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18 Staatsrecht. valore, poiehe, ammettendo 0 supponendo essi la li- eeitä. di quelle tasse, pagarono di loro libera volontä. e non hanno posto mente a far valere, nel debito modo, le ragioni ehe loro avrebbero spettato. 3° - Da quanto precede risulta ehe le tasse di 200 franehi imposte a eiaseuno dei rieorrenti sono ineosti..,. tuzionali e devono essere annullate. TI Consiglio di Stato restituirä. dunque ai ricorrenti la somma di 400 fchi. a torto percepita. sotto deduzione di una vera e modesta tassa di caneelleria, ehe poträ. comportare al massimo 20 fehi. per eiaseun easo. 11 Tribunale jederale pronuncia : Il rieorso e ammesso nel senso dei motivi.

111. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT LmERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE

5. Arrit du 13/S1 fevrier 19S6 dans la cause Dubois eontre ConseU d'Etat du canton de Neuchitel Patente d'aubei'ge. Art. 31 et 4 Const. fed. - Competence res- treinte du Tribunal federal pour revoir l'application de la clause du besoin. - Pas d'inegalite de traitement a faire beneficier les G cercles ~ du canton de Neucbätel d'un regime legal particulier les soustrayant a la clause du besoin. A. - Le 1er juillet 1921, Edmond Meyer, de et ä. La Chaux-de-Fonds, adressa au Conseil d'Etat neuehä- telois une demande de patente pour l'exploitation d'un eafe-restaurant, « tea room», dans des loeaux pourvus du eonfort moderne, situes rue de la Serre, ä. La Chaux-de- Fonds. L'etablissement, appele ({ Astoria», appartient ä. une soeiete anonyme dOllt Meyer et Gaston Leval sont les administrateurs. Meyer exposait qu'il ne s'agissait Handels- und Gewerbefreiheit. N0 5. 19 pas <l'un nouveau enfe-brasserie. mais d'un 10001 conve- nable Oll les famillespussent aller se recreer, entendre de la musique et eonsommer. Le Conseil eommunal de La Chaux-de-Fonds preavisa negativement « pour le moment du moins, tant que la suppression d'un etablissement existant n'aura pas compense eelui qu'il (Meyer) se propose d'ouvrir ». Toute- fois, « Meyer pourra ... ouvrir un « t.ea room» et une pen- sion alimentaire; illui sera loisible, pendant les heures de repas, de debiter des boissons fermentees aux pension- naires, mais non des boissons distillees. » Le Pretet de La Chaux-de-Fonds se rallia ä. cette maniere de voir. Des oppositions furent formulees par la Societe des cafetiers. hoteliers et restaurateurs et par des societes antialeoo- liques. Le 30 aoftt 1921, le Conseil d'Etat refusa I'autorisation de debiter des boissons alcooliques dans les loeaux de l'Astoria, attendu « que le nombre des debits de boissons alcooliques ä. La Chaux-de-Fonds est plus que suffisant pour les besoins de eette localite; que cette situation a provoque, depuis 1914, Ia fermeture de 15 eafes-restau- rants sur le territoire communal de La Chaux-de-Fonds; qu'il existe actuellement trois etablissements publies dans un rayon de moins de 50 metres de l'etablissement projete (Brasserie de la Serre, Cafe des Alpes et Brasserie Muller); qu'un ehangement de destination des loeaux du eafe passage du Centre 5 ä. La Chaux-de-Fonds en cafe de temperence ne serait pas de nature ä. justifier l'ouverture d'un quatrh~me debit de boissons aleooliques dans le quartier de la rue de Ia Serre en cette ville. » Cette decision est basee sur le deeret du 15 fevrier 1904 remplac;ant celui du 7 fevrier 1894 concernant Ia reduc- tion du nombre des auberges. Le « tea room» Astoria fut ouvert au public le 15 septembre 1921. A Ia suite d'infractions a l'interdiction de debiter des boissons alcooliques, Meyer fut condamne a reiterees fois ä. l'amende.

