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Staatsrecht.
Abs. 1 SchKG kann dafür kaum angerufen werden,
da sie nur ein anderes Rechtsmittel als die Arrestauf-
hebungsklage seitens des Schuldners gegen die Bewilli-
gung des Arrestes ausschliesst, woraus sich für die
andere Frage, ob nicht jene Bewilligung auch bloss
unter Bedingungen geschehen könne. noch kein zwin-
gender Schluss ergibt. Hierum handelt es siCh aber
hier.
Das gegen das obergerichtliche Urteil gerichtete
Beschwerdebegehren ist demnach in der Meinung gut-
zuheissen, dass das Obergericht die vom Einzelrichter
verfügte nachträgliche Kautionsauflage materiell auf
ihre Begründetheit zu untersuchen hat und sie nicht
aus dem im angefochtenen Entscheide geltend gemachten
formellen Grunde als unzulä~sig erklären darf.
Demanch erkennt das Bundesgeric/lt:
Die Beschwerde gegen den Entscheid des Kassations-
gerichts des Kantons Zürich vom 25. Juni 1920 wird
abgewiesen. Die Beschwerde gegen das obergerichtliehe
Urteil vom 16. Januar 1920 wird gutgeheissen und
dasselbe aufgehoben.
Vgl. auch Nr. 65.
Voir 'aussi n° 65.
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 65.
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H. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
LffiERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE
65. Urteil vom 17. Dezember 19aO
i. S. Wirteverein cles ltantoD.B :Bern gegen Regierungsrat lern.
Eine anfechtbare Verfügung i. S. von Art. 178 OG liegt nicht
in der \Veigerung der verordnenden Behörde, auf eine von
ihr erlassene Verordnung zurückzukommen, oder in der Ab-
lehnung einer an den Kanton gestellten Schadenersatz-
forderung durch die Regierung als Vertreter des Staates. -
Verordnung, wodurch die von der Maul- und Klauen-
seuche bedrohten oder schon betroffenen Gemeinden er-
mächtigt werden, die Wirtschaften auf ihrem Gebiete zu
schliessen. Angebliche verfassungsmässige Abhängigkeit einer
solchen Massnahme von der Anerkennung der Schadenersatz-
pflicht gegenüber den Betroffenen. Verfassungsmässigkeit
der Massregel an sich nach Art. 4, 31 und 69 BV, Art. 8fJ
bernische KV (Eigentums garantie).
A. -
Am 27. Mai 1920 erliess der Regierungsrat des
Kantons Bern {(mit Rücksicht darauf, dass die Maul-
und Klauenseuche im Gebiete des Kantons neuerdings
eine grosse Ausdehnung erfahren hat und der Kampf
dagegen mit der grössten Kraft geführt werden muss,
gestützt auf Art. 2 des Bundesgesetzes über polizei-
liche Massregeln gegen Viehseuchen von 1872 und die
Vollziehungsverordnung hiezu vom 14. Oktober 1887,
sowie in Anwendung von Art. 39 Abs. 2 der Staats-
verfassung », einen im kantonalen Amtsblatt vom 1. Juni
1920 bekanntgemachten Beschluss, dessen Ziffern 11
und 13 lauten :
{(11. In unmittelbar von Seuchengefahr bedrohten
oder verseuchten Ortschaften kann von den zustän-
digen Gemeindebehörden mit Bewilligung des Regie-
rungsstatthalters vorübergehend die Schliessung der
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Staatsrecht.
Kirchen, Schulen, Wirtschaften und sonstigen Lokale,
deren Besuch der Seucheverschleppung Vorschub leisteil
• k~nnte, sowie die Absperrung von Strassen (letztere im
Emverständnis mit der Baudil'ektion) verfügt werden.))
((13. Auch die übrigen Gemeinden des Kantons sind
ermächtigt, von sich aus die ihnen gutscheinen den
Massnahmen zur Verhinderung der Einschleppung der
Seuche zu treffen. Die getroffenen Massnahmen unter-
liegen der Genehmigung der zuständigen Organe der
Seuchen polizei (Regierungsstatthalter oder Kantonstier-
arzt).))
