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1000 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. miner le recours d'Enneveux et consorts, par le motif que l'affaire objet de ce recours aurait concerne specialement le Departement de Justice et Police ou les tribunaux, etait aussi une veritable decision au sens de Part. 178, chiffre 1 de 1'01'- ganisation judiciaire federale. Le motif d'irrecevabilite oppose au recours est donc denue de tout fondement.

2. - A.u fond le Conseil d'Etat de Geneve ne conteste pas que les recourants aient raison lorsqu'ils soutiennent, en s'appuyant sur l'art. 95 de la cOllstitution cantonale, sur l'art. 16, chiffre 10 de l'organisation judiciaire genevoise et sur le reglement du 31 mai 1887 concernant la circulation des voi- tures, que la contestation survenue entre eux et l'autorite de police genevoise au sujet de l'existence de la contraventiol1 qui leur est imputee aurait du etre tranchee par le Tribunal de Police. Il reconnait au contraire implicitement la justesse de ce point de vue, mais objecte que si la cause n'a pas ete soumise au Tribunal de Police, c'est parce que les recourants ont paye sans reserve l'amende qui leur avait 1318 infligee. Cette objection ne saurait toutefois etre accueiHie. Les recou- mnts ont d'emblee contes18 la n~a1ite de Ia contravention i eux reprochee; ils ne se sont decides a payer l'amende que lorsque, en reponse a leur protestation, le Directeur de la Police centrale, puis le Departement de Justice et Police les ont menaces de la mise en fourriere de leur voiture. Dans ces conditions on ne peut considerer leur paiement comme volontaire et en conclure qu'ils ont implicitement reconnu la realite de la contravention et la justification de l'amende. De ce qui precMe il resulte que le Departement de Justice et Police de Geneve, en exigeant des recourants, maIgre leur protestation de non-culpabilite, le paiement de l'amende prononcee contre eux par l'autorite administrative, a meconnu, leur droit constitutionnel d'etre juges par le Tribunal de Police; que les recourants n'ont pas renonce a ce droit par le fait qu'ils ont paye l'amende sous l'empire de la menace qui lellr etait faite de la mise en fourriere de leur voiture; enfin que le Conseil d'Etat de Geneve, en passant a l'ordre . du jour sur le recours des sieurs Enneveux et consorts, a III. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 143. 1001 refnse sans motif legitime d'user des attributions constitu- tionnelles qui lui appartiennent (art. 84 et 86 de la constitu- tion) pour faire respecter le droit meconnu des recourants. Par ces motifs, Le Tribunal f€deral prononce: Le recours est declare fonde et la decision du Departe- ment de Justice et Police du canton de Geneve, du 15 avril 1897, annuIee, tout droit etant reserve aux recourants de poursuivre la restitution des amendes qu'ils estiment avoir ete indument contraints de payer. III. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. Atteintes portees a d~autres droits garantis.

143. A rret du 7 iuillet 1897 dans la cattse Banque cantonale fribourgeoise. La ~< Banque cantonale fribourgeoise » a ete fondee par la loi du 13 novembre 1850; l'art. 1 er de la dite loi etablit le siege de cette Banque a Fribourg et designe la raison sociale. L'art. 2 fixe le chiffre du capital a 1 200 000 francs; a teneur de l'art. 3 l'Etat s'engage a verser la moitie du capital, pendant qu~ l'autre moitie sera obtenue par l'emis- sion de 1200 actions au porteur, de 500 fr. chacune. La souscription d'actions n'eut pas le succes espere; elle ne se monta qu'au chiffre de 364 900 francs, et l'Etat, de son cöte, ne participa que pour une somme de 300 000 franc~. Bien que l'Etat eut une influence preponderante dans 1 a.d- ministration de eet etablissement financier, celui-ci n'apparals- sait pas toutefois comme une Banque d'Etat, ce qui ressort des dispositions suivantes de la predite loi du 13 mars 1850; Aux termes de l'art. 7 les versements de l'Etat ne pour~ ront etre plus eleves que ceux des actionnaires que d'ans le

1002 A. Staatsrechtliche Entscheidllngen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. cas Oll le chiffre du montant des actions sonscrites n'attein- drait pas 600000 francs. L'art. 8 dispose que I'Etat et les actionnaires ne sont res- ponsables des engagements de la banque que jusqu'ä con- currence du montant de 1eurs souscriptions. L'art. 12 s'occupe de la repartition des Mnefices, qui se fait entre l'Etat et les actionnaires proportionnellement a leur mise de fonds; l'Etat garantit aux actionnaires un mini- mum d'interet du 3 1/2 %. D'apres l'art. 22, 1e Conseil de surveillance est compose du Directeur des Finances. qui 1e preside, de 3 membres designes par le Conseil d'Etat et de 3 membres nommes par l'Assemblee genentle des ctCtionnaires. L'art. 18 statue qu'il y a un Conseil general, compose du Conseil de surveillance et du Conseil d'administration reunis, presides par le Directeur des Finances du canton. Conformement a l'art. 25, il est institue un Conseil d'ad- ministration, compose du Directeur, du Caissier, chef de la comptabilite et de deux administrateurs, nommes par le . Conseil d'Etat sur tripie presentation du Conseil de sur- veillance. A tanBur de l'art. 20, 1e Conseil general a seul le droit d'apporter des modifications aux statuts de la banque, sous reserve de l'approbation du Conseil d'Etat. Selon l'art. 35 le Conseil d'Etat peut prononcer la disso- lution de la banque, mais seulement apres avoir el1tendu 1e Conseil general. L'art. 36 fixe la repartition des Mnefices ou des pertes en cas de liquidation, en proclamant la meme repartition entre l'Etat et les actionnaires dans 1a proportion de leur mise de fonds. Il resulte de ces dispositions que, quelque considerable que fut l'inßuence de l'Etat sur la Banque cantonale, les actionnah'es exen;aient neaumoins certains droits; qu'en par- ticulier les benefices n'etaient pas reserves a l'Etat seul, et que celui-ci garantissait aux actionnaires un dividende, soit interet minimum du 3 1/2 %. La banque constituait ainsi une III. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 143. 1003 personnalite juridique autonome, nettement separee de l'Etat, quoique se trouvant a certains egards sous Ia dependance de ce dernier; les actionnaires apparaissaient comme une partie determinee, a l'egard de Iaquelle l'Etat avait contracte, - notamment en ce qui concerne la garantie des interets,- des obligations de droit prive. Le peu de succesde l'emission des actions aupres du public doit et1'e attribue, comme cela ressort de l'introduc- tion a la loi du 26 novembre 1855 sur Ie meme etablisse- ment, et ainsi qu'il a ete deja dit plus haut, a l'inßuence trop prepollderante de l'Etat sur l'administration de la banque. C'est par ces motifs qu'on crut devoir modifiel' Ia situa- tion de cet etablissement, ce qui eut lieu par Ia

