Volltext (verifizierbarer Originaltext)
468
IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
nid)t ungeaQnbet bleiben unb aud) ~efurrent, weld)et unbweifel=
Qaft sanf;prud) auf @enugtQuung unb @tfa~ beg i~m wiberred)t:
lid) \,)etutfad)ten @5d)a'ceng 1)at, ~u feinem ~ed)te gelangen.
7.
~agegen \,)ede~t bag angefod)tene Utt1)cü ben satt. 6
bel' lUbetuet merfaffung inlofern, alg bagfelbe 'oem ~dlttrenten
'oie
~robefi= unb Untetlud)unggtoften auferlegt 1)at.
~enn eß
ift Iebigfid) eine stonfequenö Jenet merfaffunggbeftimmung, D.ll3
Demjenigen I weld)er lid) mit @tunb übet beren
metfe~ung
befd)wert, l:iie über Diele >Befu}wet'oe erlaufenben stoften nid}t
überbmtben Wer'Den tönncn.
~cmnad) ~\lt bug >Bunbcßgcrid}t
cdannt:
:!)ic >Bcfd)wcrbe tft 1n Der ~au~tfad)e alg unbegrünDet ab:
ge\1.1tefen; 10\1.1eit bagegen bem ~efurrentcn burd} l:iaß rdurtltte
Utt~eH stoften aUferlegt worben finb, tft bie >Befd}werbe begtiinDet
ertUitt unb bemuad} ~if~ofiti\,) 3 beg .obergerid}tHd}eu Utt~eng
\,)om 5. sa~rH b. 3., loweit eg ben ~dutrentcn betrifft, auf:
gef)obcn.
105. Amu du 23 Novembre 1876, dcms la cause Bertlwud
et cons01'ts.
Le Grand Conseil du canton de Neuchätel a, par decret
du 3 Juin 1876, autorise le Conseil d'Etat a contracter un
emprunt de fr. 2,500,000.
Ce decret porte ce qui suit :
« Sur la proposition du Conseil d'Elat et le rapport d'une
» Commission speciale;
)} Considerant qu'il est dans l'interet du pays de consoJider,
), par voie d'emprunt, la dette flottante resultant des place-
II ments de capitaux operes et des engagements pris par
}, l'autorite legislative dans la pl~mitude de ses attributions
» constitutionnelJes;
Decrele:
ARTICLE 1 er.
» Le Conseil d'Etat est autorise a se procurer, au nom de
1
!
Competenziiberschreitungen kantonaler Behrerden. No 105.
469
» l'Etat de Neuchätel, SOllS le titre d'emprunts reunis, les
1I sommes necessaires pour faire face aux depenses et aux
» placements sllivants :
.~ 10 Part approximative des depenses
» incombant au canton de Neuchätel
» pour la correction snperieure des eaux
» du Jura, selon decret du Grand Con-
» seil du 25 Fevrier '1868
Fr.
408,000-
» 20 Solde presume de ces depenses,
» suivant decret du 19 Decembre 1873.
»
169,000-
» 30 Depenses en plus de l'emprunt
» de fr. 89,000 fait 11 la Fondation Borel
» pour la mise au complet de l'arse-
)} nal. selon decret du 30 Novembre
» 1870,
»
» 40 Depenses en plus de l'emprunt
» da fr. 200,000 fait a la Caisse d'Epar-
}) gne de Neuchätel, pour la construc-
» tion de la salle du Grand Conseil, de-
» cret du '16 Decembre 1872.
»
» 50 Premier credit, vote le 17 Juin
» 1873, pour la constructiön de la route
» de la Brevine au Val-de-Travers.
»
» 60 Deuxh3me credit, vote le 18 Mai
» 1876.
»
» 70 Premier credit, vote le 17 Juin
» '1873, pour la construction de la route
» des Cotes du Doubs, partant des Bas-
» sets au Corps de garde et de ce der-
» nier endroit a Biaufond, en passant
» par la Maison Monsieur .
»
» 8° Deuxieme crMit, vote le 5 A vril
» 1875.
»
» 90 Depenses en plus sllr l'emprunt
)) de fr. 85,500 fait a b Fondation Borei,
» pour achat de materiel de gnerre, de-
6,211 27
32,000 -
50,000 -
150,000 -
125,000 -
270,000 -
470
IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
j) cret du 20 Juin 1873
Fr.
» 10° CrMit vote le '18 Novembre
» 'i873 pour la construction de la route
» du Sorgereux .
J)
» '11 0 Credit vote le meme jour, pour
») la route de Saules-Engollon a Fontai-
» nes, avec embranchement d'Engollon
» a la Borcarderie
»)
» 12° Credit, vote le meme jour, pour
» la route de Fenin au Pont Meilleret.
»
1) 'i30 CrMit a demandpr au Grand
, Conseil pour solde du wut de ces trois
»routes .