Ein vom. Wh;te~erein des Kantons Beru mit Eingabe
vom 9. Jum 1920 gestelltes Gesuch, es möchte der Grund-
satz ausgesprochen bezw. als Ergänzung iti die Verord-
nung vom 27.l\fai aufgenommen werden, dass den durch
-Schliessung ihrer Betriebe betroffenen Wirten vom Staate
Been oder von den Gemeinden, welche die Schliessullg
ve:fügel1, oder von beiden gemeinsam ein angemessener
BeItrag an den Schaden vergütet werde, wurde mit
Bescheid vom 31. August, zugestellt 17. September 1920
abgewiesen. In der Begründung wird ausgeführt: die
angefochtene Massl'egel stütze sich auf Art. 39 Abs. 2 KV.
Durch die Praxis des bernischen Obergerichts sei aner-
kannt, dass diese Bestimmung dem Regierunasrat nicht
nur die Befugnis zu militärischen Massnahm:n bei Ge-
fahren für den Bestand des St~ates, sondern auch zum
Erlass allgemein verbindlicher Vorschriften mit Straf-
folgen für die Abwendung dringender Gefahren anderer
Art gebe. Der Beschluss vom 27. Mai 1920 habe dem-
nach nicht den Charakter einer einmaligen administrati-
ven Verfügung, sondern einer Rechtsverordnung, di~ für
ganze Klassen von Bürgern Rechte und Pflichten be-
gründe und wie ein Gesetz ausgeführt werden müsse.
Für Eingriffe in die private Sphäre des Bürgers, welche
solche zum Schutze öffentlicher Interessen erlasselle
allgemein ver~indliche Normen mit sich bringen, werde
aber Ersatz mcht geschuldet, es wäre denn das positive
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 65.
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Recht die Schadenersatzpflicht besonders vorsähe. Ein
Rechtssatz dieses Inhalts bestehe aber für Tatbestände
der vorliegenden Art im Kanton Bern nicht: er ergebe
sich auch nicht etwa schon aus der Eigentumsgarantie
der Kantonsverfassung.
Art. 39 Abs. 2 der bernischen KV 'lautet: « Zur Ab-
wendung von dringender Gefahr kann er (der Regierungs-
rat) die vorläufigen militärischen Sicherheitsrnassre-
geln ergreifen oder die nötigen Gebote und Verbote mit
Strafandrohung erlassen, er soll aber dem Grossen Rate
sogleich davon Kenntnis geben und seine Entscheidung
über die weiteren Vorkehren gewärtigen. »
Infolge des Weiterdauerns der Seuche fasste sodann
<leI' Regierungsrat unter Berufung auf diese Verfassungs-
bestimmung am 19. Oktober, nach dem Bescheide an
den Wirteverein, einen neuen an Stelle der früheren
Erlasse tretenden Beschluss und machte ihn im kanto-
nalen Amtsblatt vom 1. November 1920 bekannt, der
neben der Anord'nung anderer Massregeln für die Seu-
l'henbekämpfung in Ziff. 14 die Ziff. 11 der ersten Ver-
ordnung vom 27. Mai 1920 wörtlich wiederholt.
B. -
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 13. No-
wmber 1920 hat darauf der Wirteverein des Kantons
Bern beim Bundesgericht die Begehren gestellt, es seien
der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern
vom 31. August 1920, eventuell Ziff. 11 und 13 der
Yerordnung vom 27. Mai 1920 bezw. Ziff. 14 der Ver-
ordnung vom 19. Oktober 1920 aufzuheben. Als Be-
schwerdegründe werden Verletzung von Art. 4, 31 und
69 BV, Art. 89 KV (Eigentumsgarantie) geltend gemacht.
Die nähere Begründung ist, soweit wesentlich, aus den
nachstehenden Erwägungen ersichtlich.
C. -
Der' Regierungsrat des Kantons Bern hat bean-
tragt, es sei auf die Beschwerde mangels eines anfecht-
baren Erlasses oder Entscheides im Sinne von Art. 178
OG nicht einzutreten, eventuell sie sei als unbegründet
.abzuweisen.
