Sachverhalt
La Societe de Cremt Hypothecaire, fondee a Zurich 1e 27 mars 1919, a pour but l'exp1oitation d'af- faires hypothecaires en Suisse. Son capital d'exp1oitation est constitue par l'emission de parts sociales de 1000 fr. nominatives, et par l'emission d'emprunts a primes portant interet. Elle a lance en juin 1919 un emprunt de 40 millions, comportant 800000 obligations de 50 fr., garanties par 1e depot dans un office fiduciaire des titres hypothecaires « a acquerir », en outre par des depots en banque et des placements « en valeurs de tout repos ». Le taux de l'interet est fixe a 4 %, le Conseil d'admini- stration se reservant 1e droit, apres vingt ans, d'abaisser AS 46 1- t920
2 Staatsrecht. ]e taux jusqu'a 3 %. Le remboursement des obligations s'etend sur une periode de 59 annees (1919-1978) et plus de la moitie des obligations (404,500) ne sont remboursees que dans la derniere periode decennale (1969-1978). Les numeros sortant au cours des dix premieres annees qui n'ont pas de lots sont rembourses a raison de 100 fr. Le prix de souscription est fixe a 50 fr. plus timbre fMeral de 1 fr. 50, payable au comptant contre remise du titre detinitif ou par versements echelonnes sur six mois contre remise apres le premier versement d'un certificat portant le numero du titre et donnantimmMiatement droit aux ti- rages des lots. Ce' droit s'eteint sans autre si les conditions de souscription ne sont pas observees, et la Societe peut disposer a son gre de ces obligations. Contre restitution du certificat, les versements effectues sont rembourses sous dMuction de 11 fr. 50 par obligation pour frais, etc. ' B. - La Societe a demande au Conseil d'Etat vaudois l~auto~a:ion de,placer dans le canton de Vaud les obliga- tions a pnmes qu elle a emises. Statuant sur cette requete le 20 et 24 septembre 1919, le Conseil d'Etat a interdit le placement sollicite, « vu l'art. 3 de la loi du 5 decembre » 1876 sur les loteries; vu l'art. 1 er de l'arrete du 2 juin » 1893 concernant la prohibition de la vente des valeurs » a lots, sous forme de simples participations aux chances » de tirage; considerant que les obligations a primes de » la Societe de CrMit Hypothecaire de Zurich ne sont ef- » fectivement livrees et vendues a l'acheteur que lorsque » le prix integral de l'obligation a ete acquitte.» Le 24 novembre, la Societe a fonne un recours de droit public au Tribunal fMeral en concluant a ce que, la deci- sion du Conseil d'Etat etant annulee, elle soit autorisee a placer ses obligations dans le canton de Vaud. La recourante invoque les art. 4 et 31 Const. fM. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. Considerant en droit: L'emprunt lance par la Societe recourante n'est pas assimilable a une loterie pure et simple. n comporte une Handels- und Gewerbefreiheit. 1'0 1. operation de pret quant au capital et une operatioll dc loterie quant a l'abandon d'une partie de l'interet conlrc la chance d'obtenir une prime. La recourante peut done se mettre dans une eertaine mesure au bellefice de l'art. 31 Const. f{~d. (v. SALIS IV N° 2099; F. FED. 1911 vol. 11
p. 642 et suiv.; RO 41 I p. 37; 42 I p. 7). Mais si les cau- tons ne peuvent interdire compleiement ces operations, ils sont neamoins en droit de les soumettre ades restrie- tions de police et ales reglementer. Cette limitation de la Iiberte du commerce est admissible, d'une part, en tant que contröle exerce au moyen d'une autorisation prealable qui suppose une enquete sur les garanties financieres et morales, pres'entees par les etablissements en question ou leurS agents, et certaines conditions a rernplir par eux (cautionnement, domicile fixe, ete.), et, d'autre part, en tant que prohibition de certaines formes de ce eommeree partieulierement dangereuses pour le publie (v ente :i temperament, vente de partieipations aux ehances de gain, ete.). Plusieurs cantons ont fait usage de lafacultequileurest reservee (v. BLUMENSTEIN, Expose et projet de loi eon- cernant la reglementation fMerale' des ·loteries p. 26 et suiv.). Le canton de Vaud a Miete le 5 deeembre 1876 une loi coneernan-t la prohibition desloteries, dontl'article 3, qui interesse le present debat, est ainsi eon<.;u: « Ne 'sont, toutefois, pas envisagees comme loteries les ope- rations financieres.... faites avec primes ou rem- boursable par la voie du sort, . . . . des societes anonymes ou entreprises' etrangeres ou du canton, lorsque l'emission dans le eanton des titres relatifs a ces operations a He autorisee par le Conseil d'Etat (al. 1 er). Cette autorisation n'est aceordee que lorsque les lots, actions ou obligation& de ces emprunts ou operations financieres sont rembour- sables dans un temps determine par une somme represen- tant au moins le capital verse (al. 2) ». Le 2 juin 1893le Conseil d'Etat a pris un arrete eoneernant la prohibition de la vente de valeurs a lots sous forme de simple parti- cipation aux chances de tirage. C'est en application de la loi de 1876 et de l'arrete de