4. Ioi revisee sur la Banque cantonale fribourgeoise, » adoptee par Ießrand Conseil a Ia susdite date du 26 novembre 1855. Les a1'ticles proprl3ment dits de cette Ioi so nt precedes de l'introduction ci-apres : « Considerant qu'une revision de Ia loi sur Ia Banque cantonale fribourgeoise, du 13 mars 1850, est reconnue neces- saire, dans le but de fa.ireune part plus Zarge aux action- naiTes dans l'administration de cel etablissement de credit pnblic; vu le consentement donne atl projet de revision par l'assemblee generale des actionnaires, sous date du 26 oclobTe 1855,. vu Ie projet presente par le Conseil d'Etat. » TI ressort de cette introduction, non seulement que l'in- fluence des actionnairf\s sur l'administration devait etre aug- mentee, mais encore que l'adoption de Ia loi revisee a ete precedee de negociatiolls entre le Conseil d'Etat et l'assem- blee des actionnaires, ensuite des quelles le projet de loi fut arrete entre ces deux autorites, et que l'assembIee generale avait accepte d'avance le dit projet comme Ia loi devant regler les destinees futures de l'etablissement. Il n'a pas ete allegue que ce projet eut subi des moclifications de la part du Grand Conseil, et il y a lieu d'admettre des lors qu'il a ete adopte tel quel. Il convient de relever les dispositions ci-apres de la Ioi revisee:

1004 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IH. Abschnitt. Kantonsverfassungen. L'art. 1 er est congu comme suit: « La Banque cantonalE~ fribourgeoise, fondee en societe anonyme en vertu de la Ioi du 15 mars 1850, continuera sous les aus pi ces et avec Ia par- ticipation de l'Etat. » Aux termes de I'art. 3: «La duree de cet etablissement est inde-finie; sa dissolution pourra toutefois avoir lieu, Sur le preavis du Conseil de surveillance, a l'assembIee des ac- tionnaires, ceux-ci convoques specialement dans ce but, lorsque les 2/3 des actionnah'es presents l'auront prononcee et qu'ils representeront les 2/3 au moins du nombre des actions. » Selon l'art. 4, le fonds capital de Ia banque est fixe a 1 million; il pourra etre augmente ensuite de decision de l'assemblee des actionnaires, prise sur Ia proposition du Con- seil de surveillance. Cet accroissement du capital aura lieu. par l'emission d'actions nouvelles. L'art. 5 dispose que l'Etat participe a Ia formation du capital pour la somme de 300 000 francs, laquelle demeure, a titre de dotation, inalienable. L'art. 13 edicte que «les actionnaires et l'Etat, qui forment l'association de Ia Banque cantonale fribourgeoise, sont representes par une assemblee des actionnaires. » A teneur de l'art. 14, l'Etat ne votera pas dans l'assem- bIee des actionnaires pour Ia nomination des membres du Conseil de surveillance, mais il nomme directement deux membres pour faire partie de ce Conseil. TI nomme de plus un censeur, qui se joindra a la personne qui revetira ces memes fonctions de Ia part des actionnaires. L'art. 15 traite des attributions de l'assemblee, beaucoup plus etendues qu'elles ne l'etaient sous le regime de la loi de

1850. Elles comprennent entre autres le droit d'examen et de verification, d'approbation ou de non approbation du compte annuel et du compte rendu, Ie droit de decider la suppression de l'etablissement, d'approuver, sous reserve de Ia sanction du Conseil d'Etat, les statuts et reglements d'ex.e- cution, avec leurs modifications, etc. L'art. 17 limite a 12 le maximum des suffrages que peut emettre l'Etat, et chaque actionnaire, dans l'Assemblee- IlI. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. No 143. 1005 generale. Le maximum des suffrages attribue a l'Etat a ete porte plus tard a 30, ensuite de l'adhesion des actionnaires. D'apres l'art. 21 le Conseil de surveillance de la banque -sera compose de 7 membres eIus, dont 2 directement par le Conseil d'Etat, et les 5 autres par I'AssembIee des action- naires. L'art. 33 affranchit les actions de Ia banque de l'impot sur les fortunes, ainsi que les billets a ordre portant interet. Ce :privilege a toutefois ete abroge plus tard par une loi. L'art. 34 concMe a la banque le droit d'operer, dans une forme exceptionnelle, les poursuites a fins de payement qu'elle dirige contre ses debiteurs ou leurs cautions; ce privilege a,6te egalement abroge par une loi posterieure. Aux termes de l'art. 35 l'Etat devra fournir gratuitement a Ia banque les bureaux existants. L'art. 36 autorise les communes et autres personnes morales sous la surveillance de l'Etat, a vers er des capitaux dans les caisses de la banque; ce privilege a aussi cesse dans la suite, ensuite de la pro- mulgation d'une loi speciale. L'art. 38, particulierement important au point de vue du present recours, porte: « La revision de ll1, pTesente loi ne pouTra . avoiT lieu qu'ensnite de la decision de l'Assemblee des actionnaires, SUT le preavis du Conseil de surveillance lorsque cette assemblee procedera dans les formes prescrites a l'art. 3 ci-dessus. » Enfin l'art. 39 dispose : «Lorsque le Grand Conseil aura a s'occuper de questions qui interessent la banque, l'objet sera envisage comme etant d'interet general, et les deputes ac- tionnaires pourront prendre part aux deliberations. » La garantie d'interet par l'Etat, contenue a Fart. 12 de la loi de 1850 ne se retrouve pas dans la loi revisee de 1855, et les actionnaires n'y ont plus droit. Le capital de Ia banque fut porte peu a peu a 2400000 Irancs par la voie de modifications aux statuts; Ia participa- tion de I'Etat continua a etre de 300000 francs. Le capital prive represente par les actions s'eleve ainsi actuellement a. 2100000 francs. Par une loi du 29 decembre 1892, l'Etat de Fribourg a

1000 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. fonde une Banque d'Etat proprement dite, au capital de- 15 millions. A la suite de cette fondation, les interets du can- ton de Fribourg en ce qui concerne la Banque cantonale se trouverent profondement modifies. Les deux etablissements devinrent, a certains egards au moins, concurrents, et l'inte- ret principal de l'Etat dut se concentrer sur la Banque d'Etat, a laquelle il etait seul interesse pour un capital de 15 millions, alors que sa participation a la Banque cantonale n'atteignait que le huitieme du capital engage dans cette derniere. C'est cette circonstance qui a sans doute engage les autorites du canton de Fribourg a modifier la loi de 1855 dans l'interet de l'Etat. Les actionnaires de la Banque can- tonale durent se convaincre de leur cnte que la situation nouvelle exigeait une modification aux cOl1ditions d'existence de cet etablissement, mais leurs interets se trouverent neces- sairement, a cet egard, en opposition avec ceux de l'Etat; les propositions de la Banque cantonale ne furent pas agreees par le gouvernement. Leur teneur est des 10rs indifferente en ce qui concerne le present recours; il est inconteste que la Bal1que cantonale se refusa toujours a conferer au Grand Conseille droit de decider sur les modifications a intervenir, et l'on ne saurait inferer des demarches qu'elle a faites aupres de l'Etat en vue d'obtenir ces modifications, qu'elle aitjamais entendu, ainsi que le pretend la n3ponse, conferer a I'Etat le droit d'introduire ces changements unilateralement, par la voie d'une revision arbitraire de ses statuts. Le 21 novembre 1895, l'Etat de Fribourg, usant de son droit de souverainete, et sans consulter les actionnaires de la Banque cantonale, adopta une nouvelle loi sur cet etablis- sement, laquelle, a son art. 19, abroge la loi revisee de 1855. Cette loi nouvelle apporte de nombreuses modifications a l'organisation de la Banque cantonale, ainsi que, d'une maniere generale, aux rapports de droit qui avaient regle jusqu'alors la situation juridique respective de I'Etat et des actionnaires de eette banque. C'est contre la predite loi du 21 novem- bre 1895 qu'est dirige le present reeours, eonc1uant a ce qu'il plaise au Tribunal federal dire et prononeer: III. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 143. 1007

a) Que la loi du 21 novembre 1895 sur la Banque canto- naIe, et speciaIement les art. 9, 16 et 17 de dite loi portent atteinte ades droits acquis et a la situation respective et contractuelle des actionnaires, garantie par la loi du 26 no- vembre 1855 et que, partant, elle est contraire ä l'art. 12 et a l'art. 9 de la constitution cantonale fribourgeoise.

