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96. Arteil vom 16. Juli 1907 in Sachen Kopp gegen Kantonsrat Zug. Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs betr. Verletzung verfas¬ sungsmässiger Rechte. — Was « Klaganhebung » sei, ist dort, wo Bundesrecht eine Vorschrift an die Klaganhebung anknüpft (z. B. Art. 242 SchKG). nach Bundesrecht zu beurteilen. Eine authentische Interpretation einer kantonalen Behörde hierüber ist unzulässig. — Wesen der authentischen Interpretation: sie ist Akt der Gesetzgebung. Eingriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt, wenn die Interpre¬ tation nicht auf dem Gesetzgebungswege zustande kommt. A. Nach der ZPO für den Kanton Zug hat in jeder bürger¬ lichen Streitsache ein Vermittlungsversuch vor dem Friedensrichter stattzufinden (§ 29). Kommt ein Ausgleich nicht zustande, so hat der Friedensrichter dem Kläger auf Verlangen den die Rechtsfrage enthaltenden Weisungsschein auszustellen (§ 34). § 36 bestimmt:

„Wird eine vor dem Friedensrichter anhängig gemachte Streitig¬ „keit nicht innert drei Monaten von Enthebung der ersten Vor¬ „ladung an durch Vergleich oder Weisungsschein erledigt oder „wird eine Klage nicht innert sechs Monaten nach Ausstellung „des Weisungsscheines beim zuständigen Gerichtspräsidenten an¬ „hängig gemacht, so wird dies als völlige Entsagung auf den „Rechtsstreit angesehen, und hat im erstern Falle der Friedens¬ „richter die Anordnung eines neuen Vorstandes oder die Aus¬ „stellung der Weisung, im letztern Falle der Gerichtspräsident die „Anhandnahme der Klage von Amtes wegen zu verweigern, „es wäre denn, daß sich der Kläger über eine Fristverlängerung „ab Seite des Beklagten auszuweisen vermöchte. Um den Rechts¬ streit vor Kantonsgericht anhängig zu machen, ist der Weisungs¬ schein dem Gerichtspräsidenten einzureichen, der die Einschreibung des Rechtsstreites bewilligt (§ 43). Gleichzeitig mit der Ein¬ schreibung hat der Kläger eine als Klagschrift sich darstellende Eingabe einzureichen (§ 44). § 45 bestimmt: „Der Gerichts¬ „schreiber wird dem Beklagten von dem Eingehen der Eingabe „sofort amtliche Mitteilung machen. Diese Mitteilung bewirkt „die Rechtshängigkeit des Streites. Dadurch wird das Recht „des Besitzers eingestellt, an dem Streitgegenstande wesentliche „Veränderungen vorzunehmen, der Gerichtsstand der Wider¬ „klage begründet und die Gerichtsbarkeit des zuständigen Gerichts „insoweit befestigt, daß dieselbe auch bei nachheriger Veränderung „des Gerichtsstandes der Parteien fortdauert.“ Das zugerische Einführungsgesetz zum SchKG enthält in § 21 folgende Bestimmung: „Für die im beschleunigten Verfahren zu „behandelnden Fälle des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und „Konkurs (Art. 107, 109, 111 Abs. 3, 148, 157, 242, 251, „265, 279, 284) gelten die für das ordentliche Prozeßverfahren „aufgestellten Bestimmungen, jedoch mit folgender Ausnahme: „Wird eine vor dem Friedensrichter anhängig gemachte Streitig¬ „keit nicht innert zehn Tagen von Enthebung der ersten Vor¬ „ladung an durch Vergleich oder Weisungsschein erledigt, oder „wird eine Klage nicht innert zehn Tagen nach Ausstellung des „Weisungsscheines beim zuständigen Gerichtspräsidenten anhängig „gemacht, so wird dies als völlige Entsagung auf den Rechts¬ „streit angesehen, und hat im erstern Fall der Friedensrichter die „Anordnung eines neuen Vorstandes oder die Ausstellung der „Weisung, im letztern Falle der Gerichtspräsident die Anhand¬ „nahme der Klage von Amtes wegen zu verweigern.“ B. In einem Rechtsstreite betreffend Vindikation im Sinne von Art. 242 SchKG, in welchem eine Frau Hotz Klägerin und der Rekurrent auf Grund einer Abtretung nach Art. 260 ibidem Beklagter ist, vertraten das Kantonsgericht und das Obergericht Zug den Standpunkt, unter Anhebung der Klage im Sinne des Art. 242 Abs. 2 sei derjenige Akt zu verstehen, der die Rechtshängigkeit bewirke, also die Zustellung der Klage an den Beklagten nach § 45 ZPO, und da nun im letztern Moment die zehntägige Klagefrist bereits abgelaufen war, wurde die Klage wegen Verspätung abgewiesen. Die Klägerin focht das Urteil des Obergerichts mit der kantonalen Kassationsbeschwerde und mit der Berufung ans Bundesgericht an. Vor dem Kassationsgericht Zug sowohl, wie auch vor der I. Abteilung des Bundesgerichts ist die Angelegenheit zurzeit noch pendent. C. Der Vertreter der Klägerin in jenem Prozesse stellte beim Kantonsrat Zug folgendes Begehren: I. Der h. Kantonsrat möge erkennen, daß § 21 der Ein¬ führungsbestimmungen zum Schuldbetreibungs= und Konkurs¬ gesetze zu Recht bestehe. II. Daß derselbe dahin interpretiert werde:

a) daß die Klage in Streitigkeiten im beschleunigten Verfahren in dem Momente angehoben ist, da die Klage beim Friedens¬ richteramte rechtshängig gemacht wird,

b) daß die Klage beim Friedensrichteramte dadurch rechtshängig gemacht wird, daß die erste Vorladung enthoben, eventuell daß der Friedensrichtervorstand abgehalten wird. Der Rekurrent wandte sich mit einer Eingabe an den Kantons¬ rat, worin er bat, dem Begehren um Interpretation des § 21 des EG zum SchKG keine Folge zu geben. Am 28. Februar Es sei § 21 der Ein¬ 1907 beschloß der Kantonsrat Zug: „führungsbestimmungen zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung „und Konkurs vom 5. Oktober 1891 so zu interpretieren, daß „nach zugerischem Zivilprozeßrecht unter Anheben der Klage im

Sinne des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs „die Anhängigmachung der Streitsache vor Friedensrichteramt „durch Enthebung der ersten Friedensrichtervorladung zu ver¬ „stehen ist.“ Dieser Beschluß ist im Kantonsblatt vom 9. März publiziert. D. Vermittelst (rechtzeitigem) staatsrechtlichem Rekurs hat Kopp beim Bundesgericht die Anträge gestellt:

1. Es sei die unterm 28. Februar 1907 ergangene Inter¬ pretation des Kantonsrates Zug betr. § 21 der Einführungs¬ bestimmungen zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Kon¬ kurs vom 5. Oktober 1891 aufzuheben; eventuell:

2. Es sei der Kantonsrat Zug einzuladen und pflichtig zu erklären, für genannte Interpretation gemäß § 44 der zugerischen Kantonsverfassung bezw. § 20 des Reglementes für den zugerischen Kantonsrat vom 31. Mai 1900 zu progredieren, d. h. eine zweite Lesung vorzunehmen und den definitiven Beschluß gegebenen Falles dem Referendum zu unterbreiten im Sinne des § 34 der zugeri¬ schen Verfassung. Zur Begründung wird unter Hinweis auf verschiedene bundes¬ gerichtliche Entscheide über das Wesen der authentischen Inter¬ pretation ausgeführt: Nach zugerischem Verfassungsrecht habe der Kantonsrat mangels einer ausdrücklichen Ermächtigung nicht das Recht, die Gesetze authentisch zu interpretieren; vielmehr könne das nur in der Form eines Gesetzes geschehen, d. h. der betreffende Erlaß müsse eine doppelte Lesung im Kantonsrat passieren und dem fakultativen Referendum unterbreitet werden. Der angefochtene Beschluß stelle sich daher als Übergriff in das Gebiet der gesetz¬ geberischen Gewalt dar. Die genannte Befugnis habe vorliegend dem Kantonsrat um so weniger zugestanden, als es sich beim angefochtenen Beschluß in erster Linie um eine Interpretation von eidgenössischem Recht, nämlich des Schuldbetreibungs= und Kon¬ kursgesetzes, handle. Schließlich wird darzutun versucht, daß die Auslegung, die der Kantonsrat dem § 21 des Einführungsgesetzes in Verbindung mit dem SchKG gegeben habe, auch materiell unrichtig sei. E. Namens des Kantonsrates hat der Regierungsrat von Zug auf Abweisung des Rekurses angetragen. In der Vernehmlassung wird die Befugnis des Kantonsrates, die kantonalen Gesetze von sich aus in authentischer Weise zu interpretieren, daraus herge¬ leitet, daß der Kantonsrat nach § 41 litt. e der KV die Ober¬ aufsicht über die Erhaltung und Vollziehung der Verfassung und der Gesetze hat, ferner daraus, daß die gesetzgeberische Gewalt mit dem einzigen Vorbehalt des fakultativen Referendums beim Kan¬ tonsrat sei und daß somit der Kantonsrat im vollen Sinne des Wortes Gesetzgeber sei. Ferner wird unter Anführung zahlreicher Präzedenzfälle darauf hingewiesen, daß die zugerische KV in ständiger Weise dahin ausgelegt worden sei, daß dem Kantonsrat das Recht der authentischen Interpretation zustehe. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Die Beschwerdelegitimation des Nekurrenten und die Kom¬ petenz des Bundesgerichts sind vorhanden. Es handelt sich um die Anfechtung eines Erlasses, der allgemein verbindliche Kraft beansprucht und durch den daher jedermann im Kanton Zug in seiner Nechtsstellung betroffen ist (Art. 178 Ziff. 2 OG). Der Rekurrent war zudem Partei in dem Prozeß, der Anlaß zur authentischen Interpretation des § 21 des Einführungsgesetzes zum SchKG durch den Großen Rat gegeben hat. Und sodann ist geltend gemacht, daß der Erlaß in Überschreitung kantonaler Zu¬ ständigkeit (Art. 3 BV), sowie unter Mißachtung der verfassungs¬ mäßigen Kompetenzausscheidung kantonaler Organe und speziell unter Verletzung der konstitutionellen Rechte des Volkes auf Mit¬ wirkung bei der Gesetzgebung zustande gekommen sei (Art. 175 Ziff. 3 OG; s. z. B. AS 30 I S. 67 Erw. 4, S. 329 Erw. 1, S. 718 Erw. 1; 31 I S. 485 Erw. 1).

2. Es ist eine Frage des eidgenössischen Rechtes, was unter Klaganhebung im Sinne der Art. 242, 107 2c. des SchKG zu verstehen ist und welcher Vorgang des kantonalen Prozeßverfahrens unter den Begriff fällt. Allerdings überläßt das Bundesgesetz die Form der Klagerhebung und die Ordnung des Prozeßverfahrens überhaupt dem kantonalen Recht (s. spez. Art. 25 Ziff. 1), und ist es Sache des letztern, einen prozessualen Akt vorzusehen, dessen Vornahme innert der bundesgesetzlichen Frist möglich ist und der gemäß seiner prozessualen Bedeutung nach kantonalem Recht ge¬

eignet ist, als Klaganhebung zu gelten. Welches Minimum pro¬ zessualer Wirkung aber mit dem betreffenden Vorgang verknüpft sein muß, damit er als Klaganhebung betrachtet werden kann und ob ein bestimmter Akt und welcher Akt diese Voraussetzungen erfüllt, beurteilt sich im Zweifel nach dem Sinn und Zweck der bundesgesetzlichen Vorschriften und somit nach eidgenössischem Recht. Es ist daher Sache der zur Anwendung des Bundesgesetzes be¬ rufenen Organe, im einzelnen Streitfalle zu entscheiden, ob ein gewisser prozessualer Vorgang sich als Klaganhebung im Sinne der Art, 242, 107 2c. 1. c. darstellt. Soweit das Bundesgesetz das beschleunigte Verfahren vorschreibt, wird auch der Bundesrat bei Genehmigung eines kantonalen Einführungsgesetzes (Art. 333, Art. 25 Ziff. 1) zu prüfen befugt sein, ob ein den bundesrecht¬ lichen Anforderungen der Klagerhebung entsprechender prozessualer Akt vorgesehen ist. Dagegen kann es einer kantonalen Behörde nicht zukommen, in allgemein verbindlicher Weise festzustellen, welche von verschiedenen in Frage kommenden prozessualen Hand¬ lungen die Klaganhebung im Sinne des Bundesgesetzes sei. Dies hat aber der Große Rat des Kantons Zug getan, indem er aus¬ gesprochen hat, daß unter Anheben der Klage im Sinne des SchKG die Anhängigmachung der Streitsache vor Friedensrichter¬ amt durch Enthebung der ersten Friedensrichtervorladung zu verstehen sei. Hierdurch hat der Große Rat in Wahrheit nicht sowohl das kantonale Prozeßrecht, sondern das Bundesgesetz authen¬ tisch interpretiert und damit die Schranken kantonaler Zuständig¬ keit im Verhältnis zum Bunde (Art. 3 BV) überschritten. Schon aus diesem Grunde kann dem angefochtenen Beschluß keine andere Bedeutung beigemessen werden, als diejenige einer unverbindlichen Meinungsäußerung.