4 Staatsrecht. 1893, que le gouvernement cantonal a interdit indistinc- . tement le placement dans le canton de Vaud ·de toutes les obligations de 50 fr. a primes (4 %), emise." en 1919 par la recourante. 11 resulte cependant des considerants de cette decision qu'elle est essentiellement motivee par la consideration que les obligations peuvent etre acquises a credit avec participation immediate aux tirages. sans remise du titre definitif avant versement integral du prix. Le Conseil d'Etat est sans doute parti de I'idee que ce mode de placement elant de beaucoup leplus impor- tant, il n'y avait "pas lieu de distinguer entre la vente au comptant et la vente a credit, d'autant moins que la Societe zurichoise n'avait pas presente une requete eventuelle visant le placement d'obligations completement liberees. Dans son recours, la Societe semble se prevaloir du fait que, contre paiement comp- tant du prix total, les titres definitifs sont remis immedia- tement et que, dans cette eventualite en tout cas, il ne s'agit pas d'obligations vendues a credit avec remise ulterieure du titre. Cette observation de la recourante est fondee. Mais comme le Conseil d'Etat ne s'est pas prononce sur ce point, il suffit da constater qu'en ce qui concerne le placement d'obligations completement libe- rees, la decision attaquee n'Hant nullement motivee, cette question est encore intacte et qu'un nouvel examen eventuel du Conseil d'Etat demeure reserve. En effet, le droit d'autorisation institue par 1'art. 3 de la loi de 1876 n'investit pas le Conseil d'Etat d'un pouvoir discre- tionnaire absolu; ses refus d'autorisation doivent etre motives. Le Tribunal federal n'a donc a s'occuper pour le moment que de la prohibition de placer dans le canton de Vaud des obligations dont la liberation s'effectue par versements echelonnes. La re courante soutient que ces obligations ne tombent pas sous le coup de 1'art. 3 de la loi de 1876 ni de l'art.1er de l'arrete de 1893. Mais la recourante n'est pas conse- quente avec elle-meme. La meilleure preuve qu'a son avis !l Handels- und Gewerbefreiheit. No 1. la vente des obligations dans le canton de Vaud est sub- ordonnee a l'autorisation du Conseil d'Etat, reside dans le fait qu'elle n'a pas hesite a solliciter cette autorisation. La seule question a resoudre est des lors celle de savoir si les motifs retenus par l'autorite cantonale sont arbi- . traires ou incompatibles avec la liberte du commerce. 11 est certain que la decision attaquee eut gagne a etre motivee d'une maniere plus explicite. Son seul considerant vise la non-livraison immediate du titre definitif; le detaut de remboursement integral des acomptes verses, en cas d'inobservation des conditions de souscription, n'est pas re1eve expressis ver bis. On peut cependant admettre que ce motif est implicitement contenu dans le rappel de 1'art. 3 de la loi, qui prevoit cette hypothese. La recourante le reconnait IOThqu'elle pretend que ses titres remplissent la condition du remboursement integral (p. 6 du recours). Dans sa reponse au recours, le Conseil d'Etat, comblant la lacune apparente de sa decision, insiste au contraire sur le fait que cette condition legale n'est pas realisee en ce qui concerne les titres qui ne sont pas entierement liberes. L'art. 3 de la loi vaudoise a, il est vrai, en vue le rem- boursement du l?apital de l'obligation liberee plutöt que celui du montant qui fait l'objet du certificat provisoire; toutefois, l'application du texte legal dans ce dernier cas > est admissible; elle se justifie d'autant plus en l'espece que toute I'argumentation de la recourante se fonde sur l'allegation que le certificat provisoire revet le caractere d'un papier-valeur assimilable a une obligation partielle- ment liberee. Des lors, si l'on se place sur le terrain choisi par la recourante elle-meme (sans d'ailleurs tran- cher la question de l'equivalence des titres), on constate que, dans le cas OU le souscripteur n'est en mesure de payer que le premier acompte de 21 fr. 50, la reteuue de 11 fr. 50 est exageree et abusive. La somme de 1 fr. 50 pour timbre federal est pef(;ue tout a fait a tort avec le premier acompte, car seule l'obligation definitive eu est munie, et cette obligation demeure la propriete de la societe. qui
Staatsrecht. peut en dis pos er « comme bon Iui semble. ». n incombe donc a la societe de faire l'avance du droit de timbre (art. 16 Loi fed. sur les droits de timbre); autrement, les memes titres avec le meme timbre pourront Hre l'ob- jet de multiples souscriptions non liberees; le timbre se trouvera paye a nouveau 10rs de chaque nouvelle sous-. cription a credit et en tout cas une seconde fois si le deu- xieme souscripteur paie comptant. Les 10 autres francs constituent de meme un prelevement exagere : 5 fr. po ur frais d'impression et de propagande; 3 fr. 50 pour la provision et 1 fr. 50 pour menus frais (Umtriebe). Une retenue normale representant le prejudice subi par l'emprunteur pourrait a Ia rigueur se coneilier avec I'art. 3 de la loi vaudoise; mais ici l'abus est manifeste. 11 est inadmissible de retenir sur un versement de 21 fr. 50 plus du 30 %. Pareil preIevement ne repose pas sur une base equitable, et, en vertu precisement de l'art. 3 al. 2, le Conseil d'Etat etait en droit d'interdire des operations financieres aussi prejudiciables au public. Dans ces conditions, il est superflu de resoudre la ques- tion discutable de savoir si l'autorite cantorrale pouvait aussi faire application de l'arrHe de 1893. L'art. 1 er de cet arrete vise une hypothese speciale : « l'offre et la vente a credit de valeurs a lots sous la forme de participation aux chances du tirage sans que les titres soient effectivement livres et vendus l). Dans ce cas, le Conseil d'Etat doit refuser l'autorisation, de meme qu'il doit le faire dans l'iwentualite prevue a contrario par rart. 3 a1. 