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Staatsrecht
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. -
Der Beschwerdeschrift ist nicht mit voller Si-
cherheit zu entnehmen, ob der Rekurrent die durch die
bei den Regierungsbeschlüsse vom 27. Mai und 19. Ok-
tober 1920 vorgesehene Schliessung der Wirtschaften
in von der Seuche bedrohten oder verseuchten Ort-
schaften lediglich, insoweit sie ohne Entschädigung
erfolgen soll, oder -
wenigstens eventuell, für den Fall
der Verneinung ihrer verfassungsmässigen Abhängig-
keit von der Gewährung einer Entschädigung _ auch
grundsätzlich al~ unzulässig anficht. Auch in der er-
steren Beziehung könnte die Beschwerde keinesfalls an
den Bescheid vom 31, August 1920 auf die . Eingabe des
Rekurrenten Vom 9. Juni 1920 anknüpfen. Denn scholl
die Verordnung vom 27. Mai selbst, welche die Eingabe
veranlasste, ging ja zweifellos davon aus, dass ein Scha-
denersatz für die erwähnte Massregel nicht geschuldet
und nicht gewährt werde. So hat denn auch der Rekur-
rent die Sache aufgefasst, indem er in der Eingabe vom
9. Juni die von ihm verlangte grundsätzliche Aner-
kennung der Schadenersatzpflicht als eine Ergänzung
der Verordnung bezeichnete und letztere wegen Nicht-
anerkennung dieser Pflicht rechtlich beanstandete. Bei
dem Bescheide vom 31. August hat man es demzufolge
nicht mit einer weiteren, über d~e frühere hinausgehenden
Anordnung nach der erwähnten Richtung, sondern ein-
fach mit der Ablehnung vermögensrechtlicher Forde-
rungen zu tun, welche die betroffenen Wirte wegen
des ursprünglichen Erlasses an den Staat als Gegen-
partei gestellt hatten, und der Weigerung jenen in
Revision zu ziehen, was bei des nicht als {(Verfügung »
im Sinne von Art. 178 OG gelten kann. Gegenüber der
Verordnung vom 27. Mai 1920 selbst war aber die Be-
schwerdefrist bei Einreichung der Beschwerdeschrift
längst abgelaufen. Das Eintreten auf die Beschwerde
müsste daher in der Tat aus dem in der Antwort gel-
, .,.
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 65.
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tend gemachtem Grunde abgelehnt werden, wenn nicht
der Regierungsrat die erwähnte Verordnung am .19. Ok-
tober 1920 durch eine neue ersetzt hätte, welche die bean-
standete Ermächtigung neuerdings enthält. D~r C~arakter
di
neuen Beschlusses als eines « Erlasses» un Smne der
eses
l'h
. ht
angeführten Bestimmung des OG kaun ernst IC
DIC
bestritten werden, nachdem der Regierungsrat selbst
dem Wirteverein' gegenüber für die auf Grund von Art.
39 Alls. 2 KV getroffenen Anordnungen den Char~ter
von Rechtsverordnungen in Anspruch genommen hat~
die in ihren Wirkungen einem Gesetze. gleich~tehen.
Dass der Beschluss wie schon der frühere dIe Schllessung
der Wirtschaften nicht unmittelbar selb~t von St~~ts
wegen anordnet, sondern nur die ~ememd:n ermach-
tigt dazu zu schreiten, ände~ an Jener semer N~t~r
nichts. Da ihm gegenüber dIe Beschwerde rechtz~lbg
ist, kann demnach dem Rekurrenten das Rec~t mcht
abgesprochen werden, im Anschluss daran dIe F~age
der Zulässigkeit' der streitigen Massregel neuerdings
aufzurollen. Dabei kann es sich immerhin für das Bundes-
gericht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nur
. darum handeln zu untersuchen, ob die angefochtene
Verordnungsbestimmung verfassungsmässige Rechte des
Rekurrenten bezw. seiner Mitglieder, deren Interessen
er vertritt, verletze. Mit der Frage, ob die geltend ge-
machte Entschädigungspflicht sich allenfalls aus an-
deren Rechtsnormen als solchen der Verfassung he~'
leiten liesse, hat es sich nicht zu befassen. G~auben die
Betroffenen, auf Grund derartiger anderer Bestimmung~n
einen Schadeuersatzanspruch zu besi~zen, so haben SIe
ihn auf dem dafür zutreffenden gewöhnlichen Rechts-
wege zu verfolgen.
