zu entrichten
haben und dadurch in ihrer Konkurrenzfähigkeit sonst
beeinflusst würden. Nach Art. 7 des Steuergesetzes
ist auch bei der Vermögenssteuer die Befreiung des
Staates keine absolute, sondern gilt nur für « das den
gesetzlich umschriebenen Staatszwecken dienende Ver-
mögen ».
Ebenso kann dem Umstande kein entscheidendes
Gewicht beigelegt werden, dass das Grundkapital der
Bank von 40 Millionen der Staatskasse zu 4 % « verzinst»
AS 51 1-1925
17
234
Staatsrecht.
wird. Da der ganze Ertrag aus dem Bankbetriebe
ohnehin dem Staate zufällt, ist es rechtlich gleichgiltig,
unter welcher Bezeichnung er zu Gunsten der Staats-
• rechnung verbucht wird. Die Behandlung eines Teiles
als « Zins» hat unter diesen Umständen offenbar einfach
einen buchhaltungs - bilanztechnischen Zweck. Es soll
damit aus dem Gesamtertrage derjenige Teil ausgeschie-
den werden, der die gewöhnliche, auch auf verliehenem
Kapital erhältliche Kapitalrente von den im Bank-
betriebe investierten Geldern darstellt, und vom eigent-
lichen Betriebs- und Unternehmungsgewip..n unterschieden
werden. Darauf weist schon die Tatsache hin, dass ein
gleicher Zins, nach den in der Beschwerdeantwort ent-
haltenen Nachweisen, auch allen anderen Staatsan-
stalten belastet wird, so der Salzhandlung, dem Lehr-
mittelverlag für ihre Betriebskapitalien, den Straf- und
Irrenanstalten für die von ihnen benützten Staats-
domänen.
Ähnliches gilt für die Einwendung, dass die Bank
sich bisher in ihrem Betriebe nie an die Schranken ge-
bunden erachtet habe, welche die Verfassung den staat-
lichen Verwaltungsorganen bei Ausgaben in Gestalt des
Mitspracherechts des Volkes ziehe. Die Nichtanwendung
des Fin~nzreferendums' auf Auf~endungen, die mit dem
besonderen Anstaltsbetrieb der Kantonalbank . zusam-
menhängen, für denselben gemacht werden, selbst soweit
die Aufwendungen sonst unter den Begriff der Ausgaben
i. S. von Art. 6 Ziff. 4 KV fallen würden, kann auch
dann von der Verfassung gewollt sein, wenn man in der
Bank rechtlich eine blosse Abteilung der Staatsver-
waltung erblickt. Es konnte dafür die Erwägung be-
stilIlJ1:end sein, dass eine solche Volksbefragung sich
mit der Eigenart und den besonderen Bedürfnissen
gerade dieser Anstalt als eines kaufmännischen Betriebes
nicht vertragen würde. Ferner, dass für die Begrenzung
des Risikos bereits in hinlänglicher und wirksamerer
Weise durch die Kontrollhefugnisse und Kontrollpflicht
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31.
235
des Grossen Rates und Regierungsrates gegenüber den
geschäftsführenden Organen der Bank gesorgt sei (vgl.
AS 37 I 73 Erw. 3).
Wenn die vorstehend erörterten Momente oder doch
wenigstens einzelne davon geeignet sein könnten, die An-
nahme einer rechtsfälligen öffentlichen Anstalt zu unter-
stützen, sofern dem nicht andere Tatsachen entgegen-
ständen, so vermögen sie doch keinesfalls die aus den
positiven, klaren. Bestimmungen des Finanzverwaltungs-
gesetzes sich ergebende entgegengesetzte Folgerung zu
entkräften und darzutun, dass durch diese Bestimmun-
gen dem Wesen des Instituts ein rechtlich unzutreffender
Ausdruck gegeben werde. Und unter keinen Umständen
kann bei dieser Sachlage die Auffassung, von der aus-
gehend der Grosse Rat die Unterstellung der Ange-
legenheit unter das Finanzreferendum ablehnte, als
« zweifellos falsch)) bezeichnet werden, was nach dem
eingangs Gesagten allein das Einschreiten des Bundes-
gerichts rechtfertigen würde.