2 de la loi de 1876. Mais il ne s'ensuit point qu'il ait l'obligation de l'accorder sans autre lorsque les conditions de l'art. 1 er de l'arrete ne sont pas toutes reunies ni lorsque celles posees il l'art. 3 de la loi le sont. La faculte d'appre- ciation de l'autorite cantonale demeure intacte, et pourvu que son refus soit diete par des motifs serieux (protection du public contre les abus de ces sortes d'ope- rations financieres), son droit de ne pas accorder l'au- torisation dans tel ou tel eas roneret subsiste. Or, enju- Handels- und Gewerbefreiheit. N° 1. 7 geant dangereuse pour le publie aressourses modestes, la vente a temperament des obligations a primes de Ia societe recourante (vente qui comporte tous les inconve- nients inberents a ce systeme), le Conseil d'Etat a fait un usage rationnel de Ia competence que le legislateur lui a conferee (au sujet des dangers de la vente a tempe- rament, v. BLUMENSTEIN, op. cit. p. 28 dernier alinea et
p. 65 litt. d). Cette consideration d'ordre general vient encore renforcer· celle tiree directement du texte de l'art. 3 al. 2 de la loi vaudoise. Par consequent, il ne saurait etre question de taxer d'arbitraire ni de contraire a 1'art. 31 Cönst. fed. la defense faite a la re courante de placer dans le canton de Vaud son emprunt, en tant qu'iJ s'agit d'obligations avec liberation par verSements eehelonnes. La recourante ne peut pas non plus se plaindre d'une inegalite de traitement. La liste des nombreux emprunts a primes et valeurs a lots qui ont beneficie d'une autori- sation dans le canton de Vaud temoigne, a la verite, d'un regime jusqu'ici tres liberal, mais rien n'empeehe le gou- vernement cantonal de se montrer desormais plus severe. La re courante est du reste dans l'impossibilite d'etablir que, durant ceS dernieres annees, des entreprises finan- cieres se presentant dans les memes conditions qu'elle -aient ete favorisees d'une autorisation. Le seul prospec- tus qui soit joint au reeours est celui de l'emprunt de . 1917 du CrMit foncier de France. Or, ces obligations ne figurent precisement pas dans la liste des valeurs dont .la vente est autorisee dans le canton de Vaud. Au surplus, certaines conditions de cette emission different sensible- ment de eelles de l'emprunt de la re courante; elles so nt plus favorables au debiteur. Le TrilJUnal lederal pronollce: Le recours est ecarte dans le Sens des considerants ci- dessus.
Erwägungen (1 Absätze)
E. 40 millions, comportant 800000 obligations de 50 fr., garanties par 1e depot dans un office fiduciaire des titres hypothecaires « a acquerir », en outre par des depots en banque et des placements « en valeurs de tout repos ». Le taux de l'interet est fixe a 4 %, le Conseil d'admini- stration se reservant 1e droit, apres vingt ans, d'abaisser AS 46 1- t920
2 Staatsrecht. ]e taux jusqu'a 3 %. Le remboursement des obligations s'etend sur une periode de 59 annees (1919-1978) et plus de la moitie des obligations (404,500) ne sont remboursees que dans la derniere periode decennale (1969-1978). Les numeros sortant au cours des dix premieres annees qui n'ont pas de lots sont rembourses a raison de 100 fr. Le prix de souscription est fixe a 50 fr. plus timbre fMeral de 1 fr. 50, payable au comptant contre remise du titre detinitif ou par versements echelonnes sur six mois contre remise apres le premier versement d'un certificat portant le numero du titre et donnantimmMiatement droit aux ti- rages des lots. Ce' droit s'eteint sans autre si les conditions de souscription ne sont pas observees, et la Societe peut disposer a son gre de ces obligations. Contre restitution du certificat, les versements effectues sont rembourses sous dMuction de 11 fr. 50 par obligation pour frais, etc. ' B. - La Societe a demande au Conseil d'Etat vaudois l~auto~a:ion de,placer dans le canton de Vaud les obliga- tions a pnmes qu elle a emises. Statuant sur cette requete le 20 et 24 septembre 1919, le Conseil d'Etat a interdit le placement sollicite, « vu l'art. 3 de la loi du 5 decembre » 1876 sur les loteries; vu l'art. 1 er de l'arrete du 2 juin » 1893 concernant la prohibition de la vente des valeurs » a lots, sous forme de simples participations aux chances » de tirage; considerant que les obligations a primes de » la Societe de CrMit Hypothecaire de Zurich ne sont ef- » fectivement livrees et vendues a l'acheteur que lorsque » le prix integral de l'obligation a ete acquitte.» Le 24 novembre, la Societe a fonne un recours de droit public au Tribunal fMeral en concluant a ce que, la deci- sion du Conseil d'Etat etant annulee, elle soit autorisee a placer ses obligations dans le canton de Vaud. La recourante invoque les art. 4 et 31 Const. fM. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. Considerant en droit: L'emprunt lance par la Societe recourante n'est pas assimilable a une loterie pure et simple. n comporte une Handels- und Gewerbefreiheit. 1'0 1. operation de pret quant au capital et une operatioll dc loterie quant a l'abandon d'une partie de l'interet conlrc la chance d'obtenir une prime. La recourante peut done se mettre dans une eertaine mesure au bellefice de l'art. 31 Const. f{~d. (v. SALIS IV N° 2099; F. FED. 1911 vol. 11