»
J) 14° Acquisition de la propriete dite
,) le Jet-d'Eau, selon decret du Grand
» Conseil du 18 Novembre 1874.
»
J) 'i5° CrMit vote le 16 Fevrier 1876
» pour la construction d'un nouvel Hütel
» pour les postes et les services publics
» a la Chaux-de-Fonds .
»
» 16° Appareil de chauffage au Peni-
») tencier cantonal. Decret du 19 Decem-
» bre '1874
»
» 17° Achat de materiel de guerre.
» Decret du '17 Novembre 1875.
»
1) 18° Indemnite pour la cession des
» postes, restituee en vertu d'nne lettre
» du Conseil fßderal en date du 5 JuH-
l) let 1875.
»
)} 19° Acquisition de marais au Lode
» en vertu de I'art. '17 de la loi sur le
» dessechement des marais, le drainage
J) et les irrigations, du 16 Aout 1858.
J)
)} '20° Construction d'un cottage dou-
)J ble destine a loger 2 familles d'em-
» ployes du penitencier. Decret du 19
3,353 02
24,000 -
60,000 --
30,000 -
42,409 ._-
100,000 -
475,000 -
5,002 '15
46,578 95
10,559 41
85,400 -
1
Competenzüberschreitungen kantonaler Behcerden. No 105.
471
» Decembre 1874
J) 21° Etudes de routes. CrMit de
» fr. 5,000 vote par le Grand Conseil
l) le 22 Novembre 1872, somme depen-
J) see a ce jour et passee dans le chiffre
» de la dette flottante fr. 2,300, 95 c.;
» reste a supporter par I' emprunt de
l) fr. 2.500,000 .
» 22° Subventions pour la construc-
» tion de colleges et de maisons d'ecole
l) a h Chaux-de-Fonds, au Lode J a
» Noiraigue, elc., (art. 62 de la loi sur
» l'instruction publique primaire du 17
» Mai '1872) .
J) 23° Solde de la dette flottante de
Jl fr. 1,666,019 16 C'J arrete du10 Mai
» 1876.
» 24° Solde disponible a ajouter aux
» Recettes ordinaires de l'annee cou-
» rante
TOTAL
ART. 2.
Fr.
8,000 -
»
2,699 05
350,000 -
:..
7,682 78
»
39,104 37
Fr. 2,500,000 -
» Le Conseil d'Etat est autorise a ouvrir une souscription
» publique ou a traiter. avec des etablissements financiers
» pour realiser le capital de cet emprunt.
ART. 3.
~ L'interet de cet emprunt est fixe au maximum a 4 1/2 %,
) payable par semestres aux caisses que l'Etal designera.
ART. 4.
» Cet emprunt, emis par obligations de fr. 1000, sera
» stipule remboursable dans un terme ne deflassant pas
1> trente ans, a partir du J er Janvier '1887, pour etre com-
» pletement rembollrse le 1 er Janvier 19'17, a teneur du ta-
l) bleau d'amortissement annexe au present decret.
47~
IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
ART. 5.
]) Les autres conditions de cet emprunt seront determi-
» nees par le Conseil d'Etat.
ART. 6.
]) Le Conseil d'Etat est charge de l'execution du present
j) decret. »
Aucun des articles de ce decret ne prevoyant la ratifica-
tion par le peuple, la minorite de la Commission nommee
pour l'examiner, proposa au Grand Conseil de faire interve-
nir cette ratification, a teneur de la disposition contenue a
l'article 39, al. 2,de la Constitlltion de la Bepublique et
Canton de Neuchatel, portant que: « tout emprunt ou enga-
]) gement financier depassant la somrne fr. 500,000 dev'l'a
» etre soumis a la ratification du peuple. »
Cette proposition ayant ete repoussee, 27 citoyens neu-
chätelois, appartenant a plusieurs districts du canton, s'adres-
serent les 13 et 15 Juin 1876 par voie de recours au Tri-
bunal federal; ils estiment que le refus de soumettre le
decret precite a la ratification populaire constitue une vio-
lation de la Constitution, et concluent a ce qu'il plaise au dit
Tribunal mettre cette decision a neant et ordonner qu'en
application de l'art. 39 de cette Constitution, l'emprunt vote
par le Grand Conseil dans sa seance du 3 Juin 1876 soit
soumis a la ratification du penple.
Par recours date egalement de Juin 1876, les Conseillers
nationaux Deqor et Berthoud, et les citoyens Marchand, Wv-
der, Mathey- Dupraz de Fleurier, Dr Virchaux et W. Jac~t,
du Lade, conclueut a ce que le Tribunal federat veuille sta-
tuer : que le decret du Grand Conseil de Neuchätel du 3 Juin
1876, decidant un emprunt de fr. 2,500,000 sans la ratifi-
ca ti on du peuple, est inconstitutionnel et que l'emprunt dont
il s'agit doitr, aux termes de I'art. 39, second alinea, de la
Constitution neuchäteloise, elre soumis 11 la ratification du
peuple.
