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III. Organisation der Bundesrechtspflege. Organisation judiciaire fédérale.

100. Arteil vom 14. November 1906 in Sachen Stadtrat Luzern gegen 1. Jos. Albisser u. Genossen,

2. Konservative Fraktion des Großen Stadtrates von Luzern bezw. Regierungsrat Iuzern. Initiative auf Einführung des Proportionalwahlverfahrens für die Wahl des Grossen Stadtrates von Luzern. Prüfung der Verfassungs¬ und Gesetzmässigkeit der Initiatire durch den Grossen Stadtrat; Verneinung. Aufhebung dieses Beschlusses und Anordnung der Ge¬ meindeabstimmung über das Initiativbegehren durch den Regierungs¬ rat. Rekurs hiegegen: Inkompetenz des Bundesgerichts. Kompe¬ tenz der politischen Bundesbehörden. Art. 189 Abs. 3 0G. Das Bundesgericht hat, da sich ergeben: A. Im März 1905 wurde dem Stadtrat von Luzern gestützt auf Art. 5 der Gemeindeorganisation (vom 9. März 1899) ein mit 1770 gültigen Unterschriften gemeindestimmberechtigter Bürge

versehenes Begehren eingereicht um Anordnung einer Urnenab¬ stimmung über den Antrag, es sei die Vorschrift des Art. 10 der Gemeindeorganisation über die Wahl des Großen Stadtrates, näherer Formulierung gemäß, dahin abzuändern, daß die Wahl in Zukunft „nach proportionalem Wahlverfahren“ vorzunehmen sei. Der Stadtrat unterbreitete dieses Initiativbegehren mit Be¬ richt vom 16. Dezember 1905 dem Großen Stadtrate. Dabei bemerkte er, gemäß Art. 5 der Gemeindeorganisation müsse dem Begehren entsprochen werden, und es hätten der Stadtrat und der Große Stadtrat der Gemeinde ihre Gutachten hierüber, eventuell mit einem Gegenvorschlage abzugeben. Gleichzeitig begründete er seinen Standpunkt und Antrag an die Gemeinde, es sei die ver¬ langte Einführung des Proporzes als verfassungswidrig abzu¬ lehnen und das bisherige Wahlsystem (auf Grund des absoluten Mehrs) beizubehalten. Der fragliche Art. 5 der Gemeindeorgani¬ sation bestimmt, soweit hier von Belang: „Ordentlicherweise wird „die Gemeindeversammlung jedes Jahr zweimal einberufen ...., „außerordentlicherweise durch Beschluß des Stadtrates oder des „Großen Stadtrates. — Ebenso ist die Gemeinde einzuberufen, „wenn dies wenigstens 300 stimmfähige Bürger zur Behandlung „eines neuen, von den Behörden noch nicht behandelten, oder „eines von denselben in ablehnenden Sinne entschiedenen Vor¬ „schlages durch amtlich beglaubigte Unterschriften bei der Stadt¬ „kanzlei verlangen. In diesem Falle haben der Stadtrat und der „Große Stadtrat der Gemeinde ihr Gutachten über das Begehren „(Initiative), eventuell mit einem Gegenvorschlage, abzugeben. „Jedoch kann der Stadtrat, bezw. der Große Stadtrat den Vor¬ „schlag annehmen, wenn das Geschäft in seine Kompetenz fällt. „In diesem Falle unterbleibt die Gemeindeabstimmung.“ seiner Sitzung vom 24. Februar 1906 beschloß hierauf der Große Stadtrat, indem er mit Mehrheit der Rechtsauffassung des Stadt¬ rates über den Inhalt der Initiative beitrat, unter Hinweis auf Art. 16 Ziff. 1 der Gemeindeorganisation „gutachtlich“: „Es sei „auf die Proporz=Initiative, weil verfassungs= und gesetzwidrig, „nicht einzutreten, und in diesem Sinne sei die Vorlage an den „Stadtrat zurückzuweisen.“ Gegen diesen Entschluß rekurrierten einerseits die Einzelmitglieder des Großen Stadtrates Jos. Albisser und 7 Mitunterzeichner, und anderseits die konservative Fraktion des Rates, vertreten durch ihren Präsidenten Dr. J. Grüter und ihren Aktuar Dr. L. A. Falck, an den Regierungsrat des Kan¬ tons Luzern, mit dem übereinstimmenden Begehren, der fragliche Beschluß des Großen Stadtrates sei aufzuheben und der Stadt¬ rat von Luzern zu verhalten, unverzüglich die Gemeinde einzu¬ berufen und derselben das Initiativbegehren zur Abstimmung vor¬ zulegen. Der Regierungsrat erkannte am 25., mit Zustellung vom