Von den früheren Urteilen, die die Rekurrenten an-
rufen, betrifft das eine AS. 5 127 einen anderen Tat-
bestand, nämlich eine auf dem Grundsatz der « Gegen-
seitigkeit» errichtete kantonale Brandversicherungsan-
stalt; es fällt zudem schon deshalb ausser Betracht,
weil das Bundesgericht seither die dort vertretene Auf-
fassung aufgegeben und die auf gleicher Grundlage
aufgebaute Brandassekuranzanstalt des Kantons Schaff-
hausen als biossen Zweig der Staatsverwaltung und ihr
Vermögen als Bestandteil des Staatsvermögens erklärt
hat (AS 44 II S.312 Erw.2). Im Falle AS 4 S.286
«(Caisse d'amortissement de la Dette publique du Canton
de Fribourg ») verlieh das kantonale Recht diesem In-
stitut ausdrücklich die juristische Persönlichkeit (qualite
de personne morale), sodass es sich nur fragen konnte,
ob die Art der tatsächlichen Organisation desselben
durch das Gesetz die Anerkennung als solche ausschliesse.
Hingegen betrafen die weiteren Urteile 5 S. 606; 6
236
Staatsrecht.
S. 56 und 225. ferner das· von den Rekurrenten nicht
erwähnte 37 I S. 68. allerdings Kantonalbanken oder
kantonale Ersparniskassen, bei denep. eine solche aus-
drückliche Vorschrift fehlte. Die Frage der juristischen
Persönlichkeit ist aber dabei doch jeweilen nur gerade
für die betreffende Anstalt auf Grund der für sie gel-
tenden kantonalen organisatorischen Vorschriften be-
antwortet worden, wie sie nur für jede solche Anstalt
besonders und mcht allgemein gelöst werden kann.
Auch sonst beruft sieh der Rekurs zu Unrecht auf diese
Entscheidungen. Einmal fanden sich in keiner der in
Betracht kommenden kantonalen Gesetzgebungen Vor-
schriften wie die oben erörterten des bernischen Finanz-
verwaltungsgesetzes, worin die Zugehörigkeit des Bank-
betriebes zur staatlichen Verwaltung in dieser Weise
festgestellt und durchgeführt gewesen wäre. Sodann
hatte in den drei älteren Fällen das Bundesgericht den
rechtlichen Charakter der Anstalt als PräjudiziaJpunkt.
für seine Zuständigkeit als einzige '~iviJgerichtsinstanz
nach Art. 48 Ziff. 4 OG frei zu bestimm~n, während
es sich heute nur darum handeln kann, ob der Grosse
Rat diese Frage in zweifellos unrichtiger Weise gelöst
habe. Im Urteile 37 I S 68 (Kantonalbank von Appen-
zell A.-Rb.) aber, wo davon ebenfalls die Unterstellung
eines Beschlusses des Grossen Rates unter das kantonale
Finanzreferendum abhing, yat zu der bereits erörter-
ten Verschiedenheit noch die weitere, dass das Kantonal-
bankgesetz die Frage des Einstehens des Kantons für
die Verbindlichkeiten aus dem Bankbetriebe nicht gleich
wie hier, sondern nur im Sinne einer subsidiären Haft-
barkeit für den Fall ordnete, dass die «eigenen Mittel
der Bank nicht ausreichen. sollten », ferner für die
jeweilige Notenemission der Bank eine «Garantie» des
Kantons gegenüber dem Bunde vorsah. Umgekehrt
verweist die Beschwerdeantwort mit RCcbt auf das
bereits zitierte Urteil 29 I S. 193, wo denSBB aus
Kantonales obftgatorisehes Referendum. N° 31.
