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74. Arteil vom 13. Mai 1909 in Sachen Graber gegen Regierungsrat des Kantons Aargau und Gemeinderat von Aerkheim. Angebliche Rechtsverweigerung und Verletzung der persönlichen Freiheit durch Niehitgenehmigung des Verzichts auf ein Gemeinde¬ bürgerrecht, wenn dieser Verzicht hauptsächlich zum Zwecke der Armensteuerflucht erfolgt. — Das Bürgerrecht als ein publizistisches Rechtsverhältnis, aus welchem nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten erwachsen. — Angebliche Verletzung des Grundsatzes der Gewalten¬ trennung dadurch, dass der Entscheid über Genehmigung oder Nicht¬ genehmigung des Bürgerrechtsverzichtes vom Regierungsrat ausging, statt dem Obergericht in seiner Eigenschaft als Verwaltungsgericht vorbehalten zu werden. A. — Der Rekurrent ist durch Geburt Bürger von Uerkheim. Im Juni 1908 erwarb er für sich und seine Ehefrau das Bür¬ gerrecht von Aarau und erklärte hierauf den Verzicht auf das Bürgerrecht von Uerkheim. Hiegegen erhob der Gemeinderat von Uerkheim Einsprache, mit der Begründung, der Verzicht sei nur deshalb erfolgt, damit der Rekurskläger in Uerkheim nicht mehr armensteuerpflichtig sei. Im Kanton Aargau ist nämlich die Orts¬ bürgergemeinde berechtigt, von ihren Bürgern Armensteuern zu beziehen, auch wenn sie in andern Ortsgemeinden des Kantons seßhaft sind. Der Regierungsrat hat hierauf mit Entscheid vom
29. Januar 1909 das Gesuch des Rekurrenten um Genehmigung der Verzichtleistung abgewiesen. Aus der Begründung ist folgendes hervorzuheben: Über die Gründe des Verzichtes befragt, habe der Gesuchsteller in seiner Einvernahme vor Bezirksamt Zofingen be¬ stätigt, daß der Verzicht hauptsächlich deshalb erfolge, um in Uerkheim nicht mehr Armensteuern bezahlen zu müssen. Durch Ver¬ ordnung vom 23. Januar 1817 seien nun die Gemeinderäte an¬ gewiesen worden, keine Verzichtleistung auf das Ortsbürgerrecht anzunehmen, noch den Verzichtleistenden im Verzeichnis der Orts¬ bürger durchzustreichen, bevor sie den Fall zur Kenntnis des Re¬ gierungsrates gebracht und seine Entscheidung darüber erhalten
haben. Diese Verordnung sei vom Regierungsrat von jeher ausgelegt worden, daß ihm dadurch das uneingeschränkte Recht eingeräumt worden sei, die Bürgerrechtsverzichte nach seinem freien Ermessen zu genehmigen oder nicht. Es sei dabei immer auf die Gründe des Verzichtes Rücksicht genommen worden. Der vorlie¬ gende Beweggrund sei nun ungenügend: die Heimatgemeinde Uerk¬ heim besitze einen einklagbaren Anspruch auf Bezahlung der Ar¬ mensteuer, und dieser Pflicht dürfe sich Rekurrent nicht einfach durch Verzicht auf das Bürgerrecht entziehen. B. — Gegen diesen Beschluß des Regierungsrates ergriff der Rekurrent am 23. März 1909 den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht, mit dem Begehren, es sei der angefochtene Beschluß „als verfassungs= und gesetzwidrig aufzuheben und der Regierungs¬ rat zu verhalten, den Gemeinderat von Uerkheim anzuweisen, den Rekurskläger im dortigen Bürgerregister zu streichen“. Zur Be¬ gründung machte der Rekurrent im wesentlichen folgendes geltend: Unerheblich sei der Einwand, der Verzicht erfolge um der Be¬ freiung von der Armensteuer willen; der wirkliche Grund liege in der Mißbilligung des Gemeindehaushaltes von Uerkheim durch den Rekurrenten Graber. Unerheblich sei ferner das Motiv des Regierungsrates, die Gemeinde Uerkheim besitze gegenüber dem Rekurrenten