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33. Arteil vom 6. Juni 1913 in Sachen Allgemeine Elektrizitätsgesellschaft Basel gegen St. Gallen. Art. 31 BV. Reglementsbestimmung eines städtischen Elektrizitäts¬ werkes, dass die Erstellung der Hausinstallationen seiner Stromabnehmer nur an (von ihm) konzessionierte nstallateure übertragen werden darf. Bedeutung dieser Be- stimmung für die Stromabonnenten und für die interessier- ten Installateure. Diesen letzteren gegenüber stellt sie sich uls eine öffentlichrechtliche, mit Strafsanktion verschene Zwangsnorm dar. Rechtsanspruch des Instal¬ lateurs auf Erteilung der Konzession bei Erfüllung der vom Elek¬ trizitätswerk hiefür aufgestellten allgemeinen Bedingungen gemäss der Garantie der Gewerbefreiheit: In der Verweigerung einer Konzession an einen solchen Bewerber deswegen, weil bereits genügend Installateure für die vorhandene Arbeit konzessioniert seien. liegt eine Verletzung dieser Garantie. Das Bundesgericht hat auf Grund folgender Aktenlage: A. — Die politische Gemeinde St. Gallen betreibt ein Elek¬ trizitätswerk, über dessen Beziehungen zu den Abonnenten des AS 39 1 — 1913
elektrischen Stromes ein „Regulativ“ der Gemeindebehörde vom
4. Juni 1908 u. a. bestimmt: Der Strom wird auf Grund eines Abonnementsvertrages abgegeben, worin die Art und Menge des zu liefernden Stromes, die Art seiner Verwendung, die Ein¬ heitspreise, der Zahlungsmodus und die Vertragsdauer bestimmt, sowie allfällige besondere Bedingungen enthalten sein sollen (Art. 4). Für jedes Grundstück wird in der Regel eine eigene Zuleitung von der nächstgelegenen öffentlichen Leitung aus erstellt, wobei das Elektrizitätswerk selbst die Ausführung des Anschlusses von der öffentlichen Leitung bis und mit den Zählern besorgt (Art. 6). Die Erstellung und der Unterhalt von elektrischen Anlagen im Innern von Gebäuden, d. h. aller Leitungen und Apparate Art. 12 „nur „hinter dem Elektrizitätszähler, dürfen“ „an konzessionierte Installateure übertragen werden.“ Für diese Arbeiten sind die Vorschriften des Schweizerischen Elektro¬ technischen Vereins und die einschlägigen Erlasse zuständiger Be¬ hörden maßgebend, und zwar steht dem Elektrizitätswerk jederzeit das Recht zu, die Hausinstallationen, wie auch die Anschlußlei¬ tungen, überwachen und prüfen zu lassen (Art. 15). Endlich lautet unter den Schlußbestimmungen Art. 31: „Zuwiderhandlungen „gegen die Bestimmungen vorliegenden Regulativs geben dem „Elektrizitätswerke das Recht, dem fehlbaren Abonnenten weitere „Stromabegab zu verweigern, ohne daß von dessen Seite irgend „welche Ansprüche auf Schadenersatz gemacht werden können. „Außerdem ist das Elektrizitätswerk berechtigt, bei Zuwiderhand¬ „lungen Konventionalstrafen bis auf 100 Fr. zu verhängen.“ Im September 1910 hat die Verwaltung des Elektrizitäts¬ werkes einen „Anhang“ zu diesem gemeinderätlichen Regulativ herausgegeben, der u. a. folgende Ausführungsvorschriften ent¬ hält: Art. 2. „Die Hauseinrichtungen, vom Elektrizitätszähler weg, „können durch hiezu vom Gemeinderate konzessionierte Unterneh¬ „mer, sowie vom städtischen Elektrizitätswerke ausgeführt werden.“ Art. 3. „Die Erlaubnis (Konzession) zur Ausführung elektri¬ „scher Einrichtungen im Anschlusse an das städtische Elektrizitäts¬ „werk wird auf schriftliche Eingabe an den Stadtrat solchen In¬ „stallateuren erteilt, die bereits elektrische Anlagen nachweisbar er¬ „stellt haben, eigene Werkstätten in St. Gallen und das nötige „technische Personal besitzen, die neuesten, in der Beleuchtungs¬ „technik bereits bewährten Materialien halten und eine dem Stadtrat „genehme Kaution von 1000 Fr. leisten. Die Kaution bleibt „ein Jahr lang nach dem Erlöschen der Kaution stehen.