237
ähnlichen Gründen wie hier die eigene Rechtspersön-
lichkeit abgesprOChen worden ist.
3. -
Die Behauptung, dass es für die angefochtene
Transaktion, vom Finanzreferendum des Art. 6 Ziff. 4
KV abgesehen. jedenfalls eines der Volksbestimmung
unterliegenden G e set z es (Ziff. 2 ebenda) bedürfte,
wird von den Rekurrenten in erster Linie damit be-
gründet, dass durch die vorgesehenen Zuwendungen an
die Bank die Kapitaleinschüsse des Staates bei derselben
erhöht würden : der Beschluss ändere also das Kantonal-
bankgesetz ab, das den Betrag des Grundkapitals und
damit die finanziellen Leistungen des Staates an die
Bank limitativ festsetze. Doch ist diese Auffassung
offenbar verfehlt. Soweit die in Frage stehenden Eisen-
bahnpapiere noch heute einen Vermögens- (Verkehrs-)
Wert besitzen, erfährt auch das Betriebsvermögen der
Bank durch die vorgesehenen Leistungen der allgemeinen
Staatsverwaltung keine Vermehrung; vielmehr erhält
die Bank einfach das Aquivalent für das Ausscheiden
dieser Vermögensobjekte aus ihrer Rechnung und deren
Zuweisung an· eine andere Abteilung der staatlichen
Finanzverwaltung. Soweit aber der Buchwert der Titel
(36,3 Millionen) über den gegenwärtigen Verkehrswert
hinausgeht, zieht die Bank allerdings aus der Trans-
aktion einen gewissen Vorteil. Allein wiederum nicht
in der Gestalt einer Erhöhung ihrer « eigenen » Betriebs-
mittel (im Gegensatz zu den durch Geldannahme von
Dritten beschafften, Passiven darstellenden), die nach
wie vor das gesetzliche Grundkapital unter Zurechnung
allfälliger aus dem Betriebsgewinn geäufneter Reserven
nicht übersteigen. Der Vorteil erschöpft sich vielmehr
darin, dass die Bankrechnung von einem sie sonst be-
lastenden Verluste auf den Papieren und damit von
einer Verminderung jener Mittel befreit wird. Die recht-
liche Grundlage für eine Intervention dieser Art kann
aber sehr wohl schon in der bestehenden Gesetzgebung
238
Staatsrecht.
gefunden werden, selbst wenn man den von den Re-
kurrenten angerufenen Bestimmungen des Kantonal-
bankgesetzes im übrigen die weitergehende Bedeutung
einer Beschränkung der Leistungen des Staates für die
finanzielle Ausstattung dieser Anstalt überhaupt bei-
legen wollte. Sie ergibt sich aus dem Wesen der Bank
als einer biossen Abteilung der Staatsverwaltung mit
der durch das Finanzverwaltungsgesetz § 15 und das
Kantonalbankgesetz § 3 daraus gezogenen Folgerung.
dass das Bankvermögen in Aktiven und Pas s iv e n
solches des Staates ist. Eine Unterbilanz der Bank
würde infolgedessen ohnehin die. allgemeine Staats-
verwaltung treffen, welche die Bankgläubiger zu be-
friedigen hätte, auch soweit die Betriebsmittel der Bank
dafür keine Deckung -bieten. Indem die allgemeine
Staatsverwaltung den Verlust schon jetzt zu Lasten
ihrer Rechnung übernimmt, kommt sie einfach auf einem
indirekten Wege, durch Vermittlung der Bankorgane
jener Leistungspflicht nach, indem sie diese Organe durch
Überweisung der entsprechenden Summe in die Lage
versetzt, die Abwicklung der sämtlichen in Betracht
fallenden Verbindlichkeiten selbst vorzunehmen. Man
hat es demnach lediglich mit einer antizipierten Liqui-
dation der gc:dachten Haftung und folgJich mit Zu-
weisungen zu tun, die sich innert des Rahmens der
den Staat als Inhaber des Ipstitutes gesetzlich treffen-
den Leistungspflichten halten, sodass es dafür einer
Gesetzesrevision oder -ergänzung nicht bedurfte. Jeden-
falls lässt sich der Vorgang sehr wohl in dieser Weise
rechtlich auffassen, was genügen muss, um die Be-
schwerde auch in diesem Punkte abzuweisen.