Le Grand Conseil, reuni le 26 Juin en session extraordi-
,
i
f
Competenzüberschreitungen kantonaler Behrerden. No 105.
473
naire, decida de charger le Conseil d'Etat d'opposer aux re-
cours et da lui donner a eet effet et pour autant que de be-
soin, tous les pouvoirs necessaires.
Le premier de ces recours se fonde, en resume, sur les
considerations suivantes :
L'article 39, 2e alinea, embrasse dans la generalite de ses
termes tous les cas qui peuvent se presenter, sans distinc-
tion : il ne donne pas au Grand Conseil la faculte de distin-
guer entre les emprunts, suivant leur cause ou leur but. Le
rerus d'appliquer cet artide constitutionnel n'a pas de pre-
cMents: toutes les fois que les diverses legislatures qui se
so nt succede depuis 1858 se sont trouvees en presenee
d'engagements ftnanciers ou d'emprunts depassant la somme
de fr. 500,000, elles ont consulte le peupte, ee qui a eu lieu
le 9H Novembre 1860, apropos du decret autorisant un
emprunt de fr. 708,591 34 e. pour retahlir le capital de la
Caisse hypotbecaire, -
le 28 Avril1868, relativement a la
depense a faire po ur la eonstruetion de la !\'laiBen peniten-
tiaire, -
le 29 Janvier 1874, sur les articles 1 et 2 de la loi
concernant la partieipation financiere de l'Etat pour la cons-
truction de chemins de fer regionaux, attendu que ces arti-
cles pouvaient entrainer I'Etat a un engagement financier de
plus de fr. 500,000, -
et enftn, le 31 Janvier 1875, a l'oc-
casion du decret relatif au rachat du ehemin de fer du Jura
Industriel.
Un seul antecMent pourrait etre invoque pour etablir une
pratique differente: a savoir le fait que le decret relatif a la
conversion de la dette de 3 millions, du 15 Decembre 1862,
n'a pas ete soumis a la sanetion populaire; mais eomme il
ne s'agissait que de convertir alors un emprunt a 4 3/,. en un
autre a 4 % seulemeut, operation dont le resultat devait etre
de degrever et non de grever les finances de l'Etat, on ne peut
etablir aueune analogie entre le decret de '1862 et celui de
1876, dont est recours.
Le second recours presente iuvoque, en outre, en subs-
tau ce, les moyens ci-apres :
33
474
IV. Abschnitt. Kantonsverfassnngen.
L'interpretation faite de l'alinea 2, par le Grand Conseil
a pour resultat de lui faire signifier ce qui suit: <r Tout em-
» prunt ou engagement financier pour une seule et meme
» entreprise qui n'est pas fractionnee, mais qui est votee
» en une seule fois et dont Ia somme adoptee par le Grand
» Conseil non-seulement dans le meme jour, mais encore
» dans la meme minute et dans le meme decret, depassant
» la somme de fr. 500,000, devra eire soumis a la ratifica-
» tion du peuple, » -
ce qui revient a dire que le second
alinea susvise ne depend plus que du caprice des autorites :
I'interpreter de la sorte, c'est le supprimer dans Ia plupart
des cas, et en meme temps le violer ouvertement. Queis que
soient les precedents qu'on veuille invoquer, rien ne doit
prevaloir contre un texte aussi absolu et aussi clair: sa va-
leur doit demeurer intacte, malgre les abus qu'on en a pu
faire, car il n'y a pas de prescription contre une application
erronee d'une disposition constitutionnelle, tant que cette
application erronee continue a deployer ses effets, comme
c'est le cas dans l'espece.
Une bonne partie des depenses qu'il s'agit de couvrir ne
sont d'ailleurs pas effectuees, et a supposer meme qu'on
puisse admettre l'interpretation, d'apres laqueUe l'alinea 2 de
l'article 39 ne s'applique qu'aux depenses pour une seule et
meme entreprise, deux violations constitutionnelles ne s'en
trouveraieut pas moins eontenues dans le deeret du 3 Juin.
Les depenses entrainees par la eonstruetion par l'Etat de
Neueb:itel de l'HOlel des postes de la Chaux-de~Fonds s'ele-
vent, y eompris le prix du terrain, a fr. 575,000: la ratifi-
eation du peuple etait done necessaire iei, ainsi que pour la
route des COles du Doubs, qui eoutera egalement au-deUt de
fr. 500,000. Une bonne partie de la somme de 2 1/2 millions,
dont iI s'agit, n'est d'ailleurs pas reeHement due: e'est le
cas pour plus de fr. 500,000: il s'agit done bien d'un em-
prunt destine non-seulement a payer de l'arriere, mais en-
eore a couvrir des depenses futures non eneore effectuees :
l'Etat n'est done point engage pour la totaUte de l'emprunt a
Competenzüberschreitungenkantonaler Behcerden. No !O5.