“ Art. 4. „Die Verantwortlichkeit des Installateurs erstreckt sich „auf alle durch ihn ausgeführten Arbeiten und Lieferungen, sowie „auf genaue Befolgung der jeweils zu Recht bestehenden Vor¬ „schriften betr. Erstellung und Instandhaltung elektrischer Haus¬ „installationen, herausgegeben vom Schweiz. Elektro=technischen „Verein und allfälligen Spezialvorschriften des Elektrizitäts¬ „werkes." Kraft vertraglicher Übereinkunft gelten diese Regulativbestim¬ mungen der Gemeinde St. Gallen auch für die Nachbargemeinden Tablat und Straubenzell. B. — Mit Eingabe vom 26. September 1912 bewarb sich die Allgemeine Elektrizitätsgesellschaft Basel A.=G. in Basel, die schweizerische Filiale der gleichnamigen Berliner Gesellschaft, welche in der Stadt St. Gallen ein sog. Montage=Büreau unter der Leitung eines Chefmonteurs eingerichtet hatte, auf Grund der zu¬ letzt erwähnten Bestimmungen des Regulativanhangs beim Stadtrat von St. Gallen um die Konzession zur Ausführung elektrischer Anlagen. Hierauf teilte ihr zunächst, am 26. Oktober 1912, die Betriebsdirektion des städtischen Elektrizitätswerkes im Auftrag des Stadtrates mit, daß diese Behörde ihr Konzessionsgesuch mit Rücksicht auf den Umstand, daß die bis jetzt konzessionierten In¬ stallateure in St. Gallen nur mit größter Mühe genügend Arbeit finden könnten, abgewiesen habe. Erst auf wiederholte Rekla¬ mationen ihres Vertreters erhielt sie dann auch einen vollständigen Protokollauszug dieses stadträtlichen Beschlusses vom 22. Oktober 1912, der im Dispositiv dahingeht, es werde auf das Konzessions¬ gesuch der AEG Basel zur Zeit nicht eingetreten. Die Begründung lautet — entsprechend dem Berichte der stadträtlichen Verwaltungsabteilung für Tiefbau und elektrische Betriebe an die Gesamtbehörde — wie folgt: Die Informationen über die AEG lauteten zwar günstig, und es sei zweifellos, daß die Gesellschaft auch ihre St. Galler Filiale mit vorgeschriebenen Installations¬
materialien und fachkundigem Personal ausrüsten und sachgemäße Installationen ausführen würde, so daß der Konzessionserteilung an sich in technischer Hinsicht nichts entgegenstehe. Allein von den Installateuren werde über die AEG geklagt, sie sei als eine Firma bekannt, die bei der Acquisition rücksichtslos vorgehe und vor Preisdrückereien nicht zurückschrecke, wenn es ihr damit nur ge¬ linge, festen Boden zu fassen. Sie fürchteten, daß die Filiale St. Gallen den andern bis jetzt konzessionierten Installateuren eine schwere, für einzelne mit wenig Mitteln arbeitende Installa¬ tionsfirmen direkt ruinöse Konkurrenz bereiten würde. Es sei da¬ her begreiflich, daß die Installateure in einer Eingabe an das Elektrizitätswerk (vom 9. Juli 1912) um Abweisung des Kon¬ zessionsgesuches der AEG ersuchten. Nach eingehender Prüfung sei die referierende Verwaltungsabteilung zum Antrage gelangt, in diesem Sinne zu entscheiden. Wenn es auch richtig sei, daß die Installationsfirmen das Acquisitionsgeschäft für das Elektrizitäts¬ werk besorgten und gerade die AEG mit ihren vielen Neuerungen zur Hebung des Elektrizitätsabsatzes beitragen würde, so müsse doch gesagt werden, daß die 13 in St. Gallen niedergelassenen Installationsfirmen, welche sehr viele Installationsmaterialien und Apparate (Motoren, Kocher, Heizkörper ec.) von der AEG be¬ zögen, bis jetzt in dieser Hinsicht zu Klagen nicht Anlaß gegeben hätten. Ferner bestehe, zur Zeit wenigstens, kein Bedürfnis nach Vermehrung der Installateure; denn es sei der referierenden Ver¬ waltungsabteilung bekannt, daß die „jetzigen“ Firmen mit Aus¬ nahme der Herbst= und Wintermonate Mühe hätten, für ihr Per¬ sonal genügend Arbeit zu finden, und diese Situation werde sich bei weiterem Nachlassen der Bautätigkeit noch verschlechtern. Gegen diesen Beschluß des Stadtrates von St. Gallen be¬ schwerte sich die AEG beim Regierungsrate