einen „Anspruch“ auf Bezahlung der Armensteuer; dieser Anspruch sei mit dem Verzicht auf das Bürgerrecht dieser Gemeinde erloschen. Die Rechtsfrage sei daher nur die, ob der Gemeinderat von Uerkheim verfassungsmäßig ein Einspruchsrecht gegen den Verzicht auf das Bürgerrecht habe und ob dem Re¬ gierungsrat die Kompetenz zustehe, über die Begründetheit des Einspruchs zu urteilen. Ein Einspruchsrecht werde nun der Ge¬ meinde weder durch die Verfassung, noch durch das Gesetz, noch durch die Verordnung vom Jahre 1817 verliehen. Die Kompetenz zur Beurteilung von Streitigkeiten über Erwerb und Verlust des Bürgerrechts stehe sodann gar nicht dem Regierungsrate, sondern nach dem Gesetz über das Prozeßverfahren bei Verwaltungs¬ streitigkeiten vom 25. Juni 1841 — dem Obergericht zu. Der angefochtene Beschluß des Regierungsrates verletze daher den in Art. 3 der KV niedergelegten Grundsatz der Gewaltentrennung. Die Verordnung vom Jahre 1817 habe lediglich den Zweck, Fälle der Heimatlosigkeit zu vermeiden; der Regierungsrat sei daher nur Kontrollstelle für die Verzichtleistungen auf das Ortsbürgerrecht: die Prüfung des Kleinen Rates beziehe sich nach der betreffenden Verordnung lediglich darauf, ob der Verzichtleistende noch ein anderes Ortsbürgerrecht im Kanton besitze. Im Jahre 1889 habe sich der Regierungsrat in seinem Amtsbericht geäußert: „Bürger¬ rechtsverzichte fanden 36 statt. Die meisten erfolgten wegen Aus¬ wanderung; hingegen war die auffallende Tatsache zu bemerken, daß mehrere israelitische Bürger von Endingen auf dieses Bürger¬ recht verzichteten und sich in Zürich und in andern Städten ein¬ kauften, offenbar aus dem Grunde, um nicht mehr an die Ar¬ mensteuer von Endingen beitragen zu müssen.“ Aus der Statistik über die Bürgerrechtsgesuche gehe hervor, daß der Regierungsrat bei der Bewilligung des Bürgerrechtsverzichtes nie auf die Gründe des Verzichtes abgestellt habe; die angeführte Außerung im Jahres¬ bericht beweise, daß auch Armensteuerflucht zur Verweigerung der Genehmigung nicht berechtige. Es liege deshalb eine ungleiche Be¬ handlung vor dem Gesetze vor. Das Recht, auf ein Doppelge¬ meindebürgerrecht zu verzichten, sei bisher stets als ein Indivi¬ dualrecht jedes handlungsfähigen aargauischen Bürgers anerkannt worden. Durch den angefochtenen Beschluß seien demgemäß, neben Art. 4 BV, auch die Art. 3, 10, 17, 19 und 53 KV verletzt worden. C. — Der Regierungsrat des Kantons Aargau macht in seiner Vernehmlassung geltend: Das Gemeindebürgerrecht schaffe nach Maßgabe der aargauischen Gesetzgebung Rechte und Pflichten gegenüber der Ortsbürgergemeinde. Mit der Erklärung des Ver¬ zichts auf sein Uerkheimer Ortsbürgerrecht habe der Rekurrent nicht bloß das Erlöschen eines ihm zustehenden Rechtes, sondern auch den Untergang der ihm gegenüber der Ortsbürgergemeinde Uerkheim obliegenden öffentlich=rechtlichen Pflichten bewirken wollen. Wenn nun schon im Privatrecht die Befugnis zum Verzicht auf ein Recht die natürliche Beschränkung darin finde, daß man sich hiedurch von der mit dem Recht verbundenen Verbindlichkeit nicht befreien könne, so sei nicht einzusehen, wie es nach der Natur der Sache im Kanton Aargau ein Individualrecht jedes handlungs¬ fähigen aargauischen Bürgers sein solle, sich von den ihm gegen¬ über seiner Ortsbürgergemeinde obliegenden Verpflichtungen dadurch zu befreien, daß er das Ortsbürgerrecht einer andern aargauischen Gemeinde erwerbe und auf sein bisheriges Ortsbürgerrecht ver¬