b) Que cette loi et specialement les dispositions des art. 9, 16 et 17 violent le principe de la separation des pouvoirs garanti a l'art. 31 de la constitution eantonale fri- bourgeoise.

c) Qu'en consequence la loi du 21 novembre 1895 doit ~tre annuIee et le present reconrs etre dec1are fonde. Les art. 9 et 12 susvises de ia constitution cantonale sont de la teneur suivante : « ART. 9. Tous les citoyens sont egaux devant la loi. n n'existe dans le canton aueun privilege de lieu, de naissance, de personne on de famille. » « ART. 12. La propriete est inviolable. Il ne peut etre deroge a ce principe que dans les cas d'utilite publique determines par la loi ct moyennant l'aequittemellt prealable ou Ia garantie d'une juste et complete inclemnite. » Les motifs invoques par Ia re courante a l'appui de ses conc1usions peuvent etre resumes comme suit : La loi (tu 26 novembre 1855 ll'apparait pas, a proprement parler, comme une loi, mais seulement comme lln acte ap- prouvant le projet de contrat intervenu entre les represen- tants de l'Etat, agissant comme fisc, d'une part, et les action- naires d'autre part. Par 1e fait de cette approbation l'Etat, comme fise, s'est place sur 1e terrain d'un contrat de societe avec les actionnaires de la Banque cantonale fribourgeoise, et les membres de cette societe sont, d'une part, le fisc cantonal fribourgeois, et, d'autre part, les predits actionnaires. L'Etat n'est point actionnaire de la Banque cantonale, mais associe de 1a soeiete anonyme « Banque cantonale fri- bourgeoise :1>, et ce jusqu'a concurrence d'un capital deter- mine d'avance, qne l'Etat n'est pas autorise a augmenter ni a diminuer sans l'autorisation de l'autre associe.

1008 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. m. Abschnitt. Kantonsverfassungen. Les droits et obligations des deux associes sont determines d'une maniere precise dans Ia Ioi de 1855, aussi bien pour Ia dUf(~e de Ia societe, que pour Ie cas de Ia dissolution de celle-ci. Aucun des associes n'a le droit de modifier unilate- ralement ces droits et obligations, le contrat qui lie les parties etant un contrat synallagmatique. A l'appui du bien fonde de son point de me, Ia recourante invoque les motifs

a. la base de la Ioi de 1855, ainsi que le texte de cette loi elle-meme. n resulte clairement des motifs de Ia dite Ioi que I'Etat,,avant de proceder a. Ia revision de la Ioi de 1850, est entre a ce sujet en negociations avec les actionnaires, qu'il a arrete,,de concert avec ceux-ci, un projet de revision, et que ce projet, ratme d'abord par les actionnaires dans une assem- blee du 28 octobre 1855, et ensuite par I'Etat, Pa e16 egaIe- ment par Ie Grand Conseil dans sa seance du 26 novembre 1855, dans la forme d'une loi sans doute, mais sans porter atteinte au fond meme des choses, en particulier au fait que -le contenu de Ia dite loi n'etait autre que l'expression de Ia volonte concordante des deux associes, Etat et actionnaires, et presentait tous les caracteres (run contrat bilateral. L'Etat poursuivait surtout par ce moyen un double but, a. savoir la suppression de Ia garantie d'interet aux actions, assumee par Jui dans Ia Ioi de 1850, et la participation plus considerable du capital priveJ par la voie de souscription d'actions. Ces deux buts furent atteints, le premier par l'abrogation de 13 clause de garantie d'interet, et Ie second par Ie fait de I'aug- mentation successive du capital-actions jusqu'a concurrence ·de 2 100000 francs, I'Etat continuant a ne participer, de son eote, a Ia constitution du capital social que par sa dotation de 300000 francs. Le contenu de Ia loi indique, mieux encore que l'expose qui le precMe, le caraetere bilateral de cet aete legisiatif, Iequel apparait bien plutot comme une convention liee entre,1'Etat et Ies aetionnaires. A l'appui de cette appreciation, Ia .reeourante invoque Ies dispositions suivantes de Ia dite loi : A l'art. 1 er, Ia banque est designee comme une societe

111. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 143. 1009 anonyme, continuant ses operations sous les auspices et avec Ia participation de l'Etat. A teneur de l'article 13, l'assem- bIee des actionnaires devient Ia representation de l'associa- tion de l'Etat et des actionnaires; elle approuve desormais les comptes annuels et les comptes rendusi elle nomme 5 membres du Conseil de surveillance, sans le 8ecours de l'Etat, qui Iui, n'en nomme que deux, et un des deux censeurs (art. 14). L'art. 5 designe Ia participation de I'Etat sous Ie terme de dotation et celle des autres associes sous celui de prise d'actions; Ia dotation est fixe, tandis que Ie capital- actions peut etre augmente ensuite de decision d'une assem- blee d'actionnaires (art. 4). Il ressort de ces dispositions qu'un rapport d'association a existe entre l'Etat et Ies actionnaires. L'arL 13 dit expressement que les aetionnaires et I'Etat forme nt l'association de Ia Banque cantonale fri- bourgeoise. Le contrat d'association n'est autre que Ia loi de 1855 elle-meme. nest vrai que Ia Ioi de 1855 n'a pas subsis16 sans modi- fication; I'Etat a unilateralement et successivement supprime plusieurs des privileges que cette loi accordait a Ia banque et cela sans opposition de Ia part de cette derniere, qui esperait devenir ainsi eneore plus independante de I'Etat; ces pfivileges etaient d'ailleurs de nature precaire, revocable~ et c'est en vain que Ia banque aurait tente de s'opposer a leur abolition. Par le fait de Ia fondation de la Banque d'Etat en 1892, Ia Banque cantonale se trouvait, vis-a-vis de l'Etat, dans une situation toute nouve!le. L'Etat ayant desormais sa banque a lui, il paraissait elementaire qu'iI se retirat de Ia Banque cantonale, a laquelle il faisait desormais concurrence. Les Conseils de ce dernier etablissement discuterent alors une revision des statuts, et ces statuts nouveaux furent soumis, eonformement a l'article j 2 de Ia loi de 1855, a l'approba- tion du Conseil d'Etat. Celui-ci Ia refusa toutefois, et proposa de son cote au Grand Conseil la revision de Ia predite loi. Cette revision fut votee conformement aux propositions du Conseil d'Etat, et e'est ainsi que naquit Ia Ioi du 21 no- UIlI - 1897 64