475
co.ntraet?:, et une votation populaire aurait parfaitement sa
raIson d etre au point de vue pratique.
Dans sa reponse, datee du 18 Juillet dernier, le Conseil
d'~!at .d~ Neuchätel oppose, d'abord, aux reeours un moyen
preJudlclel et un moyen peremptoire.
Le premier porte que le Tribunal ne peut pas mettre a
neant le decret du 3 Juin eoncernant la consolidation et la
conversion de la dette flottante: qu'il faut, pour que le
peuple soit consulte sur un acte legislatif, que cet acte ait
pris corps dans un decret, autrement l'intervention du peuple
serait dans I'impossibilite de se manifester. Le premier re-
eours doit done etre eearte, eomme injuridique et inconsti-
tutionnel en Ia forme.
Le moyen peremptoire, invoque contre les deux reeours,
consiste a dire qu'i!s sont perimes par la raison que les de-
cis ions principales eontre lesquelles les recours sont diriges,
e'est-a-dire les depenses enuIDerees et eomprises dans Ie
decret du 3 Juin 1876, ont toutes ete votees par le Grand
Conseil plus de soixante jours avant l'envoi du recours, et
les plus importantes d'entre elles meIDe anterieurement a la
mise en vigueur de la nouvelle organisation judiciaire fedfl-
rale. Si ces depenses pouvaient etre attaquees par voie de
recours de droit public devant le Tribunal federal, ce ne pou-
vait elre que dans les 60 jours qui ont suivi l'entree en fone-
tions de eette auto rite et Ia mise en vigueur de Ia umwelle
organisation judiciaire.
Sur Ia question de fond, il s'agit, dans l'espt'lce, -
toujours
selon la reponse du Conseil d'Etat, -
de Ia conversion et de la
consolidation d'une dette flottante, et cette operation n'a pas
pour effet d'augmenter des depenses anterieurement votees,
ou ordonnees par la loi: elle doit avoir, au contraire, pour
resultat de faire obtenir a l'Etat un taux d'interet meilleur,
avec un plan regulier d'amortissement. L'article 39 de la
Constitution cantonale, interprete dans son veritable esprit,
exige seulement q'le toute depense, emprunt, ou engagement
financier depassant fr. 500,000 pour une seule et meme en-
476
IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
treprise, soit soumis a la ratification du peupl~. Les seules
depenses dont i1 puisse etre question comme depassant cette
somme, sont celles de la correction des eaux du Jura, de
l'Hötel des post es de la Chaux-de-Fonds et de la route du
Doubs. En ce qui concerne la premiere, il est a presumer
que la part financiere du canton de Neuchätel dans .cette en-
treprise, dMuction faite de la plus-v~lue d~s ~err,al~s, sera
inferieure a fr. 500,000; en ce qm a tralt a I Hotel des
postes de la Chaux-de-Fonds,
i~ s'agit. d'un p!acemen; et
d'une construction pour le dom31lle pubhc, plulot que dune
depense sans remuneration directe, et il y a lieu, dan~ tous
les cas, de porter en dMuction de la somme de ~r.,57:l,00.0
le prix de vente de l'ancien Hotel des postes, estIme au mI-
nimum a fl'. 200,000. En ce qui touche enfin la route des
Cotes du Doubs, il resulte des pieces fournies que le wUt
total de cette entreprise restera en tout cas inferieur a
fr. 500,000.
Le Conseil d'Etat conclut, par ces motifs principaux, au
rejet du recours.
.
Dans leurs repliques des 16 et 28 Aout et duphque du 14
Septembre '1876, les parties reprennent, avec de nouveaux
developpements, leurs conclusions respectives:
Statuant sttr ces {aits et considerant en drmt :
Sur le moven prejudiciel oppose par le Conseil d'Etat :
'1
0 Le Con"seil d'Etat soutient que le recours des 27 ci-
tovens neuchatelois n'est pas recevable en la forme, parce
q~'il conclut a la. mise a neant du decret du 3 Juin 1876
concernant la conversion et la consolidalion de la dette flot-
- tante. 01' cette allegation repose evidemment sur un ma-
lentendu: les recourants n'ont point reclame la mise a
neant du decret du 3 Juin 1876, mais seulement conclu,
comme le recours interjete plus tard par K Desor, Fritz
Berthoud et consorts, a la mise a neant de la deeision par
la quelle le Grand Conseil a refuse de soum~ttre ce ~ecreta
la sanction du peuple. Ce moyen ne sauralt donc etre ac-
eueilli;
1
Competenzüberschreitungen kantonaler Behrerden. No 105.