28. April 1906 „in Anwendung des § 66 des (kantonalen) „Organisationsgesetzes“ „1. Die Rekurse der HH. Albisser und Mithafte, sowie der „HH. Dr. J. Grüter und Dr. L. A. Falck namens der konserva¬ „tiven Fraktion des Großen Stadtrates seien begründet erklärt „und die Schlußnahme des Großen Stadtrates von Luzern vom „24. Februar 1906, durch welche die Weiterleitung der unterm „3./9. März 1905 eingereichten Initiative auf Einführung der „Verhältniswahl bei der Wahl des Großen Stadtrates an die „Gemeindeversammlung verweigert wurde, aufgehoben. „2. Der Stadtrat sei eingeladen, nach Maßgabe von Art. 5 „Abs. 2 und 3 der Organisation für die Stadt Luzern im Laufe „des Monats Mai 1906 eine Gemeindeversammlung zu veran¬ „stalten, welche über das unterm 3./9. März gestellte Initiativ¬ „begehren abzustimmen hat.“ In der Begründung dieses Entscheides tritt der Regierungsrat zunächst dem vom Stadtrate von Luzern in seiner Rekursbeant¬ wortung namens des Großen Stadtrates eingenommenen Stand¬ punkte, daß die Einberufung der Gemeindeversammlung über ein formell gehörig zu stande gekommenes Initiativbegehren nur not¬ wendig sei, wenn der Große Stadtrat finde, daß der von den Initianten angeregte Beschluß weder mit Verfassung noch mit Gesetz in Widerspruch stehe, — entgegen, indem er feststellt, daß eine solche Kompetenz des Großen Stadtrates, die städtischen Initiativbegehren auf ihre Verfassungs= und Gesetzmäßigkeit zu überprüfen und vom Entscheide hierüber ihre Weiterleitung vor die Gemeinde abhängig zu machen, nach Verfassung und Gesetz nicht bestehe, sondern gegenteils dem Wortlaute des Art. 5 Abs. 2 der Gemeindeorganisation sowohl, als auch der regierungsrät¬ lichen Praxis bezüglich der entsprechenden Bestimmung des kantonalen Organisationsgesetzes (§ 169 Abs. 3) und der ur¬

prünglichen Meinungsäußerung des Stadtrates selbst, in seiner Botschaft vom 16. Dezember 1905 an den Großen Stadt¬ rat, widerspreche. Sodann führt er des nähern aus, daß übrigens der Beschluß des Großen Stadtrates auch bei Anerkennung der erörterten Kompetenz desselben nicht zu schützen wäre, da der Nachweis dafür fehle, daß der Inhalt der vorliegenden Initiative sich mit der Verfassung oder dem Gesetze im Widerspruch befinde. B. Gegen den vorstehenden Entscheid des Regierungsrates hat der Stadtrat von Luzern mit Zustimmung des Großen Stadtrates rechtzeitig sowohl beim Bundesrate, als auch beim Bundesgericht einen staatsrechtlichen Rekurs eingereicht: beim Bundesrat unter Berufung auf Art. 189 Abs. 4* OG, beim Bundesgericht ohne bestimmte Kompetenzbegründung, mehr vorsorglicherweise, zur Sicherung für den Fall der Verneinung der Kompetenz des Bun¬ desrates. Der Antrag des Rekurrenten geht dahin, die Rekursin¬ stanz wolle den angefochtenen regierungsrätlichen Entscheid in allen Teilen aufheben und die beiden Beschwerden gegen die Schlußnahme des Großen Stadtrates vom 24. Februar 1906 als unbegründet abweisen. Zur Begründung werden folgende Argumente vorgebracht:

1. Der Entscheid des Regierungsrates beruhe auf ungesetzlicher Basis, weil der dadurch aufgehobene Beschluß des Großen Stadt¬ rates gar keine vollziehbare Verfügung, sondern lediglich ein Gut¬ achten darstelle, auf Grund dessen erst der Stadtrat, gemäß Art. 16 Ziff. 1 und Art. 35 der Gemeindeorganisation, über die (allfällig anfechtbare) weitere Behandlung des Initiativbegehrens zu ent¬ scheiden gehabt hätte.

2. Das Dispositiv 2 des regierungsrätlichen Entscheides ver¬ stoße grundsätzlich gegen die verfassungsmäßig gewährleistete Ge¬ meindeautonomie, indem die Festsetzung des Termins einer Ge¬ meindeabstimmung nach der Gemeindeorganisation ausschließlich Sache des Stadtrates sei.

3. Nach vernünftiger, den einschlägigen Bestimmungen anderer Kantone und der projektierten Bundesverfassungsrevision entspre¬ chender Auslegung des Art. 5 der Gemeindeorganisation sei entgegen der Auffassung des Regierungsrates — anzunehmen, daß der Stadtrat das Recht und sogar die Pflicht habe, ein ver¬

* Genauer: Abs. 3. (Anm. d. Red. f. Publ. fassungswidriges Initiativbegehren nicht vor die Gemeinde bringen.