p. 642 et suiv.; RO 41 I p. 37; 42 I p. 7). Mais si les cau- tons ne peuvent interdire compleiement ces operations, ils sont neamoins en droit de les soumettre ades restrie- tions de police et ales reglementer. Cette limitation de la Iiberte du commerce est admissible, d'une part, en tant que contröle exerce au moyen d'une autorisation prealable qui suppose une enquete sur les garanties financieres et morales, pres'entees par les etablissements en question ou leurS agents, et certaines conditions a rernplir par eux (cautionnement, domicile fixe, ete.), et, d'autre part, en tant que prohibition de certaines formes de ce eommeree partieulierement dangereuses pour le publie (v ente :i temperament, vente de partieipations aux ehances de gain, ete.). Plusieurs cantons ont fait usage de lafacultequileurest reservee (v. BLUMENSTEIN, Expose et projet de loi eon- cernant la reglementation fMerale' des ·loteries p. 26 et suiv.). Le canton de Vaud a Miete le 5 deeembre 1876 une loi coneernan-t la prohibition desloteries, dontl'article 3, qui interesse le present debat, est ainsi eon<.;u: « Ne 'sont, toutefois, pas envisagees comme loteries les ope- rations financieres.... faites avec primes ou rem- boursable par la voie du sort, . . . . des societes anonymes ou entreprises' etrangeres ou du canton, lorsque l'emission dans le eanton des titres relatifs a ces operations a He autorisee par le Conseil d'Etat (al. 1 er). Cette autorisation n'est aceordee que lorsque les lots, actions ou obligation& de ces emprunts ou operations financieres sont rembour- sables dans un temps determine par une somme represen- tant au moins le capital verse (al. 2) ». Le 2 juin 1893le Conseil d'Etat a pris un arrete eoneernant la prohibition de la vente de valeurs a lots sous forme de simple parti- cipation aux chances de tirage. C'est en application de la loi de 1876 et de l'arrete de
4 Staatsrecht. 1893, que le gouvernement cantonal a interdit indistinc- . tement le placement dans le canton de Vaud ·de toutes les obligations de 50 fr. a primes (4 %), emise." en 1919 par la recourante. 11 resulte cependant des considerants de cette decision qu'elle est essentiellement motivee par la consideration que les obligations peuvent etre acquises a credit avec participation immediate aux tirages. sans remise du titre definitif avant versement integral du prix. Le Conseil d'Etat est sans doute parti de I'idee que ce mode de placement elant de beaucoup leplus impor- tant, il n'y avait "pas lieu de distinguer entre la vente au comptant et la vente a credit, d'autant moins que la Societe zurichoise n'avait pas presente une requete eventuelle visant le placement d'obligations completement liberees. Dans son recours, la Societe semble se prevaloir du fait que, contre paiement comp- tant du prix total, les titres definitifs sont remis immedia- tement et que, dans cette eventualite en tout cas, il ne s'agit pas d'obligations vendues a credit avec remise ulterieure du titre. Cette observation de la recourante est fondee. Mais comme le Conseil d'Etat ne s'est pas prononce sur ce point, il suffit da constater qu'en ce qui concerne le placement d'obligations completement libe- rees, la decision attaquee n'Hant nullement motivee, cette question est encore intacte et qu'un nouvel examen eventuel du Conseil d'Etat demeure reserve. En effet, le droit d'autorisation institue par 1'art. 3 de la loi de 1876 n'investit pas le Conseil d'Etat d'un pouvoir discre- tionnaire absolu; ses refus d'autorisation doivent etre motives. Le Tribunal federal n'a donc a s'occuper pour le moment que de la prohibition de placer dans le canton de Vaud des obligations dont la liberation s'effectue par versements echelonnes. La re courante soutient que ces obligations ne tombent pas sous le coup de 1'art. 3 de la loi de 1876 ni de l'art.1er de l'arrete de 1893. Mais la recourante n'est pas conse- quente avec elle-meme. La meilleure preuve qu'a son avis !l Handels- und Gewerbefreiheit. No 1. la vente des obligations dans le canton de Vaud est sub- ordonnee a l'autorisation du Conseil d'Etat, reside dans le fait qu'elle n'a pas hesite a solliciter cette autorisation. La seule question a resoudre est des lors celle de savoir si les motifs retenus par l'autorite cantonale sont arbi- . traires ou incompatibles avec la liberte du commerce. 