477
Sur 1e moyen lire de la peremption des reeours :
2° La deuxieme exception de forme invoquee par 1e Conseil
d'Etat, consistant a dire que les. recours sont tardifs par le
motif que le deeret du 3 Juin constitue seulement une me-
sure accessoire de decisions anterieures, contre lesquelles
aueun recours n'est intervenu dans les 60jours, -
n'est pas
mieux fondee. Les recours en question visent, en efIetJ le
decret du 3 Juin 1876, et ont Me deposes au Tribunal fede-
ral dans les soixante jours des ceUe date. La question de
savoir si 1e decret du 3 Juin n'est qu'un accessoire de deei-
sions anterie~res, et si ce n'est pas plut6t contre ces deei-
sions que les recours sont diriges, est en relation si intime
avec la solution a donner a la question de fond, qu'elle ne
peut en eIre separee.
Sur le fond meme de la cause :
3
0 n s'agit, dans l'espece, de l'interprMation de l'art. 39,
alinea 2. de la Constitution de la Republique et Canton de
Neuchätel du 21 Novembre 1858; il Y a done lieu de faire
application des regles generales du droit admises en matiere
d'interpretation.
40 - Dans ce but, il faut considerer, d'abord, le texte meme
de l'article sur lequelle reeours se fonde. Or il n'est pas
douteux que ee texte, qui soumet d'une manie re abso!ue et
sans exception a la ratification du peuple tout emprunt ou
engagement financier depassant fr. 500,000, -
ne soit un
argument serieux en faveur de l'interpretation des recou-
rants.
50 Le Conseil d'Etat oppose a cette manil~re de voir que
le sens et l'esprit de la disposition constitutionnelle sus\'isee
justifient le point de vue auquel s'est place .le Gr~~d Con-
seil. Cette assertion ne parait pas toutefOls ent18rement
fondee.
Il est vrai que le Grand Conseil n'a 11 soumettre au peuple
que 1a ratification des depenses, dont il est vraisemblable
que [e montant depassera fr. 500,000: une erreur dans le
devis destine a determiner ces sommes n'a fien que de
478
IV: Abschnitt Kantonsverfassungen.
possible et d'explicable. Il est toutef?is du devoir, du ?~and
Conseil, aussitöt qu'il a pu se convamcre de la necesslte de
depasser cette limite, de consulter le p~uple sur u~e sem-
blable depense, -
comme il l'a fait d'alileurs parfaltement
regulierement en 1868, lorsqu'il s'agissai~ ~'un~ augmenta-
tion de crMit pour la construction du Pemten~Ißr. Il :au1
donc rechereher si le Grand Conseil a observe ceUe regle
dans l'espece, en ce qui concerne le b,Himent des Postes de
la Chau:x.-de-Fonds, la correction des eaux du Jura et la route
des Cotes du Doubs.
a) Relativement au batiment des Postes de l~ Chau~-?e~
Fonds le Conseil d'Etat reconnait que le terram destme a
cet Mlfice a conte cent mille francs, et que les depenses de
Mtisse atteindront, en outre. la somme de fr. 475,000: il
objecte, en revanche, qu'il s'agit ici bien plutöt d'nn place-
ment que d'une vraie depense, puisque sur cette somme la
Conf8deration paiera l'interet de fr. 340,000 a 6 Ofo. Cette
objection n'est point admissible. Dans ce systeme, en effet,
des engagements financiers de toute sorte, par exemple la
prise d'actions ou obligations de chemins de fer ~t l'achat de
valeurs de speculation, pourraient etre sous.cnts sous
~a
forme et le pretexte d'un « placement de caplt~l, 1J. tandls
que l'article 39 exige, sans distinction, la,ratIficatlO~ ~u
peuple pour tout engagement financier qui depasse la limite
sus-indiquee.
,
.
Le Conseil d'Etat fai! observer, en outre, que 1 anClen
Mtiment des Postes devenant disponible par le fait de la
construction du nouveau, il y a lieu de d8duire du cont
de celui-ci la valeur venale du premier par fr. 200,000 au
moins. La dMuction d'une semblable contre-valeur parait
entierement justifiee : la somme portee au devi,s ~oi~ donc
elre rMuite a fr. 375,000 et le produit de la reahsatlOn de
l'ancien Hotel des postes affecte au paiement des depenses
de construction.
b) En ce qui touche la correction des ea~:x. du Jur~ : les
depenses s'elevent a fr. 408,000 plus fr. 169,000, SOlt a un
1
I
Competenzüberschreitungen kantonaler Behrerden. No 105.
4i9
total de fr. 567 tOOO: le Grand Conseil etait donc tenu de
soumettre cet article a la ratification populaire. L'objection
consistant a dire qu'il faut dMuire du total ci-dessus la
contre-valeur resultant des avantages economiques de la cor-
rection, est sans au tun fondement : un pareil procMe aurait
pour consequence d'exclure dans tous les cas l'exercice du
droit de ratification par le peuple, puisqu'il n'est pas vrai-
semblable que des depenses de plus de fr. 500,000 soient
jamais propösees dans un but improductif.