1010 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. vembre 1895. Les modi/ications principales apportees pat" cette Ioi au regime de celle de 1855 sont les suivantes : A teneur de la loi de 1855 l'Etat ne pouvait emettre que 12 suftrages, au maximum, dans l'assembIee generale; ce chiffre fut porte plus tard a 30 du consentement des action- naires. Aux termes de l'art. 9 de Ia Ioi de 1895, l'Etat s'at- tribue 71 voix. L'art. 3 de la loi de 1855 estime que Ia dissolution pourra avoir lieu, sur le preavis du Conseil de surveillance, a l'as- sembIee des actionnaires, ceux-ci convoques specialement dans ce but, lorsque les 2/3 des actionnah'es presents l'auront prononcee et qu'ils representeront les 2/:~ du nombre des actions. L'art. 16 de Ia loi de 1895 n'apporte aucune modification essentielle au droit de prononcer Ia liquidation de Ia banque, mais l'alinea 4 de cet article prevoit qu'apres l'approbation,. par l'assemblee generale, des operations de la liquidation, « Ie Conseil (l'Etat est appeIe a ratifier cette deliberation dans le plus bref delai possible. " Or ce droit ne competait pas a l'Etat a teneur de Ia loi de 1855. L'art. 17 de la nouvelle loi statue que Ia loi pourra etre revisee a la demande de Ia banque ou par la voie ordinaire, c'est-a-dire par Ie Grand Conseil quand il lui plaira, alors que l'art. 38 de la loi de 1855 reservait expressement que Ia Ioi ne pourrait etre revisee qu'ensuite de Ia decision de Pas- sembIee des actionnaires. C'est la une rupture du contrat passe entre parties, une innovation grave qui aurait pour con- sequence de mettre Ia Banque cantonale a Ia merci d'un pou- voir qui vient da fonder un etablissement riyal puissant. L'Etat pourra, grace a la disposition incriminee, et par une simple revision de la loi par « voie ordinaire ", accentuer encore son ingerence et devenir l'arbitre preponderant d'une· societe qu'il a depouillee de tous les avantages qu'il lui avait conferes, et qui etait revenue peu a peu au droit commun. Ce sont les trois dispositions susvisees de la loi de 1895 qui ont surtout engage Ia Banque cantonale a inteljeter son recours. Elle estime que ces dispositions impliquent une violation des garanties constitutionnelles suivantes : IlI. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 143. 1011

a) L'art. 12 de Ia constitution cantonale, dont Ie texte est reproduit ci-dessus.

b) Le principe de l'egalite des citoyens devant la loi.

c) Le principe de la division des pouvoirs, consacre a l'art. 31 de Ia constitution cantonale. En effet, selon Ia recourante, Ia loi tranche des questions dont la solution eut ete de la. competence du juge. Pour motiver ces moyens, la recourante fait valoir en outre les considerations ci-apres: Ad a) La loi du 21 novembre 1895 porte atteinte ades droits acquis de la Banque cantonale. Celle-ci a un droit acquis a continuer a exister sur les bases posees dans la loi de 1855. Cette loi n'est pas, comme il a ete deja dit, une 10i proprement dite, mais une convention intervenue entre l'Etat de Fribourg et les actionnaires, un contrat de nature civile, aux termes duquel le fisc et les actionnaires consti- tuent, comme associes, une societe dans le but d'exploiter une entreprise de banque. Les droits et obligations des associes ont ete determines contradictoirement, et confirmes par decision expresse de la part de chacune des parties. La loi du 26 novembre 1855 n'est pas autre chose que Ia declaratiOIi d'adhesion de l'autorite superieure cantonale a une conven- tion Üee entre Ie Conseil d'Etat et les actionnah'es; les droits decoulant de cette convention constituent des lors des droits prives acquis. Meme si l'on refusait de reconnaitre cette portee a la loi de 1855, il n'en faudrait pas moins admettre l'exis- tence d'un rapport contractuel entre l'Etat et les actionnaires. Il a ete en effet, atout le moins, garanti par l'Etat aux action- naires que le contenu de Ia loi comprend les conditions de la participation des souscripteurs d'actions, et par le fait meme de cette souscription et du versement de son montantr Ia loi est devenue un vrai contrat de societe. Dans Ies deuK cas les actionnaires ont un droit au maintien, sans change- ment, de ce contrat, qui ne peut etre modifie que selon le mode prevu par Ia dite loi. Toute modification unilaterale constitue une atteinte aux droits acquis de l'autre partie; 01' ce sont de semblables modifications qui ont ete apportees par l'Etat, l'un des contractants, par la loi du 21 novembre

1012 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IlI. Absehnitt. K antollsverfassungen.