11 est certain que la decision attaquee eut gagne a etre motivee d'une maniere plus explicite. Son seul considerant vise la non-livraison immediate du titre definitif; le detaut de remboursement integral des acomptes verses, en cas d'inobservation des conditions de souscription, n'est pas re1eve expressis ver bis. On peut cependant admettre que ce motif est implicitement contenu dans le rappel de 1'art. 3 de la loi, qui prevoit cette hypothese. La recourante le reconnait IOThqu'elle pretend que ses titres remplissent la condition du remboursement integral (p. 6 du recours). Dans sa reponse au recours, le Conseil d'Etat, comblant la lacune apparente de sa decision, insiste au contraire sur le fait que cette condition legale n'est pas realisee en ce qui concerne les titres qui ne sont pas entierement liberes. L'art. 3 de la loi vaudoise a, il est vrai, en vue le rem- boursement du l?apital de l'obligation liberee plutöt que celui du montant qui fait l'objet du certificat provisoire; toutefois, l'application du texte legal dans ce dernier cas > est admissible; elle se justifie d'autant plus en l'espece que toute I'argumentation de la recourante se fonde sur l'allegation que le certificat provisoire revet le caractere d'un papier-valeur assimilable a une obligation partielle- ment liberee. Des lors, si l'on se place sur le terrain choisi par la recourante elle-meme (sans d'ailleurs tran- cher la question de l'equivalence des titres), on constate que, dans le cas OU le souscripteur n'est en mesure de payer que le premier acompte de 21 fr. 50, la reteuue de 11 fr. 50 est exageree et abusive. La somme de 1 fr. 50 pour timbre federal est pef(;ue tout a fait a tort avec le premier acompte, car seule l'obligation definitive eu est munie, et cette obligation demeure la propriete de la societe. qui
Staatsrecht. peut en dis pos er « comme bon Iui semble. ». n incombe donc a la societe de faire l'avance du droit de timbre (art. 16 Loi fed. sur les droits de timbre); autrement, les memes titres avec le meme timbre pourront Hre l'ob- jet de multiples souscriptions non liberees; le timbre se trouvera paye a nouveau 10rs de chaque nouvelle sous-. cription a credit et en tout cas une seconde fois si le deu- xieme souscripteur paie comptant. Les 10 autres francs constituent de meme un prelevement exagere : 5 fr. po ur frais d'impression et de propagande; 3 fr. 50 pour la provision et 1 fr. 50 pour menus frais (Umtriebe). Une retenue normale representant le prejudice subi par l'emprunteur pourrait a Ia rigueur se coneilier avec I'art. 3 de la loi vaudoise; mais ici l'abus est manifeste. 11 est inadmissible de retenir sur un versement de 21 fr. 50 plus du 30 %. Pareil preIevement ne repose pas sur une base equitable, et, en vertu precisement de l'art. 3 al. 2, le Conseil d'Etat etait en droit d'interdire des operations financieres aussi prejudiciables au public. Dans ces conditions, il est superflu de resoudre la ques- tion discutable de savoir si l'autorite cantorrale pouvait aussi faire application de l'arrHe de 1893. L'art. 1 er de cet arrete vise une hypothese speciale : « l'offre et la vente a credit de valeurs a lots sous la forme de participation aux chances du tirage sans que les titres soient effectivement livres et vendus l). Dans ce cas, le Conseil d'Etat doit refuser l'autorisation, de meme qu'il doit le faire dans l'iwentualite prevue a contrario par rart. 3 a1. 2 de la loi de 1876. Mais il ne s'ensuit point qu'il ait l'obligation de l'accorder sans autre lorsque les conditions de l'art. 1 er de l'arrete ne sont pas toutes reunies ni lorsque celles posees il l'art. 3 de la loi le sont. La faculte d'appre- ciation de l'autorite cantonale demeure intacte, et pourvu que son refus soit diete par des motifs serieux (protection du public contre les abus de ces sortes d'ope- rations financieres), son droit de ne pas accorder l'au- torisation dans tel ou tel eas roneret subsiste. Or, enju- Handels- und Gewerbefreiheit. N° 1. 7 geant dangereuse pour le publie aressourses modestes, la vente a temperament des obligations a primes de Ia societe recourante (vente qui comporte tous les inconve- nients inberents a ce systeme), le Conseil d'Etat a fait un usage rationnel de Ia competence que le legislateur lui a conferee (au sujet des dangers de la vente a tempe- rament, v. BLUMENSTEIN, op. cit. p. 28 dernier alinea et
p. 65 litt. d). Cette consideration d'ordre general vient encore renforcer· celle tiree directement du texte de l'art. 3 al. 2 de la loi vaudoise. Par consequent, il ne saurait etre question de taxer d'arbitraire ni de contraire a 1'art. 31 Cönst. fed. la defense faite a la re courante de placer dans le canton de Vaud son emprunt, en tant qu'iJ s'agit d'obligations avec liberation par verSements eehelonnes. La recourante ne peut pas non plus se plaindre d'une inegalite de traitement. La liste des nombreux emprunts a primes et valeurs a lots qui ont beneficie d'une autori- sation dans le canton de Vaud temoigne, a la verite, d'un regime jusqu'ici tres liberal, mais rien n'empeehe le gou- vernement cantonal de se montrer desormais plus severe. La re courante est du reste dans l'impossibilite d'etablir que, durant ceS dernieres annees, des entreprises finan- cieres se presentant dans les memes conditions qu'elle -aient ete favorisees d'une autorisation. Le seul prospec- tus qui soit joint au reeours est celui de l'emprunt de . 1917 du CrMit foncier de France. Or, ces obligations ne figurent precisement pas dans la liste des valeurs dont .la vente est autorisee dans le canton de Vaud. Au surplus, certaines conditions de cette emission different sensible- ment de eelles de l'emprunt de la re courante; elles so nt plus favorables au debiteur. Le TrilJUnal lederal pronollce: Le recours est ecarte dans le Sens des considerants ci- dessus.