3. Aber auch wenn man es mit der authentischen Interpretation einer kantonalen Gesetzesbestimmung zu tun hätte, würde dem Großen Nate nach zugerischer Staatsverfassung die Zuständigkeit hiezu mangeln. Die authentische Interpretation ist die mit Gesetzes¬ kraft ausgestattete Festlegung des Sinnes eines Gesetzes. Sie gilt nicht vermöge ihrer inneren Wahrheit, sondern unabhängig hievon zufolge ihrer formell verbindlichen Kraft. Sie schafft einen neuen Rechtssatz, der formell an die Stelle des alten tritt. Sie mag freilich materiell oft weniger Bedeutung haben, als der Erlaß oder die Abänderung eines Gesetzes, weil sie nur den Sinn einer zweifelhaften Gesetzesvorschrift bestimmen will. Da dies aber mit absoluter äußerer Autorität geschieht, ist sie ihrem wirklichen Wesen nach nicht Auslegung, sondern Rechtssetzung. Die authen¬ tische Interpretation kann daher nur von demjenigen Organ aus¬ gehen, das Gesetze zu schaffen vermag, und nur in den Formen geschehen, welche für den Erlaß von Gesetzen vorgesehen sind, es sei denn, daß durch die Verfassung ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. Nun enthält die Verfassung von Zug keine Norm, nach der dem Großen Rat die Befugnis, Gesetze anders als im Wege der Gesetzgebung authentisch zu interpretieren, vorbehalten wäre. Für die Gesetzgebung besteht aber in Zug — abgesehen von der Vorschrift der zweimaligen Beratung der Vorlagen, KV § 44 die Einrichtung des fakultativen Referendums (KV § 34). Eine authentische Interpretation kann daher nicht durch bloßen Großratsbeschluß, sondern nur in der Weise zustande kommen, daß der aus zweimaliger Beralung des Großen Rates hervor¬ gegangene Erlaß dem fakultativen Referendum unterstellt und daß eine Volksabstimmung entweder nicht verlangt wird, oder in zu¬ stimmendem Sinn ausfällt. Daß aus dem dem Großen Rate zu¬ gewiesenen Rechte der Oberaufsicht über die Erhaltung und Voll¬ ziehung der Verfassung und der Gesetze (KV § 41 litt. c) nicht die Befugnis zur authentischen Interpretation der Gesetze fließt, bedarf kaum näherer Ausführung, da die letztere nach dem gesagten sich ihrem Wesen nach nicht als Erhaltung und Voll¬ ziehung bestehender Gesetze, sondern als Schaffung neuer Rechts¬ sätze darstellt. Ebensowenig ist zu begründen, daß die verfassungs¬ mäßige Bestimmung und Abgrenzung der Kompetenzen der kantonalen Organe nicht durch Praxis und Gewohnheitsrecht abge¬ ändert werden kann. Auch vom Standpunkt des kantonalen Staatsrechts aus erscheint darnach der angefochtene Beschluß nur als eine unverbindliche Meinungsäußerung des Großen Rates. (Vergl. AS 16 S. 674 Erw. 2; Burckhardt, Kommentar der BB S. 737; Regelsberger, Pandekten I, S. 142 ff.; Georg Meyer, Deutsches Staatsrecht, 3. Auflage, S. 458.

4. Zur Frage, ob diese unverbindliche Meinungsäußerung dar¬ AS 33 1 — 1907

über, welcher Vorgang des zugerischen Prozeßrechts Klaganhebung im Sinne des SchKG ist, materiell zutreffend ist, d. h. ob sie dem eidgenössischen Recht entspricht, hat sich das Bundesgericht zurzeit nicht auszusprechen. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird in dem Sinne gutgeheißen, daß der Beschluß des Großen Rates von Zug vom 28. Februar 1907 als unver¬ bindliche Meinungsäußerung erklärt wird.