1895. Ces modifications sont essentielles, en ce sens que par les changements apportes en faveur de l'Etat au droit de vote daus l'assemblee geuerale des actionnaires, l'influence deja preponderante de l'Etat dans l'administration de l'eta- blissement se trouve considerablement augmentee, attendu que la loi de 1895 confere a I'Etat le droit de modifier selon son bon plaisir les droits des actionnaires par voie legislative, et qu'elle lui attribue le droit de prononcer la liquidation de la banque. Cette situation nouvelle implique une violation de l'art. 12 de la constitution cantonale, une atteinte ades droits prives en vue, non point de l'interet public, mais de l'interet exclusif du fisc et de la Banque d'Etat. En droit commun, l'une des parties n'a pas le droit de trancher les conflits qui peuvent surgir a l'occasion de la liquidation. Ad b) La reeourante voit une violation du principe de l'egalite devant la loi dans le fait que I'Etat s'attribue le droit de soustraire au juge la decision en matiere de sembla- bles conflits, et se le reserve exclusivement. En outre l'Etat, comme associe, se reserve egalement le droit de modifier unilateralement les statuts, en reduisant les actionnaires a sa merei. Ces derniers ne peuvent se placer, a cet egard, au Mnefice des dispositions du CO., inapplicables a la Banque cantonale aux termes de l'art. 899 ibid. Ad c) La loi nouvelle du 21 novembre 1895 implique en outre une atteinte au principe constitutionnel de la separa- tion des pouvoirs. TI y a litige entre les deux associes, l'Etat et le fisc, sur l'interpretation de la loi de 1855, qui constitue l'acte fondamental de la societe. Ce litige porte sur les droits sociaux, droits eminemment prives, et il doit etre tranche par les tribunaux. 01' par la loi de 1895, le Grand Conseil, comme legislateur, s'est arroge le droit de statuer sur le differend, et il a empiete ainsi sur les attributions du pouvoir judiciaire, en violation de l'art. 31 de la Constitution cantonale. La con- testation relative a l'interpretation a trait surtout a la ques- tion de savoir si le droit de reviser les statuts compete ä. l'Etat ou a l'AssembIee generale. Une autre atteinte au pou- voir judiciaire git dans la cireonstance que les autorites admi- nistratives de I'Etat sont declarees ~ompetentes pour statuer 1II. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 143. 101b definitivement sur les contestations nees de la liquidation, alors que ces contestations doivent etre portees devant les tribunaux. On ne saurait objecter a ce qui precMe que l'Etat a mo- difie unilateralement, en 1855, la loi de 1850 sur la Banque cantonale, sans qu'aucune pl'otestation ait ete formuIee contre ee mode de proceder. En effet, la banque de 18ÖO etait une vraie Banque d'Etat, soumise a ce dernier, et d'ailleurs la modification en question n'a pas eu lieu arbitrairement, ce qui ressort de l'introduetion a la loi de 1855. TI n'est pas possible de tirer argument des modifications apportees par l'Etat en 1871, 1881 et 1867 aux privileges de la banque. Par la loi du 13 mai 1871, le Grand Conseil a revoque l'al't. 34 de la loi du 24 novembre 1856 concernant le privilege accorde a la banque de proceder, en matiere de poursuites juridiques, par la voie de sequestre. Par la loi du 19 mai 1881, le Grand Conseil a revoque l'art. 32 de la loi de 1855 qui exemptait la banque de l'impot sur les capitaux mobiliers et le revenu. Enfin, par la loi du 25 novembre 1867 le Grand Conseil (art. 29) substituait la Caisse d'amortisse- ment de la Dette publique a la banque cantonale pour les depots des communes et autres personnes morales soumises a la surveillance de l'Etat, et plus tard, par la loi du 29 de- cembre 1892, e'est Ia Banque d'Etat qui fut subrogee a a Banque cantonale pour le depot des valeurs en numeraire designees dans la loi du 24 novembre 1852. Les deux pre- mieres des lois susvisees se sont ainsi bornees a supprimer des privileges concedes par FEtat, de nature precaire et toujours revocables, et il ne suit pas de Ia que la banque recourante doive admettre les empietements du Iegislateul' dans le domaine de ses droits prives. La loi du 29 decembre 1892 n'a fait, de meme, que supprimer un privileae concede a la Banque cantonale par la loi du 25 novembre 1867. Aussi bien le recours actuel n'est-i! pas dirige contre le retrait de ces privileges, mais contre la violation de droits prives resul- tant d'un eontrat de societe, et assurant a cet etablissement son existence aux conditions stipulees par les contractants. Dans sa reponse, l'Etat de Fribourg conclut au rejet du

1014 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. m. Abschnitt. Kantonsverfassungen. recours, en s'appuyant, en substance, sur les motifs suivants: La Banque cantonale fribourgeoise issue de la loi de 1850 etait une Banque d'Etat, et non une societe anonyme. L'Etat etait toutefois responsable jusqu'a concurrence du montant de sa participation, et a ce point de vue, il pourrait eire ques- tion d'une societe anonyme. Cette premiere banque apparait comme une association .sui generis; placee sous l'infiuence preponderante de l'Etat, en matiere administrative. Les ac- tionnaires n'avaient qu'un droit de controle. L'approbation de l'administration de l'etablissement, ainsi que 1e droit exclusif de revision des statuts etaient reserves au Grand Conseil. La loi du 26 novembre 1855 n'a pas apporte de notables changements a cet etat de choses j elle n'a pas transforme la Banque cantonale en une societe anonyme proprement dite; cet etablissement est demeure une association sui generis, composee comme precedemment de l'Etat d'une part et des actionnaires de l'autre (art. 13 et 7). L'art. 39 de cette loi considere la banque comme une institution d'interet general. L'art. 38 dispose, a la verite, que l'Assemblee des action- naires a le droit de decider de la revision; mais comme 1a loi ne peut etre revisee que par 1e Grand Conseil, il s'ensuit qu'une decision de l'AssembIee des actionnaires pronon<.(ant cette revision devait etre soumise a l'approbation du Grand Conseil. La 10i de 1855 a ete decretee sans la participation des actionnaires, et elle est emanee de 1a souverainete de l'Etat. Les mots « vu le consentement donne au projet de revision par l'Assemblee generale des actionnaires,» qui figu- rent dans l'introduction a la loi, ne sauraient rien changer au caractere de la banque, et d'ailleurs Hs n'ont ete intro- duits qu'au co urs du second debat. La Banque cantonale a ete constamment envisagee et regie comme une institution de l'Etat, ce qui ressort des diverses modifications apportees a la loi de 1855, du consentement de la re courante. L'Etat ne peut avoir moins de droits aujourd'hui qu'a l'epoque de la tevision de 1855. C'est en vertu de sa souverainete que l'Etat a decrete la loi de 1855, et il peut, egalement en vertu de sa souverainete, lui apporter des changements. Si, en ce III. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 143. 1015 faisant, il porte atteinte ades droits prives, les leses peu- vent attaquer l'Etat par la voie d'un pro ces civil. SI l'art. 38 de la loi de 1855 devait signifier que la revi- sion de 1a loi ne peut avoir lieu qu'ensuite d'une decision de l'Assemblee des actionnaires, et que le Grand Conseil n'a ainsi pas a statuer en dernier ressort, le dit artic1e serait inconstitutionnel; iI impliquerait en effet une renonciation, de la part du legislateur, a user de son droit de reviser une loi j or aucune auto rite de l'Etat ne saurait valablement stipuler Ulle pareille renonciation pour l'avenir. La recourante s'efforce de transformer I'Etat en actionnail'c afin de se soustraire a son controle j or l'Etat n'est pas ac- tionnaire, mais seulement associe avec une participation fixe et avec des droits determines. La Banque cantonale n'est nullement devenue une banque privee, du fait seul de la sup- pression de ses privileges. La revision de la 10i de 1855 a ete decidee ensuite du desir exprime par les actionnaires eux-memes; 1a Bauque cantonale egalement, par l'interme- diaire de ses organes, a consenti a cette revision, sauf en ce qui concerne quelques points de detail; en aucun cas le legis- lateur fribourgeois ne pouvait etre considere comme lie par les propositions formulees par les actionnaires; il avait le droit d'apporter a la loi les modifications qu'il jugeait a propos, sauf aux actionnaires a se pourvoir en dommages·inte- rets, si une atteinte etait portee aleurs droits acquis. En ce qui concerne les modifications incriminees par la recourante, l'Etat fait valoir en resume ce qui suit : (t) En modifiant a l'avautage de I'Etat le chiffre des suf- frages dont il dispose au sein de l'AssembIee generale, la loi n'a fait que retablir 1e principe de l'egalite; elle attribue a chaque actionnaire porteur de 600 actions le me me nombre de suffrages que celui confere a I'Etat. Les 71 voix concedees a l'Etat, - au lieu des 30 dont il disposait precedemment,- sont un chiffre tres peu eleve en comparaison de son verse- ment de 300 000 francs, qui correspondrait a 600 voix.

b) L'Etat conteste que l'ingerence de l'Etat en cas de liqui- dation, prevue a I'art. 16 de la loi, porte atteinte au droit de