20 Staatsrecht. Le 1er juin 1922, quatre deputes de La Chau,x-de-Fond!? demanderent au Con&eil d'Etat d'accorder a. Meyer la patente sollicitee. Le Conseil d'Etat decida le 13 juin de maintenir son refus du 30 aout. Un projet de trans- former une partie de l'Astoria en local du club de billard, constitue en cercle, fut abandonne. Le 22 novembre 1922, Meyer renouvela sa demande de patente~ n soutenait que l'autorisation de debiter des boissons alcooliques a l'Astoria repondait a un besoin de la population et ilajoutait que, pour contribuer a la reduction du nombre des etablissements publics, il avait loue le cafe-restaurant Maspla. rue Leopold Robert, « pour le fermer ensuite». Le Conseil communal et le Prefet preaviserent cette fois-ci favorablement, a la condition qu'il ne fut.donne a l'Astoria ni baI public, ni the dansant, ni « concert chantant». Cette demande fut publiee et provo qua entre autres deux petitions: rune rev~tue de 1070 signatures, en faveur de I'octroi de la patente sollicitee, rautre, portant 1811 signatures, opposee a la demande. Le Conseil d'Etat confirma ses precedentes decisions le 2 fevrier 1923. Se referant· aux motifs deja invoques, il releve les cinq condamnations prononcees contre Meyer (dont deux pour infractions a I'interdiction de debiter des boissons alcooliques) et observe qu'a teneur de I'art. 5 litt. c du reglement sur la police des auberges et debits de boissons, du 25 fe- vrier 1887, l'autorisation' d'ouvrir un etablissement public peut etre refusee a quiconque a eU condamne a reiterees fois par les. tribunaux de police. Il ajoute que II la fermeture d'un tres modeste etablissement public (Maspla)... - auberge qui etait d'ailleurs destinee a disparaitre en cas de mutation - n'est pas de nature a justifier I'ouverture d'un nouveau debit de boissons alcooliques a La Chaux-de-Fonds». La gerance de l'Astoria fut alors confiee a un sieur Arnold Dubois, lequel presenta le 22 decembre 1923 une nouvelle demande de patente. Il rappelait que la Handels- und' Gewerbefreiheit. N° 5. 21 patente avait eU refusee parce que le nombre des debits de boissons alcooliques etait « plus que suffisant pour les besoins» de La Chaux-de-Fonds et observait: « Ac- tuellement le Cercle ouvrier de La Chaux-de-Fonds demande d'ouvrir sous la denomination « Restaurant de la Maison ouvriere» un debit de boissons' alcooliques, rue du Parc N° 73. Il y a lieu de remarquer que ce restau- rant ... depassera la notion du cercle prive, car ce sera un debit de boissons alcooliques ouvert au public. Il saute aux yeux que I'autorite ne saurait faire droit a la demande du Cercle ouvrier tout en persistant a interdire la vente de boissons alcooliques a Astoria, sans commettre un deni de justice. » Le Conseil communal preavisa defa- vorablement en se referant aux precedentes decisions et en relevant que la situation speciale de l'Astoria ne s'etait pas modüiee. Il ajoutait: le but de l'ouverture d'un restaurant dans la Maison ouvriere I(n'est pas d'ouvrir un nouvel etablissement public proprement dit, mais de mettre a la disposition des ouvriers dans le quartier le plus industriel de la Ville des repas a bon marche et des locaux indispensables pour les travailleurs qui n'habitent pas la localite ». Le substitut du Prefet, par contre, donna un preavis favorable en remarquant que l'Astoria ne pouvait pas etre assimile aux autres cafes, des dames s'y rendant volontiers l'apres-midi et le soir », et les concerts et attractions elant (I le plus souvent tres bien et goutes d'une bonne partie de la population ». La publication de la demande formulee par Dubois souleva les memes pro- testations que les precedentes requetes, et par decision du 4 avril 1924 le Conseil d'Etat rejeta ladite demande, attendu I(que le nombre des etablissements publics a La Chaux-de-Fonds est plus que suffisant pour les be- soins de cette localite ». B. - Le Cercle ouvrier de La Chaux-de-Fonds, fonde en 1894, groupe un grand nombre d'ouvriers et d'asso- ciations ouvrieres. Jusqu'en 1924 il occupa entre autres rue du 1 er mars des locaux Olt 1'on debitait des boissons