Il y a lieu d
7accueiUir, en revanche, l'exception de pres-
cription opposee, sur ce point, par le Conseil d'Etat: les
decisions du Grand Conseil au sujet de la correction des
eaux du Jura ont ete prises il y a plusieurs annees, sans qua
leur constitutionnalite ait jamais fait l'objet de la moindre
reclamation.
c) En ce qui a trait a la route des Cotes du Doubs, il a
ete alloue pour deux troncons fr.125,000 et 270,000, soit
en total fr. 395,000. Les recourants estiment que les frais
de construction du troisieme troncon feront certainement
ascender la depense totale a plus de fr. 500,000; ils protes-
tent, en outre, contre le systeme d'echelonnement, consistant
a fractionner la depense en votant les crMits separement
pour chaque troncon, dans le but d'eluder la Constitution.
Le Conseil d'Etat conteste, de son cöte, que la depense totale
depasse fr. 430,000, et il se croit en droit d'en dMuire fr.
60 a 70,000, contre-valeur resultant de la plus value que
la dite route donnera aux forets cantonales adjacentes. -
Cette derniere theorie est inacceptable: une semblable de-
duction ne peut etre admise qu'en faveur de contre-valeurs
realisables, et non pour d'autres avantages economiques ge-
neraux; un pareil systeme conduirait logiquement a la de-
duction de la plus value communiquee a tous les immeubles
bordant la route nouvelle, ce qui n'est pas serieusement
soutenable. Le fractionnement arbitraire d'une depense uni-
que, dans le but de la soustraire a la disposition de l'art. 39.
n'est egalement pas admissible. Par contre, il n'y a aucune
480
IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
raison de douter de l'affirmation du Conseil d'Etat, que la
depense totale de cet article ne depassera pas fr. 500,000,-
aussi longtemps du moins que le contraire n'est pas clairement
demontre: -
ceci sans prejudice au droit des recourants de
reclamer la ratification populaire, au cas ou la somme des
crMits demandes pour cette construction depasserait la
somme fixee au dit article 39.
60 Il doit etre concMe au Conseil d'Etat que le texte de
l'alinea 2 de cet article ne contient aucune restrietion, qlli
pourrait empecher le Grand Conseil de faire usage a diffe-
rentes reprises du droit de voter' une depense de fr. 500,000
pour unobjet determine, et que la somme des engage-
ments souscrits ainsi n'atteigne plusieurs millions. L'opinion~
exprimee par les 27 recourants, et d'apres laquelle le droit
du Grand Conseil se borne a disposer, une fois pour toutes,
ou une seule fois pendant le meme exercice financier, d'une
somme de fr. 500,000, -
n'est pas en harmonie avec le
texte meme invoque; elle est, en outre, en desaccord avec
la pratique d'une vingtaine d'annees. Une disposition pa··
reille, qu'on trouve il est vrai dans la Constitution du can-
ton de Vaud, faH precisement defaut a celle du canton de
Neuchätel, et le Tribunal fMeral n'est en aucun cas autorise
a l'y introduire directement, ou par voie d'interpretation.
7° La question de savoir si le Grand Conseil est autorise
a decreter un emprunt superieur a fr. 500,000 pour couvrir
des depenses, qu'il a successivement votees dans les limites
de sa competence, -
doit recevoir une solution negative.
La Constitution, en exigeant que tout emprunt au-dessusde
fr. 500,000 devra etre soumis a la ratification du peuple, ne
distingue en aucune faeon entre les diverses categories
d'emprunts; elle les traite tous egalement, quel que soit leur
but, qu'ils s'appliquent ades dettes passe es, ou futures. Le
terme « tout
1) place en tete du texte en question, ferme la
porte a toute casuistique de ce genre. Cette disposition im-
perative est d'ailleurs en complete harmonie avec le sens
general ainsi qu'avec l'esprit de la Constitution neuchäte-
Conipetenziiberschreitungen kantonaler Behrerden. Ko 105.
481
loise: son but evident est de donner au peuple, dans de
certaines limites, la garantie que des depenses considerables
ne pourront lui etre imposees sans son assentiment. La dis-
position de l'art. 39, alinea 2, . constitne un contre-poids
naturel et efticace aux attributions fort etendues du Grand
Conseil; elle est destinp.e a maintenir dans de justes limites
l'usage de la pr~rogative de ce Corps en matiere financiere,
et faire abstraction de cette disposition equivaudrait a la sup-
pres:sion du droit de controle du peuple ou tout au moins a
la subordination de son exercice a l'arbitraire du Grand
Conseil.
8° L'objection du Conseil d'Etat consistant a dire que le
peuple devant reconnaitre la validite de la dette contractee
par le Grand Conseil, le droit de ratification par le peuple.
perd toute signification, -
ne parait aucunement fondee. n
est, en effet, fort possible que le peuple, sans vouloir repu-
dier absolument une dette ainsi contractee, puisse avoir, sur
le mode de son paiement, sur celui de son remboursement,
ainsi que sur le genre ou sur l'epoque de l'emprunt a con-
tracter, une autre oplnion que le Grand Conseil, et il est en
tous cas necessaire que l'occasion lui soit offerte, au moins
une fois, d'exprimer sa volonte relativement ades charges
permanentes et considerables.