des Kantons St. Gallen wegen Verletzung der Handels= und Gewerbefreiheit. In seiner Vernehmlassung auf diesen Rekurs präzisierte der Stadtrat seinen Rechtsstandpunkt noch dahin: Das städtische Elek¬ trizitätswerk sei ein von privatwirtschaftlichen Grundsätzen geleiteter Gewerbebetrieb, der kein rechtliches Monopol auf die Erzeugung von elektrischer Energie besitze und somit die Konkurrenz von Privatunternehmungen nicht ausschließen könne. Wie jeder andere Gewerbetreibende müsse auch das städtische Werk das Recht be¬ anspruchen, seinen Wirtschaftsbetrieb nach Zweckmäßigkeitsgründen einzurichten. Es müsse ihm insbesondere freistehen, je nach Gut¬ finden und Bedürfnis die Installationen seiner Stromabonnenten selbst vorzunehmen oder an Installationsfirmen weiter zu vergeben, wobei es in deren Wahl ebenso frei sei, wie irgend ein anderer Unternehmer, dem auch nicht vorgeschrieben werden könne, mit wem er Lieferungs= oder Werkverträge abschließen müsse. Die gegenteilige Auffassung würde gerade der von der Rekurrentin an¬ gerufenen Handels= und Gewerbefreiheit widersprechen und auch gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstoßen. Durch Entscheid vom 7. Januar 1913 wies der Regie¬ rungsrat den Rekurs der AEG mit wesentlich folgender Begrün¬ dung ab: Für die Beurteilung dieses Falles seien die gleichen Mo¬ tive maßgebend, welche den Regierungsrat und auch das Bundes¬ gericht letztes Jahr im Rekursfalle der Firma Walser & Cie. in Rheineck geleitet hätten und übrigens schon verschiedenen früheren Entscheidungen des Bundesrates zu Grunde lägen. Die angefoch¬ tene Maßnahme des Stadtrates sei von dieser Behörde nicht als öffentlichrechtlicher Person, sondern als Inhaberin eines nach pri¬ vatrechtlichen und kaufmännischen Grundsätzen betriebenen Gewerbe¬ unternehmens getroffen worden. Folglich sei eine Beschwerde wegen Verletzung der Handels= und Gewerbefreiheit ihr gegenüber nicht zulässig. Ebensowohl, wie sich ein Elektrizitätswerk die Erstellung von Anschlußleitungen und Hausinstallationen selbst reservieren könne, liege es auch in seiner Macht, nach praktischen Zweck¬ mäßigkeitsgründen diese Arbeiten andern Firmen zu übertragen. Insofern die Stadt St. Gallen kein rechtliches Monopol auf Er¬ zeugung elektrischer Energie besitze und daher die freie Konkurrenz nicht absolut ausgeschlossen sei, bleibe auch dem Gewerbetreibenden die durch die Bundesverfassung gewährleistete abstrakte Möglichkeit der Ausübung des betreffenden Gewerbes; die Gelegenheit zu ge¬ winnbringender Ausübung aber habe die Bundes= und Kan¬ tonsverfassung nicht garantiert. Da in dieser Hinsicht also auch die Gemeinde die Freiheit jedes andern gewerblichen Unternehmers genieße, brauche nicht weiter geprüft zu werden, ob die Rückstellung des Konzessionsgesuches in diesem speziellen Falle angemessen sei
und einem wirklichen Bedürfnisse entspreche; es könne sich hier jedenfalls nicht um einen verfassungswidrigen Verstoß gegen die Gleichheit der Gewerbegenossen handeln. Ebenso könne dahingestellt bleiben, ob die Zulassung der AEG für die bestehenden Firmen tatsächlich eine ruinöse Konkurrenz bilden würde. C. — Auf Grund seines Entscheides vom 22. Oktober 191. über das Konzessionsgesuch der AEG beschloß der Stadtrat von St. Gallen am 8. November 1912 auf Anfrage des städtischen Kontrollbüreaus, die von Chefmonteur Eichenwald als „Montage¬ büreau St. Gallen“ eingerichtete Filiale der AEG könne nicht pflichtig erklärt werden, in St. Gallen Geschäftsniederlassung zu nehmen, nachdem ihr die Konzession für die Erstellung elektrischer Installationen nicht erteilt worden sei. Dagegen werde, da festge¬ stellt sei, daß jenes „Montage=Büreau“ schon seit geraumer Zeit hier arbeite, ohne polizeilich gemeldet zu sein, und seinen Geschäfts¬ betrieb