22 Staatsrecht. alcooliques. Au commencement de l'annee 1924, le Cercle transfera ses locaux dans la Maison ouvriere elevee avec l'aide de la Commune a la rue du Pare. L'immeuble appartient a la Societe co operative immobi- liere Pare 73-75, dont les membres se recrutent dans le monde ouvrier. Aux sous-sol et rez-de-chaussee se trouve une grande salle avec galerie destinee ades assemblees et des ~pectacles et divertissements; elle est louee a la Commune qui la sous-Ioue actuellement a la Soeiete generale de cinematographie. Au premier etage il y a une grande salle de restaurant accessible au public et aux 2e et 3e etage les locaux de reunion, de deliberation et de recreation du Cercle et des associations qui en font partie. Le 26 janvier 1924, Emile Rutscho, president du Cercle ouvrier. demanda I'autorisation d'ouvrir un restaurant au premier etage de la Maison du Peuple. Le Conseil communal emit un preavis favorable « en raison du caractere d'utilite publique donne a" cet etablissement». Le substitut du Prefet preavisa dans le meme sens, Hant donne « le caractere de pension alimentaire» de cet etablissement ayant pour hut « d'offrir a la population des repas a bon marche et de ne pas pousser a la consom- mation de la boisson». Le substitut relevait aussi le {(earactere d'utilite publique » de l'entreprise. Le Conseil d'Etat autorisa le 12 fevrier 1924 Rutseho a debiter des boissons alcooliques dans les nouveaux locaux du Cercle ouvrier. Dans une lettre explicative du 5 avril 1924 adressee au Conseil communal de La Chaux-de-Fonds, le Conseil d'Etat declare qu'il n'a pas autorise I'ouverture d'un nouveau restaurant, le nombre des etablissements publies Hant suffisant pour les besoins de la localites, mais autorise le debit de boissons alcooliques dans les nouveaux locaux du Cercle qui comprennent aussi le premier etage du bätiment. En ce qui eoncerne le debit de boissons alcooliques dans la salle de spectacles du rez-de-chaussee, le Conseil d'Etat Handels- und Gewerbefreiheit. No 5. 23 precisa son point de . vue comme suit dans une lettre au Conseil eommunal, a la Prefecture et au tenancier Rutscho: « ••• Le citoyen E. A. Rutscho ne peut exercer le metier de tenancier et debitant du Cercle ouvrier que dans les seules salles de ce cercle... La grande salle du rez-de-chaussee est une grande salle communale... le debit de boissons alcooliques, dans la grande salle com- munale, ne peut avoir lieu qu'apres autorisation speciale, donnee pour chaque cas particulier par la Prefecture, au vu d'une demande d'un cafetier, hötelier, tenancier de cercle, etc.» C. - Le 10 juin 1924, Arnold Dubois a forme au Tri- bunal fMeral un recours de droit public contre la deci- sion du Conseil d'Etat du 4 avri11924, communiquee le 11 avril. Il se plaint d'un deni de justice, d'une inegalite de traitement et de la violation de la liberte de !'industrie et conclut a l'annulation de la decision attaquee, en fai- sant valoir en resume ce qui suit: D'apres le decret du 15 fevrier 1904 concernant la rMuction du nombre des auberges, les cercles qui exploitent un etablissement public tombent sous la clause du besoin (art. 3). En droit fMeral (Rapport du Conseil fMeral du 13 septembre

1889) lorsque le decret eantonal en matiere d'auberges est conc;u en termes generaux, comme c'est le cas pour le eanton de Neuchätel, « le citoyen qui, a conditions et a circonstances egales, a ete sacrifie au profit d'un con- eurrent est en droit d'invoquer ... le principe de l'art. 31 Const. fed.» ür, le "besoin qui est exige existe pour l'As- toria, etablissement unique en son genre dont le but principal n'est pas de servir des vins et spiritueux aux consommateurs, mais d'etre un lieu de reunion pour familles, un lieu de spectacles, de coneerts, et un restau- rant « tea room » tout a la fois tant pour la population ehaux-de-fonniere que pour les etrangers. Depuis la premiere demande de patente, des debits de boissons ont disparu. Enfin et surtout, il y a arbitraire et inegalite de traitement a autoriser le Cercle ouvrier a ouvrir un