1016 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. Ur. Abschnitt. Kantonsverfassungen. propriete de la Banque cantonale, ou de ses actionnaires. Ce contröle est an contraire une garantie que les interets des petits actionnaires ne seront pas sacrifies. Aux termes de 1'a1't. 13 de la loi de 1855 la societe est composee de l'Etat cl'un eote et des actionnaires de l'autre. La liquidation etant conMe a un conseil d'administration de '7 membres, dont 5 sont nommes par les actionnaires, il est juste que l'Etat ait un droit de eontröle sur le travail fait par les delegues de son eo-assoeie, et exeree son infiuence sur un etablissement qui tient de lui jusqu'a son nom. II ne peut donc etre serien· sement question d'une inegalite de traitement au prejudice des actionnaires.

c) Le grief tire de l'abrogation de l'art. 38 de 1a loi de 1855 par l'art. 17 de 1a loi nouvelle, se trouve deja refute par la consideration que le Iegislateur n'etait pas autorise, en 1855, aux termes de la constitution cantonale, arenoncer a son droit de reviser une loi. Enfin la loi nouvelle du 21 novemb1'e 1895 ne eonstitue pas davantage une atteinte au principe constitutionne1 de la separation des pouvoirs. Le Grand Conseil n'a fait que re vi- ser une loi par voie legislative, et eette competence ne sau- rait lui etre eontestee par personne. Si, en 18:55, au lieu de reviser la loi, l'Etat avait passe une convention, un traite avec les actionnaires, il aurait du, a Ia verite, s'adresser aux tribunaux en cas de confiit, et il n'aurait pas pu modifiel' eIe. son chef ceUe convention; mais des qu'on se trouve en pre- sence d'une loi, le droit du Iegislateur d'y apporter dps mo· difications uemeul'e elltier; le Grand Conseil a conserve son droit de revision et n'a pas pu l'aliener. Dans sa replique la recourante al1l11et, d'accord avec l'Eta~, que la Banque cantonale est une "ociete sui genel'is, compo- see de deux assoeies, l'Etat et les aetionnaires, et dans 8a duplique, l'Etat renouvelle cette declaration, en s'appuyant de nouveau sur l'art. 13 de la loi de 1855. Dans sa replique, la banque reeourante maintient en outre que cette derniere loi n'etait qu'un compromis, et non une loi proprement dite, ce que la duplique de FEtat conteste ex- III. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 143. 1017 pressement. La reeourante soutient de plus fort, dans sa dite replique, que les modifications apportees a la loi depuis 185& prouvent une seule chose, a savoir les intentions conciliantes de la Banque eantonale; eelle-ci a consenti, avant qu'elle ait ete decretee, a la suppression de ses privileges conformement a l'a1't. 38 de la loi; l'Etat avait demande a cet effet le eon- sentement prealable des aetionnaires, et la banque a expres- sement reserve ce d1'oit, decoulant pour elle de 1'art. 38 precite. En ce qui a trait au privilege en matiere d'impot, la banque n'a pas, a la verite, donne au prealable son consen- tement a la suppression, mais elle ne s'y est pas opposee, et I'on ne peut inferer de ce fait une 1'enonciation de sa part ades droits quelconques. La banque conteste, de plus, avoir jamais eonsenti a ee que la loi puisse etre revisee selon le bon plaisir du Grand Conseil; elle s'est bornee a aceepter une revision dans les limites qu'elle avait elle-meme indiquees. Dans sa duplique l'Etat de Fribourg maintient, avee de 110uveaux developpements, le point de vue general et les· eonclusions de sa reponse. Il invoque, a l'appui du principe de la souverainete de FEtat en matiere de legislation, l'arret rendu par le Tribunal de eeans 1e 25 octobre 1890 dans la eause Caisse hypothecaire de Fribourg, lequel reconnait le droit de l'Etat de modifier un etat de d1'oit ancien par Ia voie de Ia legislation, et meme de porter atteinte ades droits prives aequis, moyennant indemnite, 10rsqu'il s'agit de don- ner satisfaetion ades besoins nouveaux. L'Etat fait observer qu'en vertu du meme principe, le Tribunal federal a reconnu que des droits d'auberge pouvaient ~tre supprimes par voie legislative, alors pourtant que ces droits portent le caractere de droits prives, autant et plus que ceux dont il s'agit dans l'espece. Statuant SUT ces faits et considerant en droit : 1 I} Le recours alleguant une violation, par la loi attaquee, de diverses garanties constitutionnelles, la competence du' Tribunal federal est hors de doute en presenee de la disposi-·

1018 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. HI. Abschnitt. Kantonsverfassungen. tion de l'art. 175 chiffre 3° de Ia loi sur l'organisation judi- cciaire federale. 2° Les parties sont tout d'abord en desaccord sur le carac- tere et Ia nature juridiques a attribuer a Ia Banque cantonale fribourgeoise, d'apres Ia loi du 26 novembre 1855. La recou- rante soutient que cet etablissement doit etre considere ccomme une societe anonyme privee, tandis que l'Etat l'en- visage comme nne Banque d'Etat avec responsabilite limitee de ce dernier, comme un etablissement financier ne differant pas sensiblement de la Banque d'Etat fondee en 1850, ce,qui resulterait deja du nom «Banque cantonale » maintenu dans Ia loi de 1855 precitee. 3° Cette question doit etre nlsolue dans Ie sens de l'opi- nion emise par Ia recourante. La denomination attribuee a l'etablissement dont il s'agit n'est nullement decisive a cet egard, pas plus que le nom de «Banque federale » que s'est attribue un etablissement prive analogue, ne confere a ceIui- ci le caractere d'une Banque d'Etat institnee par Ia Confe- deration. Ainsi qu'il ressort de l'expose des faits qui precede, Ia Banque cantonale fribourgeoise fondee par Ia loi du 13 no- vembre 1850 n'etait point une Banque d'Etat, et ce caractere doit etre ä. plus forte raison denie a Ia Banque instituee en

1855. C'est ce qui resulte avec evidence de Ia plupart des dispositions de la Ioi du 26 novembre de dite annee, _ ä. laquelle cette institution financiere doit son existence. C'est ainsi que Fart. 1 er de cette loi Ia designe comme « Societe anonyme,» que Part. 3 confere le droit de disso- lution non point a l'Etat, mais a I'Assemblee des actionnaires, qu'a l'art. 5 l'Etat apparait seulement comme partie interes- see ä. l'etablissement, etc. L'Etat de Fribourg se trouve d'ailleurs, a cet egard, en,contradiction avec Iui-meme, puisque dans sa reponse, comme dans sa duplique, il soutient a diverses reprises que Ia Banque cantonale se caracterise comme une association sui :generis, dans Iaquelle l'Etat figure comme l'un, et les action-,naires comme l'autre des associes. BI. AnderweItige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 143. 1019 Une semblable association ne peut etre qu'une societe pri- "Vee et son caractere, reconnu par l'une et par I'autre des parties, demontre a l'evidence que Ia Banque cantonale de 180J n'est point une Banque d'Etat, mais une association privee, poursuivant un but financier, et completement dis- tincte de I'Etat. La circonstance que cet etablissement touche, par quelques cot6s, ades interets publics, est impuissante a Iui enlever son caractere principaI de societe privee. Il s'en- :suit qu'elle est recevable a se plaindre des atteintes que l'Etat aurait portees a ses droits constitutifs, ce qui ne serait point 1e cas si elle devait etre envisagee comme une Banque d'Etat. D'apres l'opinion concordante des deux parties, cette societe anonyme, composee comme il vient d'etre dit, n'est d'ailleurs point regie par les dispositions du Code federal des Obligations, mais elle est soumise a la legislation canto- nale, aux termes de l'art. 899 du dit code. 40 La recourante est ainsi une societe, dont l'Etat est l'un des associes, et le recours est dirige contre l'Etat. Ce der- nier ne peut toutefois etre associe que comme fisc, et non point en sa qualite de sujet de droit public. D'autre part, le recours etant interjete contre la Ioi cantonale du 21 no- vembre 1895, ce n'est point Ie fisc, comme membre de Ia societe, mais l'Etat, comme detenteur des droits de souve- rainete et comme auteur de la dite loi, qui apparait comme defendeur. La societe, soit Ia Banque cantonale, se plaint de ce que l'Etat, en exer<;ant ses droits de souverainete par la loi de 1895 precitee, aJ en violation des statuts sociaux, attri- bue au fisc, associe de Ia banque, des competences portant atteinte a la situation et notammeut aux droits acquis de son co-associe ce au mepris des garauties constitutionnelles en ., matiere de propriete, ainsi que de l'egalite devant la loi. 5° Les droits que Ia recourante pretend avoir ete leses a son prejudice sont incontestablement de nature privee attendu -qu'il s'agit :