eröffnet habe, bevor sein Konzessionsgesuch erledigt gewesen sei, „Einleitung zur Strafuntersuchung in fremdenpolizeilicher Richtung wie bezüglich nichtkonzessionierten Geschäftsbetriebes“ durch die städtische Polizeidirektion verfügt. Diese polizeiliche Strafuntersuchung fand ihren Abschluß durch „Straferkanntnis“ der Polizeikommission der Stadt St. Gallen vom 7. März 1913. Danach ergab sich, daß das St. Galler Montagebüreau der AEG seit dem Herbst 1912 in zwei industriel¬ len Geschäften an der Langgasse (Gemeinde Tablat) und in seinen eigenen Geschäftsräumlichkeiten an der Ilgenstraße in St. Gallen elektrische Anlagen erstellt hatte, obschon es nicht im Besitze der laut Art. 12 des Regulativs betr. die Abgabe von elektrischem Strom erforderlichen Konzession war. Über diesen Tatbestand zog die Polizeikommission in Erwägung, daß die Strafkompetenz für die in der Gemeinde Tablat begangenen Übertretungen des Regu¬ lativs beim Gemeinderat Tablat stehe, weshalb ihre Ahndung dieser Behörde überlassen werden müsse. Und was die Installa¬ tionen im eigenen Domizil betreffe, sei anzunehmen, die Firma habe dieselben in dem guten Glauben ausgeführt, sie werde als erstklassiges Geschäft ihrer Branche ohne Zweifel die Konzession erhalten. Sie werde deshalb von einer Strafe nach Art. 144 des Strafgesetzes freigesprochen, dagegen mit den Untersuchungskosten belastet. D. — Inzwischen hatte die AEG Basel gegenüber dem Ent¬ scheide des Regierungsrates des Kantons St. Gallen vom 7. Ja¬ nuar 1913 rechtzeitig den staatsrechtlichen Rekurs an das Bun¬ desgericht ergriffen und den Antrag gestellt, jener regierungsrätliche Entscheid sowie der dadurch geschützte Beschluß des Stadtrates von St. Gallen vom 22. Oktober 1912 seien wegen Verletzung der Art. 27 KV und 31 BV (Handels= und Gewerbefreiheit) und des Art. 4 BV (Rechtsgleichheit) aufzuheben. Die Anstalt des städtischen Elektrizitätswerkes — wird zur Begründung ausgeführt habe nicht rein privatgeschäftlichen Charakter, sondern trete nach dem Inhalt ihres Regulativs betr. die Stromabgabe in verschie¬ dener Hinsicht, sowohl gegenüber den Stromkonsumenten, als auch gegenüber Dritten, mit einer gewissen Amtsgewalt auf, kraft deren sie allgemein verbindliche Gebote und Verbote erlasse. Insbeson¬ dere komme der angefochtenen Maßnahme des Stadtrates nicht nur die Bedeutung einer privaten, im Hinblick auf einen Vertrags¬ abschluß von einem Kontrahenten abgegebenen Willenserklärung zu. Sie stelle vielmehr einen behördlichen und deshalb der An¬ fechtung im Rekurswege fähigen Erlaß des Stadtrates als Organs der allgemeinen Gemeindeverwaltung dar, dessen öffentlichrechtlicher Charakter namentlich daraus unzweideutig hervorgehe, daß die Rekurrentin wegen ihres Geschäftsbetriebes ohne die stadträtliche Konzession auf Anordnung des Stadtrates in Strafuntersuchung gezogen worden sei. Der vorliegende Tatbestand weiche insofern von demjenigen des Rekursfalles Walser & Cie. ab, und auch die Erwägung der früheren bundesrätlichen Praxis, daß die Bundes¬ verfassung nur die abstrakte Möglichkeit der Gewerbeausübung garantiere, könne der Rekurrentin nicht entgegengehalten werden, da ein Unternehmer, welchem der Stadtrat die Konzession zur Ausführung elektrischer Installationen verweigere, nur die Wahl habe, sich mit dieser Abweisung zufrieden zu geben, oder aber wegen „nichtkonzessionierten Gewerbebetriebes“ mit dem Straf¬ richter in Konflikt zu kommen, also in einer Situation sich be¬ finde, bei der auch von einer abstrakten Möglichkeit der Berufs¬ ausübung nicht mehr die Rede sein könne. Ebenso sei die Berufung des Regierungsrates auf die Gewerbefreiheit anderer Unternehmer, welche das städtische Elektrizitätswerk in gleicher Weise für sich