24 Staatsreclit. nouvel etablissement public et a refuser la patente au tenancier de l'Astoria. « Ou Astoria est superflu et alors le Restaurant neuf (du Cercle ouvrier) rest aussi, ou le Restaurant neuf repond a un besoin et ce besoin existe aussi pour Astoria. » D. - Le Conseil d'Etat a eonclu au rejet du reeours. 11 s'efforce, dit-il, de diminuer graduellement le nombre des aub~rges, en conformite du decret de 1904 et se defend d'avoir eommis un deni de justiee ou un aete d'arbitraire au prejudiee du recourant, qui n'est d'ailleurs que le pr~te-nom de Meyer. Le besoin aIlegue par le tenancier de l'Astoria n'existe pas; en 1921 il y avait a La Chaux- de-Fonds 125 eafes, ete. pour36 899 habitants; en 1922, 125 eafes, etc. pour 36203 habitants et en 1923, 125 eafes, etc. pour 35 728 habitants. Quant au Cercle ou- vrier, il a ete traite trimme les autres eercles du canton, le Cercle du Musee de Neuehätel, par exemple, qui eomprend entre autres deux salles ouvertes au publie « pour pensionnaires, diners partieuliers, banquets, ete. » E. - Le 13 octobre une delegation de Ia Seetion· de droit publie du Tribunal federal procedaa une vision Ioeale a la suite de laquelle les parties furent invitees a repliquer et dupliquer. Elles. persisterent dans leurs moyens et Ieurs eonclusions. Le recourant s'attache a montrer que « le Cercle ouvrier ou Maison du Peuple, qui affecte les allures et les dehors d'un cercle, n'est en realite rien d'autre, en son toutou dans teIle ou teIle de ses parties, qu'un debit de boissons presentant tout les caraeteres generiques d'un etablissement deee genre»: denomination, reclame, attraetions diverses, menus allechants, concerts, etc. Le Conseil d'Etat insiste sur le fait que Dubois n'est qu 'un pr~te-nom et repousse derechef le reproehe de . deni de justice et d'inegalite de traitement. « La Maison du Peuple de La Chaux-de-Fonds se trouve dans les m~mes conditions d'existence et d'exploitation que d'autres institutions denommees cercles », il n'y a en sa Handels- und' Gewerbefreiheit. N° 5. 25 faveur ni privilege, ni mesure de complaisance et il n'y a pas davantage abus dans la tolerance de cette institu- tion. Au reste, « une difference d'appreciation entre le cas Astoria et le cas Cercle ouvrier au point de vue besoin se legitime pleinement)). Considerant en droit:

1. - Du moment que le Conseil d'Etat est entre en matiere sur la demande de patente formulee par Dubois et que, dans la reponse au reeours, tout en avan~ant que le prenomme ne serait que le pr~te-nom de Meyer et agirait po ur ee dernier, il n'a pas conteste la qualite du recourant pour porter la cause devant le Tribunal fede- ral, il n'y a pas lieu de s'arr~ter au « mo yen » de la du- plique consistant a affirmer que Dubois « n'est point en situation d'expioiter un etablissement dont il n'est qu'empIoye» et « n'a pas qualite pour solliciter une autorisation a laquelle il est, somme toute, etranger ». Aureste, le Conseil d'Etat n'allegue pas que Dubois n'est plus tenancier de I'Astoria et il ne deduit de son moyen aucune conclusion speciale.

2. - Le Conseil d'Etat a rejete la demande du re- courant parce que « Ie nombre des etablissements publics a La Chaux-de-Fonds est plus que suffisant pour les besoins de cette localite ». Cette decision est fondee sur l'art. 1 er du decret cantonal du 15 fevrier 1904 concer- nant la reduction du nombre des auberges, qui est ainsi con((u : « Apres avoir pris l'avis des autorites communales et lorsqu'il est constate que le nombre des auberges et debits de boissons (art. 31 litt. c Const. fed.) est suffisant pour les besoins d'une localite, le Conseil d'Etat est autorise a refuser l'ouverture de nouveaux etablissements publies de ce genre ou la reprise de ceux existants par d'autres personnes. » S'agissant de }'application d'une regle du droit cantonal, le Tribunal federal ne peut pas revoir librement la decision attaquee,. ma!s do~t reconnaitre a l'autorite cantonale un pouvolr d appre-