a) du dl'oit de suffrage dans l'assembIee generale;

b) du droit de modifier les statuts, et

10'20 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

c) du droit d'approbation ou de non approbation de deci- sions de l'Assemblee generale des actionnaires en cas de liquidation de Ia banque. L'Etat ne conteste pas que les droits ci-dessus mentionnes sous lettres a et b ne soient de nature privee, il admet ega- lement que Ia loi du 21 novembre 1895 Ieur a porte attein~e au prejudice des actionnaires; il pretend en revanche aVOll' agi, en ce faisant, dans les Iimites de son droit, et iI y a lieu de rechercher si ce point de vue est soutenable. 6° L'Etat fait decouler ce droit en premier lieu de Ia eir- constance que Ia Banque cantonale serait une Banque d'Etat, ce qui a deja trouve sa rMutation plus haut, et, en seconde liO'ne de ce que Ies droits en question auraient Ieur source '",, 1 uniquement dans la loi du 26 novembre 1855, emanee de a souverainete de l'Etat et des lors susceptible d'etre modifiee a chaque instant par celui-ci, en vertu de son droit illimite de Iegiferer. L'Etat reconnait bien que ce droit absolu de revision se trouve restreint par Part. 38 de Ia dite loi, mais il estime que cette restriction est inconstitutionnelle, et que le dit article est sans effet, attendu que Ia constitution ne limite en aucune maniere le droit absolu de FEtat de modi- fiel' les Iois existantes et d'en promulguer de nouvelles. La recourante conteste, en revanche, que la Ioi de 1855 _ s~ caracterise comme une veritable loi et elle s'eleve aUSSl contre Ie pretendu droit illimite de Iegiferer, revendique par I'Etat. 7° Quelle que soit la solution a donner a Ia question de savo~r si l'acte de revision de 1855 se caracterise ou non, en drOlt public fribourgeois, comme une veritable Ioi, il n'en est ~as moins indiscutable que cet acte contenait les regles corrstltu- tives d'une societe anonyme sui generis, et par consequent des normes de droit prive, ayant leur source dans un contrat intervenu entre l'un des associes, le fisc fribourgeois, et l'autre associe, les actionnaires. C'est ce qui ressort avec darte des dispositions suivantes Je la loi precitee. L'art. 1 er prevoit la participation de l'Etat a la Banque- cantonale <t fondee en Societe anonyme. » IlI. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. No -143. 1021 Aux termes de l'art. 5 l'Etat participe non point a titre d'actionnaire, mais par le versement (rune dotation de 300000 francs qu'il s'engage a ne jamais retirer (<< inaliena- ble »). Or un pareil engagement suppose necessairement un ~o-contractant, mis a son benefice. L'art. 13 declare que les actionnaires de l'Etat forment l'association de la Banque cantonale fribourgeoise. L'art. 14 dispose que l'Etat ne votera pas dans I'assembIee des actionnaires pour Ia nomination des membres du Conseil -de surveillance, mais qu'il nomme directement deux de ces,membres, et en outre I'un des denx censeurs. L'art. 17 .attribue a l'Etat un droit de vote exceptionnel. L'art. 21 >confirme que le Conseil de surveillance est compose de 7 membres, dont 2 nommes directement par 1e Conseil d'Etat, et leI'! 5 autres par l'assemblee des actionnaires. L'art. 37 con-;fere a l'Etat le droit de sanction des statuts, apres que ceux-ci anront eLe soumis d'abord a l'approbation des actionnaires. 8° Toutes ces dispositions demontrent l'existence d'une societe composee de l'Etat d'une part et des actionnaires de l'autre, et a supposer me me que l'acte dans Iequel eIl es se trouvent inserees revete veritablement les caracteres d'une loi, elles n'en demeurent pas moins les clauses d'un contrat civiI, librement conclu entre Ies deux parties susmentionnees et elles en constituent, a ce titre, Ia loi commune. Elles sont d'autre part appIicables aux actionnail'es nouveaux, aussi bien .qu'aux anciens, seuls representes 101's de l'assembIee du 28 Qctobre 1855. Ce n'est en effet que par Ia voie d'un contrat que l'Etat, en 1855, pouvait astreindre les actionnaires a s'associer a la Banque cantonale nouvelle; il etait impuissant -A les y contraindre au moyen d'une Ioi. Aussi Ia Ioi de 1855 n'a-t-elle ete decretee, ainsi que le dedare expressement UD des considerants qui Ia precMent, que «vu Ie consentement ·donne au projet de revision par l'assemblee generale des actionnaires, sous date du 28octobre 1855, » et c'est en vain que, pour diminuer l'importance de ce fait, l'Etat objecte Ia circonstance, entierement denuee d'importance, que le consi- ·derant susvise n'aurait ete incorpore a la loi qu'au cours dll second debat.