beanspruchen könne, durchaus verfehlt; denn die Gemeinde nehme als Inhaberin ihres Elektrizitätswerkes tatsächlich nicht die Stel¬ lung eines gewöhnlichen Privatunternehmers ein, sondern vielmehr eine privilegierte Stellung, indem sie Machtmittel verwende, die einem Privaten, auch wenn er noch so kapitalkräftig sei, nie¬ mals zu Gebote stünden. Sie habe im Regulativ über die Abgabe der Kraft ihres Werks Zwangsnormen aufgestellt, denen sich der einzelne Abonnent in den drei Gemeinden St. Gallen, Tablat und Straubenzell, um überhaupt Licht und Kraft zu erhalten, nolens volens unterziehen müsse. Es könne deshalb namentlich auch hin¬ sichtlich der Regulativbestimmungen über die Installationskonzes¬ sionen von einem gewöhnlichen privatrechtlichen Vertrage nicht gesprochen werden. Eine solche Monopolstellung und ein derartiger Eingriff einer Gemeinde in das Wirtschaftsleben, durch Unter¬ bindung der freien Konkurrenz, sei mit der verfassungsmäßigen Garantie der Gewerbefreiheit nicht vereinbar. Die angefochtenen Entscheide seien unhaltbar, da sie sich auf Gründe polizeilicher Natur, aus denen allein die Gewerbefreiheit beschränkt werden dürfe, nicht berufen könnten. Überdies verletzten sie auch den Grund¬ satz des Art. 4 BV betr. die Rechtsgleichheit der Gewerbegenossen, indem sie die Konzessionsverweigerung gegenüber der Rekurrentin lediglich auf die beabsichtigte Beschränkung der Zahl der Konkur¬ renten stützten, in Mißachtung der im Anhang zum Regulativ des Elektrizitätswerkes namhaft gemachten ganz bestimmten Vor¬ aussetzungen für die Erteilung der Konzession, welche die Rekur¬ rentin zugegebenermaßen in geradezu idealer Weise erfülle. E. — Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat um Abweisung des Rekurses ersucht. Allerdings sei die streitige stadt¬ rätliche Maßnahme ein behördlicher Erlaß, allein sie sei nicht der Amtsgewalt des Stadtrates entflossen, sondern charakterisiere sich, gleich wie die angefochtenen Verfügungen der erwähnten Präze¬ denzfälle, als rein privatrechtliche Willenserklärung. Auch die im Regulativ betr. die Stromabgabe vorgesehene Verhängung von Konventionalstrafen und die daraus sich ergebende Möglichkeit eines Strafuntersuchs bezüglich nicht konzessionierten Geschäftsbe¬ triebes, worin die Rekurrentin eine öffentlichrechtliche Beschränkung der Handels= und Gewerbefreiheit mit Strafsanktion zu erblicken scheine, bilde lediglich einen Bestandteil des privaten Stromliefe¬ rungsvertrages zwischen dem Werk und seinen Abonnenten. Die abstrakte Möglichkeit der Gewerbeausübung sei der Rekurrentin nicht benommen, da die Stadt St. Gallen kein rechtliches Mo¬ nopol für die Erzeugung und Abnahme des elektrischen Stromes besitze und die Rekurrentin daher Installationen im Anschlusse an ein anderes Werk, dessen Entstehung rechtlich nicht unmöglich sei, besorgen könnte. Gewiß nehme das Gemeindewerk eine privilegierte Stellung ein, die Ausnützung einer solchen tatsächlichen Be¬ vorzugung falle aber für die rechtliche Beurteilung des Werkes und seiner Maßnahmen nicht in Betracht und verstoße insbeson¬ dere nach bereits feststehender Praxis nicht gegen den Grundsatz der Handels= und Gewerbefreiheit. Auch von Verletzung des Art. 4 BV könne nicht die Rede sein, da dieses Verfassungs¬ prinzip nur gegen öffentlichrechtliche Eingriffe in die Gleich¬ heit der Gewerbegenossen schütze und auf privatrechtliche Verfü¬ gungen, wie eine solche hier in Frage stehe, überhaupt keine An¬ wendung finde. Die reglementarische Bestimmung über die Vor¬ aussetzungen der Erteilung von Installationskonzessionen sei „gleichsam für das Werk selbst eine Norm inbezug auf Konzes¬ sionserteilung", gewähre aber Dritten keinen Anspruch auf Be¬ rücksichtigung;- in Erwägung:
1. — Die vorliegende Streitsache unterscheidet sich in ihrem Tatbestande von den bisher zur Beurteilung durch die Bundesbe¬ hörden gelangten Streitfällen, auf welche als Präjudizien Stadtrat und Regierungsrat Bezug nehmen. In diesen früheren Fällen (Urteil des Bundesgerichts vom 25. April 1912 i. S. Walser & Cie. gegen St. Gallen: AS 38 1 Nr. 10, und die in Erw. 2 S. 64 daselbst angeführten älteren Entscheidungen des Bundes¬ rates) machten die betreffenden Gemeindewerke (Gasanstalten, Wasserversorgung, Elektrizitätswerke) Anspruch darauf, gewisse für in den beiden ihre Abonnenten notwendige Einrichtungen Fällen: BBl 1905 VI S. 137 ff. und AS 38 I Nr. 10 spe¬ ziell auch die elektrischen Hausinstallationen — unter Ausschluß jeder Konkurrenz anderweitiger Installationsunternehmer selbst zu besorgen. Hier dagegen hat die Stadtgemeinde St. Gallen,
laut Art. 12 des gemeinderätlichen Regulativs betr. die Strom¬ abgabe des städtischen Elektrizitätswerkes vom 4. Juni 1908, die Erstellung der Hausinstallationen grundsätzlich freigegeben und sich (neben Vorschriften über die Art ihrer Ausführung, die der Kontrolle des Werks untersteht) auf den Vorbehalt beschränkt, daß diese Arbeiten „nur an konzessionierte Installateure „übertragen werden“ dürfen. Dabei ist die Erteilung der Instal¬ lationskonzessionen in den Art. 2—4 des Regulativ=Anhangs vom September 1910 näher geordnet. Diese Verschiedenheit des Tatbestandes erweist sich, entgegen der Auffassung der beiden st. gallischen Behörden, als rechtlich bedeut¬ sam. Zwar ist auch vorliegend das Regulativ betr. die Strom¬ abgabe in erster Linie dazu bestimmt, das Vertragsverhältnis zwischen dem Werk und seinen Abonnenten, welches in Bezug auf seinen Inhalt bisher wohl zutreffend als privatrechtlich behandelt worden ist, zu normieren. Speziell der erwähnte Vorbehalt be¬ gründet zweifellos eine Vertragspflicht des Abonnenten, deren Mißachtung das Werk ihm gegenüber zur Anwendung der in Art. 31 des Regulativs vorgesehenen Maßnahmen (Verhängung von Konventionalstrafe und Entzug der Stromlieferung) berechtigt. Hierin erschöpft sich jedoch die Tragweite des Vorbehaltes nicht. Vielmehr lassen namentlich die zugehörigen Ausführungsbestim¬ mungen des Regulativ=Anhangs klar erkennen, daß die Vorschrift, wonach die Installateure zur Erstellung von Hausinstallationen konzessioniert sein müssen, sich auch unmittelbar an diese Gewerbetreibenden selbst richtet. Denn nur ihnen gegenüber hat die in den Art. 3 und 4 des Regulativ=Anhangs enthaltene Präzisierung der Bedingungen, unter denen die Installationskon¬ zession erteilt werden soll, überhaupt einen Sinn. Dem Einwande des Regierungsrates, daß es sich dabei lediglich um eine interne Norm „gleichsam für das Werk selbst“ handle, widerspricht schon die Fassung des Art. 3: „Die Erlaubnis (Konzession)..... wird ..... solchen Installateuren erteilt, die .....“, da diese Form der Bedingungsstellung unzweideutig eine Kundgebung an die Adresse der Konzessionsbewerber, nicht eine bloße Weisung an die Konzessionsbehörde, zum Ausdruck bringt. Und jedenfalls steht jenem Einwande entscheidend die Tatsache entgegen, daß die Stadt¬ behörde selbst, wie ihr Verhalten gegenüber der Rekurrentin zeigt, aus dem Konzessionsvorbehalte des Regulativs ein Verbot für die Installateure ableitet, ohne die behördliche Konzessionsbe¬ willigung Hausinstallationen im Anschlusse an Leitungen des städtischen Elektrizitätswerkes auszuführen. Ist doch die Rekurrentin durch Beschluß des Stadtrates vom 8. November 1912 wegen „nichtkonzessionierten Geschäftsbetriebes“, dem Polizeistrafrichter überwiesen und von der zuständigen Polizeikommission der Stadt St. Gallen, wenn auch freigesprochen, so doch unter Bezugnahme auf Art. 144 StG beurteilt worden, wonach einer Geldstrafe bis auf 400 Fr. unterliegt, wer „einer auf dem Gesetzes= oder „Verordnungswege