zichte. Es sei auch unrichtig, daß der Regierungsrat sich einer die Rechtsgleichheit verletzenden, willkürlichen Praxis schuldig ge¬ macht habe: wenn sie auch früher schwankend gewesen sein möge, so habe der Regierungsrat doch seit dem Jahre 1893 die Geneh¬ migung immer verweigert, wenn der Verzicht auf das Doppel¬ bürgerrecht nur zwecks Befreiung von den Armensteuern erklärt wurde und die betreffende Gemeinde Einspruch erhob; wenn von der Gemeinde Einspruch nicht erhoben wurde, habe der Regierungs¬ rat freilich nicht Veranlassung gehabt, die Genehmigung zu ver¬ weigern. — Die Kompetenz des Regierungsrates zum Entscheid sei vom Rekurrenten dadurch anerkannt worden, daß er das Justiz¬ departement ersucht habe, beim Regierungsrat die Genehmigung des Verzichts auf das Doppelbürgerrecht zu erwirken. Die Kom¬ petenz des Regierungsrates ergebe sich aber auch aus der Verord¬ nung vom Jahre 1817, denn in der Ermächtigung zur Erteilung der Genehmigung liege auch die Befugnis, die Genehmigung zu verweigern, und zwar müsse der Regierungsrat selbst die zurei¬ chenden Gründe bestimmen, weil die Verordnung bestimmte Ver¬ weigerungsgründe nicht aufstelle. Die Auffassung, daß die Verord¬ nung lediglich erlassen sei, um Fällen der Heimatlosigkeit vorzu¬ beugen, sei unzutreffend, und es sei daher auch der Schluß, es müsse die Genehmigung eines Verzichtes auf das Doppelbürger¬ recht schlechthin in allen andern Fällen, in denen Heimatlosigkeit nicht eintrete, erteilt werden, ein unzutreffender. — Zurückzuweisen sei auch der Vorhalt, daß das Prinzip der Gewaltentrennung verletzt sei. Das Obergericht sei freilich Verwaltungsgericht, aber es sei vorkommendenfalls in der Beurteilung, ob Rekurrent noch Bürger von Uerkheim sei, daran gebunden, daß der Regierungs¬ rat den Bürgerrechtsverzicht nicht genehmigte, und könne nicht selbst feststellen, ob die Genehmigung hätte erteilt werden sollen. D.— Die von den Parteien angerufene Verordnung des Kleinen Rates des Kantons Aargau vom 23. Januar 1817 lautet: „1. Durch die Verzichtleistung auf ein Ortsbürgerrecht, insofern der Verzichtleistende kein anderes im Kanton besitzt, wird zugleich auf das Kantonsbürgerrecht Verzicht geleistet. 2. Die Gemeinde¬ räte sind demnach angewiesen, keine Verzichtleistung auf das Orts¬ bürgerrecht anzunehmen, noch den Verzichtleistenden in dem Ver¬ zeichnis der Ortsbürger durchzustreichen, bevor sie den Fall zu unserer Kenntnis gebracht und unsere Entscheidung darüber werden erhalten haben. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. — Der Verzicht auf ein inländisches Gemeindebürgerrecht, wel¬ cher nach dem Erwerb des Bürgerrechtes in einer andern Gemeinde des gleichen Kantons erfolgt, ist ausschließlich durch das Recht des beireffenden Kantons geregelt (vergl. zum Verzicht auf Kan¬ tonsbürgerrechte AS 18 S. 235, 20 S. 84). Es kann sich daher in dem vorliegenden Rekursfalle nur fragen, ob eine Bestimmung der kantonalen Verfassung verletzt oder ob das kantonale Recht willkürlich ausgelegt oder angewendet und damit Art. 4 der BV eingebrochen sei. Art. 10 der aargauischen Kantonsverfassung vom 23. Juni 1885 bestimmt: „Die Art und Weise der Erwerbung des Orts¬ bürgerrechtes und des Kantonsbürgerrechtes, sowie die Verzicht¬ leistung wird, mit Berücksichtigung der Vorschriften der Bundes¬ verfassung, durch das Gesetz bestimmt.