4. Das streitige Initiativbegehren auf Einführung des Proporzes ir die Wahl des Großen Stadtrates sei tatsächlich — ebenfalls entgegen der Argumentation des Regierungsrates — verfassungs¬ widrig, mit der Wahlvorschrift des § 95 StV nicht vereinbar. C. Der nach Maßgabe des Art. 194 OG zwischen Bundes¬ rat und Bundesgericht gepflogene Meinungsaustausch über die Kompetenzfrage hat Übereinstimmung für die Bejahung der Kompetenz des Bundesrates und Verneinung derjenigen des Bun¬ desgerichts ergeben; in Erwägung: Gegenstand der vorliegenden Streitsache bildet das stadtluzer¬ nische Initiativbegehren um Anordnung einer Urnenabstimmung über den Antrag auf Einführung des Proportionalwahlverfahrens für die Wahl des Großen Stadtrates. Nun ist ohne weiteres klar, daß die materielle Streitfrage betreffend die Zulässigkeit des an¬ gestrebten Proportionalwahlverfahrens eine Frage betreffend kan¬ tonale Wahlen im Sinne von Art. 189 Abs. 4* OG ist (vergl. Salis, 3 Nr. 1124). Das gleiche gilt aber auch von der durch den heutigen Rekurs aufgeworfenen Hauptfrage, ob den vollziehenden Behörden ein Überprüfungsrecht des Initiativbe¬ gehrens hinsichtlich seiner staatsrechtlichen Zulässigkeit zustehe. Denn dabei handelt es sich einfach um die formale Behandlung einer Initiative: darum, ob die Handhabung dieses politischen Rechts einer behördlichen Kontrolle hinsichtlich des Inhalts des Be¬ gehrens unterstehe oder nicht. Auch diese Frage muß als eine solche betreffend die politische Stimmberechtigung und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art. 189 Abs. 4* OG bezeichnet werden. (Vergl. hiezu den analogen Ent¬ scheid des Bundesrates in Sachen Mettler: Salis, 3 Nr. 1130 Ziff. 6 S. 242, sowie den Entscheid des Bundesgerichts in Sachen Zurfluh u. Komp.: AS 27 I Nr. 86 S. 487 ff. und dor¬ tige Zitate.) Daraus folgt, daß jedenfalls die unter Ziff. 3 und 4 des Rekurses (Fakt. B oben) vorgebrachten Argumente durch die politischen Bundesbehörden, in erster Linie durch den Bundes¬ (Anm. d. Red. f. Publ.)

* S. Anm. auf S. 666.

rat, zu beurteilen sind. Diesen beiden Argumenten gegenüber aber kommt den übrigen Argumenten des Rekurses, unter Ziff. 1 und 2 desselben, lediglich sekundäre Bedeutung zu. Die Beschwerde wegen prozessualer Unhaltbarkeit des angefochtenen Entscheides (Ziff. 1) findet am richtigsten ihre Erledigung im Zusammen¬ hange mit der erwähnten Erörterung des Initiativrechts als solchen, während die Beschwerde wegen Verletzung der verfassungs¬ mäßigen Gemeindeautonomie (Ziff. 2) zufolge der durch Zeitab¬ lauf eingetretenen Unausführbarkeit des bezüglichen Dispositivs 2 jenes Entscheides überhaupt gegenstandslos geworden ist. Somit vermögen diese anderweitigen Argumente keine Kompetenzausschei¬ dung zu begründen. Daß die Kompetenz des Bundesgerichts in keiner Hinsicht in Frage kommen kann, erhellt übrigens deutlich daraus, daß im Rekurse außer § 95 luzern. StV — welcher für die verfassungsmäßig vorgeschriebenen Volkswahlen ausdrücklich den Grundsatz des absoluten Mehrs sanktioniert und demnach in¬ haltlich zweifellos den in Rahmen der Kompetenznorm des Art. 189 Abs. 4* OG fällt — gar keine Verfassungsbestimmung als ver¬ letzt angerufen wird, so daß die bezügliche Voraussetzung der Art. 175 Ziff. 3 und 178 OG nicht zutrifft. Anderseits kann gegen die Annahme der Kompetenz des Bundesrates aus Art. 189 Abs. 4* OG nicht etwa eingewendet werden, das Stimmrecht der Bürger mit Bezug auf die in Frage stehende Abstimmung sei bei der gegebenen Sachlage nicht verletzt, indem der angefochtene Ent¬ scheid des Regierungsrates ja dieses Recht in vollem Maße schütze. Denn der Umstand, daß der vorliegende staatsrechtliche Rekurs nicht von den Initianten als in ihren politischen Rechten angeblich verletzten Bürgern, sondern von der ihnen entgegentretenden Ge¬ meindebehörde ausgeht, berührt natürlich die für die Kompetenz¬ zuweisung allein maßgebende Materie des Rekurses nicht, sondern kann nur hinsichtlich der weitern, bei gegebener Kompetenz zu er¬ örternden Frage der Rekurslegitimation in Betracht fallen; erkannt: Auf den Rekurs wird wegen Inkompetenz nicht eingetreten.

* S. Anm. auf S. 666. (Anm. d. Red. f. Publ.)