26 Staatsrecht. ciation tres etendu, c'est-a-dire il ne doit pas s'ecarter sans motif imperieux de la solution adoptee par eette autorite; le Conseil federal l'a declare a reiterees iois (v. SALIS, 11 N°s 926 a 928; Feuille ied., ed. fram;. 1905 IV p. 47, 839; 1907 III p. 892; 1908 I p. 341) et le Tribunal federal s'est rallie a cette maniere de voir (Kaufmann eontre Conseil d'Etat lueernois, 20 juin 1912; Rettig contre Conseil d'Etat fribourgeois, 9 'juillet 1923, consid. 2). Aussi bien, le recourant reproehe au Conseil d'Etat d'avoir nie arbitrairement l'existenee d'un besoin dans le eas eoneret. Mais ce reproche n'est pas fonde. La decision attaquee n'expose pas, il est vrai, les motifs qui ont amene l'au- torite cantonale a admettre l'absenee d'un besoin. Ce Iaeonisme s'explique et se justifie toutefois du fait que la meme consideration etäit deja a la base des deeisions pre- eedentes eontre lesquelles Meyer n'avait pas recouru. Or, ces prononees, notamment celui du 2 fevrier 1923, reposaient sur un examen minutieux et objectif des cireonstances, entre autres du nombre des auberges exploitees a La Chaux-de-Fonds, en partieulier dans le quartier ou se trouve l'Astoria. Le Conseil d'Etat pouvait done, sans arbitraire, se dispenser d'indiquer a nouveau tous ses motifs et se borner, comme ill'a iait, a rappeIer ses decisions anterieures. Le recourant pretend que l'Astoria est un etablisse- ment « unique en son genr.e» qui repond a un besoin special auquel les autres etablissements publics ne re- pondent pas. Il faut reconnaitre que ce point de vue n'est pas denue de tout fondement et de toute portee. Le nombre des etablissements publics d'une localite n'est pas toujours et partout le seul critere de solution de la question du besoin. Il se peut que dans teIle localite donnee les etablissements existants, bien que nombreux, ne repondent pas a eertains besoin.s speciaux, legitimes et que, des lors, l'ouverture d'un etablissement qui repond precisement aces besoins puisse se justifier malgre Handels- und. Gewerbefreiheit. N° 5. 27 le nombre des debits deja ouverts au publics. Autrement dito outre le critere « quantite)), le critere « qualite 11 peut, le casecheant, jouer un röle decisif. Aussi, le Con- seil d'Etat eut-il ete fonde, en l'espece, a resoudre dif- feremment qu'il ne I'a fait la question du besoin et s'il l'avait resolue en faveur de la demande presentee pour l'Astoria, on n'aurait pu Iui reprocher une violation de la loi. Mais la solution a laquelle il s'est arrete n'est pas pour autant entaehee d'arbitraire. Il s'agit la essen- tiellement d'une question d'appreciation de circonstanees de fait dans laquelle le Tribunal fMeral n'intervient pas sans motifs imperieux, ainsi que cela a ete expose plus haut. Si, a la verite, l'Astoria semble pouvoir repondre a certains besoins speciaux de la societe chaux-de- fonniere mieux que les autres etablissements aecessibles au publie, ee but peut etre atteint, dumoins dans une certaine mesure, alors meme que le debit de boissons alcooliques n'est pas autorise. TI en est de fait ainsi aetuellement (le « tea room» Astoria est frequente par les familles et les dames; on y donne des spectaeles et des concerts apprecies). La demande de patente a donc pu etre consideree sans arbitraire comme tendant non pas a permettre au tenancier de repondre a ces (besoins speciaux », mais ades besoins auxquels les debits existants repondent deja, de sorte qu'il s'agissait en definitive d'un nouveau cafe au sens ordinaire du mot. C'est en vain que le recourant argue du fait que le nombre des etablissements publies a diminue ees dernieres annees a La Chaux-de-Fonds et que Meyer a contribue lui-meme acette reduction. Des !'instant que, d'apres le Conseil d'Etat, le nombre des debits est « plus que . suffisant » pour les besoins de cette localite, le seul fait que ce nombre diminue ne suffit pas a etablir l'existence d'un besoin pour l'ouverture d'un nouvel etablissement. n reste encore a apprecier si cette diminution est telle que le nombre des debits qui subsistent n',est plus suffi-

28 Staatsrecht. santo Les chiffres articules par le Conseil d'Etat dans sa reponse au recours - chiffres dont l'exactitude n'a pas He contestee - montrent que cette hypothese pouvait ~tre consideree comme n'etant pas realisee.