.
.
2. -
Danach erweist sich aber dIe Besch,,:,erde, so:welt
sie sich auf die Frage der Entschädigungspflicht beZIeht,.
ohne weiteres als . unbegründet. Aus Art. 4 BV. d. h.
dem Grundsatze der Rechtsgleichheit, könn~e em sol-
cher Anspruch auf Vermögensausgleich für emen staat-
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Staatsrecht.
lichen Eingriff höchstens hergeleitet werden, wenn' ihn
die kantonale Gesetzgebung für andere analoge Tatbe-
stände ausrlriicklich vorsähe oder anderen Gewerbebetrei-
• ben den unter gleichen Voraussetzungen der Ersatz tat-
sächlich zugestanden worden wäre, was beides nicht be-
hauptet \\ird. Und Art. 31 BV beschränkt sich darauf.
einerseits die freie Ausübung von Handel und Gewerbe
im ganzen Gebiete der Eidgenossenschaft zu gewähr-
leisten, andererseits die Voraussetzungen festzusetzen,
unter denen Beschränkungen dieses Grundsatzes statt-
finden dürfen.' Eine Entschädigungspflicht des Gemein-
wesens für Eingriffe, die diege Schranken überschreiten
oder gar für solche, die sich innert derselben halten,
wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind, lässt sich daraus
nicht entnehmen. Ihr Bestehen hängt von den Normen ab,
welche allgemein die Haftung des Staates für rechts-
widrige odc:r rechtmässige Einwirkungen auf die Inte-
ressensphäre des einzelnen Bürgers regeln. Um sie zu
begründen, bedürfte es deshalb des Hinzutretens eines
weiteren -
und zwar für die Unzulässigerklärung des
Eingriffs ohne gleichzeitige Anerkennung der Entschä-
digungspflicht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren
-
eines Yerfassungsmässigen Rechtssatzes. Er könnte
hier höchstens in der vom Rekurrenten in letzter Linie
angerufenen Eigentumsgarantie der KV gefunden wer-
den. Diese kann aber schon deshalb nicht missachtet
sein, weil das Recht zur Betreibung einer Wirtschaft
keine Befugnis ist, die sich aus dem Eigentum oder
anderen privatrechtlichen Beziehungen zu einem Grund-
stücke ohne weiteres ergeben würde, sondern es dazu
einer besonderen Polizeierlaubnis (Patent) bedarf; die
nur beim Vorliegen bestimmter Erfordernisse in der
Person des Bewerbers erteilt wird. Es vermag deshalb
auch eine Massnahme, die den Wirt in der Ausübung
seines Gewerbes hindert, nicht das Eigentum oder an-
dere wohlerworbene Privatrechte, sondern nur die An-
sprüche zu verletzen, die dem· Betroffenen auf Grund
I ".
Handels- und Gewerbefreiheit. N° 65.
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jenes öffentlichrechtlichen, durch das Patent begrün-
deten Rechtsverhältnisses zustehen.