9° C'est egalement en vain que le Conseil d'Etat objecte
que le canton de NeucMtel ne possMe pas l'institution du
referendum; que le referendum financier, dont il s'agit ici,
porte un caractere touta fait exceptionnel et que le Grand
Conseil, comme centre des pouvoirs de la nation, doit exer-
cer tous ceux qui ne lui ont pas ete expressement enleves.
Une pareille theorie n'est, en effet, point conciliable avec les
principes 3 la base d'un Etat democratique, principes qui
consistent a considerer le peuple comme la source de tous
pouvoirs, et loin d'envisager ses droits comme l'exception, a
ne reconnaitre au Grand Conseil que I' exercice de ceux que
le peuple lui a expressement delegues.
10° Il resulte de ce qui precMe que, pour se conformer
482
IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
strictement a la disposition contenue a l'art. 39, a1. 2, da la
Constitution neucMteloise, le Grand Conseil eut du soumettre
a la ratification populaire le montant entier de l'emprunt de
deux millions et demi par lui decrete.
Il y a lieu, toutefois, de reconnaitre ici le bien fonde de
l'argument oppose par le Conseil d'Etat, et consistant a
contester que les precedents survenus en pareille matiere
autorisent une application aussi stricte de la disposition
constitutionnelle .susvisee. Le Conseil d'Etat invoque, en
particulier, celui da la eonsolidation et eonversion, decretees
par le Grand Conseil en 1862, d'un emprunt de trois millions,
deja eonsolidt'l il est vrai, d'un emprunt temporaire de
fr. 402,000 et de deficits provenant des exercices de 1859
a 1861, en un seul emprunt montant a fr. 3,613,250 57 c.,
operation qui eut lieu sans l'intervention de la ratification
populaire. Or on ne peut nier que Jors de ces preeMents,
et specialement en ce qui touche celui de 1862, le Grand
Conseil n'ait procMe, malgre certaines differences de detail,
exactement comme le Grand Conseil de 1876, et en vertudes
memes motifs.
En '1864, les munieipalites du Locle et de la Chaux-de-
Fonds opererent egalement la eonversion et eonsolidation de
leurs dettes flottantes, sans eonsulter l'assemblee generale
des contribuables et sans faire intervenir la ratification du
Grand Conseil, malgre l'art. 11 de la loi municipale de 1861,
selon lequel tout emprunt ou engagement financier depassant
le chiffre du budget ordinaire de l'annee devait etre vote par
l'assemblee generale et ratifie par le Grand Conseil. Ce fait,
bien qu'appartenant a l'administration eommunale, demontre
neanmoins que l'interpretation du Grand Conseil avait eon-
quis l'assentiment du pays.
11 0 C'est a tort que les reeourants eroient avoir enleve
toute signifieation aces precMents, en faisant observer qu'une
violation de la Constitution ne saurait en justifier une se·
conde. On ne peut, en effet, diseonvenir qu'une applieation
inegale d'un texte eonstitutionnel ades aetes pub lies de cette
I
f
/
Competenzüberschreituligen kantonaler Behrerden. No 105.
483
importanee n'entraine de graves inconvenients en introduisant
dans une semblable matiere une pratique variable de na-
ture a ebrauler le credit public et en autorisant ainsi des
plaintes sur une applieation arbitraire des prineipes consti-
tntionnels. Il est done prMerable, surtout apropos d'une
question d'interpretation qui divise le pays, et en presence
de preeedents positifs, de maintenir l'invariabilite de la pra-
tique eonstitutionnelle qui s'est 6tablie en fait, -
et cela
d'autant plus qu'il est toujours loisible au peuple, po ur le
cas ou il estimerait que eette interpretation ne garantit pas
suffisamment ses droits, d'assurer eette garantie en revisant,
de manie re a faire .disparaitre toute equivoque, le texte cons-
titutionnel qui la eonsaere.
120 La pratique, etablie par les precMents en question,
s'est toutefois bornee a la consolidation et conversion en un
nouvel emprunt d'emprunts temporaires et de dettes deja
existants. C'est dans eette mesure seulement qu'elle peut etre
admise, et le Conseil d'Etat ne saurait e~ aucun cas etre
autorise a introduire dans la dette flottante des sommes non
encore depensees, Oll a l'egard desquelles il n'a pas ele eon-
senti des engagements fermes, ensuite d'obligation contrac-
tuelle.