3. - Reste le grief tire de l'inegalite de traitement de l'Astoria par rapport au Restaurant de la Maison ouvriere. Pour ce qui concerne le principe, le recourant observe avec raison qu'Hant don ne les termes generaux en lesquels la loi neuchäteloise formule la clause du besoin, le Tribunal fMeral a pour täche de veiller a ce que, dans ce domaine, l'autorite cantonale compHente ne favorise pas un requerant au detriment d'un autre, place dans des conditions semblables. Celui auquel la patente a ete refusee vu le manque de besoin est fonde a se plaindre lorsque, plus tard, la clause du besoin n'est pas appliquee a un concurrent, et il peut renouveler sa demande en exigeant qu'il soit aussi fait abstraction de cette clause a son endroit et que la patente accorMe au concurrent ne soit pas prise en ·consideration (cf. a ce sujet le rapport du Conseil f{~deral- SALIS, II N°s 922 et 923 - qui conclut en ces termes: «le citoyen qui, a conditions et a circonstances egales, a He sacrifie au profit d'un concurrent est en droit d'invoquer, comme par le passe, le principe de l'art. 31))). Mais encore faut-il que les circonstances de droit et de fait soient egales. Or, tel n'est pas le ~as en l'espece;

a) Tandis que l'Astoria appartient a une Societe qui l'exploite dans un but lucratif, le Restaurant de la Maison ouvriere appartient au Cercle ouvrier qui en confie l'exploitation a un gerant. Le legislateur neuchätelois ä soumis ä un regime special les cercles, associations qui poursuivent divers buts : politique, litteraire, artis- tique, recreatif, etc. Le decret du 7 mai 1894 concernant la rMuction du nombre des auberges, qui a introduit la clause du besoin dans le droit neuchätelois, ne parlait pas des debits de boissons alcooliques appartenant a des cercles. On admettait que ceux-ci pouvaient con- Handels- und Gewerbefreiheit. N° 5. 29 tinuer de debiter des boissons alcooliques en se munis- sant d'une patente de cercle, et cela parce que la loi du 16 fevrier 1876 sur les fondations (art. 8) garantit aux cercles la liberte d'association. Les cercles se multi- plierent depuis l'entree en vigueur du decret de 1894, car on cherchait par ce moyen a se soustraire a la clause du besoin. La revision legislative de 1904 eut po ur but de remMier a cet abus. Le Conseil d'Etat voulait appliquer la clause du besoin indifferemment aux cercles et aux auberges, mais il se heurta a la resistance du Grand Conseil, lequel adopta des regles speciales pour le cercle, a savoir les art. 2 et 3 du decret du 15 fevrier 1904. A teneur de rart. 2, tout cercle ou societe desirant ouvrir un debit de boissons alcooliques doit se proeurer au prealable l'autorisation du Conseil d'Etat. Et l'art. 3 dispose que le Conseil d'Etat peut interdire l'ouverture ou ordonner la fermeture d'un tel debit appartenant a un cercle ou a toute autre societe {(lorsqu'il est reconnu apres en- qu~te contradictoire et l'autorite competente entendue:

a) Que le debit est projete ou a ete ouvert dans le but de creer un etablissement public dont le Conseil d'Etat a refuse ou refuserait l'ouverture parce qu'il ne repond pas aux besoins de la localite. b) Que le debit a pour but de rouvrir un etablissement public dont le Conseil d'Etat a ordonne la fermeture. » Le desservant du debit ou la personne proposee pour exercer cet emploi doit, d'autre' part, remplir les conditions exigees du desservant d'un etablissement public et l'exploitation du debit ne doit pas donner lieu « ades abus manifestes » (litt. c et d). Il resulte de cette reglementation que les restaurants ou debits des cercles n'ont pas He assimiIes aux etablisse- ments publies ordinaires. Notamment en ce qui concerne la clause du besoin, le legislateur n'a pas voulu cette assi- milation. Rien, en droit federal, ne s'y oppose. La Consti- tution fMerale n'oblige pas les cantons a introduire la clause du besoin. Il leur est done loisible d'excepter de cette regle une categorie dHerminee d'etablissements