erlassenen allgemein verbindlichen Vorschrift“ oder „sonst einer allgemein verpflichtenden, zu öffentlicher Kennt¬ „nis gebrachten Anordnung oder Verfügung einer dazu befugten „Behörde oder Amtsstelle“ nicht Folge leistet. Dieses Verhältnis des städtischen Elektrizitätswerkes zu den anderweitigen Installationsunternehmern ist aber unzweifelhaft nicht privatrechtlicher Natur. Der Abonnent des Werkes muß sich die Regulativbestimmung betr. Vergebung der Hausin¬ stallationen nur an konzessionierte Installateure zwar als Be¬ dingung seines Stromlieferungsvertrages gefallen lassen und kann durch die ebenfalls vertraglich ausbedungenen Zwangsmittel der Konventionalstrafe und des Stromentzuges zu deren Erfüllung verhalten werden; es steht jedoch in seinem Be¬ lieben, diesen Zwang durch Nicht=Eingehung des Vertrages zu vermeiden. Dem von der Bestimmung betroffenen Installateur dagegen legt das Konzessionserfordernis die unmittelbare, von seinem Willen unabhängige Verpflichtung auf, ohne vor¬ herige Einholung der Konzession keine Hausinstallationen zur Be¬ nützung des städtischen Stromes auszuführen. Dieser Verpflichtung fehlt jeder privatrechtliche Titel; sie kann ihren Rechtsgrund nur in der öffentlichrechtlichen Befehlsgewalt der Stadtbe¬ hörde gegenüber den ihrem amtlichen Machtbereiche angehörenden Privatrechtssubjekten haben, welcher allein der Strafzwang des Art. 144 StG zu Gebote steht. Übrigens wird auch durch die Erteilung der Konzession selbst kein privates Rechtsverhältnis zwischen dem Elektrizitätswerk und dem konzessionierten Installa¬
teur begründet. Der Konzessionsakt erscheint vielmehr als ein Aus¬ fluß der hoheitlichen Stellung der Stadtgemeinde auf dem Gebiete der von ihr kommunalisierten d. h. als Zweig der städtischen Ver¬ waltung organisierten Gewinnung und Verwertung der elektrischen Energie, und sein Inhalt bildet die rein verwaltungsrechtliche Er¬ laubnis zur Ausübung einer bestimmten gewerblichen Tätigkeit, die an sich in den Geschäftsrahmen des städtischen Elektrizitäts¬ werkes hätte einbezogen werden können, nach dessen Organisation jedoch im Sinne des fraglichen Konzessionssystems freigegeben worden ist. Aus der vorliegenden Reglementierung der Konzession sodann folgt, daß dem Bewerber, der die in Art. 3 des Regulativ=An¬ hangs aufgeführten Bedingungen erfüllt, ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Konzession zusteht. Die Redaktion jener Regulativ¬ bestimmung zeigt nämlich unverkennbar, daß es sich dabei nicht etwa nur um eine beispielsweise, sondern vielmehr um die er¬ schöpfende Normierung der Konzessionsvoraussetzungen handelt, daß also die Konzessionserteilung nicht noch von anderweitigen Bedingungen abhängig sein soll. Und der erörterte Charakter des Konzessionssystems führt ohne weiteres dazu, als Korrelat der Pflicht des Konzessionserwerbs auf Seite des Installateurs die Gebundenheit auch der städtischen Verwaltung an die von ihr generell gestellten Bedingungen, in dem Sinne, anzunehmen, daß einem Installateur bei Erfüllung dieser Bedingungen die Kon¬ zession auf sein Verlangen erteilt werden muß. Im gleichen Sinne dürfte übrigens das gemeinderätliche Regulativ betr. Strom¬ abgabe wohl überhaupt, auch den Stromabonnenten gegenüber, auszulegen sein. Denn die Stellung eines Gemeindeelektrizitäts¬ werkes als einer im Interesse der Allgemeinheit geschaffenen und öffentlichrechtlich organisierten Unternehmung bringt es naturgemäß mit sich, daß die für den Verkehr des Werkes mit seiner Kund¬ schaft erlassenen Regulativbestimmungen von jedermann, der sie zu erfüllen bereit ist, in Anspruch genommen werden können, und daß auch das inhaltlich private Vertragsverhältnis zwischen dem Werke und dem Stromabonnenten insofern auf öffentlich¬ rechtlicher Grundlage beruht.