130 Les recours etant diriges eontre le decret du Grand
Conseil en date du 3 J uin ecoule, c'est la situation vraie a
cette date qui doit etre deeisive a eet egard: les depenses
et engagements financiers poster~eurs ?e peuvent do~~ entrer
en ligne de eompte. Les donnees resultant des PIeC~S au
dossier ne permettent toutefois pas de determiner en ehlffres,
d'nne maniere precise, quelles sont, parmi les 24 rubriques
du deeret
les sommes reellement depensees ou engagees
par contr;t a la dite epoque. ~e ~ri.bunal fede~al ~e voit ~one
dans la necessite de se borner a deSIgner en prmelpe et dune
maniere generale les sommes que le Grand Conseil est au-
torise a emprunter sans la ratifieation populaire; -
ce mod.e
de proeMer offre d'autant moins d'inconvenients que .l~ TrI-
bunal federal est eonvaincu d'avance que les autorItes du
484
IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
canton de Neuch3.tel tiendront ci honneur d'indiquer ces
sommes avec exactitude: il se reserve, toutefois> de com-
pltHer le present
arrc~t par la determination de ce chiffre
total, si, contre toute attente, la supputation de son mon-
tant devait donner lieu a une nouvelle contestation entre
parties.
Par ces motifs
Le Tribunal federal
prononce:
10 Les recours concernant le refus de soumettre au vote
populaire 1e decret du Grand Conseil du canton de Neuch3.tel,
en date du 3 Juin ecouM, sont declares partiellement fondes,
en ce sens que le Grand ConseiL n'est autorise a convertir
en emprunt consolide, sans consulter ulterieurement le peu-
pie, que les sommes, parmi les articles enumeres dans le
decret du 3 Juin 1876, qui etaient dejci a10rs depensees, ou
pour le paiement desquelles il avait ete pris acette date des
engagements par contrat.
20 Pour le cas ou une contestation viendrait a s'elever sur
le montant de la somme ci-dessus, le Tribunal federal se re-
serve la determination de son chiffre.
106. Arret dtt 8 Decembre 1876, dans la cause Gex.
L'art. 69 de ia Constitution du canton du Val ais du 26 No-
vembre t873 statue entre autres ce qui suit :
) Les deputes et les suppleants au Grand Conseil sont
}} nommes pour chaque district directement par le peupie,
}) a raison d'un depute et d'un suppleant sur 1000 ames de
» population.
» La fraction de 501 compte pour mille.
) L'election se fait par district ou par cercle.
») L'election par cercle n'aura lieu qu'a 1a demande d'une
» ou plusieurs communes du meme district presentant la po·
» pulation necessaire po ur avoir un ou plusieurs deputes.))
L'art. 6 de la loi electorale adoptee par le Grand Conseil
Competenzüberschreitungen kantonaler Behmrden. N° 106.
485
du canton du Valais le 24 Mai 1876 et pnbliee le 3 Septembre
dite ~nnee.' .porte a son dernier alinea, apres avoir rappele
les diSpOSItIOns constitutionnelles precitees :
« Les fractions se perdent pour les communes qui consti-
}) tuent des cercles independants et profitent a ceIles qui
» restent, lesquelJes ne forment natureJlemem qu'un cercle.»
Les recourants estiment que ces dispo:;itions sont inconci-
liables avec le texte constitutionnel susvise. Ils reclament du
Tribunal federalleur modification, de facon qu'en aucun cas,
dans un district politique partage en deux ou plusieurs cer-
cles electoraux, un college electoral moins nombreux ne
puisse avoir plus de representants qu'un college qui possede
une population plus forte. Ils appuient, en resurne, ces con-
clusions sur les conside.rations suivantes :
L'alinea dont est recours se heurte contre le principe de
la proportionnalite consacre par la Constitution en declarant
que les fractions se perdent pour les communes qui se con-
stituent en cercle, et qu'elles profitent aux autres communes
. du district. La fraction doit profiter indistinctement au cercle
ou au district, selon que c'est 1e cercle ou le district qui se
rapproche le plus, par sa population, du nombre d'ames ne-
cessaire pour lui donner droit a un depute. Une fraction doit
etre absorbee evidemment, mais ce doit elre la plus faible,
on qll'elle se trouve, a peine de sacrifier le principe des ma-
jorites et celui de l'egalite des citoyens devant la loi. Le dis-
triet de Loeclle, par exemple, a 5658 arnes de population et
nomme par consequent six deputes; si toutes les communes
de ce district, sauf Loeche-Ies-Bains et Inden demandaient a
former un cercle, elles auraient 4994 ames et quatre deputes,
et Loeche-Ies-Bains et Inden obtiendraient deux deputes avec
664 ames de population seulement.
Dans sa reponse au recours, du 19 Aout 1876, le Conseil
d'Etat expose qu'il ne peut entrer en matiere attendu que
I'interpretation de 1a loi en question appartient uniquement
au Grand Conseil: que le recours est premature, puisqu'en
vertu de l'art. 7 de dite loi, la circonscription des cercles