“ Ein Gesetz, welches den Verzicht auf ein innerkantonales Doppelbürgerrecht regelt, ist nun seit der Verfassung vom 23. Juni 1885 nicht erlassen worden. Die Voraussetzungen des Verzichtes sind daher nach der Verord¬ nung vom Jahre 1817 und nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen zu bestimmen. Von vorherein ist nun die Auffassung abzulehnen, als ob mangels besonderer gesetzlicher Bestimmungen der Verzicht schrankenlos zulässig sein müsse und daß eine gegenteilige Praxis die in Art. 19 der KV aufgestellte Garantie der perfönlichen Freiheit verletzen würde: diese Auffassung verkennt nicht nur den Begriff der persönlichen Freiheit, sondern auch den Umstand, daß das Bürgerrecht ein Rechtsverhältnis ist, aus dem sowohl publi¬ zistische Rechte als auch Pflichten entstehen, und daß dementsprechend die rechtsgeschäftliche Aufhebung dieses Rechtsverhältnisses, sofern nicht besondere Bestimmungen bestehen, die Mitwirkung beider Parteien erfordert und nicht der Willkür nur des einen beteiligten Rechtssubjektes anheimgestellt ist (vergl. AS 18 S. 235). Ist sonach die Auffassung des Regierungsrates des Kantons Aargau, daß er berechtigt sei, um der Interessen der Ortsgemeinden willen einen Verzicht auf das Doppelbürgerrecht zu verweigern, keine willkürliche, so kann unentschieden bleiben, ob gerade die Verord¬ AS 35 1 — 1909
nung vom Jahre 1817 eine geeignete Rechtsgrundlage für den angefochtenen Entscheid bot, da auch dann, wenn dies nicht zu¬ treffen sollte, die Auffassung des aargauischen Regierungsrates ja aus den angeführten Erwägungen allgemeiner Natur mit Art. 4 der BV vereinbar wäre. Ebenso unberechtigt wie der Vorwurf der Willkür in der Auslegung ist der Vorwurf ungleicher Be¬ handlung: die Rekurrenten haben es unterlassen, nachzuweisen, daß in den von ihnen angeführten Fällen die betreffenden Orts¬ bürgergemeinden gegen die Entlassung protestierten, wie es im vorwürfigen Falle geschehen ist; das Verhalten der betreffenden Ortsgemeinde, die Zustimmung oder der Widerspruch des einen beteiligten Rechtssubjektes, ist aber offenbar ein erhebliches Mo¬ ment, das bei der Frage, ob die Fälle gleichartige seien, nicht ein¬ fach übergangen werden darf. 3.— Zu den übrigen Bestimmungen der aargauischen Kantons¬ verfassung, welche verletzt sein sollen, ist folgendes zu bemerken: Art. 17 enthält den Grundsatz der Gleichheit der Bürger vor dem Gesetze und ist daher neben Art. 4 der BV nicht von selbständiger Bedeutung. Art. 3 stellt den Grundsatz der Gewaltentrennung auf, Art. 53 weist in litt. c dem Obergericht die Kompetenz zur Ent¬ scheidung von Verwaltungsstreitigkeiten zu. Diese letztgenannten Verfassungsbestimmungen wären nur dann verletzt, wenn es sich bei der Entlassung aus dem Bürgerrecht um einen Akt der Recht¬ prechung auf dem Gebiete der Verwaltung handeln würde. Das trifft aber nicht zu. Rechtsprechung ist Subsumtion eines Tatbe¬ standes unter das geltende Recht (vergl. Laband, Staatsrecht des Deutschen Reiches, in Marquardsens Handbuch des öffent¬ lichen Rechts, 2. Aufl. 1894, S. 101). Die Entlassung aus dem Bürgerrecht aber hat zum Gegenstand nicht die Feststellung, son¬ dern die Aufhebung eines publizistischen Rechtsverhältnisses, ist also ein Akt der Verwaltung, nicht ein Akt der Rechtsprechung und daher durch Art. 53 litt. c der aargauischen Kantonsver¬ fassung der Kompetenz des Regierungsrates nicht entzogen. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs ist abgewiesen.