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
OG .. aOR. OR .... aPatG ...• PatG ..••. PGß •.... poIStrG(ß). . PostRG .. . RPßG ... . SchKG ... . StrG(ß) .. . StrPO . StrV .. StsV .. URG ••.•• VVG •... VZEG .... ZEG ..... ZGB .... . ZPO .... . ce ..... . CF ..... . co ... . CP. epc .... . epp .... . LF. LP. ')JF ~c ...... . '~O • :::pc ••••• Gpp ••••• LF •••••• LEF. JGF ...•. Bundesgesetz über die Organisation der BllndesrechtspOege, Y. ~t. März 1893. . Bundesgesetz über das Obligationellroobt, Y. U. Juni 188t. Bundesgesetz über das Obligationenrecht. v. aO.März 19i1. Bundesgesetz betr. die Erfindungspatente, v. t9. Juni 1888. Bundesgesetz betr. die.,Erlindungspatentt', v. tt. Juni 1907. Privatrechtliches Gesetzbuch. Polizei-Strafgesetz (buch). Bundesgesetz über das Postregal, v. 5. April 1910. Rechtspßegegesetz. BGes über Schuldbetreibung u. Konkurs, y. 29. April 1889. Strafgesetz (buch). Strafprozessordnung. Strafverfahren. Staatsverfassung. Bundesgesetz betr. das Urheberrecht an Werken der Lite- ratur und Kunst, v. t3. April 1883. Bundesgesetz über d. Versicherungsvertrag, v. ~. April 1908. Bundesgesetz über Verpfändung und Zwangsliquidation von Eisenbahn- und Schiffahrtsunternehmungen vom
25. September 19:17. Bundesgesetz betr. Feststellung und Beurkunduug des Ziyilstaudes u. die Ehe, v. 2~. Dezember 187'. Zivilgesetzbuch. Zivilprozessordnung. B. Abrevlatlons franqaises. Code civil. Constitution federale. Code des obligations, du 1~ jllin i881. Gode penal. Code de proeedure ci\)le. Code de procedure penale. Loi federale. Loi federale sm la poursuite [Jour dettes et 13 raillite, du 29 avril tö89. Organisation judiciaire fedrrale, du ~2 mars t8f13. C. AbbreviazioDi italiane. Codice civile svizzero. Codice delle obbligazioni. Codice di procedura ciYile. Codice di procedura penale. Legge federale. Legge esecuzioni e fallimenti. Organizzazione giudiziaria federale. STAATSRECHT - DROIT PUBLIC I. GLEICHHEIT VOR DEM GESETZ (RECHTSVERWEIGERUNG) EGALITE DEVANT LA LOI (D~I DE JUSTICE) Vgl. Nr. 3. -- Voir n° 3.
11. HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE
1. Arrit du G mm 19aO dans la cause Sociew da Cr6dit li7Pothece.in contre ConsaU d'Etat ~a.udois. Vente a temperament de valeurs a lots: l'art. 31 Const. fM. ne s'oppose pas a ce que les cantons interdisent ce mode de placement, notamment lorsque, en cas d'inobservation des conditions de souscription, la retenue operee sur les acomptes verses est abusive. A. - La Societe de Cremt Hypothecaire, fondee a Zurich 1e 27 mars 1919, a pour but l'exp1oitation d'af- faires hypothecaires en Suisse. Son capital d'exp1oitation est constitue par l'emission de parts sociales de 1000 fr. nominatives, et par l'emission d'emprunts a primes portant interet. Elle a lance en juin 1919 un emprunt de 40 millions, comportant 800000 obligations de 50 fr., garanties par 1e depot dans un office fiduciaire des titres hypothecaires « a acquerir », en outre par des depots en banque et des placements « en valeurs de tout repos ». Le taux de l'interet est fixe a 4 %, le Conseil d'admini- stration se reservant 1e droit, apres vingt ans, d'abaisser AS 46 1- t920
2 Staatsrecht. ]e taux jusqu'a 3 %. Le remboursement des obligations s'etend sur une periode de 59 annees (1919-1978) et plus de la moitie des obligations (404,500) ne sont remboursees que dans la derniere periode decennale (1969-1978). Les numeros sortant au cours des dix premieres annees qui n'ont pas de lots sont rembourses a raison de 100 fr. Le prix de souscription est fixe a 50 fr. plus timbre fMeral de 1 fr. 50, payable au comptant contre remise du titre detinitif ou par versements echelonnes sur six mois contre remise apres le premier versement d'un certificat portant le numero du titre et donnantimmMiatement droit aux ti- rages des lots. Ce' droit s'eteint sans autre si les conditions de souscription ne sont pas observees, et la Societe peut disposer a son gre de ces obligations. Contre restitution du certificat, les versements effectues sont rembourses sous dMuction de 11 fr. 50 par obligation pour frais, etc. ' B. - La Societe a demande au Conseil d'Etat vaudois l~auto~a:ion de,placer dans le canton de Vaud les obliga- tions a pnmes qu elle a emises. Statuant sur cette requete le 20 et 24 septembre 1919, le Conseil d'Etat a interdit le placement sollicite, « vu l'art. 3 de la loi du 5 decembre » 1876 sur les loteries; vu l'art. 1 er de l'arrete du 2 juin » 1893 concernant la prohibition de la vente des valeurs » a lots, sous forme de simples participations aux chances » de tirage; considerant que les obligations a primes de » la Societe de CrMit Hypothecaire de Zurich ne sont ef- » fectivement livrees et vendues a l'acheteur que lorsque » le prix integral de l'obligation a ete acquitte.» Le 24 novembre, la Societe a fonne un recours de droit public au Tribunal fMeral en concluant a ce que, la deci- sion du Conseil d'Etat etant annulee, elle soit autorisee a placer ses obligations dans le canton de Vaud. La recourante invoque les art. 4 et 31 Const. fM. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. Considerant en droit: L'emprunt lance par la Societe recourante n'est pas assimilable a une loterie pure et simple. n comporte une Handels- und Gewerbefreiheit. 1'0 1. operation de pret quant au capital et une operatioll dc loterie quant a l'abandon d'une partie de l'interet conlrc la chance d'obtenir une prime. La recourante peut done se mettre dans une eertaine mesure au bellefice de l'art. 31 Const. f{~d. (v. SALIS IV N° 2099; F. FED. 1911 vol. 11