1022 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. 90 Dans ces conditions il reste a rechercher si l'Etat, eIl vertu de sa souverainete, peut supprimer des droits' prives acquis, et notamment annuler ou modifier uniIateralement un contrat de droit prive He par lui. 01', cont1'ai1'ement a l'affir- mation de I'Etat que son droit de Iegife1'er ne serait soumis a aucune restriction, cette question ne peut pas 1'ecevoir d'embIee une solution affirmative. En effet, il va de soi que les dispositions des art. 9 et 12 de la constitution fribour- geoise garantissant l'egalite devant la loi et l'inviolabilite de la propriete s'imposent aussi au legislateur et le limitent dans son action. Il convient des lors de rechercher si la loi de 1895, contre laquelle le present reeours est dirige, n'outre- passe pas precisement les limites constitutionnelles resultant des dispositions preeitees. 100 Il faut reconuaitre a cet egard que dans eertains cas particuliers, par des motifs tin~s par exemple de l'utilite et de l'inten3t publies, I'Etat pourrait avoir le droit de suppri- mer, sous reserve d'indenmite, une societe civile, comme l'a fait entre autres le canton de Soleure a l'egard de la Banque' soleuroise. Ainsi que le Tribunal federal l'a deja reconnu a plusieurs reprises, le droit de l'Etat de modifier UD etat de droit ancien par la voie de la legislation ne saurait etre con- teste d'une maniere generale, pas plus que la necessite Oll il peut se trouver, dans 1e but de donner ainsi satisfaction ades· besoins nouveaux, de porter atteinte a un ordre de choses consacre par des droits prives acquis. Mais, en l'espece} la situation se presente tout autrement. L'Etat de Fribourg ne supprime pas 1a Banque cantona1e pour des motüs tires de l'interet public; il se borne a modifier les bases constitu- tives de eet etablissement financier, en lui enjoignant de se soumettre purement et simplement aux statuts promu1gu6s. ensuite du bon plaisir de l'Etat, 1eque1 se pretend en outre autorise a modifier unilateralement, et en tout temps. les dits statuts, selon sa convenance. A l'appui de cette preten- tion I'Etat n'invoque aueune consideration de droit public mais uniquement l'interet du fise, en sa qualite d'associe de 1a dite banque. En d'autres termes,l'Etat de Fribourg, usant III. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. No 143. 1023 des pouvoirs qui lui competent eomme Iegislateur, entend s'en servil' au profit de sa situation comme associe de la societe anonyme « Banque cantonale» ponr contraindre au moyen. d'une loi l'autre associe, e' est-a-dire les aetionuaires, a lui conceder, dans le sein de la societe, des droits qui ne lui competent point a teneur des statuts. 11 0 Un tel mode de proeeder implique a la fois une inega- lite de traitement et une violation de la garantie des droits de propriete, soit une double atteinte portee aux dispositions des articles 9 et 12 de la eonstitution fribourgeoise, procla- mant les prineipes de l'egalite devant la loi et de l'inviolabi- lite de la proprh3te. L'inegalite de traitemeut reside dans le fait que l'Etat attribue au fisc par voie legislative, et a l'encontre des dis-· positions du contrat de soeiete aussi bien que de la volonte de l'autre associe, des droits auxquels il n'est pas autorise a pretendre, et que ce meme Etat veut contraindre son co- associe a sousCl'ire aces faveurs, alors que, conformement au, principe de l'egalite devant 1a 10i et du respeet du aux con- trats, des modifications ne peuvent etre apportees au contrat de soeiete que moyennant le consentement de tous les associes. De plus, la garantie du droit de propriete se trouve vioMe par le fait que les droits contractuels des actionnaires eomme' associes de la Banque cantonale, ont ete, modifies au pre- judice des dits aetionnaires et en faveur du fise, sans qu'aueull' motif d'utilite publique ait ete invoque pour justifier cette modification, qui est uniquement appuyee sur des interets fiseaux. Un semblable proeede implique une violation de l'art. 12 de 1a constitution fribourgeoise, aux termes duquel il ne peut etre deroge au priucipe, proc1ame dans le dit artiele, de l'inviolabilite de la propriete, que dans les cas d'utilite publique determines par la 10i et moyennant l'ac- quittement prea1able ou la garantie d'une juste et complete indemnite. Or la 10i dont est reeours non seulement porte atteinte a des droits prives sans meme invoquer aucune eonsideration,

10'M A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. Uree de l'utilite publique, et ce sans garantie d'indemnite aux leses, mais eUe enleve encore aux actionnaires tout moyen d'obtenir un dedommagement par Ia voie juridique. En effet, d'une part, il s'agit des droits relatifs a l'organisa- tion et a Ia constitution de Ia societe, lesquels ne sont pas appreciables en argent, et dont Ia suppression ne saurait des lors faire l'objet d'une action en dommages-interets, et, d'autre part, le juge, me me s'il pouvait etre nanti, se verrait,oblige de basel' son jugement precisement snr Ia Ioi revisee, attendu que, comme il a ete dit plus haut, Ia banque est soumise au droit cantonal aux termes de l'art. 899 CO.; le juge devrait dOllc appliquer precisement la Ioi contre laquelle Je recours est dirige, et qui ne prevoit ni n'autorise nulle part une semblable action en dommages-interets. Une teIle situation est inadmissible. Il ne saumit etre per- mis a l'Etat de modifier unilateralement, et contre la volonte de son co-contractant, des contrats de nature civile, qu'il a librement et valablement lies, et d'autre part de contraindre, par le moyen d'une loi, la partie co-contractante a tolerer ces modifications. Il suit de tout ce qui pl'ecMe que la loi attaquee ne sau- rait subsister; ses dispositions de beaucoup les plus impor- tantes ayant trait ä. Ia cOl1stitution et a l'organisation de Ia societe anonyme en question, il n'est pas possible de,ne mettre a neant que quelques dispositions isolees, mais il y a .lieu d'annuler Ia dite loi dans son ensemble. Par ces motifs, Le Tribunal fedt}t-al prononce: Le recours est admis, et 130 loi du 21 novembre 1895 sur la Banque cantonale fribourgeoise est declaree nulle et .de nul effet. B. CIVlLRECHTSPFLEGE ADl\HNISTRATION DE LA JUSTICE CIVILE '., I. Rechtsverhältnisse der Verbindungsgeleise. Questions de droit relatives aux voies da raccordement.

144. UrteH born 14.,3uli 1897 in '5aef)en 5ffieber gegen Büef)inger. A. Baut 18ertrag born 21. ~anuar 1887 gejtattete bie fef)lUei" öerifef)e ~entramal)n bem ~. ~. 5ffieber tn Beipaig bie '1l:n!age unb menu~ung ein~ ?8erbinbungßgereife~ ab bel' '5tation imuttena naef) feiner in ber !l1äl)c gelegenen ~aurif. ?fieber l)atte banaef) bie stoften bel' @:rfteUung, bie fief) auf einet 6100 ~r. beItefen, unb ferner für feben 5ffiagen, ber auf fein @deife gcuraef)t lUurbe, eine ®ef)iebgebiil)r \.lon 1 ~r. 3u be~a9Ien. Unterm 15.,3uli 1892 fef)Ioß bie ~enttalbal)n mit,30l). unb ~riebrief) Biief)inger in !Safel einen äl)nHef)en 18ertrag betreffenb @:rfteUung eincß an baßjenige beß ~. ~. 5ffieber anfef)rtcacnben 18erbinbungßge1eifeß ab. 'Varin)llltrbe unter anberllt \.lorbel)aUen, baß fief),3. unb ~. Büef)inger mit ~. ~. 5ffieber üoer bie s))W()enu~ung beß bellt Ie~tern gel)ö" ren~en 18eruinbungßge!eifeß \.lcrftiinbtgten. @:ine fofef)e 18erftänbi; gung l)atte berei~ iUt,3al)re 1890 ftattgefunben unb 3lUar bal)in, baB fief) bie Büef)inger \.ler~~ief)tet l)atten, für jeben 5ffi(tgen, bel' für fte über ba~ gemeinfef)aftHef)e @eleife gefiil)rt)l;lürbc, eine @c" Oiil)r bon 1 ~t'. 3u bC3Ql)fen. XXIII - 1897 65