so Staatsrecht. lorsqu'il existe pour cela des motifs objectifs, ce qui peut etre admis pour les debits des cercles neuchatelois dont l'exploitation est depuis longtemps entree dans les mreurs du pays. La clause du besoin n'est applicable que si, sous le couvert d'un cercle, on ouvre ou projette d'ouvrir un debit ordinaire, eIudant ainsi I'art 1er du decret de 1904. Le decret ne fournit pas de crileres de distinct~on permettant de resoudre la question de savoir si un debit constitue un debit de cercle ou un debit ordi- naire qui se cache sous le nom d 'un cercle. Dans la pratique la distinction ne sera pas toujours facile a faire et il n'est guere possible de tracer en cette matiere des limites bien definies. Le Conseil d'Etat semble en l'espece s'en tenir ades signes apparents; il releve le fait que les locaux du Restaurant de la Maison ouvriere appartiennent au Cercle ouvrier et que c'est Iui qui expioite cet eta- blissement par I'intermMiaire d'un gerant. Ces circons- tances ne suffisent toutefois pas a soustraire ledit Res- taurant a la loi commune, savoir a la clause du besoin. Pourqu'un debit echappe a l'application de cette clause, n faut qu'il existe entre le debit, d'une part, et le but et l'activite du cercle, d'autre part, non pas simplement .. un lien exterieur, mais un rapport objectif intrinseque. L'exploitation du debit ne doit pas etre le seul but du cercle ou un but completement distinct et independant de l'activite proprement dite du cercle. Il est necessaire que le debit soit destine e); de nature a favoriser et completer cette activite. Le Restaurant de Ia Maison ouvriere remplit ces conditions. Il a pour but de mettre a· la disposition des ouvriers de La Chaux-de-Fonds un lieu de reunion, un endroit Oll ils puissent se ren- contrer pour diseuter de leurs interets communs, con- ferer de leurs affaires converser et se recreer. Pour pouvoir atteindre ces buts, le Cercle ouvrier doit fournir non seulement a ses membres mais aux autres ouvriers la possibilite, entre autres, de prendre des consommations ensemble, d'Oll la creation du Restaurant accessible a Handels- und Gewerbefreiheit. N0 5. 31 tons. Il en resulte que le Cercle n'a pas ete cree pour permettre l'ouverture d'un nouveau debit echappant a la condition du besoin, mais que le restaurant a ete installe pour permettre de mieux realiser le but du Cercle dont il est une des institutions. Le Conseil d'Etat pouvait, des lors, considerer que l'art. 3 litt. a du decret du 15 fevrier 1904 n'etait pas applicable et que la ques- tion du besoin ne se posait par consequent pas. La comparaison entre le Restaurant de la Maison ouvriere et le debit que le recourant projette d'ouvrir dans I'As- toria est done sans portee, aussi longtemps du moins que le Restaurant du Cercle garde. son earactere propre, puisque les deux etablissements sont soumis a des re- gimes legaux differents et qu'il ne s'agit pas de circons- tanees de droit egales exigeant un traitement egal.

b) Les circonstances de fait ne sont pas non plus les memes. La solution de la question du besoin .,-- suppose qu'elle se pose aussi pour le Restaurant du Cercle ou- vrier - depend non seulement de la situation d~ debit et de circonstances exterieureS, mais aussi du genre de son exploitation. Des differences sur ce point peuvent, le cas eeheant, justifier des solutions disse~lables. Dans le cas particulier, il existe des differences entre les deux etablissements en question. Independamment du fait qu'avant de s'installer dans ses nouveaux locaux, le Cercle ouvrier etait deja au benefice d'une patente dite de cercle qui lui permettait de debiter des boissons alcooliques, l'exploitation et la destination du Restau- rant de la Maison ouvriere different de celles de I'Astoria. Ainsi, dans le Restaurant on sert principalement des repas a bon marche a la population ouvriere. ce qui donne, dans une certaine mesul'e. a cette institution le caractere d'utilite publique que les autorites lui ont l'econnu et qui le differencie de l'entreprise purement privee de l'Astoria. Il appartenait au Conseil d'Etat de pesel' ces differences et l'on doit lui laissel' a cet egard une certaine liberte d'appreciation dont il n'a

32 Staatsreeht. p.as abuse. Toutefois, si ron ne peut pas dire que les Clrconstances de fait exigeaient qu'on mit l'Astoria au benefice du m~me traitement que le Restaurant de la Maison ouvrh~re, et si, des lors, la garantie de l'egalite devant la loi n'a pas ete violee, il convient de remar- quer que les circonstances eussent aussi pennis au Conseil d'Etat d'arriver a une autre solution et de re- venir en faveur de l'Astoria sur ses premieres decisions. Le Tribunal IMeral prononce: Le recours est rejete.