p. 642 et suiv.; RO 41 I p. 37; 42 I p. 7). Mais si les cau- tons ne peuvent interdire compleiement ces operations, ils sont neamoins en droit de les soumettre ades restrie- tions de police et ales reglementer. Cette limitation de la Iiberte du commerce est admissible, d'une part, en tant que contröle exerce au moyen d'une autorisation prealable qui suppose une enquete sur les garanties financieres et morales, pres'entees par les etablissements en question ou leurS agents, et certaines conditions a rernplir par eux (cautionnement, domicile fixe, ete.), et, d'autre part, en tant que prohibition de certaines formes de ce eommeree partieulierement dangereuses pour le publie (v ente :i temperament, vente de partieipations aux ehances de gain, ete.). Plusieurs cantons ont fait usage de lafacultequileurest reservee (v. BLUMENSTEIN, Expose et projet de loi eon- cernant la reglementation fMerale' des ·loteries p. 26 et suiv.). Le canton de Vaud a Miete le 5 deeembre 1876 une loi coneernan-t la prohibition desloteries, dontl'article 3, qui interesse le present debat, est ainsi eon<.;u: « Ne 'sont, toutefois, pas envisagees comme loteries les ope- rations financieres.... faites avec primes ou rem- boursable par la voie du sort, . . . . des societes anonymes ou entreprises' etrangeres ou du canton, lorsque l'emission dans le eanton des titres relatifs a ces operations a He autorisee par le Conseil d'Etat (al. 1 er). Cette autorisation n'est aceordee que lorsque les lots, actions ou obligation& de ces emprunts ou operations financieres sont rembour- sables dans un temps determine par une somme represen- tant au moins le capital verse (al. 2) ». Le 2 juin 1893le Conseil d'Etat a pris un arrete eoneernant la prohibition de la vente de valeurs a lots sous forme de simple parti- cipation aux chances de tirage. C'est en application de la loi de 1876 et de l'arrete de
4 Staatsrecht. 1893, que le gouvernement cantonal a interdit indistinc- . tement le placement dans le canton de Vaud ·de toutes les obligations de 50 fr. a primes (4 %), emise." en 1919 par la recourante. 11 resulte cependant des considerants de cette decision qu'elle est essentiellement motivee par la consideration que les obligations peuvent etre acquises a credit avec participation immediate aux tirages. sans remise du titre definitif avant versement integral du prix. Le Conseil d'Etat est sans doute parti de I'idee que ce mode de placement elant de beaucoup leplus impor- tant, il n'y avait "pas lieu de distinguer entre la vente au comptant et la vente a credit, d'autant moins que la Societe zurichoise n'avait pas presente une requete eventuelle visant le placement d'obligations completement liberees. Dans son recours, la Societe semble se prevaloir du fait que, contre paiement comp- tant du prix total, les titres definitifs sont remis immedia- tement et que, dans cette eventualite en tout cas, il ne s'agit pas d'obligations vendues a credit avec remise ulterieure du titre. Cette observation de la recourante est fondee. Mais comme le Conseil d'Etat ne s'est pas prononce sur ce point, il suffit da constater qu'en ce qui concerne le placement d'obligations completement libe- rees, la decision attaquee n'Hant nullement motivee, cette question est encore intacte et qu'un nouvel examen eventuel du Conseil d'Etat demeure reserve. En effet, le droit d'autorisation institue par 1'art. 3 de la loi de 1876 n'investit pas le Conseil d'Etat d'un pouvoir discre- tionnaire absolu; ses refus d'autorisation doivent etre motives. Le Tribunal federal n'a donc a s'occuper pour le moment que de la prohibition de placer dans le canton de Vaud des obligations dont la liberation s'effectue par versements echelonnes. La re courante soutient que ces obligations ne tombent pas sous le coup de 1'art. 3 de la loi de 1876 ni de l'art.1er de l'arrete de 1893. Mais la recourante n'est pas conse- quente avec elle-meme. La meilleure preuve qu'a son avis !l Handels- und Gewerbefreiheit. No 1. la vente des obligations dans le canton de Vaud est sub- ordonnee a l'autorisation du Conseil d'Etat, reside dans le fait qu'elle n'a pas hesite a solliciter cette autorisation. La seule question a resoudre est des lors celle de savoir si les motifs retenus par l'autorite cantonale sont arbi- . traires ou incompatibles avec la liberte du commerce. 