3. -
Was aber die Frage der Zulässigkeit der Mass-
regel an sich, abgesehen von einer damit zu verbin-
denden Entschädigungspflicht betrifft, so fällt in Be-
tracht, dass Art. 31 Abs. 2 litt. d BV gegenüber der
allgemeinen Garantie des Abs. 1 ebenda ausdrücklich
«sanitätspolizeiliche Massregeln zur Bekämpfung über-
tragbarer oder stark verbreiteter oder bösartiger Krank-
heiten von Menschen oder Tieren» vorbehält. Da die
angefochtene Massnahme der Bekämpfung einer. sol-
chen Krankheit, der Maul- und Klauenseuche dIenen
soll kann sie demnach nicht unter Berufung auf die
Ge~erbefreiheit angefochten werden. Art. 31 litt. c BV,
wonach die Kantone auf dem Weg~ <!er G~s~tzgebJlllg
die Ausübung des Wirtschaftsgewerbes den durch das
öffentliche Wohl geforderten Beschränkungen unter-
stellen können, bezieht sich, wie schon oft ausgespro-
chen wurde, nur auf die Einführung der sog. Bedürfnis-
klausel, nicht auf sonstige Beschränkungen pol i z e i-
I ich e r Art, die gestützt auf andere Vorbehalte der
Verfassung wie Art. 31 litt. d und e dieses Gewerbe
gleich wie irgend ein anderes treffen kön~en. Es kann
demnach auch nicht die Rede davon sem, dass der
hier in Frage stehende Eingriff von Bundesrechtswegan
nur durch ein Gesetz hätte geschehen' können. Dass
aber nach kantonalem Rechte ein solches hätte erlassen
werden müssen und die Regelung auf dem Verordnungs-
wege nicht zulässig gewesen sei, wir~ nicht gelt~nd •
gemacht. Ebenso ist die Einwendung emes Uebergrlf:s
in die aus Art. 69 BV folgende Gesetzgebungshohmt
des Bundes unbegründet. Nach feststehender Praxis
hat die erwähnte Vorschrift nicht zur Folge, dass .damit
den Kantonen jedes Gesetzgebungsrecht auf dem Ge-
biete der Seuchenpolizei genommen wäre. Unzulässig
sind nur solche Bestimmungen, welche dem Bundes-
recht d. h. dem vom Bunde auf Grund des Art. 69 erlas-
AS 46 I -
1920
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Staatsrecht.
senen Vorschriften widersprechen. Soweit ein. solcher
'Viderspruch nicht vorliegt -
und dass er hier bestände.
ist nicht dargetan -, kann ein kantonaler Erlass nicht
• deshalb angefochten werden, weil er für die Seuchen-
bekämpfung weitergehende Anordnungen trifft, als sie
das Bundesgesetz von 1872 und die dazu gehörigen
Verordnungen vorsehen (vergl. AS 40 I S. 160 ff.,
Urteil vorn. 26. November 1920 i. S. Zuberbühler Erw. 1).
Hinsichtlich des Beschwerdegrundes der Verletzung
der Rechtsgleichheit aber muss massgebend sein. dass
Anfechtungsgegenstand lediglich die Bestimmung von
Ziff. 14 der Veror:dnung vom 19. Oktober 1920 als sol-
che bildet, nicht etwa einzelne Verfügungen, die auf
Grund derselben von den Gemeinden erlassen worden
sind. Es kann sich desha)b auch nur fragen, ob die er-
wähnte Verordnungsbestimmung für sich, unabhängig
von der. Art ihrer Anwendung gegen das erwähnte
Gebot der Verfassung verstosse. Dies muss aber schon
deshalb verneint werden, weil sie ja keineswegs bloss
die Schliessung der Wirtschaften, sondern auch irgend-
welcher anderer « Lokale» vorsieht, die eine gleiche
Gefahr für die Seuchenverschleppung bilden, den Wirten
also keine ausnahmsweise Behandlung angedeihen lässt.
Im übrigen hat das Bundesgericht bereits in dem Urteile
in Sachen Zuberbühler vom 26. November 1920 ausge-
sprochen, dass bei der Beurteilung zum Zwecke der
Seuchenbekämpfung getroffener Massnahmen vom Stand-
punkte des Art. 4 BV notwendigerweise ein relativer Mas-
stab angelegt werden muss und den Behörden kein Vor-
wurf gemacht werden kann, wenn sie im Interesse der
möglichsten Aufrechterhaltung des Verkehrs und der
Befriedigung der allgemeinen Bedürfnisse des Publikums
zwischen Betrieben, die wirtschaftlich notwendig sind
und entbehrlicheren unterscheiden und erstere weni~er
streng behandeln als letztere. Diese Erwägung trifft
aber offenbar auch hier für die Rüge der Offenhaltung
Derogatorische Kraft des Bundesrechts.
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gewisser Ladenbetriebe bei gleichzeitiger Schliessung der
Wirtschaften zu.
Demnach erkennt das Bllndesgericht :
Die Beschwerde wird abgewiesen.
DEROGATORISCHE KRAFT DES BUNDESRECHTS
FORCE DEROGATOIRE DU DROIT FEDERAL
Vg1. Nr. 65. -
Voir n° 65.
ORGANISATION DER BUNDESRECHTSPFLEGE
ORGANISATION JUDICIAIRE FEDERALE
Vg1. Nr. 65. -
Voir n° 65.