4. -
Die weitere Einwendung aber, dass der Beschluss
des Grossen Rates eine neu e Beteiligung des Staates
an Eisenbahnunternehmungen über das durch die kan-
tonal~ Eisenbahngesetzgebung vorgesehene Mass in sich
schliesse, erledigt sich ebenfalls ohne weiteres, sobald
man davon ausgeht, dass die Kantonalbank keine be-
r
I
Kantonales obligatorisches Referendum. N° 31.
239
sondere juristische Person, sondern einfach eine Abtei-
lung der Staqtsverwaltung ist. Die zu Lasten der Kan-
tonalbankrechnung eingegangenen Beteiligungen waren
alsdann schon bei der Eingehung solche des Staates
und durch die Vereinigung der Papiere mit den auf
der Rubrik «Eisenbahnkapitalien des Stammvermö-
gens » gebuchten, tritt keinerlei Erhöhung dieser staat-
lichen Beteiligung, sondern einfach eine rechnungs-
mässige Verschiebung der betreffenden Werte von einer
Abteilung der staatlichen Finanzverwaltung zur anderen
ein. Sollte in der Übernahme der Beteiligungen selbst
durch die Bankorgane eine Verletzung der kantonalen
Eisenbahugesetzgebung und Umgehung des für höhere
als die hier vorgesehenen Staatssubventionen erforder-
lichen Referendums gelegen haben, so hätte die An-
fechtung damals bei der Übernahme erfolgen müssen,
wozu wenn nicht schon die Genehmigung der jährlichen
Staatsrechnung durch den Grossen Rat, so doch die
Beschlüsse die formelle Grundlage gegeben hätten, wo-
mit er die Finanzausweise der betreffenden Eisenbahn-
unternehmungen genehmigte. Heute ist eine solche
Anfechtung nicht mehr möglich. Und zwar selbst dann
nicht, wenn die Mitwirkung der Kantonalbank bei der
Finanzierung zur Zeit der Genehmigung des Finanzaus-
weises nicht in allen Fällen oder doch nicht immer im
vollen Umfange bekannt und aus dem Berichte des
Regierungsrates an den Grossen Rat ersichtlich gewes~n
sein sollte, oder· wenn man davon ausgeht, dass dIe
Staatsrechnung allein -
mangels einer getrennten,
detaillierten Aufführung der Papiere jeder einzelnen
Unternehmung -
die begangene Gesetzesüberschreitung
nicht in einer Weise kenntlich gemacht habe, welche
die Verpflichtung zum Auftreten dagegen durch staats-
rechtlichen Rekurs bei Folge der Verwirkung des Rekurs-
rechts begründete. Durch die Hingabe des Gegenwertes
in Geld für die empfangenen Wertpapiere -
Titel der
betreffenden Eisenbahnunternehmungen -
seitens der
240
S~bL
Bankverwaltung ~st die Beteiligung vollzogen worden
und könnte durch eine Volksabstimmung, die sie des-
avouieren würde, nicht mehr rückgängig gemacht werden.