11 est certain que la decision attaquee eut gagne a etre motivee d'une maniere plus explicite. Son seul considerant vise la non-livraison immediate du titre definitif; le detaut de remboursement integral des acomptes verses, en cas d'inobservation des conditions de souscription, n'est pas re1eve expressis ver bis. On peut cependant admettre que ce motif est implicitement contenu dans le rappel de 1'art. 3 de la loi, qui prevoit cette hypothese. La recourante le reconnait IOThqu'elle pretend que ses titres remplissent la condition du remboursement integral (p. 6 du recours). Dans sa reponse au recours, le Conseil d'Etat, comblant la lacune apparente de sa decision, insiste au contraire sur le fait que cette condition legale n'est pas realisee en ce qui concerne les titres qui ne sont pas entierement liberes. L'art. 3 de la loi vaudoise a, il est vrai, en vue le rem- boursement du l?apital de l'obligation liberee plutöt que celui du montant qui fait l'objet du certificat provisoire; toutefois, l'application du texte legal dans ce dernier cas > est admissible; elle se justifie d'autant plus en l'espece que toute I'argumentation de la recourante se fonde sur l'allegation que le certificat provisoire revet le caractere d'un papier-valeur assimilable a une obligation partielle- ment liberee. Des lors, si l'on se place sur le terrain choisi par la recourante elle-meme (sans d'ailleurs tran- cher la question de l'equivalence des titres), on constate que, dans le cas OU le souscripteur n'est en mesure de payer que le premier acompte de 21 fr. 50, la reteuue de 11 fr. 50 est exageree et abusive. La somme de 1 fr. 50 pour timbre federal est pef(;ue tout a fait a tort avec le premier acompte, car seule l'obligation definitive eu est munie, et cette obligation demeure la propriete de la societe. qui
Staatsrecht. peut en dis pos er « comme bon Iui semble. ». n incombe donc a la societe de faire l'avance du droit de timbre (art. 16 Loi fed. sur les droits de timbre); autrement, les memes titres avec le meme timbre pourront Hre l'ob- jet de multiples souscriptions non liberees; le timbre se trouvera paye a nouveau 10rs de chaque nouvelle sous-. cription a credit et en tout cas une seconde fois si le deu- xieme souscripteur paie comptant. Les 10 autres francs constituent de meme un prelevement exagere : 5 fr. po ur frais d'impression et de propagande; 3 fr. 50 pour la provision et 1 fr. 50 pour menus frais (Umtriebe). Une retenue normale representant le prejudice subi par l'emprunteur pourrait a Ia rigueur se coneilier avec I'art. 3 de la loi vaudoise; mais ici l'abus est manifeste. 11 est inadmissible de retenir sur un versement de 21 fr. 50 plus du 30 %. Pareil preIevement ne repose pas sur une base equitable, et, en vertu precisement de l'art. 3 al. 2, le Conseil d'Etat etait en droit d'interdire des operations financieres aussi prejudiciables au public. Dans ces conditions, il est superflu de resoudre la ques- tion discutable de savoir si l'autorite cantorrale pouvait aussi faire application de l'arrHe de 1893. L'art. 1 er de cet arrete vise une hypothese speciale : « l'offre et la vente a credit de valeurs a lots sous la forme de participation aux chances du tirage sans que les titres soient effectivement livres et vendus l). Dans ce cas, le Conseil d'Etat doit refuser l'autorisation, de meme qu'il doit le faire dans l'iwentualite prevue a contrario par rart. 3 a1. 2 de la loi de 1876. Mais il ne s'ensuit point qu'il ait l'obligation de l'accorder sans autre lorsque les conditions de l'art. 1 er de l'arrete ne sont pas toutes reunies ni lorsque celles posees il l'art. 3 de la loi le sont. La faculte d'appre- ciation de l'autorite cantonale demeure intacte, et pourvu que son refus soit diete par des motifs serieux (protection du public contre les abus de ces sortes d'ope- rations financieres), son droit de ne pas accorder l'au- torisation dans tel ou tel eas roneret subsiste. Or, enju- Handels- und Gewerbefreiheit. N° 1. 7 geant dangereuse pour le publie aressourses modestes, la vente a temperament des obligations a primes de Ia societe recourante (vente qui comporte tous les inconve- nients inberents a ce systeme), le Conseil d'Etat a fait un usage rationnel de Ia competence que le legislateur lui a conferee (au sujet des dangers de la vente a tempe- rament, v. BLUMENSTEIN, op. cit. p. 28 dernier alinea et
p. 65 litt. d). Cette consideration d'ordre general vient encore renforcer· celle tiree directement du texte de l'art. 3 al. 2 de la loi vaudoise. Par consequent, il ne saurait etre question de taxer d'arbitraire ni de contraire a 1'art. 31 Cönst. fed. la defense faite a la re courante de placer dans le canton de Vaud son emprunt, en tant qu'iJ s'agit d'obligations avec liberation par verSements eehelonnes. La recourante ne peut pas non plus se plaindre d'une inegalite de traitement. La liste des nombreux emprunts a primes et valeurs a lots qui ont beneficie d'une autori- sation dans le canton de Vaud temoigne, a la verite, d'un regime jusqu'ici tres liberal, mais rien n'empeehe le gou- vernement cantonal de se montrer desormais plus severe. La re courante est du reste dans l'impossibilite d'etablir que, durant ceS dernieres annees, des entreprises finan- cieres se presentant dans les memes conditions qu'elle -aient ete favorisees d'une autorisation. Le seul prospec- tus qui soit joint au reeours est celui de l'emprunt de . 1917 du CrMit foncier de France. Or, ces obligations ne figurent precisement pas dans la liste des valeurs dont .la vente est autorisee dans le canton de Vaud. Au surplus, certaines conditions de cette emission different sensible- ment de eelles de l'emprunt de la re courante; elles so nt plus favorables au debiteur. Le TrilJUnal lederal pronollce: Le recours est ecarte dans le Sens des considerants ci- dessus.