2. — Bei Anwendung der entwickelten Rechtsauffassung auf den streitigen Konzessionsfall ist davon auszugehen, daß die Re¬ kurrentin nach ausdrücklicher Anerkennung im Beschlusse des Stadt¬ rates vom 22. Oktober 1912 die in Art. 3 des Regulativ=An¬ hangs aufgestellten Konzessionsbedingungen erfüllt, daß der Konzessionserteilung an sie insbesondere in technischer Hinsicht nichts entgegensteht. Der Stadtrat hat ihr die Konzession lediglich aus dem Grunde verweigert, weil bereits genügend private In¬ stallateure für die vorhandene Arbeit konzessioniert seien und die Zulassung der Rekurrentin den bisherigen Konzessionsinhabern eine unerträgliche Konkurrenz bereiten würde. Diese Erwägung erscheint nach dem Gesagten ohne weiteres als rechtlich unstatthaft, und zwar involviert sie speziell eine Ver¬ letzung der von der Rekurrentin in erster Linie angerufenen ver¬ fassungsmäßigen Garantie der Handels= und Gewerbefreiheit. Ein Konzessionssystem, wie das Elektrizitätswerk der Stadt St. Gallen es für die Erstellung der Hausinstallationen seiner Abonnenten eingeführt hat, überläßt diese Arbeiten grundsätzlich der allgemeinen Konkurrenz. Folglich findet jene Garantie, der das Gewerbe der elektrischen Installationsanlagen an sich teilhaftig ist, hierauf An¬ wendung. Sie aber gewährleistet die Freiheit der Konkur¬ renz in dem Sinne, daß speziell eine Beschränkung der Zahl der Konkurrenten nicht gestattet ist, sondern vielmehr alle An¬ gehörigen des betreffenden Gewerbes unter gleichen Bedingungen zur Ausübung ihrer Berufstätigkeit zuzulassen sind. Die Ver¬ pflichtung des Elektrizitätswerkes, seine Konzessionsnormen in dieser Weise zu handhaben, verletzt keineswegs, wie die stadträtliche Ver¬ nehmlassung an den Regierungsrat zu behaupten scheint, die dem Werke selbst zustehende Freiheit der Gewerbeausübung. Das Werk wird dadurch in keiner Weise gehindert, „seinen Wirtschaftsbetrieb nach Zweckmäßigkeitsgründen einzurichten“; denn es steht ihm ja unbestrittenermaßen frei, die fraglichen Arbeiten unter Ausschluß jeder anderweitigen Konkurrenz selbst auszuführen oder sie auch durch anderweitige Gewerbetreibende ausführen zu lassen, und seine Verpflichtung geht nur dahin, bei Wahl dieses letzteren Systems den hiefür geltenden Verfassungsgrundsatz des freien Wettbewerbes zu respektieren.
3. — Da der Rekurs im Sinne der vorstehenden Erwägungen
schon aus dem Gesichtspunkte des Art. 31 BV (Art. 27 st. gall. KV) gutzuheißen ist, bedarf der weitere Beschwerdegrund der Ver¬ letzung des Art. 4 BV keiner Erörterung mehr; erkannt: Der Rekurs wird dahin gutgeheißen, daß die Beschlüsse des Regierungsrates des Kantons St. Gallen vom 7. Januar 1913 und des Stadtrates St. Gallen vom 22. Oktober 1912 aufge¬ hoben werden.