Es bliebe, soweit dadurch das Gesetz verletzt worden
sein sollte, höchstens ein VerantwortIichkeitsanspruch
gegen die fehlbaren Bankorgane. Auch einem solchen
entziehen übrigens die Rekurrenten, insofern es die an-
gebliche Missachtung der Eisenbahngesetzgebung be-
trifft, selbst den Boden, wenn sie ausführen, dass diese
Erlasse nur die Beteiligungen des Staates selbst, nicht
die auf Rechnung der Kantonalbank eingegangenen
hätten regeln wollen. Die Gesetzesverletzung wird im
Rekurse nicht sowohl in der ursprünglichen Mitwir-
kung der Kantonalbank bei der Finanzierung als in der
Übernahme der Papiere auf das « staatliche Stammver-
mögen » ohne Gesetzesrevision erblickt. Diese Rüge
aber fällt mit dem Augenblicke, wo man die Frage des
recbtlichen Verhältnisses der Kantonalbank zum Staate
in der oben erwähnten Weise löst ..
5. -
Lässt sich die Erledigung der Angelegenheit durch
den Grossen Rat in eigener Kompetenz somit nach den
drei Richtungen, in denen diese Kompetenz von den
Rekurrenten bestritten wird, mit sachlichen Gründen
vertreten und vor der Verfassung halten, so kann es
aber nichts verschlagen, ob für die gedachte Art der Be-
handlung bei einzelnen Ratsmitgliedern oder vielleicht
sogar einer grösseren Zahl derselben noch andere Gründe,
Opportunitäts- oder politische Rücksichten bestimmend
waren. Selbst wenn dem so sein sollte, vermöchte dies
den gefassten Beschluss nicht zu einem willkürlichen und
gegen Art. 4 BV verstossenden zu machen (AS 47 I
S.219-2O). Dann, dass für die eventuelle Aufnahme eines
Anleihens zur Bewirkung der durch Ziff. 3 des Beschlus-
ses vorgesehenen Zuweisungen die Volksabstimmung vor-
behalten worden ist, liegt kein Widerspruch zur grund-
sätzlichen Stellungnahme der Behörde. Denn damit
würde die Angelegenheit in ein neues Stadium, die Über-
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N0 32. 2U
nahme von Schuldverbindlichkeiten gegenüber Dritten
treten. Hiefür ist aber eben, soweit. sie die gedachte
Natur eines Anleihens hat, die Zustimmung des Volkes
durch eine besondere Verfassungsvorschrift (Art. 6 Ziff. 5
KV) gefordert wird.
Demnach erkennt das BUndesgericht :
Die Beschwerde wird abgewiesen.
VII. KOMPETENZKONFLIKTE
ZWISCHEN BUND UND KANTONEN
CONFLITS DE COMPETENCE
ENTRE LA CONFEDERATION ET UN CANTON
32. Urten vom 15. Juh 1925
i. S. Basellandschaft. Landra.t, gegen Bundesrat.
Bundesrätliche Expropriationsbewilligung für den Bau einer
Hochspannungsleitung zur Energieausfuhr, gestützt auf
Art. 43 und 50 EIG. Kompetenzkonfliktsbeschwerde eines
K~ntons, dessen Gebiet von der Leitung durchzogen wird.
mIt der Behauptung: 1. dass die Befugnis des Bundes zur
ErteiIung des Expropriationsrechts nach Massgabe dieser
Vorschriften sich nur auf Leitungen beziehe, die der Ver-
sorgung des Inlandes mit Ener~ie dienen; 2. eventuell
das vom Gesetz für die Expropriation aufgestellte Erforder-
nis eines öffentlich~n Interesses an dem Werke missbräuch-
licher Weise als erfüllt betrachtet worden wäre. Abweisung.
A. -
Die Nordostschweizerischen Kraftwerke Aktien-
gesellschaft mit Sitz in Baden (im Folgenden als
N. O. K. bezeichnet) haben am 16. April 1924 vom
Bundesrat die Bewilligung erhalten, aus ihren Anlagen
normalerweise 11,000 kw, mit ausnahmsweiser Erhö-
hung auf 15,000 kw an die « Force motrice du Haut-
Rhin S. A.» in Mülhausen und an die « Electricite de
Strasbourg S. A.» in Strassburg abzugeben. Durch