6. Urteil vom 13. Kärz 19a5

i. S. Butz gegen Staatsanwaltschaft und Obergericht des Itantons Zürich. Es ist vor A~. 31 BV zulässig, Personen, die weniger als 18 Jahre alt smd, von gewöhnlichen Kinematographenvor- stellungen auszuschliessen und jüngere Kinder auch zu ge- wissen Jugendvorstellungen nicht zuzulassen. - Es bildet k~ne ~illk~, wenn einer kantonalen (zürcherischen) PoIi- zelbehorde dIe Befugnis zuerkannt wird, bei der Bewilligung von Jugendvorstellungen jüngere Kinder hievon auszu- schliessen, obwohl die massgebenden Vorschriften nicht ausdrücklich einen Unterschied zwischen der jüngern und ältern Jugend machen. • A. - Nach § 27 der zürcherischen Verordnung über den Betrieb von Kinematographentheatern und Film- verleihgeschäften vom 16. Oktober 1916, nach der abgeänderten Fassung vorn 26. Juni 1922, haben zu allgemeinen Vorstellungen der Kinematographentheater n~r Personen von über 18 Jahren Zutritt. « Jugendlichen bIS zum vollendeten 18. Jahre I), bestimmt Absatz 2 «ist der Zutritt zu besonderen Vorstellungen gestattet~ I? diesen dürfen nur Filme vorgeführt werden, die für dIeses Alter als zulässig erklärt worden sind.)) In der Handels- und Gewerbefreiheit. N° 6. 33 früheren Fassung lauteten die entsprechenden Bestim- mungen: « Kindern unter 15 Jahren ist der Besuch der Kinematographen auch in der Begleitung von Erwach- senen verboten. - Kindervorstellungen dürfen nur mit Bewilligung des Gemeinderates, dem die Programme zur Genehmigung vorzulegen sind, veranstaltet werden. Der Besuch solcher Vorstellungen ist auch Kindern unter 15 Jahren gestattet. » Nach § 26 der abgeänderten Ver- ordnung darf ein Film ohne Bewilligung nicht vorge- führt werden; die Polizeidirektion ordnet die Prüfung der Filme durch Sachverständige an und entscheidet über Zulassung oder Verbot. Der Kinematographendirektor Hans Sutz hat am . 16. April 1924 von der kantonalen Polizeidirektion die Bewilligung erhalten, die Filme « Das romantische Indien» und « Frigo als Seekapitän)) Jugendlichen vorn

10. Altersjahre an vorzuführen. Zu den am 16., 19. und

21. April veranstalteten Vorführungen dieser Filme hat Sutz auch Kinder unter 10 Jahren zugelassen. Er wurde deshalb vorn Polizeirichteramt der Stadt Zürich wegen Übertretung des § 26 der Kinematographenverordnung gebUsst. Die Busse wurde vorn Bezirksgericht, das Sutz angerufen hatte, aufgehoben, weil die Bedingung der Nichtzulassung von Kindern unter 10 Jahren über die Verordnung hinausgehe. Auf Nichtigkeitsbeschwerde der Staatsanwaltschaft hin wurde aber vorn Obergericht des Kantons Zürich, 111. Kammer, die Bussenverfügung aufrecht erhalten mit folgender Begründung: « Dass eine Polizeierlaubnis mit Bedingungen verbunden sein kann, welche die Erfüllung gesetzlicher Anforderungen sicher- stellen sollen, ist in Theorie und Praxis anerkannt. Wenn das Bezirksgericht betont, dass die Exekutiv- behörden bei solchen Auflagen sich im Rahmen der von ihnen zu vollziehenden Gesetze zu' halten hätten, so ist dies an sich richtig. Die Auffassung, dass die Polizeidirektion durch die von ihr im vorliegenden Falle vorgenommene Einschränkung der erteilten Bewilli- AS 51 1-1925 3